Úrskurður í máli nr. SRN20010081

Ár 2021, þann 29. júlí, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli SRN20010081

Kæra X o.fl.

á ákvörðun

Skeiða- og Gnúpverjahrepps

I.          Kröfur og kæruheimild

Þann 21. janúar 2020 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X vegna ákvörðunar Skeiða- og Gnúpverjahrepps (hér eftir nefnt sveitarfélagið), dags. 27. desember 2019, um álagningu gatnagerðargjalda. Einnig bárust ráðuneytinu sambærilegar kærur frá eigendum sex annarra fasteigna. Krefjast kærendur þess að hin kærða ákvörðun verði ógilt. Þar sem í seinni kærum var vísað til kæru þeirrar sem barst þann 21. janúar 2020 voru öll málin sameinuð í mál það sem hér er til umfjöllunar.

Kæran er fram borin á grundvelli 11. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald og er kæran fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 11. gr. sömu laga.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Kærendur eru eigendur fasteigna í Skeiða- og Gnúpverjahreppi, en lóðarleigusamningar voru upphaflega gerðir á árunum 2004 og 2005. Voru þá lögð á gatnagerðargjöld samkvæmt þágildandi gjaldskrá sveitarfélagsins samkvæmt stoð í þágildandi lögum um gatnagerðargjald. Á fundi sveitarstjórnar þann 16. október 2019 var bókað að handhöfum lóðarleigusamninga sem gerðir voru eftir gildistöku gjaldskrár sveitarfélagsins fyrir gatnagerðargjald í þéttbýli, þ.e. þann 4. maí 2004, bæri að greiða þau gatnagerðargjöld sem lögð væru á í samræmi við skilmála tilheyrandi lóðarleigusamninga. Í desember 2019 bárust kærendum bréf frá sveitarfélaginu um greiðslu gatnagerðargjalda. Í bréfinu kom fram að sveitarfélagið hefði undanfarin misseri staðið að endurnýjun gatna, lagna og lagningu varanlegs slitlags á götur í þéttbýliskjörnum í Brautarholti og við Árnes. Þeirri framkvæmd væri að mestu lokið en við verklok sé gjalddagi 75% gatnagerðargjalds fyrir fasteignir kærenda, sbr. greiðsluskilmálar 5. gr. gjaldskrár fyrir gatnagerðargjald í þéttbýli í sveitarfélaginu, sbr. ákvæði laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006. Væri fjárhæðin ákveðin samkvæmt 3. gr. gjaldskrár sveitarfélagsins og útreikningur þess tilgreindur. Eftirstöðvar væru 75% gatnagerðargjaldsins sem kærendum bæri að greiða og er það hin kærða ákvörðun.

Kæran barst ráðuneytinu þann 21. janúar 2020. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 22. janúar sama ár, var sveitarfélaginu gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna. Gögn og athugasemdir sveitarfélagsins bárust ráðuneytinu þann 17. febrúar 2020.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 30. mars 2020, var kærendum gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins. Andmæli kærenda bárust með tölvubréfi dags. 13. apríl 2020.

III.       Sjónarmið kærenda

Kærendur vísa til þess að við gerð lóðarleigusamnings hafi verið í gildi lög nr. 17/1996 um gatnagerðargjald. Fram komi í 1. gr. laganna að sveitarstjórn sé heimilt að innheimta gatnagerðargjald af öllum lóðum í sveitarfélaginu og/eða mannvirkjum á þeim. Gatnagerðargjald sé fyrst gjaldkræft við lóðarúthlutun sem sé í eigu sveitarfélagsins eða sveitarfélagið hafi ráðstöfunarrétt á og við útgáfu byggingarleyfis á öðrum lóðum. Sveitarstjórn ákveði í gjaldskrá hvenær gjaldið sé innheimt. Í 2. mgr. 6. gr. laganna segi að sveitarstjórn skuli setja gjaldskrá fyrir þar sem kveðið sé nánar á um álagningu gjaldsins, innheimtu þess og hvað sé innifalið í gjaldinu samkvæmt lögunum og reglugerð um gatnagerðargjald. Á grundvelli fyrrgreindra ákvæða hafi sveitarfélagið samþykkt þann 4. maí 2004 gjaldskrá fyrir gatnagerðargjald í þéttbýli og hún tekið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda þann 10. nóvember 2004. Í 5. gr. gjaldskrárinnar sé mælt fyrir um greiðsluskilmála. Þar komi fram að innan þriggja mánaða frá undirskrift lóðarleigusamnings eða útgáfu byggingarleyfis á eignarlóð skuli greiða 25% af álögðu gatnagerðargjaldi en 75% þegar lokið er lagningu bundins slitlags á viðkomandi götu. Lög nr. 17/1996 hafi fallið úr gildi 1. júlí 2007 við gildistöku laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006. Gjaldskrá sveitarfélagsins hafi þá sótt stoð í 3. mgr. 7. gr. þeirra laga er kveði á um að sveitarstjórn geti í samþykkt sinni um gatnagerðargjald ákveðið gjalddaga og eindaga með öðrum hætti, og 1. mgr. 12. gr. kveði á um að sveitarstjórn skuli setja samþykkt um gatnagerðargjald fyrir sveitarfélagið þar sem eftir atvikum sé kveðið á um álagningu gjaldsins, undanþágur frá því og afslætti, gjalddaga og eindaga gjaldsins, greiðslufyrirkomulag og annað er varði innheimtu þess. Þann 30. janúar 2019 hafi tekið gildi samþykkt nr. 90/2019 um gatnagerðargjald í þéttbýli en samhljóða ákvæði sé einnig að finna í 5. gr. samþykktarinnar.

