Mál nr. IRR12110124
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 12110124
Kæra Bjarna Stefánssonar
á ákvörðun
Vegagerðarinnar
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 12. nóvember 2012 barst ráðuneytinu kæra Bjarna Stefánssonar, kt. 031263-8249, Túni, Flóahreppi, (hér eftir nefndur BS) á ákvörðun Vegagerðarinnar frá 10. október 2012 um að synja beiðni hans um endurnýjun girðingar sem liggur um land jarðarinnar Túns í Flóahreppi. Krefst BS þess að ákvörðun Vegagerðarinnar verði felld úr gildi og stofnuninni verði gert að endurnýja umrædda girðingu.
Ákvörðun Vegagerðarinnar er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 57. gr. vegalaga nr. 80/2007.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Málavextir eru þeir að með bréfi BS dags. 8. október 2009 fór hann þess á leit við Vegagerðina að stofnunin endurnýjaði girðingu sem liggur um land hans að Túni í Flóahreppi. Hafnaði Vegagerðin beiðninni með bréfi dags. 17. nóvember 2009. BS kærði þá ákvörðun til ráðuneytisins þann 16. febrúar 2012. Með úrskurði ráðuneytisins uppkveðnum þann 13. september 2010 felldi ráðuneytið ákvörðun Vegagerðarinnar úr gildi þar sem rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga hefði ekki verið fylgt. Með bréfi dags. 13. október 2010 krafðist BS þess að mál hans yrði tekið fyrir að nýju hjá Vegagerðinni. Með bréfi Vegagerðarinnar dags. 4. janúar 2011 var BS tilkynnt að stofnunin gæti ekki fallist á að hún bæri ábyrgð á endurnýjun girðingarinnar. Með bréfi dags. 31. júlí 2012 óskaði BS eftir því á ný við Vegagerðina að girðingin yrði endurnýjuð. Vegagerðin hafnaði kröfu BS með bréfi dags. 10. október 2012.
Ákvörðun Vegagerðarinnar var kærð til ráðuneytisins með bréfi BS mótteknu þann 12. nóvember 2012.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 27. nóvember 2012 var óskað eftir umsögn Vegagerðarinnar um kæruna og stofnuninni gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Bárust athugasemdir Vegagerðarinnar ráðuneytinu með bréfi dags. 7. janúar 2013.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 16. janúar 2013 var BS gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Bárust þau andmæli ráðuneytinu með bréfi BS dags. 12. febrúar 2013.
Með bréfum dags. 18. febrúar 2013 tilkynnti ráðuneytið BS og Vegagerðinni að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök BS
BS greinir svo frá að að ágreiningur málsins snúist um það hvort Vegagerðinni beri skylda til að kosta endurnýjun girðingar meðfram hringveginum sem liggur um land jarðarinnar Túns í Flóahreppi. Byggir BS á því að á Vegagerðinni hvíli skylda til að kosta girðingar meðfram stofnvegum, sbr. 1. mgr. 51. gr. vegalaga nr. 80/2007. Fyrir liggi að girðing í landi hafi verið reist árið 1973 og sé því komin langt fram yfir eðlilegan endingartíma slíks mannvirkis. Af hálfu Vegagerðarinnar hafi því verið haldið fram að viðhaldi hafi ekki verið sinnt þar sem ekki hafi farið fram úttekt sveitarstjórnar eða Vegagerðarinnar á því. Telur BS að um misskilning sé að ræða. Engrar úttektar sé krafist á því að viðhald hafi farið fram nema þegar landeigandi krefjist greiðslu frá Vegagerðinni fyrir hluta viðhaldskostnaðar. Sveitarstjórn geti kostað viðhald sé það ófullnægjandi, sbr. 2. mgr. 52. gr. vegalaga, en það hafi aldrei gerst. Þá liggi fyrir staðfesting sveitarstjóra Flóahrepps á því að eigendur jarðarinnar Túns í Flóahreppi hafi sinnt eðlilegu viðhaldi á girðingu meðfram hringvegi sem liggi um land jarðarinnar. Áréttar BS að hann hafi ekki í erindum sínum farið fram á viðhald eða greiðslu hluta viðhaldskostnaðar: Farið hafi verið fram á endurnýjun girðingarinnar þar sem hún sé úr sér gengin þrátt fyrir venjubundið og eðlilegt viðhald. Telur BS að á Vegagerðinni hvíli lögbundin skylda til að girða meðfram hringveginum sem liggur um land jarðarinnar Túns.
