Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR12030268

A
gegn
Reykjavíkurborg

I.       Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 20. mars 2012 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Brynjólfs Eyvindarsonar hdl., f.h. A þar sem kærð er ákvörðun skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar, dags. 21. desember 2012, um að hafna því að endurgreiða henni tiltekinn hluta framlags vegna vistunar barns hjá henni sem dagforeldris. Er gerð sú krafa að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Um kæruheimild vísast til 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og er kæran fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.      Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Þann 15. ágúst 2011 gerðu foreldrar tiltekins barns og A dvalarsamning vegna barnsins sem byrjaði þann dag í daggæslu hjá A. Sama dag var jafnframt undirritaður samningur á milli foreldranna og Reykjavíkurborgar vegna niðurgreiðslu dvalar barns hjá dagforeldri. Þann 12. september 2011 barst Reykjavíkurborg svo uppsögn, dags. þann dag, á samningi um framlag vegna dvalar barns hjá dagforeldi, undirrituð af móður barnsins. Þann 14. september 2011 barst Reykjavíkurborg annað uppsagnarbréf, dags. 9. september 2011, undirritað af A og föður barnsins. Með bréfi, dags. 22. september 2011, tilkynnti Reykjavíkurborg A um að móðir barnsins hefði farið fram á að skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar hlutaðist til um að A endurgreiddi framlag vegna dagvistunar barnsins, samtals kr. 19.078. Var A veittur 14 daga frestur til að gæta andmælaréttar. Mótmælti A efni framangreinds bréf í andsvörum sínum, dags. 28. september 2011.

Með bréfi, dags. 21. október 2011, tilkynnti Reykjavíkurborg A um að framlag skóla- og frístundasviðs til hennar yrði lækkað um kr. 19.078 þann 1. nóvember 2011. Mótmælti A því með bréfi, dags. 9. nóvember 2011, og skoraði jafnframt á Reykjavíkurborg að endurgreiða henni framangreinda upphæð. Hafnaði Reykjavíkurborg því með bréfi, dags. 21. desember 2011, og er það hin kærða ákvörðun. Í ákvörðuninni segir m.a.:

Málavextir eru þeir að barnið byrjaði í daggæslu þ. 15. ágúst sl. hjá [A] en foreldrar ákváðu síðan að ekki yrði af vistun barnsins til frambúðar. Faðir barnsins og dagforeldrið undirrituðu uppsögn á samningi um framlag vegna dvalar barns hjá dagforeldri þ. 12. september sl.[á að vera 9. september] en þá hafði verið ritað á uppsagnareyðublaðið að framlag greiðist til 30. september 2011. Uppsögn var skilað til Reykjavíkurborgar þ. 14. september sl. Móðir barnsins undirritaði einnig uppsögn og skilaði til Reykjavíkurborgar þ. 12. september sl. og kemur þar fram að framlag greiðist til 15. september 2011. Barnið hóf vistun hjá öðru dagforeldri þ. 12. september sl. og kom framlag til [A] í veg fyrir að greitt hafi verið framlag vegna vistunar barnsins, vegna tímabilsins 15. september til 30. september 2011, hjá hinu nýja dagforeldri.

Í 1. mgr. 10. gr. reglna skóla- og frístundasviðs um framlag til dagforeldra kemur fram að uppsögn miðist við 1. eða 15. hvers mánaðar og getur því verið um það að ræða að dvöl barns sem er skemmri en einn mánuður geti verið frá 15. ágúst til 15. september. Í 6. mgr. 10. gr. framangreinda reglna um framlag vegna barna hjá dagforeldrum kemur fram að fyrsti mánuður barns hjá dagforeldri sé reynslumánuður foreldra og dagforeldris. Ákveði foreldrar eða dagforeldri að barn hætti daggæslu innan fyrsta mánaðarins er fyrirvaralaus uppsögn heimil. Dagforeldri á rétt á framlagi Leikskólasviðs fyrir þennan mánuð. Hefji barn daggæslu hjá öðru dagforeldri innan sama mánaðar verður sú dvöl ekki niðurgreidd af hálfu Leikskólasviðs nema til komi samþykki fyrra dagforeldris um endurgreiðslu framlags. Vegna þessa telur skóla- og frístundasvið að ekki sé réttur til framlags eftir 15. september 2011 þar sem uppsögn fór fram innan fyrsta mánaðar barnsins í vistun hjá dagforeldrinu.

