Seltjarnarneskaupstaður - Lögmæti skipunar starfshóps til að vinna að deiliskipulagi, fundargerðir
Guðrún Helga Brynleifsdóttir
5. apríl 2004
FEL03100061/1001
Bollagörðum 61
170 SELTJARNARNES
Vísað er til erindis yðar, dags. 15. október 2003, þar sem þér óskið eftir áliti ráðuneytisins á
lögmæti ákvörðunar skipulags- og mannvirkjanefndar Seltjarnarneskaupstaðar frá 9. júlí
2003 að skipa starfshóp vegna skipulags Hrólfsskálamels og Suðurstrandar.
Nokkuð hefur dregist að afgreiða erindi yðar en sú töf skýrist hvoru tveggja af frestum
aðila við að leggja fram athugasemdir og annríki í ráðuneytinu. Ráðuneytið sendi erindi
yðar til umsagnar Seltjarnarneskaupstaðar, með bréfi, dags. 20. október 2003, og sama dag
til umsagnar Skipulagsstofnunar. Ráðuneytinu barst umsögn Seltjarnarneskaupstaðar,
ásamt fylgiskjölum I-III, með bréfi, dags. 25. nóvember 2003, og umsögn
Skipulagsstofnunar með bréfi, dags. 28. október 2003. Frekari athugasemdir frá yður bárust
ráðuneytinu með bréfi, dags. 16. desember 2003. Loks bárust viðbótarathugasemdir
sveitarfélagsins ráðuneytinu með bréfi, dags. 9. febrúar 2004.
Í erindi yðar er óskað eftir áliti ráðuneytisins á svohljóðandi ákvörðun skipulags- og
mannvirkjanefndar sem tekin var á fundi 9. júlí 2003:
„Bæjarstjórn hefur falið skipulags- og mannvirkjanefnd Seltjarnarness gerð deiliskipulags
og hönnun Hrólfsskálamels og Suðurstrandar á forsendum tillögu 1A frá
ráðgjafafyrirtækjunum ALTA/CPP og á grundvelli skipulagslaga. Tillaga 1A var samþykkt
í skipulagsnefnd 22. maí 2003 og í bæjarstjórn 28. maí 2003.
Skipulags- og mannvirkjanefnd samþykkir að skipa þriggja manna starfshóp um verkefnið.
Í hópnum sitji tveir fulltrúar meirihluta og einn fulltrúi minnihluta. Bæjarstjóri sitji
jafnframt fundi starfshópsins. Byggingarfulltrúi verði starfsmaður hópsins.
Starfshópurinn leggur tillögur sínar fyrir skipulags- og mannvirkjanefnd.“
Einkum er byggt á því í erindi yðar að með skipun starfshópsins hafi skipulags- og
byggingarnefnd framselt lögboðin verkefni sín til starfshóps án heimilda í lögum og
samþykkt um stjórn og fundarsköp Seltjarnarneskaupstaðar, nr. 508/2002. Jafnframt hafi
með þessari tilhögun verið hallað á rétt fulltrúa í skipulags- og mannvirkjanefnd, sem þeir
hafa lögum samkvæmt, til ákvarðanatöku og umfjöllunar um málið.
Í athugasemdum Seltjarnarneskaupstaðar er einkum vísað til langrar og athugasemdalausrar
venju fyrir stofnun starfshópa um margvísleg málefni hjá sveitarfélaginu og einnig þess að í
verkefnum starfshópsins felist ekki framsal á lögboðnum valdheimildum skipulags- og
mannvirkjanefndar. Hópurinn hafi ekki sérstakt ákvörðunarvald um framkomnar
hugmyndir um skipulag svæðisins enda verði öll vinna hópsins lögð fyrir skipulags- og
mannvirkjanefnd, sem og tillögur hans.
Athugasemdir aðila verða ekki raktar nánar í sérstakri umfjöllun en einstökum atriðum
þeirra verða gerð skil í áliti ráðuneytisins eins og tilefni er til.
Álit ráðuneytisins.
Ráðuneytið telur skilyrði vera fyrir hendi að taka erindi yðar til athugunar á grundvelli 102.
gr. sveitarstjórnarlaga. Ákvæ ði laga sem koma til skoðunar að hálfu ráðuneytisins eru
einkum ákvæ ði III. og IV. kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, svo og ákvæ ði skipulagsog
byggingarlaga, nr. 73/1997. Jafnframt koma til skoðunar ákvæ ði samþykktar um stjórn
og fundarsköp Seltjarnarneskaupstaðar, nr. 508/2002, einkum ákvæ ði III. kafla um réttindi
og skyldur bæ jarstjórnarmanna og IV. kafla um nefndir, ráð og stjórnir.