Í andmælum sínum tekur BS fram að sérákvæði gildi um girðingar sem Vegagerðin setji upp samkvæmt vegalögum. Samkvæmt 51. gr. þeirra laga hvíli sú skylda á Vegagerðinni að kosta girðingar meðfram stofnvegum. Í 52. gr. laganna sé mælt fyrir um framkvæmd viðhalds og kostnaðarskiptingu. Þar sem greint ákvæði um viðhald og kostnað sé íþyngjandi fyrir landeiganda verði að leggja til grundvallar að ákvæðið leggi ekki önnur höft á eignarráð hans eða takmarkanir en þau sem efni ákvæðisins gefi til kynna. BS hafi sinnt viðhaldi á girðingunni en þrátt fyrir það sé komið að endurnýjun enda um 40 ára gamalt mannvirki að ræða. Girðingar rýrni við eðlilega notkun þrátt fyrir að viðhaldi sé sinnt. Sé nú endurnýjunar þörf af þessum sökum.
BS bendir á að í umsögn Vegagerðarinnar sé ítrekað vísað til viðhalds og endurnýjunar. Það hugtak sé ekki að finna í vegalögum enda verði að gera greinarmun á þessu tvennu að lögum. Vegalög geri ráð fyrir viðhaldi, sem landeigandi sinnir, en kostnaður vegna endurnýjunar sé Vegagerðarinnar og sé það kjarni þessa máls. Af hálfu Vegagerðarinnar sé fallist á að girðing sé mannvirki sem hafi tiltekinn endingartíma og séu aðilar sammála að þessu leyti. Sé því óhjákvæmilegt annað en að fallast á að 40 ár falli undir fullan endingartíma slíks mannvirkis. Það sem búi að baki synjun Vegagerðarinnar séu fyrst og fremst þau rök að það sé svo mikill kostnaður því samfara að endurnýja girðinguna. Slíkar röksemdir geti ekki átt við. Landeiganda verði ekki gert að bera þann kostnað af vegamannvirkinu ofan í það að hafa lagt til land undir vegstæðið og búa við það óhagræði að landareign hans sé skipt upp með slíkri umferðaræð enda geri vegalög ekki ráð fyrir því. Af framangreindu leiði að hin kærða ákvörðun eigi sér ekki stoð í vegalögum. Fari ákvörðunin því gegn lögmætisreglu íslensks réttar en í henni felist að ákvarðanir stjórnvalds megi ekki vera í andstöðu við lög og verði að auki að eiga stoð í lögum.