Kærendur byggja aðallega á því að greiðsluskilmálar 5. gr. samþykktarinnar standist ekki kröfur stjórnarskrárinnar til innheimtu skatta. Til vara byggja kærendur á því að innheimta sveitarfélagsins eigi sér ekki lagastoð. Þá telja kærendur að krafa sveitarfélagsins fyrir greiðslu gjaldsins sé fyrnd auk þess sem útreikningur gjaldsins sé ekki í samræmi við lög.

Kærendur benda á að í 1. gr. laga um gatnagerðargjald komi fram að gatnagerðargjald sé sérstakur skattur af fasteignum. Því hafi áður verið slegið föstu í Hæstaréttardómi nr. 415/2005. Litið sé svo á að strangari kröfur séu gerðar til innheimtu skatts vegna ákvæða 40. gr., 77. gr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar heldur en innheimtu þjónustugjalda. Til að um gilda skattlagningarheimild sé að ræða verði að mæla fyrir helstu grunnþætti skattsins í lögum, s.s. skattskyldu, skattstofn, reglur um ákvörðun umrædds gjalds og gjalddaga. Aftur á móti nægi einföld lagaheimild til innheimtu þjónustugjalda. Þá hafi það verið talið einkenni skatts að hann sé greiddur til hins opinbera eftir almennum efnislegum mælikvarða og án sérgreinds endurgjalds, á meðan einkenni þjónustugjalds sé greiðsla til hins opinbera fyrir sérgreint endurgjald. Greiðsluskilmálar, eins og þeir birtist í 5. gr. samþykktar sveitarfélagsins geti ekki talist vera almennir, efnislegir og án sérgreinds endurgjalds. Með því að skilyrða 75% greiðslu gatnagerðargjalds við lagningu bundins slitlags sé verið að færa borgurunum ákveðið endurgjald. Það samræmist ekki þeim ströngu kröfum sem tilgreind ákvæði stjórnarskrárinnar gera til innheimtu skatta.

Kærendur benda á að samkvæmt lögmætisreglunni skuli ákvarðanir stjórnvalda eiga sér heimild í lögum. Eigi það jafnt við um stjórnvaldsákvarðanir sem og stjórnvaldsfyrirmæli, en samþykkt sveitarfélagsins flokkist undir hið síðarnefnda. Kjarni reglunnar sé að stjórnvöld geti ekki íþyngt borgurunum nema hafa til þess viðhlítandi lagaheimild. Því meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun eða stjórnvaldsfyrirmæli er því ótvíræðari lagaheimild þurfi til. Eigi það við um ákvarðanir stjórnvalda um innheimtu skatta eða þjónustugjalda. Ef vafi sé uppi um túlkun á texta lagaheimildar beri að velja þann skýringarkost sem er hagkvæmari þeim sem valdbeiting beinist að.

Kærendur vísa til þess að gjaldskráin frá 2004 hafi sótt stoð í eldri lög um gatnagerðargjald. Eftir 1. júlí 2007 hafi hún sótt stoð í núgildandi lög. Við mat á því hvort innheimta sveitarfélagsins, eins og hún er framkvæmd samkvæmt 5. gr. samþykktarinnar, á gatnagerðargjöldum hafi viðhlítandi lagastoð þurfi að skoða með hvaða hætti núgildandi lög heimili sveitarfélögum að setja samþykkt um innheimtu gatnagerðargjalda. Einnig þurfi að afmarka þau markmið sem lagasetning gatnagerðargjalda er ætlað að stuðla að, þ.á.m. við úrlausn ágreinings um lagastoð stjórnvaldsfyrirmæla.

