Mál nr. IRR12070028

Ár 2013, þann 24. júní er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. IRR 12070028

vegna stjórnsýslukæru Félags vélstjóra og málmtæknimanna á ákvörðun mönnunarnefndar skipa

I. Kröfur og kæruheimild 

Með stjórnsýslukæru, dags. 28. júní 2012, kærði Jónas Þór Jónasson hrl. f.h Félags vélstjóra og málmtæknimanna (hér eftir nefnt VM) úrskurð mönnunarnefndar skipa frá 15. júní 2012, þar sem heimilað var að fækka vélstjórum um borð í Brimnesi RE-027 (2770) úr þremur í tvo. Er þess krafist að úrskurður mönnunarnefndar verði felldur úr gildi.

Kæruheimild er í 7. gr. reglugerðar nr. 420/2003 og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II. Málsatvik og málsmeðferð 

Upphaf máls þessa má rekja til þess að með ákvörðun mönnunarnefndar frá 6. nóvember 2007 heimilaði nefndin útgerðaraðila skipsins Brimness RE-027, Brimi hf., fækkun vélstjóra um borð í skipinu úr þremur í tvo. Kærði VM þá ákvörðun til ráðuneytisins sem vísaði málinu frá á grundvelli aðildarskorts. Kvartaði VM í kjölfarið til umboðsmanns Alþingis sem lauk málinu með áliti þann 6. júlí 2009. Í ljósi álits umboðsmanns tók ráðuneytið málið til meðferðar á ný og lauk því með úrskurði þann 17. nóvember 2011. Var það niðurstaða ráðuneytisins að fella ákvörðun mönnunarnefndar frá 6. nóvember 2007 úr gildi þar sem rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga hefði ekki verið fylgt og vísa málinu til mönnunarnefndar á ný, sbr. úrskurð ráðuneytisins í máli nr. IRR10121860. Í kjölfarið var málið tekið til meðferðar á ný í mönnunarnefnd og lauk því með úrskurði nefndarinnar þann 15. júní 2012. Var það niðurstaða mönnunarnefndar að heimila fækkun vélstjóra á Brimnesi RE-027 þannig að tveir vélstjórar verði í áhöfn enda liggi fyrir gögn því til staðfestingar að sjálfvirkni vélarrúmsins sé slík að það geti starfað tímabundið ómannað.

Úrskurður mönnunarnefndar var kærður til ráðuneytisins með bréfi VM dags. 28. júní 2012.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 10. júlí 2012 var útgerðaraðila skipsins Brimness RE-027, Brimi hf., gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi Brims hf. dags. 25. júlí 2012.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 10. júlí 2012 var mönnunarnefnd gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi mönnunarnefndar dags. 13. ágúst 2012.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 29. ágúst 2012 var VM gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum mönnunarnefndar. Bárust þau andmæli með bréfi VM dags. 27. september 2012.

Með bréfum til aðila dags. 22. október 2012 tilkynnti ráðuneytið að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.

Með bréfi ráðuneytisins til mönnunarnefndar dags. 21. janúar 2013 var óskað eftir frekari gögnum frá mönnunarnefnd og bárust þau ráðuneytinu með tölvubréfi nefndarinnar dags. 30. janúar 2013.

Þá bárust ráðuneytinu viðbótarathugasemdir frá VM með tölvubréfum dags. 24. og 25. janúar 2013.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök VM

