Úrskurður í máli nr. SRN17060113

Ár 2019, þann 27. júní, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN17060113

Kæra X

á ákvörðun

 Hraunamannahrepps

I.         Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Þann 8. janúar 2016, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X, kt. 000000-0000, f.h. A, B og C (hér eftir nefndir kærendur), vegna ákvörðunar Hrunamannahrepps.

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og barst innan kærufrest, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Mál þetta má rekja til þess að Hrunamannahreppur ráðgerði að leggja bundið slitlag á götu í sveitarfélaginu. Fundað var með eigendum fasteigna við götuna þar sem verkefnið var kynnt og þ. á m. sú krafa sveitarfélagsins að fasteignaeigendur við götuna tækju þátt í kostnaði.

Í kjölfarið óskaði sveitarfélagið eftir því að kærendur undirrituðu samkomulag sem var svohljóðandi:

Hrunamannahreppur, kt. 640169-2309, og eigandi fasteignarinnar X, fastanúmer….. hafa gert með sér samkomulag um greiðslu gatnagerðargjalda og greiðsluþátttöku sína í kostnaði vegna lagningar bundins slitlags á götuna X eins og hún hefur verið kynnt fyrir íbúum.

Undirritaður fasteignaeigandi skuldbindur sig að greiða vegna framkvæmdanna kr….sem kemur til greiðslu þegar framkvæmdum er lokið við götuna með lagningu malbiks á götuna og frágangs gangstétta. Áætlaður tími á verklok er haustið 2015.

Fasteignaeiganda er heimilt að skipta greiðslunni niður á a.m.k. eitt ár án greiðslu vaxta eða verðbóta skv. skriflegu samkomulagi við Hrunamannahrepp.

Meðfylgjandi skjalinu var sundurliðun kostnaðar fyrir eigendur fasteigna við X.

Í kæru kemur fram að einn kærendanna, C, hafi ekki skrifað undir fyrrgreinda yfirlýsingu og kærandinn hafi skrifað undir með fyrirvara.

Í kjölfar þess að sveitarfélagið sendi innheimtuseðil vegna kostnaðar við lagningu bundins slitlags á götuna, hjá fasteignaeigendum við X, sendi lögmaður kærenda bréf til sveitarfélagsins þar sem farið var fram á skýringar. Kom fram í bréfi lögmannsins að kærendur efuðust um lögmæti álagningar gatnagerðargjalds vegna lagningar bundins slitlags á X í Hrunamannahreppi og var þess óskað að sveitarfélagið upplýsti á hvaða lagagrundvelli fyrirhuguð álagning gjaldsins væri byggð. Í svarbréfi sveitarfélagsins, dags. 24. nóvember 2015, kemur fram að það hafi verið ljóst frá upphafi að eigendur fasteigna við X kæmu að lagningu bundins slitlags á götuna með greiðsluþátttöku og að kostnaðinn skyldi greiða við lok framkvæmda. Síðan segir í bréfinu:

Eftir því sem verkið þróaðist, ákveðinnar óvissu um auglýsingar á gjaldskrám gatnagerðargjalda sem sveitarfélagið hafði sett á sínum tíma og í ljósi þess að eitt hús var sannarlega utan heimilda gatnagerðargjalda var óskað eftir því að eigendur fasteignanna staðfestu forsendu sveitarfélagsins um greiðslu hlutdeildar í kostnaði sem áður hafði verið kynnt. Allir eigendur skrifuðu undir slíkt samkomulag nema C og reyndar B með ákveðnum fyrirvara. …..Á það er að líta að sveitarfélaginu bar engin skylda til að leggja bundið slitlag á götuna og eigendur vissu að greiðslur voru forsenda framkvæmdarinnar………

Sveitarfélagið var búið að upplýsa fasteignaeigendur, bæði fyrr og síðar, hverjar forsendur framkvæmdanna væru og hver kostnaðarhlutdeild fasteignaeiganda hefði verið. Sveitarfélagið hefur klárað framkvæmdina og gerir þá réttlátu kröfu um að fasteignaeigendur standi við sín loforð. Sveitarfélagið mun því senda fasteignareigendum reikning á grundvelli samkomulags sem gert var við eigendur þeirra, bæði skriflega og munnlega, en ekki með eiginlegri álagningu gatnagerðargjalda….