BS bendir á að svo virðist sem Vegagerðin hafi látið fara fram úttekt á viðhaldi girðingarinnar án þess að hafa heimild til þess samkvæmt 2. mgr. 52. gr. vegalaga og án þess að tilkynna BS um úttektina og gefa honum kost á að vera viðstaddan sem og að koma að sínum sjónarmiðum. Sé því einnig um að ræða brot gegn ákvæðum stjórnsýslulaga. Mótmælir BS greindri úttekt sem lögleysu. Eftirlit með viðhaldi girðinga sé í höndum sveitarfélagsins Flóahrepps samkvæmt 2. mgr. 52. gr. laganna en ekki Vegagerðarinnar. Þeir starfsmenn stofnunarinnar sem að úttektinni komu geti því ekki talist sérfræðingar í viðhaldi girðinga eða endingartíma slíkra mannvirkja. Því sé úttektin að engu hafandi. Þá hafi með úttektinni verið brotið gegn andmæla- og upplýsingarétti BS. Vegagerðin hafi látið ógert að tilkynna BS að fyrirhuguð væri einhliða úttekt á mannvirkinu eða gefa honum kost á að tjá sig og koma á framfæri sjónarmiðum sínum, sbr. 13., 14. og 15. gr. stjórnsýslulaga. Einnig sé um brot á rannsóknar- og upplýsingaskyldu að ræða. Hafi málið ekki verið nægilega rannsakað þegar Vegagerðin tók hina umdeildu ákvörðun, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Með þessari síðbúnu úttekt sé reynt að finna síðari tíma rök að baki hinni umþrættu ákvörðun og leiði slíkt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Þá bendir BS á að girðingunni hafi ætíð verið haldið við þannig að hún þjóni tilgangi sínum, þ.e. að hún haldi búfé og sé ekki hættuleg mönnum eða búfénaði. Hafi engar athugasemdir verið gerðar við viðhald girðingarinnar af hálfu lögbundins eftirlitsaðila samkvæmt vegalögum.
IV. Ákvörðun og umsögn Vegagerðarinnar
Í ákvörðun Vegagerðarinnar er vísað til ákvæðis 1. mgr. 51. gr. vegalaga en samkvæmt því skuli veghaldari girða báðum megin vegar sem lagður er gegnum tún, ræktarland, engjar eða girt beitiland eða leggja ristarhlið ásamt grindarhliði telji hann það hentugra. Sambærilegt ákvæði hafi áður verið í 1. ml. 1. mgr. 37. gr. eldri vegalaga nr. 45/1994. Hafi Vegagerðin um árabil lagt þann skilning í ákvæðið að mælt sé fyrir um skyldu Vegagerðarinnar til að leggja nýja girðingu þar sem nýr vegur er lagður við framangreindar aðstæður og eldri vegi hafi ekki verið til að dreifa í sama vegstæði. Hafi Vegagerðin ýmist greitt landeiganda sem nemur stofnkostnaði slíkrar girðingar og hann girt sjálfur eða séð um að láta girða á tengslum við vegarlagningu. Þegar slík girðing hafi verið reist taki við reglur um viðhald og framkvæmd þess.
Í 1. mgr. 52. gr. vegalaga, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 325/1995, sé skýrlega mælt fyrir um skyldu landeiganda til að annast viðhald girðinga með vegum í landi sínu. Mæli löggjöfin samkvæmt þessu skýrlega fyrir um að viðhaldi skuli sinnt af hálfu landeiganda og rík áhersla á það lögð, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 325/1995. Þar sé sérstök áhersla lögð á að landeigandi skuli ávallt gæta þess að halda girðingum þannig við að þær hafi fullt vörslugildi og séu ekki hættulegar eða til óprýði. Almennt sé tíðkuð sú venja við viðhald girðinga að ástand þeirra sé kannað að vori og metið hvaða lagfæringar þurfi að gera til þess að halda girðingu í lagi. Geti slíkt viðhald eftir atvikum falið sér að skipta þurfi um staura og setja nýja, skipta um vírnet eða lagfæra slit í því með öðrum hætti, skipta um gaddavír ef það á við og eftir atvikum fleira. Feli slíkt viðhald í sér að girðingin sé endurnýjuð jafnt og þétt með reglubundnu viðhaldi. Sé því almennt litið svo á að sé viðhaldi sinnt með fullnægjandi hætti fari endurnýjun girðingarinnar jafnt og þétt fram og hún haldist því ávallt í fullnægjandi ástandi. Mótmælir Vegagerðin fullyrðingu BS um að girðingin sé komin fram yfir eðlilegan endingartíma.
