Mönnunarnefnd skipa - höfnun erindis um að sami maður gegni stöðu skipstjóra og vélstjóra: Mál nr. 11/2009
Ár 2009, 27. ágúst er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svofelldur
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 11/2009
Keilir ehf.
gegn
Mönnunarnefnd skipa
I. Aðild, kröfur, kærufrestur og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 23. febrúar 2009, kærði Landssamband íslenskra útvegsmanna f.h. Keilis ehf. kt. 681294-4659, Tindaflöt 8, Akranesi (hér eftir nefnt Keilir) ákvörðun mönnunarnefndar skipa (hér eftir nefnd mönnunarnefnd) frá 12. febrúar 2009 um höfnun erindis Keilis um að sami maður fái að gegna stöðu skipstjóra og vélstjóra á skipinu Keili II, AK-004, sknr. 2604 (hér eftir nefnt Keilir II).
Gerð er sú krafa af hálfu Keilis að umsókn um frávik verði samþykkt.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 23. febrúar 2009 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a) úrskurður mönnunarnefndar dags. 12. febr. 2009.
b) úrskurður stjórnsýslumáls nr. 66/2008, dags. 13. jan. 2009.
c) stjórnsýslukæra Keilis, dags. 19. sept. 2008.
d) úrskurður mönnunarnefndar dags. 20. júní 2008.
e) erindi til mönnunarnefndar, dags. 21. jan. 2008.
f) afrit úr lögskráningarskrá.
g) afrit úr lögskráningarskrá um atvinnuréttindi FM.
nr. 2. Bréf ráðuneytisins til Keilis dags. 24. febrúar 2009.
nr. 3. Bréf ráðuneytisins til mönnunarnefndar dags. 2. mars. 2009.
nr. 4. Umsögn mönnunarnefndar dags. 27. mars 2009.
nr. 5. Bréf ráðuneytisins til Keilis dags. 6. apríl 2009.
nr. 6. Andmæli Keilis dags. 14. apríl 2009.
nr. 7. Bréf ráðuneytisins til Keilis og til mönnunarnefndar dags. 28. apríl 2009.
nr. 8. Bréf ráðuneytisins til Keilis og til mönnunarnefndar dags. 1. júlí 2009.
Kæruheimild er í 17. gr. laga nr. 30/2007 um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa, sbr. 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 420/2003. Kæra barst ráðuneytinu innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er ágreiningur um aðild.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Með erindi til mönnunarnefndar þann 21. janúar 2008 óskaði Keilir eftir því fráviki frá ákvæðum 12. gr. laga nr. 30/2007 að sami maður gegndi stöðu skipstjóra og vélstjóra um borð í skipinu Keili II, eins og verið hafði frá árinu 2004.
Mönnunarnefnd hafnaði erindi Keilis með úrskurði uppkveðnum 20. júní 2008, mál nr. Mv/06/2008. Úrskurðurinn var kærður til samgönguráðuneytisins sem kvað upp úrskurð þann 13. janúar 2009, mál nr. 66/2008, og voru úrskurðarorð svohljóðandi:
„Úrskurður mönnunarnefndar skipa frá 20. júní 2008 í máli nr. Mv06/2008 um að hafna erindi Keilis ehf. um að sami maður fái að gegna stöðu skipstjóra og vélstjóra á Keili AK-004, sknr. 2604, er felldur úr gildi. Mönnunarnefnd taki umsókn Keilis ehf. um frávik til endurskoðunar.“
Mönnunarnefnd kvað upp úrskurð á ný þann 12. febrúar 2009, mál nr. Mv06/2008-endurupptekið, þar sem umsókn Keilis var aftur hafnað.
Með stjórnsýslukæru dags. 23. febrúar 2009 kærði Keilir framangreindan úrskurð til ráðuneytisins og var móttaka kærunnar staðfest af þess hálfu þann 24. febrúar 2009.