Lögmaður kærenda skrifaði sveitarfélaginu að nýju þann 15. desember 2015 og ítrekaði kröfu sína um að sveitarfélagið rökstyddi á hvaða lagagrundvelli gjaldtakan væri byggð. Ekki er að sjá í gögnum málsins að svar hafi borist frá sveitarfélaginu, og þann 8. janúar 2016 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra vegna málsins.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. janúar 2016, var Hrunamannahreppi gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 11. mars 2016. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 16. mars 2016, var kærendum gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins og bárust þau andmæli með bréfi, dags. 25. apríl 2016. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 9. desember 2016, til Hrunamannahrepps var óskaði frekari upplýsinga og barst svarbréf sveitarfélagsins til ráðuneytisins þann 28. desember 2016.  Þá var óskað upplýsinga frá sveitarfélaginu með tölvupósti þann 23. janúar 2017 og bárust þær með tölvubréfi, dags. 6. febrúar 2017.

Rétt er að geta þess að í upphafi voru kærendur fjórir en einn þeirra dró aðild sína að málinu til baka. Þá var krafist frestunar á réttaráhrifum þegar kæran var lögð fram í ráðuneytinu. Brást ráðuneytið strax við þeirri kröfu og óskaði eftir umsögn Hrunamannahrepps um þá kröfu kærenda. Í bréfi sveitarfélagsins til ráðuneytisins, dags. 14. janúar 2016, upplýsti sveitarfélagið að þeir reikningar sem sendir hefðu verið á kærendur vegna málsins yrðu ekki innheimtir frekar á meðan úrlausn málsins lægi ekki fyrir. Taldi ráðuneytið að þessi yfirlýsing sveitarfélagsins sýndi að það hefði tekið þá ákvörðun að fresta réttaráhrifum, þ.e. láta af innheimtu. Á þeim grundvelli taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að það tæki sérstaka ákvörðun um frestun réttaráhrifa samkvæmt kröfu kærenda og var þeim tilkynnt það með bréfi 22. janúar 2016. Engar athugasemdir bárust frá kærendum vegna þess.

Með úrskurði innanríkisráðuneytisins þann 23. mars 2017 var kærunni vísað frá þar sem hún félli utan úrskurðarvalds ráðuneytisins. Í kjölfarið lögðu kærendur fram kvörtun til umboðsmanns Alþingis. Ritaði umboðsmaður ráðuneytinu bréf sem var móttekið þann 11. maí 2017. Í kjölfar þess bréfs var málið endurupptekið og kærendum og sveitarfélaginu tilkynnt þar um með bréfum ráðuneytisins dags. 28. júní 2017. Engar frekari athugasemdir hafa borist.

III.      Málsástæður og rök kærenda

Kærendur benda á að í bréfi sveitarfélagsins frá 24. nóvember 2015 komi fram að ekki hafi verið um álögð gatnagerðargjöld að ræða heldur virðist sem gjaldtakan sé byggð á sérstöku samkomulagi um þjónustu hreppsins við eigendur fasteigna við X sem styðjist við undirritun sérstaks samkomulags. Því sé ljóst að ekki séu forsendur fyrir álagningu sérstaks gatnagerðargjalds á grundvelli laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006.

Kærendur benda á að í stjórnsýslunni gildi sú meginreglna að opinber þjónusta skuli veitt íbúum að kostnaðarlausu nema lög mæli fyrir um annað. Í lögum um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 sé kveðið á um hverjir tekjustofnar sveitarfélaga séu og í 1. og 2. gr. laganna birtist sú meginreglna að tekjuöflun sveitarfélaga verði að byggjast á heimild í lögum, óháð því hvort um sé að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem látin sé í té, sbr. einnig 78. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Benda kærendur á að sveitarfélagið hafi ekki svarað því á hvaða lagagrundvelli hafi verið gengið til samninga við eigendur tiltekinna fasteigna um greiðslu kostnaðar vegna framkvæmdanna við X, sem hafi ekki einungis falið sér lagningu bundins slitlags á götuna heldur einnig viðgerðir á lögnum sem teljast til lögbundins hlutverks sveitarfélags.