Með vísan til framangreinds og kröfu foreldra barnsins um að framlag verði greitt til núverandi dagforeldris frá 16. september sl. er kröfu um endurgreiðslu, kr. 19.078, hafnað.

Með bréfi, dags. 16. mars 2012, kærði A framangreinda ákvörðun Reykjavíkurborgar til ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 27. mars 2012, óskaði ráðuneytið eftir umsögn sveitarfélagsins um kæruna auk afrits af gögnum málsins. Bárust umbeðin gögn ráðuneytinu með bréfi, dags. 25. apríl 2012.

Með bréfi, dags. 29. apríl 2012, gaf ráðuneytið A færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Reykjavíkurborgar um kæru hennar. Kaus A að nýta sér ekki þann rétt sinn.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.    Málsástæður og rök A

Í kæru er rakið að þann 15. ágúst 2011 hafi tiltekið barn byrjað í daggæslu hjá A. Til grundvallar vistunar barnsins lá fyrir samningur á milli A og föður barnsins sem gerður var þann dag. Samhliða hafi foreldrar barnsins jafnframt gert samning við Reykjavíkurborg um niðurgreiðslu sveitarfélagsins vegna dvalar barnsins. Fyrir septembermánuð 2011 fékk A greiddar kr. 38.157 frá Reykjavíkurborg á grundvelli þess samnings, en áður kr. 22. 548 fyrir ágústmánuð.

Áður en vistun barnsins hafði staðið í heilan mánuð eða þann 12. september 2011 hafi foreldrar barnsins sagt upp samningi sínum um framlag vegna dvalar hjá dagforeldri. Í framhaldi af því hafi sveitarfélagið krafið A um endurgreiðslu helmings þeirrar fjárhæðar er hún hafði áður fengið greidda fyrir septembermánuð, samtals kr. 19.079. A hafi mótmælt þeirri kröfu og vísað til 10. gr. reglna skóla- og frístundasviðs um framlag til dagforeldra en þær reglur hafi alfarið verið samdar af Reykjavíkurborg. Það ákvæði fjalli um uppsögn á samningi um framlag vegna daggæslu og sá hluti ákvæðsisins sem A byggi afstöðu sína á hljóði svo:

Fyrsti mánuður barns hjá dagforeldri er reynslumánuður foreldra og dagforeldris. Ákveði foreldrar eða dagforeldri að barn hætti daggæslu innan fyrsta mánaðarins er fyrirvaralaus uppsögn heimil. Dagforeldri á rétt á framlagi  Leikskólasviðs fyrir þennan mánuð. Hefji barn daggæslu hjá öðru dagforeldri innan sama mánaðar verður sú dvöl ekki niðurgreidd af hálfu Leikskólasviðs nema til komi samþykki fyrra dagforeldris um endurgreiðslu framlags.

Að mati A tekur téð 10. gr. af allan vafa um rétt hennar til að halda eftir mánaðarframlaginu. Þannig komi þar fram að dagforeldri eigi rétt á framlagi fyrir þennan mánuð og samþykki dagforeldris þurfi að koma til eigi að endurgreiða framlagið vegna dvalar barnsins hjá öðru dagforeldri innan sama mánaðar. A hafi aldrei veitt slíkt samþykki. Þrátt fyrir andmæli A hafi helmingur framlagsins verið dreginn frá við skilagrein Reykjavíkurborgar til hennar þann 1. nóvember 2011.