Ráðuneytið óskaði umsagnar mönnunarnefndar þann 2. mars 2009 og barst umsögn þann 27. mars 2009. Keili var gefinn kostur á andmælarétti með bréfi dags. 6. apríl 2009 og bárust andmæli 14. apríl 2009.
Með bréfum 28. apríl 2008 var Keili og mönnunarnefnd tilkynnt um afgreiðslu málsins og að uppkvaðning úrskurðar myndi dragast en áformað væri að ljúka málinu í júní 2009. Þau áform gengu ekki eftir og var báðum aðilum tilkynnt með bréfi þann 1. júlí 2009 að fyrirhugað væri að ljúka málinu í ágúst 2009.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök Keilis
Keilir krefst þess að umsókn sín um frávik frá ákvæðum 12. gr. laga nr. 30/2007 þann 21. janúar 2008 verði samþykkt.
Keilir vísar til þess að mönnunarnefnd hafi skýra lagaheimild samkvæmt 6. mgr. 12. gr. og a-lið 2. mgr. 13. gr. laga nr. 30/2007 til að ákveða frávik frá lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna á fiskiskipum.
Samkvæmt eldri lögum hafi krafan verið sú að á fiskiskipi með 75kW til 375kW vél skyldi vera vélgæslumaður sem mátti vera hinn sami og skipstjóri á bátum að 30 brúttótonnum enda væri hann eini réttindamaðurinn í áhöfn og útivera skips skemmri en 24 klst.
Forsendur við mönnun skipsins hafi ekki breyst við gildistöku nýrra laga og eina breytingin sé að smábáturinn Keilir II fellur nú í flokk báta lengri en 12 metrar og með vél stærri en 250kW og muni 1,37 metrum og 3 kW. Hér sé í raun um lagatæknilega breytingu að ræða vegna þessa smábátar en ekki breytingar á forsendum fyrir lágmarksmönnun. Lagabreyting þessi hafi áhrif á atvinnuréttindi sem kærandi hafi aflað sér en þau njóti verndar 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrár Íslands og megi aðeins skerða þau réttindi með lögum og ef almannahagsmunir krefjast þess.
Keilir vísar til þess að mönnunarnefnd sé fjölskipað stjórnvald sem hafi það hlutverk að meta sjálfstætt frávik frá lágmarksmönnun samkvæmt lögunum. Nefndinni hafi borið skylda til að skoða hvort forsendur væru fyrir því að ákveða frávik frá 12. gr. laga nr. 30/2007 eins og kærandi óskaði eftir og liggi fyrir í málinu að engar breytingar höfðu orðið á forsendum fyrir lágmarksmönnun. Sérstaklega þegar litið er til þess að skipið lendir rétt yfir viðmiðum 12. gr. laganna um lengd og vélarstærð.
Ráðuneytið hafi tekið undir þessar röksemdir í úrskurði sínum í máli nr. 66/2008 um að mönnunarnefnd hafi borið að meta sjálfsætt hvort heimilt væri að veita kæranda það frávik frá 12. gr. sem sótt var um í stað þess að byggja höfnunina á þröngri túlkun 12. gr. um heimildir til frávika. Nefndinni hafi því verið rétt að líta til aðstæðna hjá kæranda og m.a. taka mið af því að heimilt var fyrir gildistöku laganna að manna skipið með þeim hætti sem umsókn um frávik hljóðaði um og einnig kanna hvort forsendur vegna útgerðar væru þær sömu og fyrir gildistöku laganna.
Ráðuneytið hafi ógilt fyrri ákvörðun nefndarinnar og lagt fyrir hana að taka umsóknina til endurskoðunar og taka við það mið af sjónarmiðum sem fram komu í úrskurðinum. Það hafi nefndin hins vegar ekki gert og úrskurðurinn sé því haldinn verulegum annmörkum.