Benda kærendur á að þau gjöld sem sveitarfélögum er heimilt að innheimta megi í grófum dráttum skipta í tvo flokka, skatta og þjónustugjöld. Verði ekki hjá því komist að benda á að sveitarfélagsvegir, skv. 9. gr. vegalaga nr. 80/2007, séu þeir vegir sem ætlaðir séu öllum almenningi til frjálsrar umferðar. Sveitarfélagið hafi ekki byggt á því að X teljist einkavegur í skilningi laganna.

Benda kærendur ítrekað á þá meginreglu að opinber þjónustustarfsemi sveitarfélaga skuli fara fram án greiðsluþátttöku nema lög veiti sérstaka heimild til gjaldtöku. Viðhald sveitarfélagsvega sé meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga sbr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá beri einnig að geta þess að löggjafinn hafi tekið afstöðu til fjármögnunar þessara lögbundnu verkefna, en í 1. gr. laga um gatnagerðargjald segir að markmið laganna sé að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks skatts, gatnagerðargjalds, af fasteignum og rétt sveitarfélaga innan marka laganna um hvernig sá gjaldstofn sé nýttur. Samkvæmt 10. gr. laganna skulu sveitarfélög verja gatnagerðargjaldi til gatnagerðar í sveitarfélaginu og til viðhalds gatna og annarra gatnamannvirkja. Kærendur mótmæla því þeirri staðhæfingu sveitarfélagsins að á sveitarfélaginu hvíli ekki lagaleg skylda til að ráðast í lagningu bundins slitlags. Viðhald sveitarfélagsvega sé meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga, sbr. 9., 13. og 43. gr. vegalaga. Burtséð frá því hvernig sveitarfélag ákveði að hátta því viðhaldi þá sé það hafið yfir allan vafa að viðhald sveitarfélagsvega sé lögbundin skylda sveitarfélaga. Sveitarfélög geti ekki skorast undan þeirri lögbundnu skyldu í skjóli einkaréttarlegra samninga við útsvarsgreiðendur í sveitarfélaginu. Sveitarfélagsvegir séu ekki eign íbúa viðkomandi götu og því fráleitt að þeir séu látnir greiða fyrir viðhald umfram það sem lög kveða á um.

Benda kærendur á að sveitarfélagið virðist byggja gjaldtökuna á þeirri málsástæðu einni að um sé að ræða kröfu á grundvelli einkaréttarlegs samnings við einstaka fasteignaeigendur við X. Sú leið hafi verið farin vegna óvissu um auglýsingar á gjaldskrá og þeirrar staðreyndar að sveitarfélagið teldi líklegt að innheimta gatnagerðargjalda á öll hús við götuna stæðist varla skoðun. Þessu mótmæla kærendur og vísa til þess að frá upphafi hafi gjaldtakan verið klædd í búning gatnagerðargjalds, enda hafi hún borið það nafn samkvæmt því skjali sem íbúar hafi verið krafnir um undirritun á. Þá skjóti það skökku við að sveitarfélagið gangi frá slíkum einkaréttarlegum samningi eftir að framkvæmdir hafi að mestu verið afstaðnar líkt og raunin hafi verið í máli þessu.

Kærendur vísa til þess fundar sem sveitarfélagið hafi haldið með íbúum X í aðdraganda framkvæmdanna, en þar hafi einn kærendanna borið upp nokkrar spurningar til fulltrúa sveitarfélagsins og hafi ein þeirra lotið að því á hvaða lagagrundvelli gjaldtakan byggðist. Hafi því verið svarað svo, að gjaldtakan væri reist á lögum um gatnagerðargjald. Því sé ljóst að íbúar hafi ekki haft ástæðu til annars en að ætla að gjaldtakan væri lögbundin.

