Garðabær - Hæfi fulltrúa í skipulagsnefnd, aðild að félagasamtökum
Landvernd
7. nóvember 2005
FEL05070041
Tryggvi Felixson framkvæmdastjóri
Skúlatúni 6
105 Reykjavík
Vísað er til erindis yðar til ráðuneytisins, dags. 25. júlí 2005, þar sem óskað er eftir því að
ráðuneytið láti í té álit sitt á hæfi eins fulltrúa í skipulagsnefnd Garðabæjar á fundi
skipulagsnefndar þann 2. maí 2005. Ráðuneytið óskaði umsagnar Garðabæjar með bréfi, dags.
6. september 2005. Umsögn Garðabæjar er dagsett 19. september 2005. Með bréfi, dags. 4.
október 2005, var umsögnin send Landvernd til kynningar. Athugasemdir Landverndar, dags.
21. október 2005, bárust ráðuneytinu þann 25. sama mánaðar.
Málavextir og málsástæður.
Á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar, sem haldinn var 2. maí 2005, var gerð tillaga um
breytingar á aðalskipulagi Garðabæjar í Urriðaholti auk þess sem lögð var fram ný tillaga um
deiliskipulag verslunar- og þjónustusvæðis við Reykjanesbraut og Urriðaholt. Tillögurnar
voru samþykktar með þremur atkvæðum, en tveir voru á móti. Einn af þeim sem samþykktu
tillögurnar er félagi í Oddfellowreglunni.
Málshefjandi bendir á að fyrirtækið Urriðaholt ehf. hafi undirbúið aðal- og deiliskipulag á
framangreindu svæði. Fyrirtækið er einnig eigandi að því landi sem verið er að skipuleggja og
er markmið þess að stunda viðskipti með fasteignir. Þá kemur fram hjá málshefjanda að
samkvæmt upplýsingum úr fyrirtækjaskrá sé tæplega 90% af hlutafé Urriðaholts ehf. í eigu
Líknarsjóðs Oddfellowreglunnar á Íslandi. Þá sé stjórnarformaður félagsins jafnframt æðsti
stjórnandi reglunnar á Íslandi. Líknarsjóður Oddfellowreglunnar hafi því augljóslega mikilla
fjárhagslegra hagsmuna að gæta í þessu máli. Framangreindur fulltrúi í skipulagsnefnd
Garðabæjar sé virkur félagi í Oddfellowreglunni og verði ekki annað ráðið en að hann hafi án
nokkurs fyrirvara tekið þátt í afgreiðslu framangreinds máls. Þátttaka hans í afgreiðslu málsins
veki efasemdir um að umfjöllun um það og afgreiðsla skipulagsnefndar hafi verið í samræmi
við reglur og góða stjórnsýsluhætti.
Í umsögn Garðabæjar um erindi málshefjanda segir að viðkomandi einstaklingur hafi um
árabil verið almennur félagsmaður í Oddfellowreglunni og sem slíkur hafi hann fylgst með og
tekið þátt í starfsemi reglunnar. Hann hafi gegnt stjórnarstörfum í styrktar- og líknarsjóði á
árunum 1986–1991 og verið formaður Golfklúbbs Oddfellowa 1992–1993. Frá þeim tíma hafi
hann ekki gegnt stjórnunarstörfum og hann hafi ekki gegnt sérstökum trúnaðarstörfum fyrir
Oddfellowregluna þann tíma sem málið hafi verið til umfjöllunar hjá bæjaryfirvöldum í
Garðabæ. Jafnframt segir í umsögninni að í stjórnsýslurétti hafi við mat á hæfi almennt verið
lagt til grundvallar að starfsmaður sé ekki vanhæfur til meðferðar eða afgreiðslu máls af þeirri
ástæðu einni að félag, sem hann sé almennur félagsmaður í, sé aðili máls. Í því tilviki sem hér
um ræðir komi við sögu félagsskapur hundruða manna sem hafi mannúðar- og líknarmál að
markmiði sínu. Það megi því ljóst vera að hagsmunir málsins fyrir Oddfellowregluna séu fyrst
og fremst almennir og á engan hátt þess eðlis að þeir varði persónulega hagsmuni umrædds
nefndarmanns eða félagsmanna reglunnar almennt. Það sé því mat Garðabæjar að viðkomandi
fulltrúi hafi verið hæfur, sem kjörinn fulltrúi í skipulagsnefnd bæjarins, til að taka þátt í
afgreiðslu skipulagstillagna sem teknar voru fyrir á fundi nefndarinnar 2. maí 2005.
