Reykjavík - Ákvörðun borgarstjórnar um hver skuli taka sæti Hrannars B. Arnarssonar í borgarstjórn
Borgarstjórnarflokkur sjálfstæðismanna 16. desember 1998 98080031
Inga Jóna Þórðardóttir 1001
Granaskjóli 20
107 Reykjavík
Hinn 16. desember 1998 er í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r :
Með bréfi dags. 12. ágúst 1998, sem barst ráðuneytinu 13. ágúst 1998, kærði Inga Jóna Þórðardóttir, f.h. borgarstjórnarflokks sjálfstæðismanna, þá samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. júlí 1998 að fela Pétri Jónssyni að taka við störfum Hrannars B. Arnarssonar í borgarstjórn Reykjavíkur.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. ágúst 1998 var óskað eftir umsögn meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur um efni kærunnar. Umsögn Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, f.h. Reykjavíkurlistans og meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur dags. 16. september 1998 barst ráðuneytinu 18. september 1998.
Félagsmálaráðherra, Páll Pétursson, tilkynnti forsætisráðherra með bréfi dags. 21. september 1998 að hann hefði ákveðið að víkja sæti sökum vanhæfis við meðferð kærunnar þar sem eiginkona hans, Sigrún Magnúsdóttir, hefði tekið þátt í afgreiðslu málsins í borgarstjórn. Með bréfi forsætisráðherra dags. 25. september 1998 var tilkynnt að Halldór Ásgrímsson utanríkisráðherra hefði verið settur félagsmálaráðherra til að fara með kærumálið og úrskurða í því. Málsaðilum var tilkynnt um þetta með bréfum dags. 16. október 1998. Settur félagsmálaráðherra ákvað að setja Helga Ágústsson, ráðuneytisstjóra utanríkisráðuneytisins, sem starfsmann félagsmálaráðuneytisins, ásamt lögfræðingunum Tómasi H. Heiðar og Ragnheiði Elfu Þorsteinsdóttur, til þess að vinna að úrskurði í málinu. Var þeim tilkynnt um setninguna með bréfum dags. 16. október 1998.
Með bréfi dags. 6. nóvember 1998 gaf ráðuneytið kæranda kost á að gera athugasemdir við umsögn Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, f.h. Reykjavíkurlistans og meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur. Engar athugasemdir bárust ráðuneytinu.
Með bréfi dags. 24. nóvember 1998 óskaði ráðuneytið eftir afritum af fundargerðum borgarstjórnar frá því að hún kom fyrst saman eftir borgarstjórnarkosningarnar sl. vor fram að þeim tíma er hin kærða samþykkt var gerð. Jafnframt var óskað eftir afriti af bréfi Hrannars B. Arnarssonar til borgarráðs sem vísað er til í fundargerð borgarráðs frá 23. júní sl. auk annarra bréfaskipta sem kynnu að hafa átt sér stað milli Hrannars og borgaryfirvalda vegna þessa máls. Umbeðin gögn bárust ráðuneytinu frá Reykjavíkurborg með bréfi dags. 26. nóvember 1998.
I. Málavextir.
Málavextir eru þeir að með bréfi Hrannars B. Arnarssonar dags. 28. maí 1998 til borgarráðs Reykjavíkur óskaði hann eftir ótímabundnu leyfi frá störfum sem borgarfulltrúi. Bréfið var lagt fram á fundi borgarráðs 23. júní sl. Á sama fundi lagði borgarstjóri fram tillögu um að Pétur Jónsson tæki við störfum Hrannars í borgarstjórn Reykjavíkur á meðan svo stæði. Málinu var vísað til borgarstjórnar, sbr. 68. lið fundargerðar borgarráðs. Á fundi borgarstjórnar 2. júlí sl. lagði borgarstjóri fram, að því er varðar 68. lið fundargerðar borgarráðs, svohljóðandi yfirlýsingu borgarfulltrúa og varaborgarfulltrúa Reykjavíkurlistans sem samþykkt var á fundi borgarmálaráðs Reykjavíkurlistans 16. júní sl.:
“Með tilvísun til 2. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, hefur Reykjavíkurlistinn, en að honum standa Kjördæmisráð Alþýðubandalagsfélaganna í Reykjavík, Fulltrúaráð Alþýðuflokksfélaganna í Reykjavík, Fulltrúaráð Framsóknarfélaganna í Reykjavík, Kvennalistinn í Reykjavík og Regnboginn, stuðningshópur Reykjavíkurlistans, samþykkt að ef um forföll borgarfulltrúa til lengr[i] tíma er að ræða taki varaborgarfulltrúi, frá sömu stjórnmálasamtökum og sá sem forfallast tilheyrir, sæti í borgarstjórn. Slíkar breytingar, ef til þeirra kemur, munu verða tilkynntar til bo[r]garráðs - borgarstjórnar. Í öllum öðrum tilvikum taka varamenn sæti í borgarstjórn í þeirri röð sem þeir eru kosnir.“
Á áðurnefndum fundi borgarstjórnar 2. júlí sl. var 68. liður fundargerðar borgarráðs samþykktur með 8 atkvæðum borgarfulltrúa Reykjavíkurlistans gegn 7 atkvæðum borgarfulltrúa Sjálfstæðisflokksins. Hinir síðarnefndu óskuðu þess að bókuð yrðu mótmæli við því að varamaður í 13. sæti tæki sæti Hrannars B. Arnarssonar í borgarstjórn og að þeir teldu það fara í bága við 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem að framboði R-listans stæði Reykjavíkurlistinn einn eins og fram hefði komið hjá yfirkjörstjórn sem og frambjóðendum R-listans fyrir kosningar.