Í andmælum sínum tekur Keilir fram að vinnubrögð nefndarinnar hafi komið verulega á óvart og málatilbúnaður hennar til þess fallinn að fresta og tefja afgreiðslu þess. Það liggi fyrir að Keilir hafi með lögmætum hætti áunnið sér atvinnuréttindi í gildistíð eldri laga og skuli halda þeim réttindum óbreyttum, sbr. ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 175/2008 og sé sá skilningur áréttaður í greinargerð með lögum nr. 30/2007, þ.e. að ekki verði hróflað við núverandi framkvæmd laganna. Það sé enda í samræmi við réttarfarsreglur að tryggt sé að menn haldi áunnum réttindum þó umhverfi þeirra breytist.
Af umsögn nefndarinnar sé ljóst að meirihluti nefndarinnar virðist misskilja hver vilji löggjafans var. Öll skilyrði séu hins vegar fyrir hendi að samþykkja umsókn Keilis eins og hún var lögð fyrir í janúar 2008.
IV. Málsástæður og rök mönnunarnefndar
Í umsögn mönnunarnefndar segir að mál þetta sé sprottið af umsókn Keilis þess efnis að nefndin heimili að sami maður gegni stöðu skipstjóra og yfirvélstjóra á fiskibátnum Keili II en þar komi fram að sami maður hafi gegnt þessum stöðum frá því báturinn var smíðaður, útivera bátsins verði styttri en 14 klst. á hverjum sólarhring og að í vélarrúmi sé eftirlitsmyndavél. Keilir II sé 11,94 brúttótonn, 13,37 metrar að lengd og með 253 kW vél. Af lýsingu á bátnum og gögnum verði ekki annað ráðið en um sé að ræða venjulegan fiskibát sem nýttur er til hefðbundinna verkefna.
Samkvæmt 3. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 76/2001 um áhafnir íslenskra farþegaskipa og flutningaskipa hafi sú regla gilt að á fiskiskipi með 75kw vél til og með 375kw vél skuli vera vélgæslumaður sem mátti vera hinn sami og skipstjóri á skipum að 30 brúttótonnum enda væri hann eini réttindamaðurinn um borð og útivera almennt skemmri en 24 klst.
Með lögum nr. 30/2007 sem tóku gildi 1. janúar 2008 hafi þetta ákvæði verið fellt úr gildi. Sé í 12. gr. laganna mælt fyrir um að í áhöfn skipa sem eru styttri en 24 metrar skuli vera skipstjóri og stýrimaður og að á skipum lengri en 12 metrar og með vélarafl frá 250 kw til og með 750 kw, yfirvélstjóri og vélavörður. Þá sé leyfilegt að vera án vélavarðar og stýrimanns, ef útivist skipsins er styttri en 14 klst. á hverju 24 klst. tímabili, að fenginni heimild mönnunarnefndar.
Í a-lið 1. mgr. og 1. tölul. a-liðs 3. mgr. 12. gr. laganna segi að á skipi sem er styttra en 12 metrar megi skipstjóri vera hinn sami og vélavörður sé hann eini réttindamaðurinn í áhöfn.
Af tilvitnuðum lagaákvæðum sé augljós breyttur vilji löggjafans og að með lögum 30/2007 séu nú gerðar ríkari kröfur til mönnunar skipsins Keilis II en var samkvæmt eldri lögum.
Vísað er til þess að lög 30/2007 heimili mönnunarnefnd að ákveða frávik frá ákvæðum 12. gr. eftir því sem tilefni gefst til s.s. vegna tæknibúnaðar og verkefna. Fulltrúi LÍÚ í nefndinni hafi viljað samþykkja umsókn Keilis á þeim forsendum að nefndin verði, þrátt fyrir breyttar mönnunarreglur í tilviki Keilis, að gæta meðalhófs og taka tillit til reynslunnar og að einn réttindamaður um borð hafi dugað til verkefna skipsins. Breytt mönnun skipsins raski rekstrargrundvelli þess verulega.