IV.    Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar

Af hálfu Reykjavíkurborgar er tekið fram að í málinu sé deilt um það hvort sveitarfélaginu hafi verið heimilt að krefja A um endurgreiðslu kr. 19.079, sem hafi verið hluti af framlagi Reykjavíkurborgar fyrir september 2011 með barni í daggæslu, en dvalarsamningi þess við A hafi verið sagt upp. Í því sambandi sé deilt um við hvað skuli miða upphafsdag reynslumánaðar foreldra og dagforeldris.

Í kæru sé vísað til þess að endurgreiðslukrafan sé ólögmæt og byggi A í því sambandi á 10. gr. reglna um niðurgreiðslu vegna barna hjá dagforeldrum sem tekið hafi gildi þann 1. september 2010. Tilvísuð grein lúti að uppsögn á samningi um niðurgreiðslu og sé í kæru vísað til þess að hún taki af allan vafa um að A hafi rétt á að halda eftir mánaðarframlaginu og að samþykki hennar hefði þurft að koma til svo mögulegt hefði verið að greiða framlagið vegna dvalar barns hjá öðru dagforeldri innan sama mánaðar.

Óumdeilt sé í málinu að það barn sem hér um ræði hafi byrjað í daggæslu hjá A þann 15. ágúst 2011 og sé samningur um niðurgreiðslu Reykjavíkurborgar vegna dvalar barnsins hjá henni gerður þann sama dag. Þá sé óumdeilt að samningi vegna dvalar barns hjá dagforeldri hafi verið sagt upp fyrir 15. september 2011 en deilt sé um það til hvaða dags Reykjavíkurborg beri að greiða framlag til A. Í málinu liggi fyrir tvær uppsagnir á samningi um framlag vegna dvalar barns hjá dagforeldri. Annars vegar uppsögn, dags. 9. september 2011, sem undirrituð sé af foreldri og A þar sem fram komi að framlag greiðist til 30. september 2011 og hins vegar uppsögn, dags. 12. september 2011 sem aðeins sé undirrituð af foreldri þar sem fram komi að framlag greiðist til 15. september 2011. Báðar uppsagnirnar hafi borist Reykjavíkurborg fyrir 15. september 2011.

Í gögnum málsins komi fram að foreldrar hafi ritað undir fyrri uppsögnina í þrúgandi andrúmslofti og vandræðagangi þegar þau hafi sótt dót barnsins til A. Í ljósi þess að foreldrar hafi verið ósammála A um þann dag sem miða ætti síðasta dag greiðslu við, hafi þau skilað til Reykjavíkurborgar nýrri uppsögn, óundiritaðri af A, þar sem miðað hafi verið 15. september 2011. Af gögnum málsins sé ljóst að A hafi fyrir 15. september 2011 verið kunnugt um síðari uppsögnina þótt hún hafi ekki fallist á hana með með undirritun sinni og þ.a.l. ekki skilað henni sjálf til Reykjavíkurborgar eins og 10. gr. reglna um niðurgreiðslu vegna barna hjá dagforeldrum kveði á um.

Í umræddri 10. gr. sé annars vegar fjallað um uppsögn þar sem mánaðar uppsagnarfrestur gildir að hámarki og hins vegar um uppsögn þegar barn hafi verið skemur en í einn mánuð í daggæslu. Ljóst sé að það barn sem hér um ræði hafi hafið daggæslu hjá A  þann 15. ágúst 2011 og dvöl hafi verið sagt upp fyrir 15. september 2011 hvort sem miðað sé við fyrri eða síðari uppsögn. Því sé ljóst að barnið hafi verið minna en mánuð í daggæslu hjá A þegar samningnum var sagt upp. Í 6. mgr. 10. gr. reglnanna komi m.a. fram að fyrsti mánuður barns hjá dagforeldri sé reynslumánauður foreldra og dagforeldris. Ákveði foreldrar eða dagforeldri að barn hætti í daggæslu innan fyrsta mánaðarins sé fyrirvaralaus uppsögn heimil. Dagforeldri eigi þá rétt á að niðurgreiðslu skóla- og frístundasviðs fyrir þann mánuð.