Í 2. gr. eldri laga segi að gatnagerðargjaldi skuli varið til gatnagerðar í sveitarfélaginu, s.s. til að undirbyggja götu með tilheyrandi lögnum, m.a. vegna götulýsingar, og leggja bundið slitlag, gangstéttir, umferðareyjar og þess háttar þar sem gert sé ráð fyrir því í skipulagi. Sambærilegt ákvæði en í einfaldari útgáfu sé að finna í 1. mgr. 10. gr. núgildandi laga. Samkvæmt 1. gr. eldri laga sé gatnagerðargjald fyrst kræft við úthlutun lóðar eða við útgáfu byggingarleyfis. Í 7. gr. núgildandi laga sé mælt fyrir um að gatnagerðargjald falli annars vegar í gjalddaga við úthlutun lóðar eða sölu byggingarréttar og eindagi sé 30 dögum eftir gjalddaga. Hins vegar falli gatnagerðargjald í gjalddaga við útgáfu byggingarleyfis og eindagi sé sami og gjalddagi. Þrátt fyrir það svigrúm sem lögin veiti sveitarfélögum við innheimtu gjaldsins verði ráðið af fyrr greindum ákvæðum að tilgangur þeirra sé að heimila sveitarfélögum að innheimta gatnagerðargjald eftir úthlutun lóðar, sölu byggingarréttar eða útgáfu byggingarleyfis, í því skyni að sveitarfélagið geti ráðist í gatnagerð. Þau fyrirmæli 5. gr. samþykktar sveitarfélagsins að 75% gatnagerðargjalds skuli innheimt við lagningu bundins slitlags geti leitt til þess að endanleg gatnagerð eigi sér ekki stað fyrr en löngu síðar, jafnvel aldrei, en í tilviki kærenda hafi lagningu bundins slitlags ekki verið lokið fyrr en 14 árum eftir undirritun lóðarleigusamnings. Slík tilhögun á gatnagerð sé ekki í samræmi við markmið laganna um skyldu sveitarfélaga til gatnagerðar.

Í 7. gr. laga um gatnagerðargjald sé fjallað um gjalddaga og eindaga gatnagerðargjalds. Þar segi í 1. mgr. að gatnagerðargjald skv. a-lið 2. mgr. 3. gr. falli í gjalddaga við lóðarúthlutun eða sölu byggingarréttar. Í 3. mgr. segi að sveitarstjórn geti í samþykkt sinni ákveðið gjalddaga og eindaga gatnagerðargjalds með öðrum hætti. Sé sveitarstjórn heimilt að mæla svo fyrir í samþykkt að gjaldið skuli innheimt á fleiri en einum gjalddaga. Í athugasemdum við ákvæðið segi að með heimild sveitarfélaga til að setja samþykkt um gatnagerðargjald sé stefnt að því að sveitarfélög hafi ákveðið svigrúm innan laganna til að ákveða gjalddaga og eindaga gatnagerðargjalds. Í kröfurétti hafi gjalddagi verið skilgreindur sem það tímamark þegar kröfuhafa er fyrst heimilt að krefja skuldara um efndir, og eindagi það tímamark sem þarf að vera liðið frá gjalddaga og eftir að greiðsluáskorun hefur verið gefin, til að um vanefnd vegna greiðsludráttar sé að ræða. Eigi greiðsluskilmálar sveitarfélagsins ekkert skylt við hugtökin eindagi og gjalddagi enda snúi þeir ekki að tilteknu tímamarki heldur feli í sé skilyrði sem sveitarfélagið þurfi að uppfylla til að innheimta 75% gatnagerðargjaldsins.

Í 2. ml. 1. gr. eldri laga hafi komið fram að sveitarstjórn ákveði í gjaldskrá hvenær gjaldið sé innheimt. Megi leiða líkur að því að 7. gr. núgildandi laga hafi tekið við af þessu ákvæði. Með 5. gr. samþykktarinnar sé sveitarfélagið að setja reglu um hvenær gjaldið skuli innheimt, eða í það minnsta að gera tilraun til þess. Hafi þurfi í huga að samkvæmt athugasemdum með frumvarpinu sé sveitarfélaginu veitt ákveðið svigrúm til að ákveða gjalddaga og eindaga. Með 5. gr. samþykktarinnar sé sveitarfélagið að setja sér óendanlegt svigrúm svo lengi sem það dragi að leggja bundið slitlag.

Samkvæmt framangreindu telja kærendur að greiðsluskilmálarnir ekki í samræmi við tilgang laganna. Fari greiðsluskilmálarnir út fyrir það svigrúm sem 7. gr. veiti sveitarfélögum. Hafi 5. gr. samþykktarinnar ekki lagastoð í 3. mgr. 7. gr. laganna, sbr. túlkunarsjónarmið sem rakin hafa verið.