II. Málsástæður kæranda.
Kærandi, Inga Jóna Þórðardóttir, f.h. borgarstjórnarflokks sjálfstæðismanna, telur að með samþykkt borgarstjórnar frá 2. júlí sl. hafi verið brotið gegn 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Í 1. mgr. 24. gr. segi að varamenn taki sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir eru kosnir þegar aðalfulltrúar þess lista sem þeir eru kosnir af falla frá, flytjast burt eða forfallast varanlega á annan hátt eða um stundarsakir frá því að sitja í sveitarstjórn. Telur kærandi að rétt hefði verið samkvæmt sveitarstjórnarlögum að fyrsti varamaður á R-listanum, Anna Geirsdóttir, sem skipi 9. sæti listans, hefði tekið sæti Hrannars B. Arnarssonar, en ekki Pétur Jónsson sem skipi 13. sæti listans.
Yfirlýsing forsvarsmanna R-listans, sem lögð hafi verið fram í borgarstjórn 2. júlí sl. breyti því ekki að 2. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 eigi augljóslega ekki við í þessu tilfelli þar sem R-listinn sé ekki borinn fram af tveimur eða fleiri stjórnmálaflokkum eða samtökum heldur af sérstökum stjórnmálasamtökum sem beri nafnið: Samtök um Reykjavíkurlistann (Reykjavíkurlistinn). Kærandi rökstyður þetta með eftirfarandi hætti:
“1. Í bréfi Reykjavíkurlistans til yfirkjörstjórnar Reykjavíkur sem dags. er 02.05. 1998 segir orðrétt: “Hér með er borinn fram framboðslisti til borgarstjórnar við sveitarstjórnarkosningarnar í Reykjavík, sem fram eiga að fara hinn 23. maí 1998. Hann er borinn fram af Samtökum um Reykjavíkurlistann, kennitala 630294-2079, en samtökin hafa heimili og varnarþing í Reykjavík.“
2. Í fundargerð yfirkjörstjórnar Reykjavíkur, af fundi sem haldinn var laugardaginn 2. maí 1998, er greinilega bókað að á fund yfirkjörstjórnar hafi mætt umboðsmenn Samtaka um Reykjavíkurlistann og lagt fram framboðslista samtakanna. Í fundargerðinni segir síðan orðrétt: “Aðspurðir lýstu umboðsmenn samtakanna því yfir að Samtök um Reykjavíkurlista væru stjórnmálasamtök í skilningi 3. mgr. 37. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna.“ Síðar á fundinum var umboðsmönnunum gefinn kostur á því að gera einhverjar athugasemdir við framboðin eða hverjir stæðu að framboðunum og gerðu umboðsmennirnir engar athugasemdir. Í 3. mgr. 37. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna um merkingar kjörseðla segir: “Þess skal getið um hvern lista fyrir hvaða stjórnmálasamtök eða annað framboð hann er í kjöri á þann hátt að prenta skýru letri neðan við listabókstafinn en ofan við nöfnin á listanum: Listi....(nafn stjórnmálasamtakanna eða annars framboðs).“
3. Í auglýsingu yfirkjörstjórnar Reykjavíkur (sýnishorni af kjörseðli) fyrir borgarstjórnarkosningarnar 1998, stendur skýrum stöfum að R-listinn sé listi borinn fram af Reykjavíkurlistanum. Til samanburðar má geta þess að í sambærilegri auglýsingu fyrir borgarstjórnarkosningarnar árið 1994 kom fram að R-listinn væri listi borinn fram af Alþýðubandalagi, Alþýðuflokki, Framsóknarflokki og Kvennalista. Kjörseðlar við borgarstjórnarkosningarnar 1998 voru að öllu leyti í samræmi við nefnda auglýsingu. Kjósendur R-listans kusu því lista sem samkvæmt áletrun á kjörseðilinn var borinn fram af Reykjavíkurlistanum.
