Grímsnes- og Grafningshreppur - lögmæti ákvörðunar um álagningu og innheimtu vatnsgjalds af óbyggðri lóð:

Ár 2009, 28. júlí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 80/2008

A

gegn

Grímsnes- og Grafningshreppi

I. Kröfugerð, kæruaðild, kæruheimild og kærufrestur

Með stjórnsýslukæru, dags. 29. nóvember 2008, óskaði A (hér eftir nefndur kærandi) eftir úrskurði ráðuneytisins um það hvort innheimta sveitarfélagsins Grímsnes- og Grafningshrepps á vatnsskatti af sumarhúsalóð hans að Þórstíg 27 í landi Ásgarðs Grímsnesi teljist til eðlilegra stjórnsýsluhátta.

Með kærunni er kærð sú ákvörðun sveitarfélagsins að leggja á og innheimta vatnsskatt af lóð kæranda og þess krafist að álagningin verði lýst ólögmæt og hún felld niður.

Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er gerð sú krafa að staðfest verði að sveitarfélaginu sé heimil innheimta vatnsgjalds af lóð kæranda.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Kæran barst ráðuneytinu þann 1. desember 2008. Ekki liggur fyrir hvenær hin kærða ákvörðun var tekin en tilkynning um breytingu á fasteignagjöldum var send kæranda 2. október 2008. Ráðuneytið telur að miða beri kærufrest við þau tímamörk og kæra hafi því borist innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ekki er ágreiningur um aðild.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Árið 1997 keypti kærandi óbyggða lóð nr. 27 við Þórstíg í landi Ásgarðs, Grímsnesi af Búgarði ehf. en félagið rak kaldavatnsveitu í landi Ásgarðs. Nýir eigendur tóku yfir Búgarð ehf. árið 2005 og hófu þá innheimtu vatnsgjalds af lóðinni.

Þann 4. september 2007 sendi stjórnarformaður Þórsstígsfélagsins íbúum og félagsmönnum í félaginu tölvupóst þar sem m.a. eru rakin samskipti við Búgarð ehf. vegna innheimtu vatnsgjalds og félagsmönnum ráðlagt um greiðslu hans með fyrirvara.

Með samningi dags. 19. september 2008 yfirtók Grímsnes- og Grafningshreppur kaldavatnsveitu Búgarðs ehf. í landi Ásgarðs og hélt áfram innheimtu vatnsgjalds og er gjaldskrá dags. 1. janúar 2008 að finna á heimasíðu sveitarfélagsins.

Kæranda barst þann 14. október 2008 tilkynning frá sveitarfélaginu um breytingar á fasteignagjöldum 2008 vegna lóðarinnar Þórsstígur 27 þar sem lagður var á vatnsskattur kr. 3.570. Þá barst kæranda álagningarseðill með gjalddaga 15. október 2008 sem hann greiddi þann 19. nóvember 2008 með fyrirvara um lögmæti innheimtunnar.

Með kæru dags. 29. nóvember 2008 kærði kærandi framangreinda álagningu vatnsskatts til ráðuneytisins. Með bréfi dags. 11. desember 2008 staðfesti ráðuneytið móttöku kærunnar og upplýsti um afgreiðslu hennar.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins um framkomna kæru með bréfi þann 11. desember 2008. Í svarbréfi sveitarfélagsins dags. 7. janúar 2009 er upplýst að til standi að endurgreiða kæranda umkrafða fjárhæð þar sem ekki þyki svara kostnaði að standa í málaþrefi vegna hennar. Ráðuneytið óskaði, með bréfi dags. 13. janúar 2009, upplýsinga frá Grímsnes- og Grafningshreppi um afstöðu til innheimtuna hjá öðrum lóðareigendum á svæðinu, þ.e hvort innheimtu hjá þeim hafi einnig verið hætt. Í svari sveitarfélagsins þann 2. febrúar 2009 segir að svo sé ekki enda gjaldtakan talin heimil.