Í athugasemdum málshefjanda við umsögn Garðabæjar, dags. 21. október 2005, er bent á að
umsögn Garðabæjar í málinu staðfesti að félagi úr Oddfellowreglunni hafi fjallað um og tekið
þátt í afgreiðslu skipulags á landi sem er í eigu styrktar- og líknarsjóðs Oddfellowreglunnar,
en sá sjóður eigi afar mikilla fjárhagslegra hagsmuna að gæta í tengslum við skipulag á
svæðinu. Fyrirtækið Urriðaholt ehf. (heildarhlutafé 1.356.000.000 kr.) hafi undirbúið tillögur
að aðal- og deiliskipulagi á framangreindu svæði, en tæplega 90% af hlutafé Urriðaholts sé í
eigu styrktar- og líknarsjóðs Oddfellowreglunnar eins og áður kom fram. Það sé því augljóst
að styrktar- og líknarsjóður Oddfellowreglunnar hafi mikilla fjárhagslegra hagsmuna að gæta í
þessu máli.
Um stöðu viðkomandi einstaklings innan Oddfellowreglunnar bendir málshefjandi á að
samkvæmt því sem fram komi í félagaskrá Oddfellowreglunnar hafi hann gegnt þar „efstu“
embættum. Hann hafi verið stórskjalavörður á árunum 1990–1994 og stórmarskálkur á
árunum 1994–1996. Þá hafi hann á árum áður setið í stjórn styrktar- og líknarsjóðs
Oddfellowreglunnar og verið virkur í starfi golfklúbbs hreyfingarinnar.
Um afgreiðslu skipulagsbreytingarinnar hjá Garðabæ bendir málshefjandi á að tillaga að
breytingu á skipulagi svæðisins hafi verið afgreidd af skipulagsnefnd 2. maí 2005, og studdu
þrír af fimm nefndarmönnum, að áðurnefndum nefndarmanni meðtöldum, breytingar á
skipulagi svæðisins. Breytingin hafi falið það í sér að bæjarvernd hafi verið felld niður og 27
hektara svæði sem fram að þessu hafi notið bæjarverndar og verið skráð á náttúruminjaskrá,
hafi verið breytt í þjónustusvæði. Telur málshefjandi að af fundargerð megi ráða að afstaða
viðkomandi einstaklings hafi getað ráðið úrslitum í málinu. Afgreiðsla málsins hafi mikil áhrif
á fjárhagslega afkomu styrktar- og líknarsjóðs Oddfellowreglunnar þar sem margnefndur
einstaklingur hafi lengi verið einn forsvarsmanna. Loks bendir málshefjandi á að málið hafi
verið afgreitt í bæjarstjórn Garðabæjar tveimur dögum eftir fund skipulagsnefndar, eða þann
4. maí 2005, og því hafi bæjarstjórn ætlað sér skamman tíma til að setja sig inn í þær efnislegu
afhugasemdir sem fram komu við kynningu á tillögu að breytingum á aðal- og deiliskipulagi
svæðisins. Þannig hafi öll efnisleg umfjöllun um málið verið á forræði skipulagsnefndar ef
marka megi fundargerð. Þrátt fyrir skýringar Garðabæjar ríki því enn vafi um hvort
hæfiskröfur hafi verið í heiðri hafðar við afgreiðslu málsins.
Álit ráðuneytisins.
Mál þetta er tekið til athugunar á grundvelli eftirlitshlutverks félagsmálaráðuneytis skv. 102.
gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.
Um hæfi fulltrúa í nefndum sveitarstjórnar gilda sömu reglur og um sveitarstjórnarfulltrúa,
sbr. 2. mgr. 47. gr. sveitarstjórnarlaga.