4. Í bréfi yfirkjörstjórnar Reykjavíkur til borgarstjórnar, dags. 02.06. 1998, þar sem greint er frá úrslitum borgarstjórnarkosninganna, sem fram fóru í Reykjavík, laugardaginn 23. maí 1998, kemur greinilega fram að R-listinn, er borinn fram af Reykjavíkurlistanum og að um varamenn gildi ákvæði sveitarstjórnarlaga.
5. Í greinargerð með frumvarpi til sveitarstjórnarlaga segir um 24. gr. að greinin samsvari 35. gr. eldri laga en þó með þeirri breytingu að lagt sé til að fellt verði brott ákvæði um að forfallist aðalmaður geti hann sjálfur valið varamann sinn. Í greinargerðinni segir jafnframt, að gert sé ráð fyrir því að varamenn taki ætíð sæti í þeirri röð sem þeir eru kosnir. Í greinargerðinni er ennfremur áréttað að með þessari breytingu verði því um að ræða eina skýra reglu um hvernig varamenn taka sæti í sveitarstjórn.
6. Rétt er einnig að geta þess að í framhaldi af framlagningu framboðslistans á fundi yfirkjörstjórnar greindu fjölmiðlar ítrekað frá því að R-listinn væri nú borinn fram af Reykjavíkurlistanum en ekki flokkunum fjórum sem eru á bak við Reykjavíkurlistann. Ennfremur létu frambjóðendur R-listans ummæli falla í sömu átt.
Af framansögðu má ljóst vera að R-listinn er borinn fram af Reykjavíkurlistanum, sem er samkvæmt yfirlýsingum forsvarsmanna hans sérstök stjórnmálasamtök með sérstaka kennitölu og því sérstök lögpersóna. Hér er um að ræða breytingu frá því sem var í borgarstjórnarkosningum 1994, sem gerð var með sérstakri samþykkt þeirra stjórnmálaflokka og samtaka sem áður báru fram R-listann. Þess vegna er augljóst að um Samtök um Reykjavíkurlistann sem og aðra stjórnmálaflokka sem bjóða fram í sveitarstjórnarkosningum gilda ákvæði 1. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga. Fyrsti varamaður R-listans, Anna Geirsdóttir, átti því ekki aðeins rétt á því lögum samkvæmt að taka sæti í borgarstjórn í forföllum Hrannars B. Arnarssonar heldur eiga kjósendur listans rétt á því að þannig sé á málum haldið. Það er mikilvægt að stjórnvöld fari að lögum í þessu [efni] sem öðrum og því er kæra þessi lögð fram.“
III. Málsástæður meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur.
Í umsögn Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, f.h. Reykjavíkurlistans og meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur, segir m.a. að kærandi virðist fyrst og fremst byggja á því að skilgreina beri Samtök um Reykjavíkurlistann og/eða Reykjavíkurlistann sem fullkomlega sjálfstæð stjórnmálasamtök sem lúti 1. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en ekki 2. mgr. 24. gr. sömu laga þegar komi að setu varamanna í borgarstjórn. Þessari túlkun sé mótmælt og sú krafa gerð að þessari túlkun og þar með öllum málsástæðum kæranda verði alfarið hafnað.
Varðandi málavexti, aðdragandann að framboði Reykjavíkurlistans 1994 og 1998, og lögfræðilega túlkun þeirra lagaákvæða sem skipta máli vísar meirihluti borgarstjórnar Reykjavíkur til greinargerðar Jóns Sveinssonar hrl. sem fylgir umsögninni Síðan segir m.a.:
“Fyrir borgarstjórnarkosningarnar 1998 fór fram sameiginlegt prófkjör þeirra fjögurra stjórnmálaflokka og stjórnmálasamtaka sem að Reykjavíkurlistanum stóðu. Af því tilefni samþykkti Samráð Reykjavíkurlistans þann 12. nóvember 1997 reglur um tilhögun prófkjörsins, sem fylgja hér með (fylgiskjal B). Tilnefndu samstarfsflokkarnir fjórir 7 frambjóðendur hver til þátttöku í prófkjörinu. Meðan á undirbúningi prófkjörsins stóð og þegar það fór fram átti sér stað ítarleg umfjöllun í fjölmiðlum um prófkjörið, m.a. um undirbúning þess, afgreiðslu, aðkomu og útkomu samstarfsflokkanna fjögurra hvers fyrir sig, svo sem fram kemur í fylgiskjali B. Eins og allur málatilbúnaður og umfjöllun ber glöggt með sér var um að ræða samstarf fjögurra jafnrétthárra stjórnmálaflokka og samtaka um röðun á framboðslista og var bæði fyrirkomulagið og framboðslistinn samþykktur í stofnunum viðkomandi flokka og samtaka. Reykjavíkurlistinn sem slíkur hafði ekki fullnaðarumboð til að leiða þessi mál til lykta heldur var umboðið hjá samstarfsaðilunum fjórum.