Með bréfi dags. 11. febrúar 2009 ítrekaði ráðuneytið umsagnarbeiðni sína enda hafði kæran ekki verið afturkölluð og ráðuneytinu því skylt að kveða upp úrskurð í málinu. Umsögn sveitarfélagsins barst síðan þann 17. febrúar 2009 og var kæranda með bréfi þann 23. febrúar 2009 gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu 7. mars 2009.

Með bréfum 11. mars 2009 tilkynnti ráðuneytið báðum aðilum um að kæran hefði verið tekin til úrskurðar en fyrirsjáanlegar væru tafir á uppkvaðningu úrskurðar en ráðgert væri að ljúka málinu í lok apríl eða byrjun maí. Þar sem ekki tókst að standa við fyrirhugaða ráðagerð um lok málsins var aðilum tilkynnt um frekari frestun á afgreiðslu þess með bréfi þann 22. maí 2009 og að ráðgert væri að ljúka málinu í ágúst.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi bendir í málatilbúnaði sínum á að umrædd lóð sé óbyggð og ekki tengd vatnsveitu sveitarfélagsins. Byggir hann á því að stofngjald fyrir kalt vatn hafi verið innifalið í kaupverði lóðarinnar. Ekki hafi verið innheimtur vatnsskattur af henni fyrr en árið 2005 þegar nýir eigendur tóku yfir Búgarð ehf. enda ekki hægt að innheimta rekstrarkostnað þar sem ekkert vatn sé notað. Innheimtu vatnsskattsins hafi ávallt verið mótmælt og gjaldið greitt með fyrirvara. Kærandi telur greiðslu stofngjalds ekki jafngilda því að réttindin séu nýtt enda þurfi að biðja sveitarfélagið um formlega tengingu áður en slík nýting hefst.

Í andmælum sínum bendir kærandi á að við kaup á lóðinni 1997 hafi kaupendum verið tjáð að ekki yrði innheimt vatnsgjald fyrr en lóðirnar fengju formlega tengingu við vatnsveitu á svæðinu. Nýir eigendur Búgarðs ehf. hafi hins vegar árið 2005 hafið innheimtu vatnsgjalds af óbyggðum lóðum og þannig virt að vettugi yfirlýsingar fyrri eigenda. Innheimtunni hafi verið mótmælt af félagi sumarhúsaeigenda við Þórstíg og m.a. leitað álits þáverandi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps sem taldi innheimtuna ekki samrýmast reglum sveitarfélagsins en gæti ekkert aðhafst þar sem um einkaveitu væri að ræða. Unnið hafi verið að því að sveitarfélagið yfirtæki rekstur vatnsveitunnar sem varð þó ekki fyrr en í september 2008. Sveitarfélagið hafi þá haldið áfram innheimtu vatnsskattsins á þeim forsendum, að á þeim lóðum sem ekki hefur verið byggt á, en hafa tengst vatni, sé innheimt fast árgjald kr. 3.570. Núverandi sveitarstjórn hafi síðan ákveðið að þessi innheimta skuli gilda fyrir allar lóðir sem greitt hafa stofngjald, óháð því hvort þær hafi formlega tengingu eða ekki við vatnsveitu sveitarfélagsins. Kærandi telur þessi rök sveitarfélagsins, að þessi innheimta hafi stuðning af innheimtu fyrri eigenda, ekki standast.

Kærandi telur ljóst af ákvæðum laga nr. 32/2004 og 12. gr. reglugerðar nr. 401/2005 að sveitarfélag hafi heimild til að innheimta gjald af fasteign sem vatns getur notið. Það sé hins vegar ekki hægt án tengingar við vatnsveitu og sé það ákvörðun lóðarhafa hvenær hann telur sig þurfa slíka tengingu. Þegar tenging sé komin á beri lóðareiganda að greiða vatnsgjaldið en hvorki í lögum né reglugerð sé sveitarfélagi veitt einhliða heimild til að hefja innheimtu gjaldsins án formlegrar tengingar lóðar við vatnsveitu.

Sú ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps að innheimta vatnsskatt af kæranda brjóti gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sé þar með í andstöðu við vandaða stjórnsýsluhætti.