Meirihluti nefndarinnar hafi hins vegar komist að þeirri niðurstöðu að ekkert komi fram í umsókn sem gefi tilefni til að fallast á umsóknina. Fyrirmæli laga nr. 30/2007 um mönnun skips eins og Keilis II séu skýr og einungis heimilt að fallast á frávik frá fyrirmælum laganna ef tilefni gefst til. Ekki sé hægt að fallast á að réttarástand í gildistíð eldri laga sé slíkt tilefni, þótt útgerðin hafi hingað til gengið áfallalaust. Muni slík niðurstaða leiða til að mönnun skipa eins og Keilis II fari eftir eldri lögum ef útgerðin vill og hafi það verið vilji löggjafans verði að gera þá kröfu að slíkt ákvæði hefði verið sett í lögin.
Ágreiningslaust sé að nefndin hafi skýra lagaheimild til að ákveða frávik vegna mönnunar. Jafn ljóst sé að slíkar ákvarðanir verða einungis teknar að tilefni gefist til, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna. Við mat á því hvort tilefni sé til að fallast á frávik verði fyrst að líta til þess hvort skilyrðinu um tilefni sé fullnægt.
Upphafleg niðurstaða nefndarinnar frá 20. júní 2008 byggði á þessu, þ.e. meirihluti nefndarinnar taldi að ekki væru lagaskilyrði til að ákveða frávik frá mönnun. Ekki væri tilefni til að víkja frá lögunum með vísan til þess hvernig Keilir II var mannaður áður enda hafi tæknibúnaður, gerð og verkefni skipsins ekki breyst frá því sem áður var. Fyrirmæli laganna um mönnun hefði hins vegar breyst mikið.
Þá telur meirihluti nefndarinnar misskilnings gæta í kæru Keilis og úrskurði ráðuneytisins þar sem því er haldið fram að úrskurður nefndarinnar hafi byggst á þröngri túlkun 12. gr. laga 30/2007. Byggt hafi verið á því að skilyrði í 12. gr. um tilefni til fráviks væri ekki fullnægt og var byggt á því sama í úrskurði nefndarinnar við endurupptöku málsins, 28. janúar 2009. Fulltrúi LÍÚ í nefndinni fallist hins vegar ekki á að um misskilning sé að ræða heldur sé úrskurður meirihluta nefndarinnar byggður á þröngri bókstarfstúlkun á 12. gr.
V. Álit og niðurstöður ráðuneytisins
1. Í máli þessu deila aðilar um hvort mönnunarnefnd hafi verið heimilt að samþykkja umsókn Keilis um frávik frá ákvæðum laga nr. 30/2007 um mönnun skipa. Greinir aðila á um hvort úrskurður nefndinnar hafi byggst á lögmætum sjónarmiðum og réttri túlkun ákvæða laganna sem heimila frávik frá mönnunarreglum, að teknu tilliti til réttar til að viðhalda óbreyttu ástandi við óbreyttar forsendur.
2. Um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa gilda lög nr. 30/2007 sem tóku gildi 1. janúar 2008. Áður giltu lög nr. 112/1984 þar sem kveðið var á um fjölda skipstjórnarmanna sem skyldi vera á hverju skipi og lög nr. 113/1984 sem kváðu á um fjölda vélstjóra og vélavarða sem skyldi vera á fiskiskipum.
Fyrir gildistöku laga nr. 30/2007 giltu þær reglur um mönnun skips eins og Keilis II að það skyldi mannað skipstjóra, sbr. 3. gr. laga nr. 112/1984 og yfirvélstjóra og vélaverði, sbr. b-lið 2. gr. laga nr. 113/1984. Í báðum þessum lögum var síðan kveðið á um mönnunarnefnd skipa sem hafði það hlutverk að heimila frávik frá ákvæðum laganna um fjölda réttindamanna um borð eftir því sem tilefni gæfist til, svo sem vegna tæknibúaðar, gerðar og/eða verkefnis skips, hvort sem til fjölgunar eða fækkunar þar sem m.a. skyldi taka tillit til vinnuálags sem breyting kynni að hafa í för með sér.