VM byggir á því að í úrskurði mönnunarnefndar frá 15. júní 2012 sé ekki tekið tillit til þeirra sjónarmiða og skilyrða sem fram komi í úrskurði ráðuneytisins frá 17. nóvember 2011. Telur VM að þau gögn sem aflað hafi verið eftir uppkvaðningu úrskurðar ráðuneytisins og spjall nefndarmanna mönnunarnefndar við vélstjóra skipsins og fyrirsvarsmann útgerðarinnar leysi nefndina ekki undan þeirri rannsóknarskyldu sem á henni hvíli. Sé málið ekki upplýst og lagaskilyrði geti ekki talist vera fyrir því að fallast beri á umsókn Brims hf. Óljós og takmörkuð tilvísun til þess hvernig skipið hafi verið gert út í Noregi á sínum tíma hafi enga þýðingu við úrlausn málsins. Bendir VM á að Brim hf. hafi ekki lagt fram upplýsingar um lög og reglur varðandi mönnun fiskiskipa í Noregi og frávik frá þeim reglum. Telur VM á ákvörðun mönnunarnefndar frá 15. júní 2012 sé jafn ólögmæt og fyrri ákvörðun nefndarinnar sem ráðuneytið hafi fellt úr gildi. Telur VM að málið hafi verið tekið til úrskurðar án þess að tekið hafi verið tillit til þeirra sjónarmiða sem ráðuneytið vísi til í úrskurði sínum og engin úttekt liggi fyrir sem varpað geti ljósi á málið og svarað þeim spurningum sem þörf sé á. Telur VM því að fella beri hinn kærða úrskurð úr gildi þar sem skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið uppfyllt. Þá bendir VM einnig á að meirihluti mönnunarnefndar hafi fallist á beiðni Brims hf. þrátt fyrir að fyrir liggi að heimildin hafi aldrei verið nýtt af útgerðinni og samkvæmt upplýsingum VM standi ekki til að gera það.

Í andmælum sínum bendir VM á að engin sjálfstæð og fagleg úttekt hafi farið fram á því hvort tækjabúnaður, vinnuálag o.fl. í skipinu sé með slíkum hætti að heimila megi undanþágu frá ákvæðum laga nr. 30/2007 um fjölda vélstjóra um borð í íslenskum fiskiskipum. Þurfi að skoða hverja umsókn sérstaklega enda sé vélbúnaður, vélarstærð, vinnuálag, aldur og gerð skipanna og búnaðar þeirra mjög misjafn. Vottorð sem útgerðir kunni að hafa lagt fram um vaktfrítt vélarrúm leysi mönnunarnefnd ekki undan skilyrðislausri rannsóknarskyldu nefndarinnar, þ.e. að lagt sé sjálfstætt og faglegt mat á það hvort lagaskilyrði standi til þess að vikið sé frá meginreglum laga nr. 30/2007 um mönnun vélstjóra. Þar sem slík skoðun eða úttekt liggi ekki fyrir í tilviki ofangreinds skips beri að fella úrskurð mönnunarnefndar úr gildi enda skilyrðum 10. gr. stjórnsýslulaga ekki fullnægt. 

 IV. Úrskurður og umsögn mönnunarnefndar

Í ákvörðun mönnunarnefndar frá 15. júní 2012 kemur fram að samkvæmt c-lið 3. mgr. 12. gr. laga nr. 30/2007 um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa eigi vélstjórar  skipa með vélarafl yfir 1800 kW að vera þrír. Í a-lið 2. mgr. 13. gr. sömu laga segi að mönnunarnefnd hafi heimild til þess að ákveða frávik frá ákvæðum 12. gr. um lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna, svo sem vegna tæknibúnaðar. Sé tekið fram að taka skuli tillit til vinnuálags sem breytingin kunni að hafa í för með sér. Samkvæmt 12. gr. laganna sé meginreglan sú að kröfur um fjölda og réttindi vélgæslumanna aukist því stærri sem aðalvélar skipa eru, að 1801 kW. Þegar þeirri stærð sé náð sé gerð krafa um þrjá vélstjóra. Þá kemur fram að meirihluti mönnunarnefndar, þ.e. fulltrúi LÍÚ og formaður nefndarinnar fallist á erindið. Telji þeir sömu sjónarmið eiga við og í sambærilegum eldri málum og vísa til fyrri úrskurðar í málinu frá 6. nóvember 2007 og fordæma sem þar séu tilgreind. Er á því byggt að stærð aðalvélar skips skipti ekki öllu máli varðandi vinnuálag vélstjóra. Þá telur meirihluti mönnunarnefndar ekki unnt að líta framhjá því að skipið hafi verið gert út frá Noregi með tveimur vélstjórum áður en það hafi verið keypt hingað til lands. Þá hafi skipið um rúmlega fjögurra ára skeið verið gert út hérlendis með tveimur vélstjórum samkvæmt heimild í kærðum úrskurði mönnunarnefndar og hafi þannig fengist reynsla af því fyrirkomulagi. Að sögn skipstjórnar- og vélstjórnarmanna skipsins hafi hún verið góð. Vélstjórar fái lögboðna hvíld og nái að fullnægja skyldum sínum eins og ætlast megi til. Þá sé öryggi áhafnar og skips ekki stefnt í hættu. Þá kemur fram að fulltrúi VM leggist gegn því að erindið veðri samþykkt. Telji hann ekki hafa verið sýnt fram á með fullnægjandi hætti hvernig kostir ómannaðs vélarrúms verði nýttir þannig að unnt verði að fækka vélstjórum um borð án þess að vinna vélstjóra aukist eða dregið sé úr öryggi. Þá telur hann að ekki hafi farið fram fullnægjandi könnun á því hvort tveir vélstjórar dugi til vélstjórnarstarfa á skipinu eins og fundið hafi verið að í úrskurði ráðuneytisins. Sé málsmeðferðin andstæð lögum og góðum stjórnsýsluháttum.