Þá segi í 1. mgr. 12. gr. laganna að sveitarstjórn skuli setja samþykkt um gatnagerðargjald þar sem eftir atvikum sé kveðið á um álagningu gjaldsins, gjalddaga og eindaga, greiðslufyrirkomulag og annað er varðar innheimtu þess. Um sé að ræða almenna heimild til samþykktar en hafa þurfi í huga hið íþyngjandi eðli gatnagerðargjalda sem skatta. Þar sem lögin kveði á um að sveitarfélag geti ákveðið gjalddaga og eindaga með öðrum hætti sé ljóst að 12. gr. sé að heimila sveitarfélögum að kveða á um önnur atriði gatnagerðargjalds í samþykkt en tímasetningu á innheimtu þess. Verði að gera þá kröfu til greiðsluskilmála að þeir séu sanngjarnir og eðlilegir m.t.t. meginreglna kröfuréttar. Að skilyrða greiðslu 75% gatnagerðargjalds við lagningu bundins slitlags á viðkomandi götu geti hvorki talist sanngjarnt né eðlilegt, enda feli það í sér að kröfu geti verið haldið lifandi fram í hið óendanlega.

Kærendur benda á að stofn til greiðslu gatnagerðargjalds hafi myndast 25. maí 2005. Lagningu bundins slitlags hafi ekki lokið fyrr en á árinu 2019. Sé slík stjórnsýsla með öllu ólíðandi. Hafi fyrri eigendur verið grandlausir um eftir ætti að greiða 75% gjaldsins. Sé það dæmi þess hversu ósanngjarnir og óeðlilegir umræddir greiðsluskilmálar séu. Telja kærendur 5. gr. samþykktarinnar ekki geta sótt lagastoð í 12. gr. laganna.

Kærendur telja að krafa sveitarfélagsins sé fyrnd. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga um fyrningu kröfuréttinda nr. 150/2007 beri að reikna fyrningarfrest frá þeim degi sem kröfuhafi gat fyrst átt rétt til efnda. Gjaldstofn hafi myndast þann 24. maí 2005 og krafan stofnast á þeim tímapunkti. Því hafi krafan verið fyrnd þann 24. maí 2009. Hafi fyrningu ekki verið slitið af hálfu sveitarfélagsins.

Þá telja kærendur að útreikningur kröfunnar sé ekki í samræmi við lög. Stofn til álagningar hafi myndast þann 24. maí 2005. Í þágildandi lögum hafi sagt í 3. mgr. 3. gr. að gatnagerðargjald bæri að miða við stærð byggingar samkvæmt nánari útreikningum. Sömu reglu um grunn gatnagerðargjalds sé að finna í 1. mgr. 4. gr. núgildandi laga, sbr. einnig 3. gr. gjaldskrár sveitarfélagsins frá 2004 og 3. gr. núgildandi samþykktar þess. Eigi útreikningur gjaldsins að taka mið af vísitölu byggingarkostnaðar á þeim tímapunkti þegar stofn til álagningar myndaðist. Fái sú niðurstaða stoð í greiðsluskilmálum 5. gr. samþykktarinnar. Mæli ákvæðið fyrir um að fyrst skuli greiða 25% gatnagerðargjalds við undirskrift lóðarleigusamnings og síðan 75% þess við lagningu bundins slitlags. Samtals sé því um 100% greiðslu að ræða á tiltekinni fjárhæð sem stofnast hafi á tilteknum tímapunkti. Séu fyrra og seinna gjaldið óumflýjanlega háð hvort öðru. Í tilviki kærenda sé sá tímapunktur 24. maí 2005. Eðli máls samkvæmt geti gatnagerðargjald ekki verið reiknað á tveimur mismunandi tímapunktum þar sem ekki væri um að ræða 100% greiðslu á tiltekinni fjárhæð heldur eitthvað allt annað. Þá gera kærendur að lokum athugasemdir við minnisblað sem sveitarfélagið lét vinna vegna málsins, en ekki þykir ástæða til að rekja þær athugasemdir frekar.