Með lögum nr. 76/2001 um áhafnir íslenskra farþegaskipa og flutningaskipa var í 3. mgr. bráðabirgðaákvæðis laganna kveðið á um að sami aðili gæti gegnt stöðu skipstjóra og vélgæslumanns á skipum og er ákvæðið svohljóðandi:
„Á fiskiskipi með 75kW vél til og með 375kW vél skal vera vélgæslumaður, sem má vera hinn sami og skipstjóri á skipum allt að 30 brúttótonnum, enda sé hann eini réttindamaðurinn í áhöfn og útivera skipsins skemmri en 24 klst., nema á tímabilinu frá 1. apríl til 30. september þegar útivera má vera allt að 36 klst. ?“
Þannig var staðan allt til 1. janúar 2008 þegar ný lög um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa tóku gildi, lög nr. 30/2007 en með þeim lögum var m.a. framangreindt bráðabirgðaákvæði fellt úr gildi.
3. Í lögum 30/2007 er í IV. kafla fjallað um mönnun skipa og undanþágur. Er í 12. gr. kveðið á um lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum og er nýmæli að við það er einnig tekið mið af lengd skipa.
Segir í 1. mgr. 12. gr. að á hverju fiskiskipi og öðru skipi skuli vera skipstjóri. Þá er kveðið á um fjölda stýrimanna sem skuli vera í áhöfn og segir í a.lið 1. mgr.:
„Á skipi sem er styttra en 24 metrar að skráningarlengd skal vera stýrimaður ef útivera skips fer fram úr 14. klst. á hverju 24. klst. tímabili. Á skipi þar sem daglegur útivistartími er styttri en 14. klst. er heimilt að vera án stýrimanns, enda hafi skip fengið útgefna heimild þess efnis frá mönnunarnefnd.“
Um fjölda vélstjórnarmanna er kveðið á um í 2. mgr. 12. gr. og segir þar í a.lið:
„Á skipi með vélarafli frá og með 250kW til og með 750kW skal vera:
1. Vélavörður sé skipið styttra en 12 metrar að mestu lengd. Vélavörður má vera hinn sami og skipstjóri, enda sé hann eini réttindamaður í áhöfn og útivera skips skemmri en 14 klst. á hverju 24 klst. tímabili.
2. Yfirvélstjóri, sé skip 12 metrar að mestu lengd eða lengra.
3. Yfirvélstjóri og vélavörður, sé skipið 12 metrar að mestu lengd eða lengra og útivera þess fer fram úr 14 klst. á hverju 24 klst. tímabili. Á skipi þar sem daglegur útivistartími er styttri en 14 klst. er heimilt að vera án vélavarðar, enda hafi skip fengið útgefna heimild þess efnis frá mönnunarnefnd.“
5. Samkvæmt gögnum málsins er Keilir II fiskiskip, smíðað 2004, 13,37 metrar að skráningarlengd, 11,94 brúttórúmlestir og með vélarstærð 253 kW. Skipið var smíðað árið 2004 og því tekið í notkun eftir gildistöku bráðabirgðaákvæðisins laga nr. 76/2001. Um mönnun þess fór því eftir því ákvæði, þ.e. að heimilt var að manna Keili II einum réttindamanni, sem gegndi bæði stöðu skipstjóra og vélgæslumanns.
Ekki var því um að ræða að mönnun Keilis II byggðist á undanþágu frá ákvæðum laga um mönnun skipa heldur byggðist mönnunin á lagaheimild nefnds bráðabirgðaákvæðis. Frá því Keilir II var tekið í notkun hefur það verið mannað þremur skipverjum og hefur a.m.k. einn þeirra alltaf verið með gild atvinnuréttindi lögum samkvæmt, þ.e. sami maður hefur gegnt starfi vélgæslumanns og skipstjóra.