Í 44. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um hlutverk og valdsvið nefnda, þ.á m. reglur sem
gilda um valdframsal í stjórnkerfi sveitarfélaga. Sveitarstjórn úthlutar nefndum valdsviði í
samþykkt um stjórn og fundarsköp sveitarfélags. Sveitarstjórn getur jafnframt framselt
nefndum vald til töku fullnaðarákvarðana. Sveitarstjórnarlög kveða ekki á um að nefndir
hafi sambæ rilegar heimildir til framsals ákvörðunarvalds og telur ráðuneytið ljóst að
valdframsali nefnda til einstakra nefndarmanna eða hluta þeirra séu verulegar skorður settar
lögum samkvæmt.
Ráðuneytið telur að ákvarðanir nefnda sveitarfélaga um að skipa starfshópa um einstök
málefni verði ekki gerðar á grundvelli 7. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga um heimild
sveitarstjórnar til að kjósa nefndir til að vinna að einstökum afmörkuðum verkefnum. Til
hliðsjónar er bent á úrskurð ráðuneytisins frá 9. ágúst 1996 (ÚFS 1996:112) þar sem fjallað
er um heimildir sveitarstjórnar við skipun nefnda samkvæmt sambæ rilegu ákvæ ði eldri
sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, m.a. út frá lögboðnu valdsviði nefnda á vegum
sveitarfélagsins.
Ráðuneytið telur mikilvæ gt að gerður sé greinarmunur á framsali ákvörðunarvalds í
skilningi 44. gr. sveitarstjórnarlaga og starfsheimildum nefnda á úthlutuðu valdsviði þeirra
samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar. Innan ákvarðaðs valdsviðs ber nefnd að vinna að
málum í samræmi við ákvæ ði laga og sjónarmiða um góða stjórnsýsluhæ tti. Einn þáttur af
þessum skyldum er að sjá til þess að mál séu undirbúin næ gjanlega áður en þau koma til
endanlegrar afgreiðslu nefndar.
Algengt er að nefndir óski eftir eða feli einstökum nefndarmönnum, t.a.m. formanni
nefndar eða hluta nefndarmanna, að sinna tilteknum verkefnum milli funda. Þessi skipan er
venjuhelguð í stjórnsýslu sveitarfélaga og lögbundin í ákveðnum tilfellum, sbr. til dæmis
lokamálsgrein 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um skyldu formanns nefndar til að
rökstyðja ákvörðun þegar sérstakur rökstuðningur er ekki samþykktur á fundi nefndar. Án
þess að unnt sé að alhæ fa um ástæ ður þessara heimilda má benda á sjónarmið um
hagkvæmni og skilvirkni stjórnsýslunnar, svo sem til að auka málshraða og tryggja
fullnæ gjandi undirbúning áður en kemur til málsmeðferðar á fundi nefndar.
Ráðuneytið telur það vera eðlilegt sjónarmið við skipun í starfshópa að pólitískt væ gi í
nefnd sé endurspeglað eins og unnt er í hópnum. Eðli málsins samkvæmt takmarkast þó
möguleikar til að gæ ta fulls samræmis ef í starfshópi eru fæ rri fulltrúar en í viðkomandi
nefnd. Í erindi yðar er gerð sérstök athugasemd við það að í samþykkt skipulags- og
byggingarnefndar er gert ráð fyrir því að bæ jarstjóri sitji fundi starfshópsins. Teljið þér að
með því hafi meirihluti bæ jarstjórnar í reynd þrjá fulltrúa í starfshópnum á móti einum
fulltrúa minnihlutans. Eins og réttilega er bent á í umsögn lögmanns
Seltjarnarneskaupstaðar er í 54. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins að
finna almenna heimild til handa bæ jarstjóra að sitja fundi nefnda með áheyrnar- og
tillögurétt. Með vísan til þessa er ekki unnt að fallast á að samþykkt skipulags- og
byggingarnefndar feli í sér óeðlilega breytingu á pólitísku hlutfalli fulltrúa í starfshópnum
miðað við atkvæ ðavæ gi í nefndinni.
Ákvarðanir um skipun starfshóps eða ákvörðun nefndar um að fela einstökum
nefndarmönnum verkefni milli funda eru ekki síst teknar þegar umfangsmikil eða flókin
verkefni koma til afgreiðslu nefndar. Nefnd getur þá ákveðið að gefa hluta nefndarmanna
fæ ri á að kynna sér og hafa áhrif á mál á undirbúningsstigi, til dæmis í þeim tilgangi að
þekking og aðkoma nefndarmanna að undirbúningi máls nýtist þegar það kemur til
afgreiðslu á nefndarfundi. Í slíkri skipan þarf hvorki að felast framsal á ákvörðunarvaldi né
takmörkun á valdsviði nefndar. Í vafatilvikum, eins og því sem hér er til skoðunar, þarf að
kanna á hvaða grundvelli starfshópi er komið á fót og hvort um viðkomandi nefnd gildi
einhverjar sérreglur.