Í andmælum kærenda mótmæla þeir fullyrðingu sveitarfélagsins þess efnis að þegar skorið hafi verið úr um skattalegt eðli gatnagerðargjalds í dómi Hæstaréttar í máli nr. 415/2005 hafi í lögum um gatnagerðargjald verið gert ráð fyrir því að álagning gjaldsins skyldi vera með sambærilegum hætti og fyrir liggi í þessu máli. Hvergi í þágildandi lögum um gatnagerðargjald sé að finna reglu um álagningu þess sem sambærileg þeirri sem er að finna í 5. gr. gjaldskrár sveitarfélagsins. Benda kærendur einnig á að málsástæða þeirra lúti að því að ekki megi vera sérgreint endurgjald fyrir álagninguna. Þá mótmæla kærendur sem röngum fullyrðingum sveitarfélagsins um að álagning hafi ekki falið í sér gjaldtöku fyrir tilgreint endurgjald. Kveði 5. gr. gjaldskrárinnar á um sérgreint endurgjald, þ.e. greiða skuli 75% gatnagerðargjalds þegar lokið er lagningu bundins slitlags á götu. Varðandi fyrningu árétta kærendur að stofn gjaldsins hafi myndast við úthlutun lóðar og því eigi að miða gjalddaga við það tímamark. Mótmæla kærendur því að 5. gr. gjaldskrárinnar kveði á um tilhögun gjalddaga í samræmi við heimild í 3. mgr. 7. gr. eldri laga um gatnagerðargjald, enda sé um að ræða greiðsluskilmála og hugtakið gjalddagi komi hvergi fram í ákvæðinu. Þá ítrekar kærendur athugasemdir við útreikning gjaldsins. Þá eru kærendur ósammála því gjaldtakan, með þeim hætti sem mælt er fyrir um í 5. gr., hafi verið ívilnandi ákvörðun þar sem það hafi gefið íbúum kost á að gjalddagi hluta gjaldsins væri miðaður við þann tíma sem gatnagerð væri lokið í stað þess að greiða allt gjaldið við úthlutun. Ákvörðunin hafi verið ívilnandi fyrir þá lóðarhafa sem upphaflega fengu úthlutað lóð en ekki fyrir síðari eigendur fasteignanna. Enginn kærenda sé upprunalegur lóðarleiguhafi og því ekki notið góðs af fyrirkomulaginu.

IV.       Sjónarmið sveitarfélagsins

Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að gatnagerðargjöldin hafi verið lögð á skv. gjaldskrá nr. 897/2004. Hún hafi tekið gildi við auglýsingu í fréttablaði sveitarfélagsins í maí 2004 en jafnframt auglýst í B-deild stjórnartíðinda þann 10. nóvember 2004. Hún hafi upphaflega sótt lögmæti sitt í 1. og 6. gr. þágildandi laga og 3. gr. reglugerðar nr. 543/1993 fram að gildistöku laga nr. 153/2006 Við gildistöku þeirra laga þann 1. júlí 2007 hafi gjaldskráin fengið stoð í 12. gr. þeirra.

Í 5. gr. gjaldskrárinnar sé að finna ákvæði um greiðsluskilmála sem feli í sér frávik frá reglu um gjalddaga í 1. og 2. mgr. 7. gr. laganna, sbr. heimild 3. mgr. sama ákvæðis. Ákvæði gjaldskrárinnar hafi að geyma heimild til að haga greiðslu gatnagerðargjalds þannig að 25% gjaldsins sé greitt innan þriggja mánaða frá undirskrift lóðarleigusamnings eða útgáfu byggingarleyfis og 75% þegar lokið er lagningu bundins slitlags á viðkomandi götu. Þessi heimild hafi verið nýtt við álagningu gatnagerðargjalda á fasteignir kærenda. Í þessu hafi falist ívilnandi ákvörðun sem gefi hafi íbúum kost á miða hluta gjaldsins við þann tíma sem gatnagerð var lokið, í stað þess að allt gjaldið yrði greitt við úthlutun. Þetta fyrirkomulag hafi verið kynnt lóðarhöfum við úthlutun. Skýrlega hafi verið áréttað að 25% gjaldsins gjaldfalli við úthlutun en eftir stæðu 75% sem falli í gjalddaga þegar lagningu bundins slitlags væri lokið. Vísað hafi verið til 5. gr. gjaldskrárinnar til grundvallar. Gjaldskráin hafi verið birt og sé aðgengileg íbúum.

Sveitarfélagið tekur fram að í gegnum tíðina hafi við mat á því hvort gjald sé í eðli sínu þjónustugjald eða skattlagning m.a. verið litið til þess hvort gjaldtakan sé í beinum tengslum við tiltekið endurgjald. Hvort um sé að ræða skatt eða þjónustugjald hafi hins vegar ekki þýðingu í málinu enda hafi gjaldið verið lagt á samkvæmt gjaldskrá og liggi fyrir að kostnaður við framkvæmdina hafi verið mun hærri en álögð gatnagerðargjöld. Þá liggi einnig fyrir að þegar skorið var úr um skattalegt eðli gatnagerðargjalds í tilvitnuðum dómi Hæstaréttar nr. 415/2005 hafi í lögum um gatnagerðargjald verið gert ráð fyrir því að álagning skyldi vera með sambærilegum hætti og í því tilviki sem hér sé til umfjöllunar. Það sé því ekki til þess fallið að draga úr lögmæti álagningarinnar að ákveðin tengsl séu milli álagningarinnar og þess sem gjaldstofninum sé varið í. Sé sérstaklega kveðið á um það í 1. mgr. 10. gr. laga um gatnagerðargjald að sveitarstjórn skuli verja gatnagerðargjaldi til gatnagerðar í sveitarfélaginu og til viðhalds og annarra gatnamannvirkja. Álagning gatnagerðargjalds umrætt sinn hafi ekki falið í sér gjaldtöku fyrir tilgreint endurgjald. Gjaldinu hafi verið varið samkvæmt 1. mgr. 10. gr. og fyrirkomulag gjaldtökunnar verið skv. gjaldskrá sveitarfélagsins. Telji sveitarfélagið álagninguna uppfylla þær ströngu kröfur sem gerðar eru til skattlagningar, sbr. ákvæði 40. gr. stjórnarskrárinnar.