Um hæfi sveitarstjórnarmanna gildir 19. gr. sveitarstjórnarlaga og 23. gr. samþykktar um
stjórn og fundarsköp bæjarstjórnar Garðabæjar frá 10. febrúar 1999. Samkvæmt hinni
matskenndu hæfisreglu 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga ber sveitarstjórnarmanni að víkja
sæti við meðferð og afgreiðslu máls ef það varðar hann eða nána venslamenn hans svo
sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.
Jafnframt er ljóst af ákvæðinu að séu hagsmunir minni háttar er viðkomandi ekki vanhæfur.
Hagsmunir hans verða að vera sérstakir borið saman við hagsmuni annarra íbúa
sveitarfélagsins, samanber álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2110/1997. Markmiðið með
reglunni er að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu og að fólk geti treyst því að stjórnvald leysi
úr málum á hlutlægan hátt. Hefur verið litið svo á að virðing fyrir hinum almennu
hæfisreglum í stjórnsýslunni sé nauðsynlegt skilyrði fyrir eðlilegum samskiptum almennings
og stjórnvalda og því trausti sem stjórnvöld verða að njóta.
Í 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga segir að sveitarstjórnarmanni sem veit hæfi sitt orka
tvímælis beri að vekja athygli á því. Ráðuneytið leggur áherslu á þá ábyrgð sem lögð er á
herðar sveitarstjórnarmanna í þessu efni. Sveitarstjórn skal síðan án umræðu skera úr um
hvort mál er svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur. Sveitarstjórnarmaður
sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Skal sveitarstjórnarmaður sem
er vanhæfur við úrlausn máls yfirgefa fundarsal sveitarstjórnar við meðferð og afgreiðslu
málsins, sbr. 6. mgr. sömu greinar.
Ráðuneytið bendir í þessu sambandi á álit umboðsmanns Alþingis frá 31. mars 2003 (mál nr.
3521/2002). Þar taldi umboðsmaður tvo fulltrúa í sveitarstjórn, sem báðir áttu sæti í stjórn
tiltekins fyrirtækis, hafa verið vanhæfa til að taka þátt í afgreiðslu sveitarstjórnar í málefni er
tengdist fyrirtækinu. Lagði umboðsmaður áherslu á þann tilgang 1. mgr. 19. gr.
sveitarstjórnarlaga að draga úr hættu á að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á afgreiðslu mála
í sveitarstjórn og að almenningur og þeir sem hlut ættu að máli gætu treyst því að
sveitarstjórnarmenn sýndu óhlutdrægni í störfum sínum.
Mál þetta snýst hins vegar um félagasamtök, en ekki fyrirtæki, þ.e. hvort aðild að félagi sem
ekki stundar atvinnurekstur geti valdið vanhæfi. Þar er meginathugunarefnið hvort markmið
félags, sem ákveðinn einstaklingur er félagsmaður í, sé samofið úrlausnarefni máls. Ef tengsl
einstaklings við hagsmuni félags birtast í því einu að viðkomandi gerist félagsmaður í félagi
sem vinnur að framgangi hagsmuna sem tengjast lífsskoðunum manna, er það almennt ekki
talið valda vanhæfi (Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 792).
„Félagsaðild að félagi sem hefur það að markmiði að gæta sérstakra hagsmuna félagsmanna
getur á hinn bóginn valdið vanhæfi, þegar á slíka hagsmuni reynir beint við úrlausn máls.“
(Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 794). Sjónarmið þessu
skylt kemur einnig fram í dómi Hæstaréttar 1928:895 þar sem fram kom að starfsmaður sé
ekki vanhæfur til meðferðar máls af þeirri ástæðu einni að félag, sem hann er almennur
félagsmaður í, sé aðili þess. Frá framangreindri meginreglu verður að gera þá undantekningu
að telja beri starfsmann vanhæfan ef mál varðar einnig verulega hagsmuni starfsmannsins
sjálfs (Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 796).