Vegagerðin bendir á að sú skylda sé lögð á landeiganda að annast viðhald á girðingum meðfram vegum í landi sínu. Séu ákvæðum um fyrirkomulag viðhalds og kostnaðarskiptingu þess þar af leiðandi gerð nokkur skil í vegalögum. Sé Vegagerðinni gert að að girða þegar nýr vegur er lagður í gegnum tún, ræktarland, engjar eða girt beitiland, sbr. 1. mgr. 51. gr. vegalaga. Eigi landeigandi síðan að sjá um að halda girðingunni í fullnægjandi ástandi með reglubundnu viðhaldi. Eigi hann rétt á því að veghaldari taki þátt í þeim kostnaði samkvæmt 3. mgr. 52. gr. þegar um er að ræða girðingar meðfram stofnvegum og tengivegum. Leggi veghaldari þannig til fé til að halda girðingu í fullnægjandi ástandi en með slíku fyrirkomulagi endurnýist girðingin. Því eigi ekki að þurfa til þess að koma að rífa niður girðingu og reisa nýja í einu lagi. Slíkt ætti aðeins að koma til þar sem reglubundnu viðhaldi hafi ekki verið sinnt með fullnægjandi hætti. Sé ákvörðun viðhaldskostnaðar þannig hugsuð, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 325/1995, að landeigandi geti árlega sótt um styrk til veghaldara sem hann geti varið til árlegs viðhalds. Svo fremi sem staðfest sé að viðhaldi hafi verið sinnt fyrir árið þá eigi viðkomandi rétt á greiðslu styrksins óháð því hversu mikið viðhald hafi þurft að leggja út í það árið. Sé styrkurinn þannig hugsaður að hann jafnist út milli ára.
Vegagerðin telur það grundvallaratriði í málinu hvort viðhaldi girðingarinnar hafi verið sinnt með fullnægjandi hætti eða ekki. Hafi slíku viðhaldi verið sinnt ætti girðingin því að hafa verið endurnýjuð jafnt og þétt eftir því sem hún slitnaði og því óþarft að taka hana niður í heilu lagi og reisa nýja. Telur Vegagerðin að landeigandi hafi ekki sinnt viðhaldi girðingarinnar með fullnægjandi hætti. Starfsmenn Vegagerðarinnar hafi farið á vettvang í nóvember 2010 til að kanna ástand girðingarinnar. Hafi niðurstaða þeirra verið sú að staurar, net og gaddavír hafi verið komið til ára sinna. Sambærilegar niðurstöður hafi verið við skoðun í lok ágúst 2012. Hafi starfsmenn Vegagerðarinnar með engu móti séð að viðhaldi hafi verið sinnt með fullnægjandi hætti. Er Vegagerðin ósammála fullyrðingu sveitarfélagsins um að viðhaldi hafi verið sinnt.
Vegagerðin vísar til þess að í ljósi þess að viðhaldi hafi ekki verið sinnt með fullnægjandi hætti sé hugsanlegt að girðingin sé orðin mjög léleg. Sé ekki við Vegagerðina að sakast í þeim efnum. Feli ákvæði 51. gr. vegalaga á engan hátt í sér skyldu Vegagerðarinnar til að taka niður gamla girðingu og reisa nýja. Geri lögin þvert á móti ráð fyrir því að landeigandi haldi við girðingu sinni með fullnægjandi hætti og endurnýi hana þannig smám saman sem geri það að verkum að ekki þurfi að koma til þess að reisa þurfi nýja girðingu. Sé gert ráð fyrir því að landeigandi geti árlega sótt um styrk til viðhalds til veghaldara og nemi hann árlega fastri fjárhæð burtséð frá umfangi nauðsynlegs viðhalds ár hvert.