Sveitarfélagið vísar til þess að ákvörðun um álagningu hafi verið tekin á grundvelli gjaldskrár sveitarfélagsins sem tekið hafi gildi í maí 2004. Við gildistöku núgildandi laga hafi hún sótt stoð í 12. gr. þeirra. Ákvörðun um gjalddaga gjaldsins byggi á heimild 5. gr. gjaldskrárinnar til að haga álagningu með þeim hætti sem gert var, en ákvæði gjaldskrárinnar sæki stoð í 3. mgr. 7. gr. laga um gatnagerðargjald sem kveði á um heimild sveitarstjórnar til að ákveða í samþykkt sinni að gjalddagi og eindagi skuli vera með öðrum hætti en skv. 1. og 2. mgr. 7. gr. laganna. Ákvörðun sveitarfélagsins um álagningu gjaldsins byggi á ákvæðum laga um gatnagerðargjald og gjaldskrá sveitafélagsins sem sett sé með stoð í þeim lögum. Ákvörðunin samræmist ákvæðum laganna og gjaldskrárinnar að efni og formi og uppfylli því skilyrði lögmætisreglu.

Varðandi málsástæðu kæranda um fyrningu tekur sveitarfélagið fram að álagningin byggist á 5. gr. gjaldskrárinnar sem kveði á um að gjalddagi skuli vera við lok lagningar bundins slitlags á viðkomandi götu. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga um gatnagerðargjald sé sveitarstjórn heimilt að ákveða gjalddaga og eindaga gatnagerðargjalds með öðrum hætti en þeim að gjalddagi sé við úthlutun lóðar eða sölu byggingarréttar. Jafnframt sé kveðið á um heimild til þess að sveitarfélög mæli svo fyrir í samþykkt að gjaldið skuli innheimt á fleiri en einum gjalddaga. Í eldri lögum hafi jafnframt verið að finna heimild til að sveitarstjórn ákvæði hvenær gjaldið væri innheimt. Gjalddagi gatnagerðargjalda í þessu máli hafi verið í lok desember 2019 í samræmi við álagningu. Miða beri upphaf fyrningarfrests við gjalddaga og sé krafan því ekki fyrnd.

Hvað varðar útreikning kröfunnar tekur sveitarfélagið fram skv. lögum um gatnagerðargjald skuli gjaldið taka mið af byggingarkostnaði fermetra í vístöluhúsi fjölbýlis eins og hann er hverju sinni skv. útreikningum Hagstofu Íslands. Miðist fjárhæð kröfu því við gjalddaga hennar hverju sinni. Í útreikningum sem sendir hafi verið lóðarhöfum samhliða tilkynningu um úthlutun komi skýrt fram að 25% hlutur gatnagerðargjalds gjaldfalli á þeim tíma, en með vísan til 5. gr. gjaldskrár sveitarfélagsins muni eftirstöðvar gjaldfalla þegar lokið yrði við lagningu bundins slitlags á götuna. Þá sé þar sérstaklega tilgreint að fjárhæð gjaldsins fylgi byggingakostnaði vísitölu með vísan í d-lið 3. gr. gjaldskrárinnar.

Að lokum tekur sveitarfélagið fram að minnisblað það sem kærendur vitan til hafi verið sett saman til að varpa ljósi á helstu lögfræðilegu álitaefni sem varðað gætu álagningu gjaldsins og huga bæri að í því skyni að tryggja vandaða stjórnsýsluhætti. Hafi tilgangur þess ekki verið að taka ákvörðun um efnið enda slík ákvörðun á hendi sveitarstjórnar.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Til umfjöllunar er ákvörðun Skeiða- og Gnúpverjahrepps um álagningu gatnagerðargjalds vegna fasteigna í eigu kærenda. Krefjast kærendur þess að hin kærða ákvörðun verði ógilt.

Um almennt hlutverk sveitarfélaga er fjallað í 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Segir þar að sveitarfélögum sé skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum.