Með lögum nr. 30/2007 var hins vegar felld úr gildi heimild til mönnunar Keilis II með þeim hætti sem hún hafði verið og breytingar gerðar á því hvernig skipið skyldi að lögum mannað. Skipið fellur nú undir ákvæði laganna sem fjalla um mönnun skipa 12 metra að mestu lengd eða lengri. Það skal því mannað skipstjóra, sbr. 1. mgr. 12. gr. Í gögnum málsins kemur fram að útivera Keilis II sé styttri en 14 klst. og því heimilt að vera án stýrimanns að fenginni heimild mönnunarnefndar, sbr. síðar málsl. a-liðs 1. mgr. 12. gr. Þá skal skipið mannað yfirvélstjóra, sbr. 2. tölul. a-liðar 2. mgr. 12. gr. Hins vegar er heimilt að vera án vélavarðar þar sem útivistartími er styttri en 14 klst., sbr. 3. tölul. 2. mgr. 12. gr., að fenginni heimild mönnunarnefndar.
Samkvæmt gildandi lögum skal því skipið Keilir II mannað skipstjóra og yfirvélstjóra en má vera án stýrimanns og vélavarðar. Hér er því um verulega breytingu að ræða frá því sem áður gilti um mönnun skipsins. Vegna þessa sótti Keilir um frávik frá 12. gr. laganna þess efnis að mönnun skipsins gæti verið eins og áður var, þ.e. að einungis einn réttindamaður væri um borð sem gegndi bæði stöðu skipstjóra og vélavarðar.
6. Eins og var í eldri lögum gera lög nr. 30/2007 ráð fyrir sérstakri mönnunarnefnd skipa sem hefur heimild til að ákveða undanþágur frá mönnun skipa, sbr. 13. gr. en þar segir í a.lið 2. mgr. 13. gr.:
„Mönnunarnefnd hefur heimild til að:
a. ákveða frávik frá ákvæðum 12. gr. um lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum eftir því sem tilefni gefst til, svo sem vegna tæknibúnaðar, gerðar og/eða verkefnis skips, hvort sem er til fjölgunar eða fækkunar, þar sem m.a. skal taka tillit til vinnuálags sem breytingin kann að hafa í för með sér,“
Um þetta segir í greinargerð með frumvarpi til laganna að gert sé ráð fyrir svipuðu fyrirkomulag mönnunarnefndar og í gildandi lögum að því undanskildu að ekki er skylt að leita umsagnar Siglingastofnunar áður en ákvörðun um mönnun er tekin. Ráðherra setji með reglugerð nánari reglur um lágmarksmönnun skipa og skipan og starfshætti nefndarinnar sbr. 19. gr. frumvarpsins. Í tíð eldri laga var sett reglugerð nr. 420/2003 um mönnunarnefnd skipa og gildir hún því um nefndina eftir því sem hún samrýmist gildandi lögum hvað varðar fyrirkomulag og starfshætti.
7. Heimild til frávika frá mönnun skipa hefur verið óbreytt í lögum a.m.k. frá 1984. Meginregluna er nú að finna í 12. gr. laga nr. 30/2007 sem kveður á um heimild mönnunarnefndar, eftir því sem tilefni gefst til, að ákveða frávik frá ákvæðum laganna um mönnun skipa, svo sem vegna tæknibúnaðar, gerðar og/eða verkefna skips, sbr. 2. mgr. 13. gr. Getur breytingin verið hvort sem er til fækkunar eða fjölgunar en nefndin skal taka tillit til vinnuálags sem breytingin kann að hafa í för með sér.