Í máli þessu hafi reynslumánuður foreldra og dagforeldris byrjað að líða þegar barnið hóf daggæslu eða 15. ágúst 2011 og hafi reynslumánuðinum lokið 15. næsta mánaðar. Ekki sé hægt að líta svo á að umræddur reynslumánuður hafi byrjað að líða við upphaf næsta mánaðar eftir að barn hóf daggæslu og hafi lokið við lok þess mánaðar líkt og A haldi fram. Það verði ekki reiknað foreldrum til tjóns að A hafi ekki ritað undir uppsögnina og skilað henni sjálf enda hafi A verið ósammála henni og foreldrum ekki mögulegt að fá A til að samþykkja uppsögnina. Foreldrarnir hafi haft ríka hagsmuni af því að uppsögnin kæmi fram innan reynslumánaðar svo framlag næsta mánaðar yrði greitt nýju dagforeldri og þar með myndu greiðslur til foreldranna lækka. Hefði uppsögn átt sér stað eftir að reynslumánuði hefði verið lokið hefði framlag með barninu ekki verið greitt fyrr en að uppsagnarfresti liðnum.

Eins og fram komi í 6. mgr. 10. gr. reglna um niðurgreiðslu vegna barna hjá dagforeldrum, eigi dagforeldri rétt á niðurgreiðslu skóla- og frístundasviðs fyrir reynslumánuðinn ef samningi er sagt upp og þurfi samþykki dagforeldris ef greiðsla þess sama mánaðar eigi að renna til annars dagforeldris. Í máli þessu hafi A ekki samþykkt slíkt og hafi A því fengið fullan reynslumánuð greiddan. A hafi verið endurkrafin um kr. 19.078 fyrir tímabilið 15.–30. september 2011 sem Reykjavíkurborg hafi ofgreitt enda hafi það tímabil ekki talist til reynslumánaðarins. Endurkröfunni hafi verið skuldajafnað á uppgjörstímabilinu 1. nóvember til 30. nóvember 2011. Um heimildir Reykjavíkurborgar til endurkröfu og þá mögulega til skuldajöfnunar vísist til 9. gr. um niðurgreiðslu vegna barna hjá dagforeldrum um ofgreidda niðurgreiðslu.

A hafi fengið greiddar kr. 22.548 fyrir ágústmánuð, þ.e. 15.–31. ágúst 2011 og kr. 38.157, að frádregnum kr. 19.078 vegna 15.–30. september, fyrir septembermánuð, þ.e. 1.–15. september 2011. A hafi því fengið allan reynslumánuðinn greiddan eða samtals kr. 41.627 í samræmi við ákvæði 6. mgr. 10. gr., þ.e. 15. ágúst 2011 til 15. september 2011, en síðasti vistunardagur barns hafi verið 6. september 2011.

Með vísan til alls framangreinds sé ljóst að Reykjavíkurborg hafi ofgreitt framlag til A fyrir tímabilið 15. – 30. september 2011. Vísar sveitarfélagið því á bug að A hafi ekki fengið greitt framlag með barninu allan reynslumánuðinn. Af þessum sökum hafi Reykjavíkurborg verið heimilt að krefja A um endurgreiðslu hluta af framlaginu fyrir septembermánuð 2011.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