Í lögum nr. 153/2006 um gatnagerðargjald er sveitarfélögum gert að innheimta gatnagerðargjald af fasteignum í þéttbýli. Markmið laganna er að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks skatts af fasteignum og rétt sveitarfélaga til að ákveða innan marka laganna hvernig sá gjaldstofn sé nýttur, sbr. 1. gr. laganna. Með lögum nr. 153/2006 voru tekin af öll tvímæli að um skatt væri að ræða en ekki þjónustugjald en eldri lög voru óljósari hvað þetta varðar og því talið nauðsynlegt að skerpa á því.

Í 3. gr. laga um gatnagerðargjald er fjallað um gjaldstofn gatnagerðargjalds. Í 2. mgr. kemur fram að stofn til álagningar sé fermetrafjöldi byggingar á tiltekinni lóð og að sveitarstjórn geti ákveðið hann á eftirfarandi hátt í samþykkt, sbr. 12. gr. laganna:

a. Þegar sveitarstjórn úthlutar eða selur lóð eða byggingarrétt á lóð skal leggja á gatnagerðargjald í samræmi við fermetrafjölda þeirra bygginga sem heimilt er að reisa á viðkomandi lóð samkvæmt deiliskipulagi.

b. verði ekki lagt á gatnagerðargjald skv. a-lið, eða ef veitt er byggingarleyfi fyrir stærri byggingu en álagning skv. a-lið var upphaflega miðuð við, skal við útgáfu byggingarleyfis leggja á gatnagerðargjald í samræmi við fermetrafjölda þeirrar byggingar sem byggingarleyfi tekur til.

Í. 12. gr. laganna er kveðið á um að sveitarstjórn skuli setja samþykkt um gatnagerðargjald fyrir sveitarfélagið þar sem eftir atvikum er kveðið á um álagningu gjaldsins, undanþágur frá því og afslætti, gjalddaga og eindaga gjaldsins, greiðslufyrirkomulag og annað er varðar innheimtu þess.

Sveitarfélagið hefur sett samþykkt um gatnagerðargjald í sveitarfélaginu nr. 90/2019 og tók hún gildi þann 30. janúar 2019. Áður var í gildi eldri samþykkt frá 2004 um gatnagerðargjald sem vísað hefur verið til hér að framan og var hún sett samkvæmt þágildandi lögum um gatnagerðargjald.

Um ráðstöfun gatnagerðargjaldsins er fjallað í 2. gr. samþykktarinnar og skal því varið til gatnagerðar í þéttbýli á þar til greindum stöðum. Samkvæmt 5. gr. samþykktarinnar er sveitarfélaginu heimilt að haga greiðslu gatnagerðargjalds þannig að innan þriggja mánaða frá undirskrift lóðarleigusamnings eða útgáfu byggingarleyfis á eignarlóð skuli greiða 25% af álögðu gatnagerðargjaldi en 75% þegar lokið er lagningu bundins slitlags á viðkomandi götu. Sambærilegt ákvæði var að finna í eldri samþykkt sveitarfélagsins um gatnagerðargjald.

Líkt og fram hefur komið var upphaflegum lóðarhöfum gert að greiða 25% gatnagerðargjalds við lóðarúthlutun en þau 75% sem eftir stóðu áttu ekki að greiðast fyrr en að lokinni lagningu bundins slitlags á viðkomandi götu sem fasteignir kærenda standa við. Liggur fyrir að kærendum var seint á árinu 2019 tilkynnt um álagningu eftirstöðva gatnagerðargjaldsins og er það sú ákvörðun sveitarfélagsins sem hér er til umfjöllunar.

Í 1. málsl. 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1994 er kveðið á um að engan skatt megi leggja á né breyta né taka af nema með lögum. Í 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar er ennfremur kveðið á um að skattamálum skuli skipað með lögum. Ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Þá kveður 2. mgr. á um að enginn skattur verði lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.

Líkt og rakið hefur verið hér að ofan er sveitarfélögum gert að innheimta gatnagerðargjald af fasteignum í þéttbýli með lögum nr. 153/2006 um gatnagerðargjald. Með lögunum var tekinn af allur vafi um að gatnagerðargjald sé sérstakur skattur og að skýrt sé ákvarðað í lögunum á hvaða grunni gjaldtökuheimildin sé reist.