Þá benda kærendur á að þrátt fyrir að talið yrði að um einkaréttarlegan samning væri að ræða þá sé ljóst að til slíkra samninga verði ekki gengið án ótvíræðra lagaheimilda þegar um sé að ræða lögbundna þjónustu sveitarfélagsins. Við gerð slíkra samninga séu stjórnvöld bundin af meginreglum stjórnsýsluréttarins og telja kærendur að þær reglur hafi verið þverbrotnar í máli þessu.

Benda kærendur á að á opinberum aðilum hvíli leiðbeiningaskylda, sem í þessu tilviki snúi að sveitarfélaginu og því bar því að skýra frá því með afdráttarlausum hætti að íbúar götunnar væru að gangast undir einkaréttarlegan samning um greiðslu gjalds vegna gatnagerðar. Slík leiðbeiningarskylda sé sérstaklega rík þar sem gatnagerð falli undir lögbundið hlutverk sveitarfélagsins, sem íbúar eiga almennt ekki að greiða sérstaklega fyrir.

Þá telja kærendur að málatilbúnaður sveitarfélagsins sé að nokkru leyti misvísandi, þar sem í annan stað sé byggt er á því að forsendur framkvæmdanna hafi verið þær að allir íbúar myndu taka þátt í kostnaðinum, eins og fram komi í bréfi sveitarfélagsins, dags. 24. nóvember 2015, en hins vegar segir í yfirlýsingu sveitarfélagsins í andmælabréfi til ráðuneytisins, dags. 10. mars 2016, að óljóst sé á hvaða grundvelli sækja eigi kröfu á kærandann C. Beri mál þetta allt merki þess hve illa hafi verið staðið að ákvarðanatöku og að ekki hafi verið gætt að vandaðri stjórnsýslu í málsmeðferð sveitarfélagsins.

Kærendur benda jafnframt á að þó að kveðið sé á um það í 78. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, að sveitarfélög ráði málefnum sínum eftir því sem lög ákveði, þá leysi ákvæðið ekki sveitarfélög undan þeirri skyldu að fara að lögum í störfum sínum eins og virðist haldið fram í andmælum sveitarfélagsins.

Þá benda kærendur á að innheimta þjónustugjalda þurfi að vera framkvæmd á grundvelli raunverulegrar notkunar eða sérgreinds endurgjalds. Telja þeir að verulega skorti á að bein tengsl séu á milli skyldu þeirra til að greiða umrædda kröfu sveitarfélagsins og þeirrar þjónustu sem veitt er. 

Kærendur telja alveg ljóst að sveitarfélaginu hafi skort lagaheimild til innheimtu kostnaðar hjá íbúum við X vegna framkvæmda við lagningu bundins slitlags á götuna. Þá telja þeir aðfinnsluvert að ekki hafi með skýrum hætti verið gerð grein fyrir útreikningi þeirrar fjárhæðar sem kærendur séu krafnir um, en sveitarfélagið hafi séð sérstakt tilefni til þess að taka fram í bréfi sínu að fjárhæðir þær sem fasteignaeigendur við X séu krafðir um séu mjög sambærilegir milli húsa og vinna hafi einnig tengst lagnamálum innan lóða. Sé þetta án frekari rökstuðnings eða með tilvísun til lagaákvæða.

Kærendur telja alveg ljóst að ráðuneytið hafi úrskurðarvald í málinu. Ráðuneytið hafi almennt eftirlit með sveitarfélögum á grundvelli almenns eftirlitshlutverks síns í 1. mgr. 110. gr. sveitarstjórnarlaga og skv. 111. gr. laganna sé aðila máls heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. 

IV.  Málsástæður og rök Hrunamannahrepps

Vísar sveitarfélagið til þess að kærandinn X geti ekki verið aðili máls þess þar sem hann sé ekki þinglýstur eigandi fasteignar við X og því sé vandséð hvernig hann geti haft lögvarða hagsmuni af niðurstöðu málsins, a.m.k. hafi ekki verið sýnt fram á slíka hagsmuni. Bendir sveitarfélagið á að X sé maki A sem sé þinglýstur eigandi fasteignar við X og hafi hún undirritað einkaréttarlegan samning við sveitarfélagið um hlutdeild í kostnaði við framkvæmd við götuna.