Í umsögn Vegagerðarinnar er vísað til þess að stofnunin hafi ávallt við túlkun 1. mgr. 51. gr. vegalaga lagt þann skilning í ákvæðið að þar sé mælt fyrir um skyldu Vegagerðarinnar til að leggja nýja girðingu þar sem nýr vegur sé lagður við tilteknar aðstæður og eldri vegi hafi ekki verið til að dreifa í sama vegstæði. Hafi Vegagerðin þá ýmist greitt landeiganda sem nemi stofnkostnaði slíkrar girðingar og hann girt sjálfur eða Vegagerðin séð um að láta girða í tengslum við vegarlagninguna. Þegar slík girðing hafi verið reist taki við reglur um viðhald og framkvæmd þess en um þær sé fjallað í vegalögum og reglugerð nr. 325/1995. Telur Vegagerðin það eðlilega skýringu á hugtakinu viðhald girðingar að í því felist jafnframt endurnýjun hennar. Feli viðhald girðingar þannig í sér allar þær aðgerðir sem nauðsynlegt er að leggja út í til að halda girðingu í góðu ástandi. Sé nauðsynlegt viðhald ár hvert venjuleg aðferð til að halda girðingu í góðu ástandi og sjá til þess að þeir hlutar hennar sem séu úr sér gengnir hverju sinni séu endurnýjaðir smátt og smátt og henni þannig haldið í góðu ásigkomulagi. Telur Vegagerðin að ákvæði laganna séu þannig uppbyggð að í þeim tilvikum sem stofnuninni er skylt að setja upp nýja girðingu, þar sem eldri vegi hafi ekki verið til að dreifa í sama vegstæði, taki skylda til viðhalds hennar við í framhaldi þess að hún hafi verið reist. Væri tilgreint lagaákvæði skýrt með þeim hætti sem BS byggi málatilbúnað sinn á hefði Vegagerðin umtalsverðan kostnað af því að kosta eða setja upp nýjar girðingar. Landeigandi geti hæglega vanrækt að halda girðingunni við og þannig virt að vettugi þá lagaskyldu sem lögð er á landeigendur án þess að slík vanræksla hefði afleiðingar í för með sér. Gæti hann þess í stað sótt um að fá nýja girðingu. Telur Vegagerðin að slík túlkun myndi leiða af sér ójafnræði manna á milli. Með túlkun Vegagerðarinnar sé landeiganda gert að sinna viðhaldi girðingar enda geti hann sótt um kostnaðarþátttöku vegna þess. Sinni hann ekki viðhaldi og girðing verði ónothæf í kjölfarið hafi það mestar afleiðingar fyrir hann sjálfan því hann eigi ekki rétt á nýrri girðingu. Hagkvæmni við endurnýjun sé tryggð með þeim hætti að landeigandi geti ávallt sótt um kostnaðarþátttöku Vegagerðarinnar vegna girðingar ár hvert og sé sú fjárhæð ákveðin sem hlutfall af stofnkostnaði girðinga á hverju ári. Geti landeigandi sótt um slíkan styrk ár hvert burtséð frá því hversu mikið eða lítið viðhaldið sé á hverju ári. Kostnaður jafnist þannig út milli ára þar sem fara þurfi í mismunandi miklar lagfæringar ár hvert. Með þessum hætti sé tryggt að girðingin haldist í góðu ásigkomulagi og mönnum og dýrum stafi ekki hætta af henni. Sé viðhald óhjákvæmilegur og eðlilegur þáttur við að endurnýja girðingu með sem hagkvæmustum hætti hverju sinni. Bendir Vegagerðin á að hefði viðhaldi verið sinnt með fullnægjandi hætti ætti slík endurnýjun í heild sinni að vera óþörf þar sem allir hlutar girðingar endurnýjast smátt og smátt með viðhaldinu. Þörf á endurnýjun geti aðeins verið til komin þar sem fullnægjandi viðhaldi hafi ekki verið sinnt. Þá mótmælir Vegagerðin fullyrðingum sveitarstjóra Flóahrepps um að viðhaldi hafi verið sinnt með fullnægjandi hætti og vísar til könnunar starfsmanna stofnunarinnar í nóvember 2010 og ágúst 2012. Hafi starfsmenn Vegagerðarinnar með engu móti getað séð að viðhaldi hefði verið sinnt með fullnægjandi hætti.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Til umfjöllunar er ákvörðun Vegagerðarinnar um að synja beiðni BS um nýja girðingu meðfram hringveginum um land Túns í Flóahreppi. Krefst BS þess að ákvörðun Vegagerðarinnar verði felld úr gildi og stofnuninni gert að endurnýja umrædda girðingu.