IV. Málsástæður og rök Grímsnes- og Grafningshrepps

Í málatilbúnaði Grímsnes- og Grafningshrepps kemur fram að með yfirtökusamningi sveitarfélagsins og Búgarðs ehf. dags. 19. september 2008 hafi kaldavatnsveita Búgarðs ehf. í landi Ásgarðs verið yfirtekin en sveitarfélagið hafi verið að selja þeim vatn. Yfirtakan hafi m.a. komið til vegna beiðni sumarhúsafélagsins á svæðinu. Í samningnum komi fram að listi sé fyrirliggjandi yfir þær lóðir og lóðareigendur sem hafa greitt tengigjöld (stofngjöld) til Búgarðs ehf. og einnig listi yfir þá sem rukkaðir voru um notkun á köldu vatni og sveitarfélaginu sé óheimilt að innheimta stofngjöld af þeim lóðarhöfum sem þar eru taldir upp.

Búgarður ehf. hafi í nokkur ár innheimt vatnsgjöld af óbyggðum lóðum þar sem stofngjald hafði verið greitt eftir sinni gjaldskrá. Vatnsveita Búgarðs ehf. falli undir vatnslög nr. 15/1923 um einkaveitur og hafi félagið samkvæmt lögunum heimild til að setja sér gjaldskrá. Lögin takmarki í engu heimild til innheimtu vatnsgjalds af óbyggðum lóðum sem eiga aðgang að kaldavatnsveitu. Þá tilheyri allar útistandandi kröfur vegna notkunar á köldu vatni á árinu 2008 sveitarfélaginu samkvæmt ákvæðum samningsins.

Þá bendir sveitarfélagið á að í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga komi fram að sveitarfélagi sé heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum sem vatns geta notið. Þeir lóðarhafar sem greiddu stofngjald vatnsveitu til Búgarðs ehf. eigi samningsbundinn rétt til að nota vatnsveituna. Ekki komi fram í ákvæðum laganna, sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 401/2005, að tenging notanda við veituna þurfi að hafa farið fram, þvert á móti sé talað um heimild til að krefja aðila um vatnsgjald af öllum fasteignum sem vatns geta notið. Ekki sé tekið fram að fasteignin þurfi að vera búin að tengjast eða byrjuð að nota vatnið. Rökin fyrir því séu væntanlega að þegar búið er að leggja stofnlagnir falli til óhjákvæmilegur kostnaður við viðhald til að lóðarhafi geti tengst veitunni þegar hann kýs. Í tilviki kæranda sé búið að greiða stofngjald, búið að leggja stofnlögnina og geti kærandi ekki ætlast til að eigandi hennar fái ekki greitt upp í kostnað við viðhald og eftirlit með lögninni. Þá bendir sveitarfélagið á að í gjaldskrá þess vegna vatnsgjalds komi einmitt fram að á þeim lóðum sem ekki hefur verið byggt á en hafa tengst vatni sé innheimt fast árgjald, kr. 3.570 árið 2008.

Grímsnes- og Grafningshreppur telur sig því hafa verið í fullum rétti til að innheimta vatnsgjald af óbyggðum lóðum á svæðinu sem samningurinn við Búgarð ehf. tekur til, þ.á.m. af lóð kæranda.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Í kæru og öðrum gögnum málsins er hin umdeilda álagning sveitarfélagsins ýmist kölluð vatnsgjald eða vatnsskattur. Í lögum nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga er í 6. gr. heimild til innheimtu vatnsgjalds en ekki er þar fjallað um álagningu vatnsskatts. Ráðuneytið telur ljóst að álitaefni málsins snúi að álagningu vatnsgjalds í skilningi nefndra laga og að óskað sé úrskurðar ráðuneytisins um hvort ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps um að leggja á og innheimta vatnsgjald af óbyggðri lóð kæranda sé lögmæt.

Yfirlýsing fyrri eigenda Búgarðs ehf.

Í málatilbúnaði kæranda kemur fram að við kaup sín á lóðinni af þáverandi eigendum Búgarðs ehf. hafi honum verið tjáð að vatnsgjald yrði ekki innheimt fyrr en lóðin yrði formlega tengd við vatnsveituna á svæðinu. Nýir eigendur Búgarðs ehf. hafi hins vegar virt þetta að vettugi og hafið innheimtu vatnsgjalds af óbyggðum og ótengdum lóðum og hafi sveitarfélagið síðan haldið þessari innheimtu áfram.