Sveitarfélagið bendir á að mál þetta varði einkaréttarlega samninga sem gerðir hafi verið við eigendur fasteigna við X. Sveitarfélagið áréttar að það hafi sérstöðu innan stjórnsýslunnar og hafi sjálfstæði gagnvart öðrum stjórnvöldum, skv. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.

Sveitarfélagið vísar til þess að ráðuneytið hafi ekki úrskurðarvald um gildi þeirra einkaréttarlegu samninga sem liggja fyrir í máli þessu. Um sé að ræða kröfur einkaréttarlega eðlis, sem verði ef sveitarfélagið kjósi svo, innheimtar eftir almennum reglum kröfuréttar og þá fyrir dómstólum verði þær ekki greiddar. Bendir sveitarfélagið á að aðilar þeirra einkaréttarlegu samninga sem gerðir hafi verið við sveitarfélagið sem einnig eru aðilar að kærumáli þessu geti í slíku máli komið að öllum sínum vörnum samkvæmt almennum reglum kröfuréttar. Þá tekur sveitarfélagið fram að í því tilviki þar sem ekki liggi fyrir undirritaður einkaréttarlegur samningur hafi sveitarfélagið ekki forræði á kröfu sem sótt yrði á grundvelli slíks samnings.

Sveitarfélagið áréttar að engar stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga hafi verið teknar er varði gjaldtöku í þessu máli. Þannig sé engin stjórnvaldsákvörðun í málinu, sem kæranleg sé á grundvelli sveitarstjórnarlaga. Málið varði fyrst og fremst einkaréttarlega samninga en gerð þeirra hafi verið forsenda fyrir því að ráðist var í umræddar framkvæmdir við X.

V.      Niðurstaða ráðuneytisins

Varðandi það álitaefni hvort kærandinn X eigi aðild að málinu, þá fylgdi umboð honum til handa frá eiganda fasteignar nr. 1 við, A, með bréfi kærenda til ráðuneytisins, dags. 15. apríl 2016. Ráðuneytið telur því að ekki sé um aðildarskort að ræða, þar sem X sé umboðsmaður hins þinglýsta eiganda. Ráðuneytið telur í upphafi rétt að fjalla aðeins um gatnagerðargjald en um það gilda lög um gatnagerðargjald, nr. 153/2006, með síðari breytingum, og reglugerð nr. 543/1996. Í 3. gr. laganna segir að sveitarstjórnir skuli innheimta gatnagerðargjald af fasteignum í þéttbýli og í 12. gr. er kveðið á um að sveitarstjórn skuli setja samþykkt um gatnagerðargjald fyrir sveitarfélagið, þar sem eftir atvikum er kveðið á um álagningu gjaldsins, undanþágur frá því, afslætti o.fl. Þann 2. október 2013 samþykkti Hrunamannahreppur gjaldskrá um gatnagerðargjald X í Hrunamannahreppi, á grundvelli laga um gatnagerðargjald.

Fyrstu lögin sem heimiluðu álagningu gatnagerðargjalda voru lög nr. 51/1974 en þar var kveðið á um tvenns konar gatnagerðargjöld, enda vísar heiti laganna til þess að gjöldin séu fleiri en eitt.  Annars vegar var um að ræða gjald til gatnagerðarframkvæmda, þ.e. kostnaðar við að undirbyggja götur með tilheyrandi lögnum og slitlagi (síðar kallað A-gjald) og hins vegar gjald sem varið skyldi til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur og til lagningar gangstétta (síðar kallað B-gjald). Það gjald sem til umfjöllunar er í máli þessu myndi flokkast sem svokallað B-gjald. Þá gerðu lögin frá 1974 ráð fyrir að sveitarfélög settu sér samþykktir um innheimtu gjaldanna og skyldu þær staðfestar af ráðherra.