Í umsögn mönnunarnefndar mótmælir meirihluti nefndarinnar fullyrðingum VM um að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst er það var tekið til úrskurðar. Er á það bent að þetta sé langt því frá fyrsta málið af þessum toga sem tekið sé til úrskurðar í nefndinni, þ.e. að óskað sé eftir fækkun vélstjóra á þeim grundvelli að vélarrúm skipsins geti verið vaktfrítt sem þýði að sjálfvirkt vaktkerfi og tvöfaldur vélbúnaður komi í stað mannlegs eftirlits. Hafi í fyrri úrskurði mönnunarnefndar í málinu frá 6. nóvember 2007 verið vísað til fjölda fordæma sem hafi verið bindandi fyrir nefndina. Við afgreiðslu þeirra erinda hafi verið farið yfir ýmis sjónarmið varðandi vaktfrítt vélarrúm og hagræðið sem slíkum búnaði fylgi. Í c-lið 3. mgr. 12. gr. laga nr. 30/2007 segi að á skipi með vélarafl yfir 1800 kW skuli vera yfirvélstjóri, fyrsti vélstjóri og undirvélstjóri. Þessi regla gildi um öll fiskiskip sama hvaða veiðar þau stundi og hvort sem þau séu gömul eða ný. Það hafi verið afstaða meirihluta mönnunarnefndar að ef skip sem falli undir þessa reglu eru búin vaktfríu vélarrúmi séu skilyrði til að fækka vélstjórum um einn. Í 53. gr. sjómannalaga nr. 35/1985 sé fjallað um störf vélstjóra. Umsókn Brims snúist um það hvort fækka megi vélstjórum um einn á grundvelli þess að vélarrúm skipsins sé vaktfrítt. Brim hafi fengið heimild til að fækka vélstjórum á Brimnesi RE-027 um einn með úrskurði mönnunarnefndar dags. 6. nóvember 2007. Sú heimild hafi verið í gildi í fjögur ár og sé það mat meirihluta mönnunarnefndar að þannig hafi fengist reynsla af því að manna skipið tveimur vélstjórum með full réttindi og að það atriði verði ekki betur kannað með öðrum hætti. Um reynslu skip- og vélstjórnarmanna á skipinu af því fyrirkomulagi vísar mönnunarnefnd til hins kærða úrskurðar. Er á það bent að umsókn Brims snúist eingöngu um það hvort þörf sé fyrir tvo eða þrjá vélstjóra með fullgild atvinnuréttindi á skipið. Í könnunarferð mönnunarnefndar um borð í skipið hafi komið fram hjá vélstjórum þess að þeir telji 70% starfa sinna fara fram utan vélarrúms og að þeir telji mikilvægt að hafa um borð góðan aðstoðarmann hverju sinni. Hvort eða hversu marga aðstoðarmenn útgerð eða vélstjórar vilji hafa með vélstjórum um borð hverju sinni sé ekki til umfjöllunar í málinu.

V. Athugasemdir Brims hf.

Í athugasemdum Brims hf. er vakin athygli á því að fyrir liggi staðfesting frá fyrri eigendum skipsins, Aker Seafoods, hvernig það hafi verið mannað af vélstjórum þegar það var gert út frá Noregi. Hafi Brimi borist staðfesting þess efnis þann 12. júní 2012 og fylgdi afrit hennar til ráðuneytisins. Þar komi fram að tveir vélstjórar hafi starfað um borð í skipinu.