Skipulags- og mannvirkjanefnd er ein af föstum nefndum Seltjarnarneskaupstaðar og skv.
3. tölul. 51. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins fer hún m.a. með
byggingar- og skipulagsmál skv. 6. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997.
Starfshópurinn, sem um er deilt í málinu, gegnir ákveðnu hlutverki samkvæmt skipulagsog
byggingarlögum, sbr. áður tilvitnaða ákvörðun skipulags- og mannvirkjanefndar. Var af
þessum sökum aflað álits Skipulagsstofnunar um þá hlið málsins er snýr að ákvæ ðum
skipulags- og byggingarlaga.
Sérstaklega óskaði ráðuneytið eftir því að Skipulagsstofnun veitti álit sitt á því hvort skipun
starfshópsins samræmdist ákvæ ðum skipulags- og byggingarlaga, sbr. einkum það álitaefni
hvort hópnum væ ri framselt vald nefndarinnar. Í umsögn Skipulagsstofnunar kemur fram
að í skipulags- og byggingarlögum sé ekki að finna ákvæ ði um skipan starfshópa
skipulagsnefnda. Jafnframt kemur fram það álit stofnunarinnar að samkvæmt ákvörðun
skipulags- og mannvirkjanefndar Seltjarnarneskaupstaðar eigi starfshópurinn að leggja
tillögur sínar fyrir nefndina, en hún fer með skipulagsmál samkvæmt skipulags- og
byggingarlögum í umboði bæ jarstjórnar. Ráðuneytið telur ljóst að umsögn
Skipulagsstofnunar feli í sér það álit stofnunarinnar að ákvörðun skipulags- og
mannvirkjanefndar Seltjarnarneskaupstaðar um skipan starfshópsins fari ekki í bága við
ákvæ ði skipulags- og byggingarlaga.
Ráðuneytið telur í samræmi við framangreinda umfjöllun um valdsvið nefnda, umsögn
Skipulagsstofnunar og skýrt orðalag ákvörðunar skipulags- og mannvirkjanefndar um að
tillögur hópsins skuli lagðar fyrir nefndina, að ákvörðunin feli ekki í sér framsal á lögboðnu
valdi nefndarinnar sem stríði gegn ákvæ ðum sveitarstjórnarlaga eða samþykktar um stjórn
og fundarsköp Seltjarnarneskaupstaðar. Er þá einnig horft til þess að bæ jarstjórn samþykkti
á fundi sínum 28. maí 2003 að fela skipulags- og mannvirkjanefnd gerð deiliskipulags
Hrólfsskálamels og Suðurstrandar út frá forsendum ákveðinnar tillögu frá
ráðgjafarfyrirtæ kjum. Hefur bæ jarstjórn ekki gert athugasemd við þá ákvörðun
nefndarinnar að skipa sérstakan starfshóp til að vinna tillögur um þetta afmarkaða verkefni
í umboði hennar.
Í erindi yðar er því haldið fram að hallað sé á rétt fulltrúa í skipulags- og mannvirkjanefnd
til ákvarðanatöku og umfjöllunar um þau málefni sem starfshópurinn á að vinna að. Þar
sem ráðuneytið hefur komist að þeirri niðurstöðu að starfshópurinn hafi ekki fengið
framselt ákvörðunarvald skipulags- og mannvirkjanefndar verður að telja að nefndarmenn
hafi sömu eða sambæ rilegar heimildir til að fjalla um viðfangsefni starfshópsins og þeir
hafa um önnur mál sem falla undir valdsvið nefndarinnar.
Það er því álit ráðuneytisins að skipun starfshóps á vegum skipulags- og mannvirkjanefndar
Seltjarnarneskaupstaðar feli ekki í sér takmarkanir á réttindum sem einstakir nefndarmenn
hafa samkvæmt lögum og samþykkt um stjórn og fundarsköp Seltjarnarneskaupstaðar.
Ráðuneytið vill þó koma á framfæ ri þeirri skoðun sinni, að jafnvel þótt hópurinn sé ekki
eiginleg nefnd í stjórnkerfi Seltjarnarneskaupstaðar sé rétt að skrá fundargerðir á fundum
starfshópsins í samræmi við meginreglu 48. gr. sveitarstjórnarlaga. Slík skráning verður að
teljast nauðsynleg til að tryggja eðlilegt upplýsingastreymi til nefndarmanna í skipulags- og
mannvirkjanefnd um undirbúningsvinnu málsins.
Með vísan til þess sem að framan er rakið telur ráðuneyti að öðru leyti ekki ástæ ðu til að
gera athugasemdir við ákvörðun skipulags- og mannvirkjanefndar Seltjarnarneskaupstaðar
um skipan starfshóps vegna skipulags Hrólfsskálamels og Suðurstrandar.
F. h. r.
Guðjón Bragason (sign.)
Dýrleif Kristjánsdóttir (sign.)
Afrit:
Seltjarnarneskaupstaður