Í máli því sem hér er til athugunar var viðkomandi fulltrúi í skipulagsnefnd Garðabæjar og
félagsmaður í Oddfellowreglunni en gegndi þar ekki stjórnunarstörfum þegar ákvörðun sem
mál þetta snýst um var tekin, þótt hann hefði áður gegnt þar æðstu embættum samkvæmt
upplýsingum málshefjanda. Hagsmunir Oddfellowreglunnar tengjast úrlausnarefninu á þann
hátt að Oddfellowreglan á 90% hlutafjár Urriðaholts ehf., en Urriðaholt var eigandi að því
landi sem verið var að skipuleggja og undirbjó þá skipulagsákvörðun sem mál þetta snýst um.
Urriðaholt ehf. hefur því augljóslega fjárhagslegra hagsmuna að gæta í máli þessu og vegna
eignarhalds á því félagi gegnir sama máli um Oddfellowregluna.
Með vísun í framangreint telur ráðuneytið liggja fyrir í máli þessu að hagsmunir
Oddfellowreglunnar tengjast úrlausnarefni því sem mál þetta snýst um. Spurningin er hins
vegar sú hvort þau tengsl hafi haft þau áhrif á viðkomandi einstakling að tengsl hans við
Oddfellowregluna annars vegar og hlutverk hans við afgreiðslu á skipulagstillögu hins vegar
hafi rekist á í skilningi 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga við afgreiðslu á skipulagstillögu á
fundi skipulagsnefndar 2. maí 2005. Rök fyrir meintum árekstri væru þá þau að tengsl
viðkomandi einstaklings við hagsmuni Oddfellowreglunnar varði hann svo sérstaklega að
almennt megi ætla að þau hafi mótað viljaafstöðu hans um áðurnefndar skipulagstillögur að
einhverju leyti.
Samkvæmt 19. gr. sveitarstjórnarlaga er sveitarstjórn ætlað að skera úr um það hvort einhver
sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur í tilteknu máli. Ákvæði 19. gr. gildir einnig um nefndir
sveitarfélags, með vísan til 2. mgr. 47. gr. laganna. Það þýðir í máli þessu að það er hlutverk
skipulagsnefndar Garðabæjar að meta hvort seta umrædds fulltrúa í Oddfellowreglunni annars
vegar og seta hans í skipulagsnefnd Garðabæjar og þátttaka hans í ákvörðun skipulagsnefndar
um aðalskipulag í og við Urriðaholt hins vegar, rekist á með þeim hætti sem lýst er í 1. mgr.
19. gr. sveitarstjórnarlaga.
Með hliðsjón af öllu framangreindu telur ráðuneytið að fyrir liggi í málinu að hagsmunir
Oddfellowreglunnar tengist afgreiðslu á skipulagstillögu sem afgreidd var á fundi
skipulagsnefndar Garðabæjar 2. maí 2005 og að skipulagsnefndin hefði á þeim fundi átt að
úrskurða um hæfi umrædds nefndarmanns til að taka þátt í ákvörðuninni. Vísast í því
sambandi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2110/1997 þar sem niðurstaðan var sú að
hreppsnefnd í X hreppi hefði átt að úrskurða um hæfi oddvita til meðferðar ákveðins máls.
Um álit ráðuneytisins í máli þessu vísast til þeirrar meginreglu stjórnsýsluréttar, sem áður
hefur komið fram, að almennur félagsmaður teljist að jafnaði ekki vanhæfur við töku
ákvörðunar í máli þar sem félag á hlut að máli nema fyrir liggi að málið varði einstaklinginn
sérstaklega. Þar sem slíkar upplýsingar liggja ekki fyrir í málinu telur ráðuneytið að ekki verði
staðhæft að viðkomandi einstaklingur hafi verið vanhæfur skv. 19. gr. sveitarstjórnarlaga til
að taka þátt í breytingu á aðalskipulagi Garðabæjar í Urriðaholti á fundi skipulagsnefndar
Garðabæjar 2. maí 2005.
Fyrir hönd ráðherra
Guðjón Bragason (sign.)
Þorgerður Benediktsdóttir (sign.)
7. nóvember 2005 - Garðabær - Hæfi fulltrúa í skipulagsnefnd, aðild að félagasamtökum (PDF)