Engum gögnum er til að dreifa í málinu um framangreinda yfirlýsingu fyrri eigenda Búgarðs ehf. og kemur hún ekki fram í samningi aðila um yfirtöku sveitarfélagsins á vatnsveitunni frá 19. september 2008. Ráðuneytið telur því ekki unnt að fallast á að slík yfirlýsing sé skuldbindandi fyrir sveitarfélagið og verði kærandi að bera hallann af skorti á sönnun á því að slík yfirlýsing hafi verið gefin og sveitarfélagið sé bundið af henni.

Ráðuneytið getur því ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að gjaldtaka vatnsgjalds sé óheimil vegna nefndar yfirlýsingar fyrri eigenda Búgarðs ehf.

Samningur um yfirtöku vatnsveitu

Af málatilbúnaði sveitarfélagsins má ráða að innheimta vatnsgjaldsins sé m.a. grundvölluð á samningi við Búgarð ehf. um yfirtöku vatnsveitunnar frá 19. september 2008 og er vísað til þess að þar segi að allar útistandandi kröfur vegna notkunar á köldu vatni vegna ársins 2008 tilheyri sveitarfélaginu.

Í því sambandi þykir ráðuneytinu rétt að taka fram að sú grundvallarregla gildir í stjórnsýslurétti að íþyngjandi ákvarðanir stjórnvalda verða að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum. Það sé því hæpið að byggja slíkar ákvarðanir á samningum án þess að lagastoð sé fyrir hendi. Ráðuneytið getur því ekki fallist á þá málsástæðu Grímsnes- og Grafningshrepps að heimilt sé að byggja innheimtu vatnsgjalds af kæranda á nefndum samningi heldur verði slíkt gjaldtaka að eiga sér stoð í lögum.

Lagaheimild innheimtu vatnsgjalds

Aðila greinir á um hvort lagaheimild sé fyrir innheimtu vatnsgjaldsins. Í því sambandi koma til skoðunar lög nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga og reglugerð nr. 401/2005 um sama.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 34/2004 segir:

Heimilt er að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og má gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í þeim tilvikum þegar matsverð fasteignar liggur ekki fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign getur þó notið vatns frá vatnsveitu, er heimilt að ákveða upphæð vatnsgjalds með hliðsjón af áætluðu fasteignamati fullfrágenginnar eignarinnar, og ber þá að taka mið af fasteignamati sambærilegra fasteigna í sveitarfélaginu.

Sama segir í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 401/2005 og er vatnsgjald skilgreint svo í o-lið 3. gr. :

„Vatnsgjald: Gjald sem sveitarstjórn leggur á eigendur fasteigna er geta notið vatns frá vatnsveitu sveitarfélagsins í samræmi við 6. gr. laga nr. 32/2004, með síðari breytingum, og ætlað er ásamt öðrum tekjum að standa straum af stofnkostaði og rekstri vatnsveitu.“

Af orðalagi framangreindra ákvæða er ljóst að álagning vatnsgjaldsins varðar fasteignir. Almenna skilgreining á hugtakinu fasteign er að finna í 2. gr. laga nr. 40/2002 um fasteignakaup en þar segir m.a.:

„Fasteign samkvæmt lögum þessum telst vera afmarkaður hluti lands, ásamt eðlilegum hlutum þess, lífrænum og ólífrænum, og mannvirki sem varanlega eru við landið skeytt.“

Óbyggð sumarhúsalóð kæranda fellur því undir hugtakið fasteign enda ekki gerður ágreiningur um það í málinu.

Ráðuneytið telur ljóst að mál þetta snúi einkum að því hvernig skýra beri orðalag nefndra ákvæða ,,vatns geta notið”. Af hálfu kæranda er á því byggt að þar sem lóðin sé ekki tengd vatnsveitunni sé ekki unnt að njóta vatnsins en af hálfu sveitarfélagsins er á því byggt að það dugi að stofnlögn sé komin en ekki þurfi að vera búið að tengjast henni til að innheimtan sé heimil.

Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 34/2004 segir um 6. gr. að hún sé efnislega að mestu samhljóða 7. gr. gildandi laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991. Er í báðum ákvæðunum vísað til þeirra fasteigna sem vatns geta notið. Í athugasemdum þeim er fylgdu hinu eldra frumvarpi segir að eðli þess gjalds sé að vera ,,endurgjald fyrir þá þjónustu sveitarfélagsins að láta íbúum þess á hagkvæman hátt í té kalt vatn til heimilisþarfa.”

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi greitt stofngjald og stofnæðar (vatnsæð sem liggur frá aðveituæð út í einstaka hluta dreifikerfis, sbr. m-lið 3. gr. reglug. 401/2005) verið lagðar. Þá liggur fyrir að kærandi hefur ekki tengst stofnæðinni með heimæð (vatnsæð sem liggur frá aðveituæð, stofnæð eða dreifiæð til einstakra notenda, sbr. d-lið 3. gr. reglug. 401/2005). Ágreiningslaust virðist því vera í málinu að kærandi hefur ekki hafið nýtingu vatnsins á lóð sinni enda nauðsynlegar lagnir í því skyni ekki fyrir hendi.

Vatnsgjald er þjónustugjald sem lagt er á alla sem geta nýtt sé þjónustuna án tillits til þess hvort eða að hve miklu leyti gjaldandi nýtir þjónustuna hverju sinni, þ.e. hver vatnsnotkunin raunverulega er. Álagningin getur því í sjálfu sér verið réttmæt þótt viðkomandi noti ekki vatnið. Ráðuneytið getur hins vegar ekki fallist á að þar sem stofnlagnir séu fyrir hendi sé komin á slík tenging að lóðareigandi geti notið vatns í skilningi 6. gr. laga nr. 32/2004. Til þess skorti nauðsynlegar tengingar við vatnsveitukerfi sveitarfélagsins en ráðuneytið telur slíkt nauðsynlegt skilyrði álagningar vatnsgjaldsins.

Ráðuneytið telur því ljóst að fasteign sú sem hér um ræðir, þ.e. óbyggð sumarhúsalóð, geti ekki notið vatns frá vatnsveitu sveitarfélagsins nema til komi lagning heimæðar og í kjölfarið tenging við vatnsveitukerfi vatnsveitunnar. Fyrrgreint skilyrði 6. gr. laga nr. 34/2004, „vatns geta notið“ er því ekki uppfyllt.

Fær þessi skilningur ráðuneytisins jafnframt stoð í fyrri úrskurðum félagsmálaráðuneytisins varðandi vatnsgjald. Má þar nefna úrskurð dags. 18. nóvember 1997, mál nr. 97090042, þar sem fjallað var um túlkun samhljóða ákvæðis eldri laga og var niðurstaða ráðuneytisins að af orðalagi ákvæðisins yrði ekki annað ráðið en viðkomandi fasteign verði að vera tengd við vatnsveitukerfi sveitarfélagsins til að heimilt sé að innheimta vatnsgjald. Þá segir í úrskurði ráðuneytisins frá 19. október 2001, mál nr. FEL00040076, að bæði vatnsgjald og holræsagjald séu því aðeins kræf ,,að því skilyrði uppfylltu að viðkomandi fasteign sé tengd veitukerfum sveitarfélagins.”

Það er mat ráðuneytisins með hliðsjón af aðstæðum öllum, atvikum málsins og gögnum þess að Grímsnes- og Grafningshreppur hafi ekki lagaheimild til að leggja á og innheimta vatnsgjald af óbyggðri sumarhúsalóð kæranda nr. 27 við Þórstíg í Ásgarðslandi enda er hún ekki tengd vatnsveitukerfi sveitarfélagsins og getur ekki notið vatnsins.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðarins dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu A um að ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps um að leggja vatnsgjald á óbyggða sumarhúsalóð hans nr. 27 við Þórstíg, í landi Ásgarðs, sé ólögmæt.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir