Mál nr. IRR12060345
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 12060345
Kæra M
á ákvörðun
Flugmálastjórnar Íslands
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 26. júní 2012 barst ráðuneytinu kæra M, (hér eftir nefndur M) á ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands (hér eftir nefnd FMS) frá 22. mars 2012 um að gefa út 1. flokks heilbrigðisvottorð með takmörkunum til reynslu í eitt ár til handa M. Krefst M þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Ákvörðun FMS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 10. gr. laga nr. 100/2006 um Flugmálastjórn Íslands.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Málavextir eru þeir að þann 19. maí 2010 varð M fyrir höfuðhöggi er hann var að fara um borð í flugstjórnarklefa á fraktflugvél Icelandair á flugvelli í Y en M starfar sem flugstjóri hjá félaginu. Í kæru kemur fram að M hafi leitað á bráðadeild LSH þann 28. maí 2010 og verið greindur með áverka alvarlegs höfuðhöggs og heilahristings. Hafi M farið á fund með trúnaðarlækni FMS og leitað meðferðar hjá sérfræðilæknum í kjölfarið. Í kæru lýsir M afleiðingum slyssins. Með bréfi fluglæknis, ÞH, þann 24. ágúst 2010 var M synjað um heilbrigðisvottorð. Með bréfi ÞE, læknis FMS, dags. 26. ágúst 2011 var M tilkynnt að ekki væri um varanlegan hæfisbrest að ræða og því ekki tilefni til að afturkalla flugskírteini hans. Kom M sjónarmiðum sínum á framfæri við FMS með bréfi dags. 31. ágúst 2011 og með bréfi FMS dags. 6. október 2011 var M tilkynnt að ekki væri tilefni til að falla frá fyrrgreindri niðurstöðu um hæfni hans. Með bréfi M þann 16. október 2011 mótmælti hann ákvörðun FMS og var því bréfi svarað af FMS þann 27. október 2011. Með bréfi dags. 2. janúar 2012 kærði M ákvörðun FMS til ráðuneytisins en kæran hlaut ekki efnismeðferð þar sem FMS afturkallaði ákvörðun sína með bréfi dags. 3. febrúar 2012. Með umsókn dags. 21. desember 2011 sótti M að nýju um heilbrigðisvottorð til FMS og með bréfi dags. 3. febrúar 2012 var M tilkynnt að FMS hygðist fara yfir mál hans og fá utanaðkomandi fluglækni til að endurskoða mat heilbrigðisskorar FMS. Í kjölfarið fékk FMS fluglækninn ÞS til að fara yfir mál M og skilaði hann FMS greinargerð þann 15. mars 2012. Var niðurstaða greinargerðarinnar sú að engar forsendur væru til sviptingar heilbrigðisvottorðs og lagt til að gefið yrði út nýtt 1. flokks heilbrigðisvottorð M til handa með takmörkunum til reynslu í eitt ár og síðan án takmarkana. Í kjölfarið fór yfirlæknir heilbrigðisskorar FMS yfir mál M og komst að því að ekki væri ástæða til að afturkalla skírteini M sem flugliða á grundvelli varanlegs hæfisbrests og ekkert væri því til fyrirstöðu að gefa út 1. flokks heilbrigðisvottorð honum til handa með takmörkunum. Með bréfi FMS dags. 22. mars 2012 var M tilkynnt ákvörðun FMS að gefa út 1. flokks heilbrigðisvottorð honum til handa með takmörkunum til reynslu í eitt ár. Með bréfi dags. 28. mars 2012 gerði M athugasemdir við málsmeðferð FMS og var því bréfi svarað með bréfi FMS dags. 23. apríl 2012.
Ákvörðun FMS var kærð til ráðuneytisins með bréfi M mótteknu þann 26. júní 2012.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 10. júlí 2012 var óskað eftir umsögn FMS um kæruna og stofnuninni gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Bárust athugasemdir FMS ráðuneytinu með bréfi dags. 17. ágúst 2012.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 29. ágúst 2012 var M gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Bárust þau andmæli með bréfi M dags. 18. október 2012.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 27. nóvember 2012 var óskað eftir frekari umsögn FMS og barst sú umsögn ráðuneytinu með bréfi FMS dags. 14. desember 2012.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 2. janúar 2013 var M gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Bárust þau andmæli með bréfi M 31. janúar 2013.
Með bréfum ráðuneytisins til M og FMS dags. 18. febrúar 2013 var tilkynnt að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar. Með tölvubréfi ráðuneytisins til M dags. 3. júní 2013 var tilkynnt um seinkun úrskurðar.
III. Málsástæður og rök M
M byggir á því að við undirbúning ákvörðunar FMS hafi stofnunin brotið gegn meginreglum um andmælarétt og upplýsingarétt sem fram koma í 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga. Þá skorti verulega á að málið hafi verið nægilega undirbúið og rannsakað áður en ákvörðun var tekin og með því farið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.
Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skuli gefa aðila kost á að tjá sig um efni þess áður en ákvörðun er tekin nema slíkt sé augljóslega óþarft. Meginreglan sé því sú að aðili máls geti komið að athugasemdum sínum og bent á misskilning eða ónákvæmni í gögnum máls áður en ákvörðun er tekin. FMS telji hins vegar að ekki hafi verið þörf á andmælum þar sem ákvörðun stofnunarinnar hafi verið ívilnandi. Á það sé ekki hægt að fallast. Snúist málið um það hvort M sé hæfur til flugmannsstarfa vegna afleiðinga slyss. Telji M svo ekki vera og hafi framvísað læknisfræðilegum gögnum því til stuðnings sem FMS neiti að taka mark á. Ákvörðun FMS að gefa út 1. flokks heilbrigðisvottorð við þær aðstæður sé verulega íþyngjandi fyrir M þar sem afleiðingar þess geti orðið þær að M missi rétt sinn til örorkulífeyris hjá eftirlaunasjóði FÍA. Standi hin kærða ákvörðun megi M einnig vænta þess að vinnuveitandi hans sendi hann í flughæfnispróf og nái M ekki því prófi vegna veikinda sinna kunni hann að sitja uppi réttindalaus. Hafi FMS því borið að veita M færi á að tjá sig.
Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga eigi aðili skýlausan rétt á að kynna sér skjöl og önnur gögn er mál hans varðar. Hin kærða ákvörðun virðist hafa grundvallast á greinargerð ÞH fluglæknis. Þessi greinargerð hafi ekki verið kynnt M fyrr en eftir að FMS tók ákvörðun. Með því hafi verið brotinn skýlaus réttur M til upplýsinga og aðgangs að gögnum málsins.
Í 10. gr. stjórnsýslulaga sé lögð sú skylda á stjórnvöld að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. M sé ekki ljóst hvort öll fyrirliggjandi læknisfræðileg gögn hafi legið fyrir áður en ákvörðun var tekin í máli hans enda hafi hann ekki verið upplýstur um málsmeðferðina. Liggi fyrir gögn sérfræðilækna sem staðfesti varanleg einkenni höfuðáverka M. Hafi FMS ekki talið þau gögn fullnægjandi hafi stofnuninni á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga borið að afla frekari gagna til upplýsingar í málinu áður en ákvörðun var tekin.
Í andmælum sínum bendir M á að læknisvottorð sem lögð hafi verið fram í málinu sýni að málið hafi ekki verið nægilega upplýst af hálfu FMS áður en ákvörðun var tekin og með því brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá staðfesti vottorðin að M sé óvinnufær og sú ákvörðun FMS að gefa út 1. flokks heilbrigðisvottorð hafi verið röng. Þá ítrekar M að sú ákvörðun FMS að gefa út heilbrigðisvottorð án þess að rannsaka til hlítar flughæfni M verði að teljast verulega íþyngjandi ákvörðun.
IV. Ákvörðun og umsögn FMS
Í ákvörðun FMS kemur fram að FMS hafi fengið ÞS, yfirmann Fluglækningastofnunarinnar til að fara yfir mál M og hafi hann skilað greinargerð til FMS þann 15. mars 2012. Sé niðurstaða greinargerðar ÞS sú að engar forsendur séu til sviptingar heilbrigðisvottorðs og lagt til að gefið verði út nýtt 1. flokks heilbrigðisvottorð til handa M með takmörkunum til reynslu í eitt ár og síðan án takmarkana. Yfirlæknir heilbrigðisskorar FMS hafi farið yfir mál M að nýju. Sé niðurstaða hans sú að ekki sé ástæða til að afturkalla skírteini M sem flugliða á grundvelli varanlegs hæfisbrests og ekkert sé því til fyrirstöðu að gefa út nýtt 1. flokks heilbrigðisvottorð með takmörkunum til handa M. Því hafi verið ákveðið að gefa út 1. flokks heilbrigðisvottorð til handa M með takmörkunum til reynslu í eitt ár.
Í umsögn FMS kemur fram að M sé handhafi skírteinis atvinnuflugmanns 1. flokks fyrir flugvél sem veiti honum rétt til að fljúga með farþega í atvinnuskyni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Meðal skilyrða séu kröfur um heilbrigði sem m.a. sé að finna í reglugerð um heilbrigðiskröfur flugliða nr. 403/2008 og reglugerð um skírteini flugliða nr. 401/2008. Samkvæmt JAR-FCL 1.270 í fylgiskjali I við reglugerð nr. 401/2008 skuli sá sem vill neyta réttinda atvinnuflugmannsskírteinis 1. flokks fyrir flugvél vera handhafi 1. flokks heilbrigðisvottorðs. Í reglugerð um skírteini útgefin af FMS nr. 400/2008 sé í grein 7.6 fjallað um sviptingu eða ógildingu skírteinis. Þar segi í ákvæði 7.6.5 að ef FMS telji vafa leika á að handhafi skírteinis hafi áfram nægilega verklega eða líkamlega hæfni eða fræðilega þekkingu geti stofnunin afturkallað skírteinið þar til gengið hafi verið úr skugga um óskerta hæfni með læknisskoðun og/eða nýju prófi ef með þarf.
Um kröfur um heilbrigði skírteinishafa sé fjallað í grein JAR-FCL 3.035 í reglugerð nr. 403/2008. Þar segi m.a. í a-lið að handhafi heilbrigðisvottorðs skuli vera andlega og líkamlega hæfur til að neyta réttinda viðeigandi skírteinis með öruggum hætti. Í b-lið segi að til að geta sótt um og neytt réttinda skuli umsækjandi eða handhafi hafa heilbrigðisvottorð í samræmi við ákvæði 3. hluta JAR-FCL og eins og eigi við um réttindi skírteinisins. Í gr. JAR-FCL 3.040 sé fjallað um skert heilbrigði en þar segi í a-lið að handhafar heilbrigðisvottorða skuli ekki neyta réttinda skírteina sinna, viðeigandi áritunar eða leyfis sé þeim kunnugt um einhverja skerðingu heilbrigðis síns sem gæti gert þá vanhæfa til að neyta þessara réttinda af öryggi.
FMS greinir frá því að M hafi í ágúst 2010 fengið höfnun á útgáfu 1. flokks heilbrigðisvottorðs þar sem hann hafi verið talinn vanhæfur vegna höfuðhöggs sem hann hafi hlotið í maí sama ár. Í framhaldi af því hafi FMS komist að því að ekki væri um varanlega hæfisbrest að ræða hvað varðar heilbrigði miðað við fyrirliggjandi gögn. Hafi niðurstaðan byggst á læknisfræðilegu mati að teknu tilliti til greinar JAR_FCL 3.210 um taugafræðilegar kröfur í reglugerð nr. 403/2008 ásamt skýringarefni sem og 11. viðbæti við b-kafla reglugerðarinnar.
Í kjölfar höfnunar á útgáfu heilbrigðisvottorðs í ágúst 2010 hafi M verið í rannsóknum hjá sérfræðingum ásamt því sem hann hafi átt viðtöl við yfirlækni heilbrigðisskorar FMS. Eftir að nýrri umsókn M um heilbrigðisvottorð hafi verið vísað til FMS til frekara mats hafi yfirlækni heilbrigðisskorar FMS verið falið að skoða málið að nýju auk þess sem stofnunin hafi aflað álits reynds fluglæknis. Það hafi verið mat þessara tveggja lækna að engar forsendur væru til þess að svipta M 1. flokks heilbrigðisvottorði og því hafi þeir lagt til að slíkt vottorð yrði gefið út. Í samræmi við mat þessara tveggja lækna hafi FMS ákveðið að gefa út 1. flokks heilbrigðisvottorð til handa M með takmörkunum.
Þá bendir FMS á að stofnunin geti ekki svipt M réttindum með varanlegum hætti nema sannað sé að um varanlegan hæfisbrest sé að ræða. FMS verði að nálgast mál sem varða mögulega sviptingu skírteinis vegna heilsubrests með sama hætti hver sem afstaða viðkomandi skírteinishafa er til málefnisins. Gera verði sömu kröfur til þeirra röksemda og gagna sem liggi að baki slíkri ákvörðun. Að mati FMS hafi engin læknisfræðileg gögn komið fram í málinu sem sýni fram á að um varanlegan hæfisbrest sé að ræða hjá M.
FMS bendir á að samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skuli aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni þess áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum máls afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga segi að ekki sé talið nauðsynlegt að málsaðili tjái sig um mál ef afstaða hans liggur fyrir í málsgögnum. Sömuleiðis sé óþarfi að hann tjái sig ef um sé að ræða hreina ívilnandi ákvörðun, t.d. ef taka eigi umsókn aðila til greina að öllu leyti. Í greinargerð með 13. gr. segi einnig að þegar aðili hafi sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggi afstaða hans í gögnum máls þurfi almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni.
M hafi sótt um 1. flokks heilbrigðisvottorð að nýju með umsókn dags. 21. desember 2011. Hafi FMS ákveðið á grundvelli mats fluglæknis og yfirlæknis heilbrigðisskorar að verða við umsókn M og gefa út heilbrigðisvottorð honum til handa. Um hafi verið að ræða hreina ívilnandi ákvörðun hvað M varðaði en í slíkum tilvikum sé almennt talið óþarft að veita aðila máls andmælarétt. Þegar af þeirri ástæðu hafi FMS ekki talið þörf á að veita M andmælarétt. Hafi líkur staðið til þess að synja um útgáfu vottorðs hefði stofnunin hins vegar veitt M andmælarétt áður en endanleg ákvörðun hefði verið tekin. Þá sé ekki gert ráð fyrir því að málsaðili sé í hreinni ívilnandi ákvörðun upplýstur um kæruheimild og kærufrest. Í því ljósi hafi FMS ekki talið tilefni til að upplýsa M um kæruheimild og kærufrest.
Þá hafnar FMS þeirri staðhæfingu M að mál hans hafi ekki verið nægilega upplýst. Fyrir hafi legið skoðanir og rannsóknir frá ýmsum læknum ásamt greinargerð utanaðkomandi sérfræðings. Í þeim gögnum hafi engin læknisfræðileg gögn verið sem sýnt hafi fram á varanlegan hæfisbrest. Stofnunin hafi því engar forsendur haft til að hafna útgáfu 1. flokks heilbrigðisvottorðs til handa M. Ákvörðun FMS um að gefa út heilbrigðisvottorð geti eingöngu byggst á mati sérfræðinga á heilbrigði M með lögvarin atvinnuréttindi M í fyrirrúmi. Ákvörðun FMS geti ekki tekið til þeirra áhrifa sem það hafi á líf M og réttindi til örorkulífeyris að vera með gilt heilbrigðisvottorð.
Í seinni umsögn FMS segir að það sé mat heilbrigðisskorar að ekkert nýtt komi fram í þeim gögnum sem fylgt hafi athugasemdum M til ráðuneytisins sem styðji það að fella beri skírteini M úr gildi með varanlegum hætti. Breyti engu þótt M sé talinn óvinnufær í dag. Þá telur FMS að málið hafi verið ítarlega rannsakað af hálfu stofnunarinnar. Þá breyti þau gögn sem M hafi lagt fram engu um þá niðurstöðu að engin læknisfræðileg gögn sýni fram á varanlega hæfisbrest M. Eins ítrekar FMS að um ívilnandi ákvörðun hafi verið að ræða. Við mat á því geti FMS ekki litið til þess hvaða augum viðkomandi skírteinishafi líti hugsanlega skírteinissviptingu. Um lögvarin atvinnuréttindi sé að ræða og því verði að gera sömu kröfur til þeirra röksemda og gagna sem liggi að baki slíkri ákvörðun og liggi að baki ákvörðun um skírteinissviptingu, óháð því hver afstaða viðkomandi skírteinishafa er. Þá beri að geta þess að með útgáfu heilbrigðisvottorðs til M sé ekki verið að leggja þá skyldu á M að hann neyti réttinda sinna. Telji M sig af einhverjum ástæðum ekki færan um að starfa sem flugstjóri eða flugmaður hvíli engin skylda á honum að gera það. FMS áréttar að það sé ávallt á ábyrgð viðkomandi skírteinishafa að neyta ekki réttinda skírteinis síns telji hann sig ekki hæfan þá stundina, sbr. t.d. a-lið JAR-FCL 3.040 í fylgiskjali við reglugerð um heilbrigðiskröfur flugliða nr. 403/2008. Þá bendir FMS á að flugmannsskírteini M hafi fallið úr gildi þann 2. ágúst 2011 og geti hann því ekki neytt réttinda samkvæmt því fyrr en skírteinið og viðeigandi áritanir hafi verið endurnýjaðar.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Til umfjöllunar er ákvörðun FMS um að gefa út 1. flokks heilbrigðisvottorð með takmörkunum til reynslu í eitt ár til handa M. Krefst M þess að ákvörðun FMS verði felld úr gildi. Byggir M á því að meðferð málsins hjá FMS hafi verið í andstöðu við fyrirmæli stjórnsýslulaga. Hafi M ekki verið gefinn kostur á að gæta andmælaréttar sbr. 13. gr. laganna, rannsóknarreglu 10. gr. hafi ekki verið fylgt og M hafi ekki fengið að kynna sér gögn málsins í samræmi við fyrirmæli 15. gr. Þá byggir M á því að um íþyngjandi ákvörðun hafi verið að ræða þar sem afleiðingar þess að vottorðið var gefið út gætu orðið þær að M missi rétt sinn til örorkulífeyris hjá Eftirlaunasjóði FÍA. Eins megi M vænta þess að vinnuveitandi hans sendi hann í flughæfnispróf og nái M ekki því prófi vegna veikinda kunni hann að sitja uppi réttindalaus.
Fyrir liggur að M er handhafi skírteinis atvinnuflugmanns 1. flokks fyrir flugvél sem veitir honum rétt til að fljúga með farþega í atvinnuskyni. Eitt þeirra skilyrða sem M þarf að uppfylla eru kröfur um heilbrigði. Er þær að finna í reglugerð um flugliða nr. 403/2008 og reglugerð um skírteini flugliða nr. 401/2008. Samkvæmt JAR-FCL fylgiskjals I við reglugerð nr. 401/2008 skal sá sem vill neyta réttinda atvinnuflugmannsskírteinis vera handhafi 1. flokks heilbrigðisvottorðs. Í grein JAR-FCL 3.035 reglugerðar nr. 403/2008 er fjallað um kröfur um heilbrigði skírteinishafa. Þar segir í a-lið að handhafi heilbrigðisvottorðs skuli vera andlega og líkamlega hæfur til að neyta réttinda viðeigandi skírteinis með öruggum hætti. Í b-lið kemur fram að til að geta sótt um og neytt réttinda skírteinis skuli umsækjandi eða handhafi hafa heilbrigðisvottorð í samræmi við ákvæði 3. hluta JAR-FCL og eins og eigi við réttindi skírteinisins. Þá segir í grein 7.6 í reglugerð nr. 400/2008 að telji FMS leika vafa á að handhafi skírteinis hafi áfram nægilega verklega eða fræðilega þekkingu geti stofnunin afturkallað atvinnuskírteinið þar til gengið hafi verið úr skugga um óskerta hæfni viðkomandi með læknisskoðun og/eða nýju prófi ef með þarf.
Í máli þessu liggur fyrir umsókn M frá 21. desember 2011 um heilbrigðisvottorð. Telur ráðuneytið ljóst að sé fallist á að gefa slíkt vottorð út sé um ívilnandi ákvörðun að ræða hvað varðar umsækjanda. Öðru máli gegni hins vegar standi til að synja um útgáfu heilbrigðisvottorðs og sé þá um íþyngjandi ákvörðun að ræða. Í slíkum tilvikum þurfi að gæta fyrirmæla stjórnsýslulaga í hvívetna. Þar sem niðurstaða FMS var sú að gefa út heilbrigðisvottorð til handa M telur ráðuneytið að ekki hafi verið nauðsynlegt að gefa M færi á að gæta andmælaréttar vegna þeirrar ákvörðunar enda um ívilnandi ákvörðun að ræða. Hvaða afleiðingar útgáfa slíks skírteinis hefur í för með sér breytir engu í þessu sambandi. Þá liggur og fyrir að þegar umsókn M barst FMS var yfirlækni heilbrigðisskorar stofnunarinnar falið að skoða málið að nýju auk þess sem FMS aflaði álits fluglæknis. Telur ráðuneytið að meðferð málsins að þessu leyti sé í samræmi við fyrirmæli 10. gr. stjórnsýslulaga sem og gr. 7.6 í reglugerð nr. 400/2008 sem fyrr var rakin. Telur ráðuneytið að ekki hafi verið nauðsynlegt að kynna M niðurstöðu nefndra lækna áður en ákvörðun var tekin enda var niðurstaða FMS sú að verða við umsókn hans um heilbrigðisvottorð. Þá voru M send öll þau gögn sem hann óskaði eftir þegar ákvörðun FMS lá fyrir. Eins telur ráðuneytið ekki tilefni til að draga í efa mat þeirra lækna sem FMS byggir á við útgáfu heilbrigðisvottorðsins. Í ljósi þessa verður hin kærða ákvörðun staðfest.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands um útgáfu 1. flokks heilbrigðisvottorðs með takmörkunum til reynslu í eitt ár til handa M.