1.         Í 34. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 segir að félagsmálanefnd, eða önnur nefnd samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar, skuli veita leyfi til daggæslu barna í heimahúsum og annars rekstur gæsluvalla fyrir börn. Skal ráðherra setja reglugerð um starfsemi og rekstur gæsluvalla og daggæslu í heimahúsum. Er nú í gildi reglugerð um daggæslu í heimahúsum nr. 907/2006 um framangreint efni en þar segir í 4. gr. að sveitarfélög beri ábyrgð á því að höfð sé umsjón og eftirlit með starfsemi dagforeldra. Í 42. gr. reglugerðarinnar, sem fjallar um þátttöku sveitarfélags í greiðslu kostnaðar, segir svo að sveitarstjórn sé heimilt að greiða niður kostnað við daggæslu í heimahúsum. Skal sveitarstjórn þá setja reglur þar um. Á grundvelli þess hefur Reykjavíkurborg sett reglur um niðurgreiðslur vegna barna hjá dagforeldrum sem tóku gildi þann 1. september 2010. Þar segir m.a. í 1. gr. a að dagforeldrar starfi sjálfstætt en skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar veiti dagforeldrum starfsleyfi og sinni lögbundnu eftirliti með starfsemi þeirra. Þá kemur í jafnframt fram í 1. gr. a að dagforeldri er fái niðurgreiðslu skóla- og frístundasviðs vegna daggæslu beri að fara eftir reglunum. 10. gr. reglnanna, sem mestu skiptir fyrir mál þetta, fjallar um uppsögn og hljóðar svo:

Dagforeldri og foreldrum ber að segja upp samningi um niðurgreiðslu vegna daggæslu barns á þar til gerðu eyðublaði. Skóla- og frístundasvið niðurgreiðir á meðan uppsagnarfrestur er í gildi, þó að hámarki í einn mánuð og skal uppsögn miðast við 1. eða 15. hvers mánaðar. Fyllt skal í alla reiti eyðublaðsins. Segir foreldrar upp samningi um niðurgreiðslu fyrir t.d. 15. dag mánaðarins getur greiðsla með barni hafist á nýjum stað 15. dag næsta mánaðar á eftir.

Dagforeldri ber að skila eyðublaði með uppsögn niðurgreiðslu til þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar eða skrá upplýsingar um uppsögn niðurgreiðslu í upplýsingakerfið Völu þegar uppsögn á sér stað til að unnt sé að vista barn í aðra vistun en einnig til að tryggt sé að ekki verði niðurgreitt vegna barns eftir að uppsagnarfrestur er liðinn, sbr. framangreinda fresti. Foreldrar geta kynnt sér hvort dagforeldri hafi skilað uppsögn á samningi um niðurgreiðslu í Rafrænu Reykjavík.

Uppsögn dvalarsamning dagforeldris og foreldra sætir sjálfstæðri uppsögn í samræmi við ákvæði viðkomandi dvalarsamnings.

Einungis er niðurgreitt með barni vegna vistunar á einum stað í einu, þ.e. í leikskóla eða hjá dagforeldri.

Mikilvægt er að uppsagnarfrestur hjá dagforeldri sé virtur því niðurgreiðsla fyrir barn sem byrjar í vistun á nýjum stað hefst ekki fyrr en að uppsagnarfresti liðnum.

Fyrsti mánuður barns hjá dagforeldri er reynslumánuður foreldra og dagforeldris. Ákveði foreldrar eða dagforeldri að barn hætti daggæslu innan fyrsta mánaðarins er fyrirvaralaus uppsögn heimil. Dagforeldri á rétt á niðurgreiðslu skóla- og frístundasviðs fyrir þennan mánuð. Hefji barn daggæslu hjá öðru dagforeldri innan sama mánaðar verður sú dvöl ekki niðurgreidd af hálfu skóla- og frístundasviðs nema til komi samþykki fyrra dagforeldris um endurgreiðslu niðurgreiðslu.