Árið 1996 voru sett ný lög um gatnagerðargjald, lög nr. 17/1996. Eins og heiti laganna ber með sér fólu þau í sér m.a. þá grundvallarbreytingu frá lögum nr. 51/1974 að aflögð var tvískipting gatnagerðargjalds og einungis gert ráð fyrir innheimtu eins gatnagerðargjalds, þ.e. A-gjaldsins svokallaða. Þá var mælt fyrir um að ein reglugerð um gatnagerðargjald skyldi gilda fyrir landið allt en ekki reglugerð eða samþykkt fyrir hvert sveitarfélag fyrir sig. Hins vegar skyldi hver sveitarstjórn setja sér gjaldskrá fyrir gatnagerðargjald þar sem kveðið væri nánar á um álagningu gjaldsins.
Í bráðabirgðaákvæði við lögin nr. 17/1996 var þó mælt fyrir um að eldri lög, þ.e. lög nr. 51/1974, skyldu gilda um innheimtu og álagningu B-gjaldsins vegna framkvæmda sem lokið væri við innan 10 ára frá gildistöku laganna. Lög nr. 17/1996 tóku gildi 1. janúar 1997 og gilti því heimild bráðabirgðaákvæðisins í 10 ár frá því tímamarki, eða til ársloka 2006. Ný lög um gatnagerðargjald, lög nr. 153/2006, tóku síðan gildi 1. júlí 2007. Í frumvarpi til laganna var ekki gert ráð fyrir bráðabirgðaákvæði um B-gjöldin, eins og verið hafði í lögunum frá 1996, heldur lagt til að fella alveg brott heimild til töku þess gjalds. Á það var hins vegar ekki fallist af félagsmálanefnd Alþingis og var bætt við bráðabirgðaákvæði sem mælti fyrir um heimild til töku B-gjaldsins í þrjú ár til viðbótar eða til 31. desember 2009. Þar sem bráðabirgðaákvæði eldri laga um heimild til töku B-gjaldsins féll niður í árslok 2006 var bráðabirgðaákvæðið látið taka gildi 1. janúar 2007 til þess að mynda samfellt gildi heimildarinnar þótt lögin sjálf tækju gildi síðar.

Með lögum nr. 6/2009 voru síðan gerðar breytingar á bráðabirgðaákvæðinu þannig að tímafrestur heimildar til að taka B-gjaldið var lengdur til 31. desember 2012. Var sú breyting gerð vegna efnahagsástandsins til að sveitarfélög gætu aðlagað framkvæmdahraða að því. Með lögum nr. 136/2012 var ákvæðið lengt til 31. desember 2015 og með lögun 127/2015 var tímafrestur bráðabirgðaákvæðisins enn framlengdur og til 31. desember 2017.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að heimild til töku svokallað B-gjalds hefur verið í lögum allt frá setningu laga nr. 51/1974. Þá hefur löggjafinn ákveðið að um B-gjaldið gildi ákvæði laga nr. 51/1974 hvað varðar álagningu og innheimtu þess enda, þegar bráðabirgðaákvæðinu sleppir, eru engin ákvæði hvorki í lögum nr. 17/1996 né 153/2006 sem fjalla um B-gjaldið. Heimildarlög um álagningu  og innheimtu B-gatnagerðargjalda eru því lög nr. 51/1974 en ekki lög nr. 153/2003.