Það er því komið undir mati mönnunarnefndar hverju sinni hvenær tilefni gefst til að ákveða frávik frá ákvæðum laganna og ber m.a. við það að taka tillit til vinnuálags. Ráðuneytið telur að í 13. gr. felist að nefndin hafi nokkuð frjálst mat á því á hvaða sjónarmiðum skuli byggja mat um heimild til frávika. Þau sjónarmið þurfi þó ávallt að vera lögmæt og málefnaleg og taka mið af aðstæðum í hverju máli fyrir sig, sbr. og úrskurð ráðuneytisins 21. september 2007 í máli nr. 33/2007. Hér verður að hafa í huga að mönnunarnefnd er stjórnsýslunefnd sbr. 32. gr. stjórnsýslulaga og fer sem slík með stjórnsýsluvald þegar hún tekur ákvarðanir um hvort heimila á frávik frá mönnunarreglum. Nefndinni ber því að fara vel með það vald sem hún hefur í krafti lögmætrar stöðu sinnar enda er það grundvallaratriði að athafnir stjórnvalda séu ávallt lögmætar og málefnalegar. Þegar nefndin tekur ákvarðanir er varða réttindi og skyldur þeirra sem til hennar leita er henni sem stjórnvaldi skylt að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, svo sem að ákvarðanir séu ávallt byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og meðalhófs og jafnræðis sé gætt.
8. Úrskurður mönnunarnefndar sem hér er til umfjöllunar er endurupptaka fyrri úrskurðar nefndarinnar, í kjölfar úrskurðar ráðuneytisins frá 13. janúar 2009. Í þeim úrskurði taldi ráðuneytið að mönnunarnefnd hefði borið að meta sjálfstætt hvort heimilt væri að veita kæranda það frávik frá 12. gr. sem sótt var um vegna skipsins, í stað þess að byggja höfnun á þröngri túlkun 12. gr. um heimildir til frávika. Var komist að þeirri niðurstöðu að heimildir mönnunarnefndar til að ákveða frávik frá mönnunarreglum laganna tæki til allrar mönnunar sem 12. gr. laganna kveður á um en afmarkist ekki við tiltekin tilvik eins og skilja mátti af fyrri úrskurð nefndarinnar. Nefndinni væri því heimilt að veita frávik frá 12. gr. í heild, eftir því sem tilefni teldist til og að teknu tilliti til tiltekinna atriða sbr. 1. liður 2. mgr. 13. gr.
Það var mat ráðuneytisins að nefndinni hefði því verið rétt að líta til aðstæðna hjá Keili og m.a. taka mið af því að heimilt var fyrir gildistöku laganna að manna skipið með þeim hætti sem umsókn um frávik hljóðaði um auk þess sem rétt hafi verið að kanna hvort forsendur vegna útgerðar væru þær sömu og fyrir gildistöku laga nr. 30/2007. Leit ráðuneytið svo á að mönnunarnefnd hefði ekki verið rétt að hafna umsókn Keilis um frávik á grundvelli þeirra sjónarmiða og raka sem færð voru fyrir höfnuninni og var höfnunin því ógilt og lagt fyrir nefndina að taka umsókn Keilis til endurskoðunar og taka þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin voru í úrskurðinum.
9. Niðurstaða úrskurðar meirihluta mönnunarnefndar sem nú er til umfjöllunar er áfram sú að hafna kröfu Keilis um frávik frá ákvæðum 12. gr. um mönnun skipa. Segir í úrskurðinum að með samanburði á lagaákvæðum sé augljóst að með gildandi lögum séu gerðar ríkari kröfur til mönnunar skipa af þessu tagi en áður var. Nefndin hafi heimild til að ákveða frávik frá mönnunarreglum eftir því sem tilefni gefst til, svo sem vegna tæknibúnaðar, gerðar eða verkefna skips. Það er niðurstaða meirihlutans að ekki sé tilefni til að fallast á umsókn Keilis um frávik. Í umsögn nefndarinnar til ráðuneytisins er niðurstaðan enn fremur rökstudd með því að ekki sé hægt að fallast á að réttarástand í gildistíð eldri laga sé slíkt tilefni að fallast eigi á frávikið jafnvel þótt útgerðin hafi gengið áfallalaust. Áður en unnt sé að meta eða skoða hvort tilefni sé til að fallast á frávik frá 12. gr. verði fyrst að líta til þess hvort skilyrðinu um tilefni sé fullnægt.
Í málatilbúnaði meirihluta mönnunarnefndar er hins vegar ekki nánar gerð grein fyrir hvað rök liggja að baki höfnuninni, þ.e. hvernig metið er hvort því skilyrði, að tilefni sé til, sé fullnægt og hvað þurfi til að svo sé. Að mati ráðuneytisins er ekki að sjá að nefndin hafi metið heildstætt hvort ástæða var til að taka umsókn Keilis um frávik til greina og þá að teknu tilliti til þeirra atriða sem löggjafinn hefur ákveðið að kanna skuli við mat á því.
Ráðuneytið telur það verulega ámælisvert að í rökstuðningi mönnunarnefndar fyrir niðurstöðu hennar í hinum kærða úrskurði sé ekki gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem nefndin lagði til grundvallar niðurstöðu sinni, þ.e. höfnun umsóknar um frávik. Nefndin hafi þannig ekki lagt mat á þau lagalegu fyrirmæli sem leitt geti til þess að málefnalegt teljist að heimila frávik frá ákvæðum laga nr. 30/2007 um mönnun, þ.e. hvort tæknibúnaður, gerð og/eða verkefni skipsins, að teknu tilliti til vinnuálags, geti leitt til að rétt sé að fallast á frávik frá reglunum um mönnun, án þess að öryggi skips og áhafnar sé stefnt í hættu. Af því leiðir að ráðuneytið getur ekki tekið afstöðu til þess hvort mönnunarnefnd hafi við uppkvaðning hins kærða úrskurðar gætt að meginreglum stjórnsýsluréttar, svo sem um málefnaleg sjónarmið og meðalhóf.
Keilir byggir málatilbúnað sinn að því er virðist eingöngu á því að heimila eigi frávik frá mönnunarreglum þar sem slík mönnun var heimil fyrir gildistöku laga nr. 30/2007 og útgerð skipsins sé óbreytt. Ljóst er að með nýjum lögum voru gerðar breytingar á mönnunarreglum sem áhrif höfðu á mönnun Keilis II. Ráðuneytið fellst ekki á með Keili að nægi til heimildar frávika af þessu tagi að vísa til réttarástands sem var í gildistíð eldri laga. Vegna þeirra lagabreytinga, sem leiddu til að Keilir varð að sækja um frávik frá mönnunarreglum, telur ráðuneytið það aðfinnsluvert af hálfu útgerðarinnar að gera ekki nánar grein fyrir atriðum sem skipta máli í því sambandi í málatilbúnaði sínum, bæði fyrir nefndinni og ráðuneytinu, þ.e. atriðum sem geta leitt til að tilefni er til að taka umsókn um frávik til greina, sbr. 2. mgr. 13. gr.
10. Að virtu öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að fella hinn kærða úrskurð úr gildi og er lagt fyrir mönnunarnefnd skipa að taka umsókn Keilis til meðferðar á ný og gæta við þá meðferð ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, s.s. rannsóknarreglu 10. gr. Skal við mat á því, hvort heimila eigi frávik, taka mið af þeim atriðum sem löggjafinn hefur ákveðið að hafa skuli í huga við mat á því hvort heimila skuli frávik frá ákvæðum 12. gr. um mönnun, sbr. a.lið 2. mgr. 13. gr. Þá ítrekar ráðuneytið að mönnunarnefnd gæti þess í úrskurði sínum að gera með fullnægjandi hætti grein fyrir þeim sjónarmiðum sem niðurstaðan byggir á.
Úrskurðarorð
Úrskurður mönnunarnefndar skipa frá 12. febrúar 2009 í máli nr. Mv06/2008-endurupptekið, um að hafna umsókn Landssambands íslenskra útvegsmanna f.h. Keilis ehf., kt. 681294-4659, Tindaflöt 8, Akranesi, um að sami maður fái að gegna stöðu skipstjóra og vélstjóra á fiskibátnum Keili II AK-004, sknr. 2604, er felldur úr gildi. Lagt er fyrir mönnunarnefnd skipa að taka umsóknina til meðferðar á ný.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Svanhvít Axelsdóttir