2.         Ráðuneytið telur ljóst að ágreiningur þessa máls lúti fyrst og fremst að því hvaða tímabil teljist hafa verið reynslumánuður barns hjá dagforeldri í skilningi 6. mgr. 10. gr. framangreindra reglna Reykjavíkurborgar um niðurgreiðslur vegna barna hjá dagforeldrum. Þannig telur Reykjavíkurborg að reynslumánuðurinn hafi byrjað að líða þann 15. ágúst 2011 er barnið hóf dagvistun hjá A og staðið til 15. september 2011 en þá hafi nýr mánuður byrjað. Málatilbúnaður A verður hins vegar ekki skilinn öðruvísi en svo að hún telji að reynslumánuður hafi ekki byrjað að líða fyrr en við upphaf næsta almannaksmánaðar næst á eftir eða þann 1. september 2011 og þar með hafi hún átt rétt á greiðslu út þann mánuð.

Að mati ráðuneytisins fær framangreindur skilningur A ekki stoð í 10. gr. reglna  um niðurgreiðslur vegna barna hjá dagforeldrum. Ljóst er að skv. 1. mgr. 10. gr. reglnanna getur uppsögn miðast við 1. eða 15. hvers mánaðar. Er tekið sem dæmi að sé samningi sagt upp fyrir 15. dag mánaðarins geti greiðsla með barni hafist á nýjum stað 15. dag næsta mánaðar. Telur ráðuneytið að framangreint verði ekki skilið öðruvísi en svo að mánuður í skilningi reglnanna, geti talist hvort heldur sem er vera frá 1. degi mánaðar til 1. dags næsta mánaðar, eða frá 15. degi mánaðar til 15. dags næsta mánaðar á eftir, allt eftir því hvenær daggæsla barns hófst.

Ljóst er að í því máli sem hér um ræðir hóf umrætt barn dagvistun hjá A þann 15. ágúst 2011 og taldist reynslumánuður dagforeldris og foreldra því vera til og með 14. september 2011 en þann 15. september 2011 hófst nýr mánuður. Svo sem kemur fram í 6. mgr. 10. gr. reglnanna er fyrirvaralaus uppsögn á samningi heimil innan fyrsta mánaðarins sem telst vera reynslumánuður. Er í ljóst í máli þessu að uppsögn samningsins barst Reykjavíkurborg fyrir 15. september 2011 hvort sem miðað er við fyrri uppsögn eða þá síðari. Er því ljóst að A átti ekki rétt á niðurgreiðslu skóla- og frístundasviðs fyrir tímabilið 15. september til 30. september 2011. Tekur ráðuneytið fram í því sambandi að samþykki A skv. 6. mgr. 10. gr. var ekki áskilið þar sem barnið hóf ekki daggæslu hjá öðru dagforeldri fyrr en að reynslumánuði loknum.

Í 9. gr. reglna Reykjavíkurborgar um niðurgreiðslur vegna barna hjá dagforeldrum segir að komi í ljós að skóla- og frístundasvið hafi ofgreitt niðurgreiðslu af einhverjum ástæðum, t.d. vegna rangra upplýsinga frá dagforeldri, muni skóla- og frístundasvið lækka niðurgreiðslu til dagforeldris sem því nemi eða krefjast endurgreiðslu. Í ákvæðinu segir einnig að heimilt sé að krefjast endurgreiðslu þrátt fyrir að barn sé hætt í daggæslu. Ef ekki reynist unnt að skuldajafna fari krafan í innheimtu sem hafi í för með sér vaxta- og innheimtukostnað. Ljóst er að Reykjavíkurborg hefur með téðu ákvæði áskilið sér rétt til að endurkrefja niðurgreiðslu dagforeldris hafi hún verið ofgreidd af einhverjum ástæðum. Telur ráðuneytið að Reykjavíkurborg hafi því verið heimilt að skuldajafna þeirri upphæð er A hafði fengið ofgreidda líkt og gert var í málinu.

Með vísan til alls framangreinds ber að því að hafna kröfum A.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Kröfu A, um að felld verði úr gildi ákvörðun skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar, dags. 21. desember 2012, um að hafna því að endurgreiða henni tiltekinn hluta framlags vegna vistunar barns hjá henni sem dagforeldri, er hafnað.