Með lögum nr. 17/1996 voru gerðar þær breytingar á innheimtu gatnagerðargjalda, eins og áður hefur verið rakið, að ekki var lengur gert ráð fyrir B-gjaldinu heldur einungis A-gjaldi. Þá var ákveðið að sett yrði ein reglugerð um gatnagerðargjald fyrir öll sveitarfélög en sveitarstjórnir skyldu setja sér sérstaka gjaldskrá þar sem nánar væri kveðið á um álagningu og innheimtu A-gjaldsins.
Á grundvelli laga nr. 17/1996 setti félagsmálaráðherra reglugerð um gatnagerðargjald, þ.e. A-gjaldið, nr. 534/1996. Með þeirri reglugerð voru felldar úr gildi allar reglugerðir og samþykktir einstakra sveitarfélaga um gatnagerðargjöld sem settar voru á grundvelli laga nr. 51/1974, sbr. þó ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 17/1996, sbr. 15. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt framangreindu er ekki annað að sjá en löggjafinn hafi áfram gert ráð fyrir að þau sveitarfélög sem vildu innheimta B-gjald hefðu sérstaka samþykkt um það sbr. 3. gr. laga nr. 51/1974 en í því ákvæði var kveðið á um að sveitarstjórnum væri heimilt að ákveða með sérstakri samþykkt að innheimta B-gjaldið og skyldi samþykktin samþykkt af ráðherra. Orðalag ákvæðisins er afdráttarlaust hvað staðfestingu ráðherra varðar.

Hefur ráðuneytið ítrekað komist að því í úrskurðum sínum (SAM09100055 og SAM08100009) að hyggist sveitarstjórnir innheimta B-gatnagerðargjald þá verði slíkt einungis gert á grundvelli sérstakrar samþykktar sem staðfest hefur verið af ráðherra, sbr. 3. gr. laga nr. 51/1974. Slík samþykkt hefur ekki verið gerð fyrir Hrunamannahrepp og því ljóst að álagning og innheimta svokallaðs B-gatnagerðargjalds er ekki heimil af hálfu sveitarfélagsins, enda liggur fyrir í gögnum málsins að sveitarfélagið lítur ekki svo á að hið umkrafna gjald sé gatnagerðargjald í skilningi laga sem um slíkt gjald gilda.

Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga  Í ákvæðinu segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Einungis ákvarðanir sem sveitarfélag tekur í skjóli stjórnsýslulegs valds eru kæranlegar til ráðuneytisins.

Sveitarfélagið vísar til þess að engar stjórnvaldsákvarðanir hafi verið teknar í málinu þar sem málið varði fyrst og fremst einkaréttarlega samninga sem hafi verið forsenda þess að ráðist hafi verið í umræddar framkvæmdir við X. Að öðru leyti vísast um sjónarmiða kærenda og sveitarfélagsins til umfjöllunar hér að framan.

Það er mat ráðuneytisins að gjaldtaka sú sem hér er til umfjöllunar vegna framkvæmda á götunni X í Hrunamannahreppi sé þess eðlis að borið hafi að leggja hana í farveg samkvæmt lögum nr. 51/1974, þar sem gjaldtakan beri þess öll merki að falla undir B-gatnagerðargjald, sbr. umfjöllun hér að framan. Í því ljósi er það mat ráðuneytisins að sveitarfélaginu hafi verið óheimilt að setja málið í farveg einkaréttarlegra samninga við kærendur þar sem fyrir hendi eru lagafyrirmæli sem kveða á um hvernig staðið skuli að gjaldtökunni. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að það að leggja málið í farveg samninga í stað þess lögbundna farvegs sem kveðið er á um í lögunum kann að hafa í för með sér að réttaröryggi íbúanna sé ekki tryggt með sama hætti. Þá sé slíkt ekki í samræmi við lögmætisregluna og meginreglu stjórnsýsluréttar um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

Að þessu sögðu er það mat ráðuneytisins að álitaefni það sem hér er til umfjöllunar falli undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 111. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem gjaldtakan sem um er deilt hafi ekki verið lögð í réttan farveg að lögum. Þá er og til þess að líta líkt og rakið var hér að framan að engin samþykkt hefur verið gerð fyrir sveitarfélagið, staðfest af ráðherra, varðandi álagningu B-gatnagerðargjalds, sbr. 3. gr. laga nr. 51/1974. Telur ráðuneytið þannig ljóst að álagning og innheimta slíks gjalds hafi ekki verið heimil af sveitarfélaginu og sé því ólögmæt.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu X f.h. A, B og C um að ákvörðun Hrunamannahrepps um gjaldtöku vegna framkvæmda á götunni X í Hrunamannahreppi hafi verið ólögmæt.