Í 51. gr. vegalaga nr. 80/2007 er fjallað um girðingar meðfram vegum. Samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skal veghaldari girða báðum megin vegar sem lagður er gegnum tún, ræktarland, engjar eða girt beitiland eða leggja til ristarhlið ásamt grindarhliði telji hann það hentugra. Byggir BS á því að samkvæmt ákvæðinu hvíli á Vegagerðinni lögbundin skylda til að kosta endurnýjun girðingar þeirrar sem um er deilt. Vegagerðin byggir hins vegar á því að ákvæðið beri að túlka þannig að þar sé mælt fyrir um skyldu Vegagerðarinnar að leggja nýja girðingu þar sem nýr vegur er lagður við tilteknar aðstæður og eldri vegi hafi ekki verið til að dreifa í sama vegstæði. Þegar slík girðing hafi verið lögð taki við reglur um viðhald og framkvæmd þess.
Það er mat ráðuneytisins að fallast beri á það með Vegagerðinni að ákvæði 1. mgr. 51. gr. vegalaga verði ekki á skýrt á annan hátt en þann að það feli sér skyldu stofnunarinnar til að leggja nýja girðingu samhliða því sem nýr vegur sé lagður við þær aðstæður sem lýst er í ákvæðinu og eldri vegi hafi ekki verið til að dreifa í sama vegstæði. Ákvæðið feli hins vegar ekki sér skyldu Vegagerðarinnar til að endurnýja girðingar sem þegar hafi verið lagðar. Þá verður slík skylda heldur ekki leidd af ákvæðum 1. gr. eldri reglugerðar um girðingar með vegum nr. 325/1995 eða ákvæðum 2. og 3. gr. núgildandi reglugerðar nr. 930/2012. Hvílir því engin lögbundin skylda á Vegagerðinni til endurnýjunar girðingar þeirrar sem um er deilt og ber þegar af þeirri ástæðu að staðfesta hina kærðu ákvörðun.
Ráðuneytið telur þó rétt að taka fram að þegar að girðing hefur verið lögð taka við reglur um viðhald hennar og framkvæmd þess. Er fjallað um það viðhald og kostnað vegna þess í vegalögum sem og reglugerð nr. 930/2012 um girðingar meðfram vegum sem leysti af hólmi eldri reglugerð nr. 325/1995 sem í gildi var þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Bendir ráðuneytið á að samkvæmt 1. mgr. 52. gr. vegalaga skal landeigandi annast viðhald girðinga með vegum í landi sínu. Samkvæmt 2. mgr. 52. gr. vegalaga hefur sveitarfélag eftirlit með viðhaldi girðinga í sveitarfélaginu. Samkvæmt 3. mgr. 52. gr. greiðist viðhaldskostnaður girðinga með stofnvegum og tengivegum að jöfnu af veghaldara og landeiganda. Á landeigandi þannig kost á því að veghaldari taki þátt í viðhaldskostnaði girðingar þegar svo stendur á. Líkt og Vegagerðin bendir á getur landeigandi þannig ár hvert sótt um kostnaðarþátttöku Vegagerðarinnar og er sú fjárhæð ákveðin sem hlutfall af stofnkostnaði girðinga ár hvert, burtséð frá því hversu mikið eða lítið viðhaldið er á hverju ári.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Vegagerðarinnar um að synja beiðni Bjarna Stefánssonar um endurnýjun girðingar meðfram landi hans að Túni í Flóahreppi.