Í 1. mgr. 7. gr. laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006 kemur fram að gatnagerðargjald samkvæmt a-lið 2. mgr. 3. gr. falli í gjalddaga við úthlutun lóðar eða sölu byggingarréttar sem er í eigu sveitarfélags eða sveitarfélagið hefur ráðstöfunarrétt á. Eindagi sé 30 dögum eftir gjalddaga. Í 2. mgr. 7. gr. kemur fram að gatnagerðargjald samkvæmt b-lið 2. mgr. 3. gr. og 5. mgr. 3. gr. falli í gjalddaga við útgáfu byggingarleyfis og eindagi sé 30 dögum eftir gjalddaga. Í 3. mgr. 7. gr. kemur fram að sveitarstjórn geti í samþykkt sinni um gatnagerðargjald ákveðið gjalddaga og eindaga gatnagerðargjalds með öðrum hætti. Þá sé sveitarstjórn heimilt að mæla svo fyrir í samþykkt sinni að gjaldið skuli innheimt á fleiri en einum gjalddaga.

Fyrir liggur að kærendur hafa farið þess á leit a ákvörðun sveitarfélagsins um álagningu 755 gatnagerðargjalds vegna fasteigna þeirra árið 2019 verði ógilt. Hafa sjónarmið þeirra verið rakin hér að framan sem og sjónarmið sveitarfélagsins fyrir álagningu og innheimtu gjaldsins.

Ráðuneytið tekur fram að meginregluna um gjalddaga og eindaga gatnagerðargjalds er að finna í 1. og 2. mgr. 7. gr. laga um gatnagerðargjald. Felur 3. mgr. 7. gr. í sér heimild fyrir sveitarstjórn til að ákveða gjalddaga og eindaga gjaldsins með öðrum hætti en þar kemur fram, sem og að mæla svo fyrir um í samþykkt að gjaldið skuli innheimt á fleiri en einum gjalddaga.

Í 5. gr. samþykktar sveitarfélagsins er að finna ákvæði um greiðsluskilmála og var sambærilegt ákvæði einnig í eldri gjaldskrá sveitarfélagsins. Með ákvæðinu er sveitarfélaginu heimilt að haga greiðslu gatnagerðargjalds þannig að 25% sé greitt innan þriggja mánaða frá undirskrift lóðarleigusamnings eða útgáfu byggingarleyfis, en 75% þegar lokið er lagningu bundins slitlags á viðkomandi götu. Felur framangreint ákvæði samþykktarinnar í sér frávik frá reglum 1. mgr. og 2. mgr. 7. gr. laga um gatnagerðargjald sbr. heimild í 3. mgr. 7. gr.

Ráðuneytið tekur fram sú ákvörðun sveitarfélagsins miða gjalddaga 75% gatnagerðargjalds við það að ákveðin þjónusta sé veitt beri þess ótvírætt merki að um þjónustugjald sé að ræða en ekki skatt líkt og áskilið er samkvæmt lögum um gatnagerðargjald, sbr. umfjöllun um eðli gatnagerðargjalda hér að framan. Að þessu leyti sé umrætt ákvæði í samþykkt sveitarfélagsins ekki í fullu samræmi við fyrirmæli laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006 og uppfylli þannig ekki þær kröfur sem raktar hafa verið hér að framan um skattlagningarheimild. Skorti framangreint ákvæði 5. gr. samþykktarinnar því fullnægjandi lagastoð.

Þá tekur ráðuneytið fram að samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga um gatnagerðargjald nær heimild sveitarfélagsin til þess að ákveða annað fyrirkomulag á gjalddaga og eindaga gatnagerðargjalds aðeins til þess að ákveða gjalddaga og eindaga með öðrum hætti eða að gjaldið skuli innheimt á fleiri en einum gjalddaga. Það að skilyrða greiðslu gatnagerðargjalds við lagningu bundins slitlags á viðkomandi götu gangi lengra en heimilt er samkvæmt ákvæðinu, en fallast megi á það með kærendum að gera verði þá kröfu til greiðsluskilmála sem stjórnvöld setja að þeir séu sanngjarnir og eðlilegir með tilliti til meginreglna kröfuréttar. Í máli því sem hér er til umfjöllunar liðu þannig um 14 ár frá því að stofn til álagningar gatnagerðargjaldsins myndaðist fram til þess tíma að sveitarfélagið krafðist greiðslu á 75% gjaldsins.

Ráðuneytið tekur undir að í lögum um gatnagerðargjald er lögð skylda á sveitarstjórnir til innheimtu gatnagerðargjalds við ýmis tækifæri og því sé ekki í öllum tilfellum þannig að gatnagerðargjöld séu greidd í eingreiðslu við upphaf framkvæmda.

Með vísan til þess sem rakið hefur verið hér að framan er það hins vegar mat ráðuneytisins að ekki verði hjá því komist að úrskurða hina kærðu álagningu tilgreinds gatnagerðargjalds ólögmæta.

Uppkvaðning úrskurðar hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Fallist er á kröfu kærenda um að hin kærða ákvörðun Skeiða- og Gnúpverjahrepps um álagningu gatnagerðargjalds á fasteignum kærenda sé ólögmæt.