VI. Niðurstaða ráðuneytisins

Til umfjöllunar er úrskurður mönnunarnefndar um að heimila fækkun vélstjóra um borð í Brimnesi RE-27. Var það gert að beiðni útgerðaraðila skipsins, Brims hf., en úrskurður mönnunarnefndar er kærður til ráðuneytisins af VM. Telur ráðuneytið að játa beri VM kæruaðild með vísan til álits umboðsmanns Alþingis nr. 5475/2008 frá 6. júlí 2009 en með álitinu komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að játa bæri VM kæruaðild í sama máli í samræmi við hinar óskráðu reglur um kæruaðild félaga og samtaka manna.

Samkvæmt c-lið 4. mgr. 12. gr. laga nr. 30/2007 um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa (hér eftir nefnd áhafnalög) skulu á skipi með vélarafl yfir 1800 kW vera yfirvélstjóri, fyrsti vélstjóri og undirvélstjóri. Skipið Brimnes ER-27 er með 5400 kW aðalvél og fellur því undir ákvæðið. Skulu þannig þrír vélstjórar vera um borð í skipinu.

Um mönnunarnefnd er fjallað í 13. gr. áhafnalaga. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 13. gr. getur mönnunarnefnd ákveðið frávik frá ákvæðum 12. gr. um lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum eftir því sem tilefni gefst til, s.s. vegna tæknibúnaðar, gerðar og/eða verkefnis skips, hvort sem er til fjölgunar eða fækkunar, þar sem m.a. skal taka tillit til vinnuálags sem breytingin kann að hafa í för með sér.

Í hinni kærðu ákvörðun er veitt heimild til að fækka vélstjórum um borð í Brimnesi RE-27 þannig að tveir vélstjórar verði í áhöfn, þ.e. yfirvélstjóri og 1. vélstjóri, enda liggi fyrir gögn því til staðfestingar að sjálfvirkni vélarrúms sé slík að það geti starfað tímabundið ómannað. Í málinu liggur fyrir skírteini frá Lloyd´s Certificate of Class, útgefið 12. mars 2009. Leitaði ráðuneytið eftir afstöðu mönnunarnefndar til þess hvort nefndin teldi að sjálfvirkni vélarrúms væri slík að það gæti starfað tímabundið ómannað og hvort fullnægjandi gögn væru fyrir hendi. Með bréfi mönnunarnefndar til ráðuneytisins dags. 28. janúar 2013 var gerð grein fyrir því að nefndin teldi að sjálfvirkni vélarrúms skipsins væri slík að það gæti starfað tímabundið ómannað og framangreint skírteini væri nægjanleg sönnun þess.

Með úrskurði ráðuneytisins dags. 21. janúar 2012 var það niðurstaða þess að fyrri úrskurður mönnunarnefndar hefði verið haldinn annmörkum sem fólust í því að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hefði ekki verið virt. Var fyrri úrskurður mönnunarnefndar um heimild til fækkunar vélstjóra um borð í Brimnesi RE-27 því felldur úr gildi og málið sent til meðferðar nefndarinnar á ný sem komst að sömu niðurstöðu og áður með úrskurði dags. 15. júní 2012.

Það er mat ráðuneytisins að í úrskurði mönnunarnefndar hafi ekki verið færð fullnægjandi rök fyrir því að heimila fækkun vélstjóra um borð í Brimnesi RE-27 úr þremur í tvo. Er það mat ráðuneytisins að áður en heimild til fækkunar vélstjóra er veitt þurfi að fara fram skoðun á því hvort tveir vélstjórar dugi í áhöfn sama hversu stór aðalvélin sé væri skip búið tímabundnu ómönnuðu vélarrúmi. Telur ráðuneytið að á meðan slík skoðun hefur ekki farið fram verði ekki fallist á að mönnunarnefnd sé heimilt að ákveða frávik frá ákvæði c-liðar 4. mgr. 12. gr. áhafnalaga þar sem fram kemur að þrír vélstjórar þurfi að vera um borð í skipi þeirrar vélarstærðar sem Brimnes RE-27 er. Verður því ekki hjá því komist að fella ákvörðun mönnunarnefndar úr gildi.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

 Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun mönnunarnefndar skipa frá 15. júní 2012 um að heimila fækkun vélstjóra á Brimnesi RE-027, sknr. 2770, þannig að tveir vélstjórar verði í áhöfn, yfirvélstjóri og 1. vélstjóri.