[ ... ]
Ofangreindu til viðbótar skal áréttað að í 1. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaganna nr. 45/1998 segir að varamenn taki sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir eru kosnir þegar aðalfulltrúar þess lista sem þeir eru kosnir af falla frá, flytjast burt eða forfallast varanlega á annan hátt eða um stundarsakir frá því að sitja í sveitarstjórn. Í 2. mgr. 24. gr. segir m.a. að sé framboðslisti borinn fram af tveimur eða fleiri stjórnmálaflokkum eða samtökum geti aðalmenn listans komið sér saman um mismunandi röð varamanna eftir því hver varamanna hefur forfallast. Af hálfu forsvarsmanna Reykjavíkurlistans hefur skýrt komið fram að ljóst sé að um skipan varamanna listans fari skv. 2. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga, en ekki fyrrgreindri 1. mgr. sama ákvæðis, enda er Reykjavíkurlistinn, a.m.k. þar til annað verður ákveðið, staðbundið, tímabundið og samningsbundið kosningabandalag ólíkra stjórnmálaflokka og samtaka sem [hver] um sig [starfa] á landsvísu ef frá er talinn Regnboginn, Stuðningshópur um Reykjavíkurlistann í Reykjavík.
Í ljósi bæði efnis og orðalags samnings milli þeirra sem að Reykjavíkurlistanum stóðu frá 25. apríl 1994 og viðauka og breytinga við þann samning frá 30. apríl 1998, er engum vafa undirorpið að fjögur sjálfstæð stjórnmálaöfl (stjórnmálaflokkar) stóðu að framboðinu árið 1994 og einnig árið 1998, en þá að viðbættum Regnboganum, sem er félag stuðningsmanna Reykjavíkurlistans og rúmar m.a. þá aðila sem standa utan stjórnmálasamtakanna fjögurra. Stjórnmálasamtökin fjögur hafa hvert um sig sína stefnu og sitt skipulag á landsvísu en mynduðu sameiginlegt tímabundið kosningabandalag bæði í kosningunum 1994 og 1998. Tók fyrra samstarfið samkvæmt ákvæðum upphaflegs samnings aðeins til eins kjörtímabils eða fjögurra ára og var síðan framlengt um önnur fjögur ár með viðaukanum frá 30. apríl 1998. Samningurinn frá 1994 og viðaukinn frá 1998 fylgdu með framboði Reykjavíkurlistans til yfirkjörstjórnar vorið 1998. Þá var af hálfu umboðsmanna listans sérstaklega tekið fram og skýrt á fundi yfirkjörstjórnar hverjir stæðu að framboðinu og hvers eðlis það væri. Einnig hafði oddvita yfirkjörstjórnar verið kynnt sérstaklega efni þess viðauka sem gerður var við fyrri samning þeirra sem að framboðinu stóðu. Hvorki yfirkjörstjórn né nokkrum öðrum gat því dulist hverjir stóðu að framboðinu. Engar umræður fóru fram á þeim tíma, hvorki í yfirkjörstjórn né [annars staðar], um að með þeirri breytingu sem gerð var á fyrri samningi aðila hefðu verið stofnuð ný sjálfstæð stjórnmálasamtök enda hvarflaði slíkt ekki að nokkrum manni. Fráleitt er því að líta á Samtök um Reykjavíkurlistann sem sjálfstæðan stjórnmálaflokk eða sjálfstæð stjórnmálasamtök.
Í 1. gr. samningsins frá 25. apríl 1994 kom ekki fram sérstakt heiti þeirra samtaka sem aðilar ákváðu að bindast til að vinna saman að borgarstjórnarmálum í Reykjavík og bjóða fram einn sameiginlegan lista. Þar segir hins vegar að “heiti sameiginlega framboðsins er Reykjavíkurlistinn.“ Af þessum sökum þótti yfirkjörstjórn ekki annað fært vorið 1994 en að auðkenna framboðið sem framboð stjórnmálasamtakanna fjögurra svo sem fram kom síðar á kjörseðli, þrátt fyrir beiðni fulltrúa framboðsins um að einungis yrði notað heitið “Reykjavíkurlistinn“. Með tilliti til þessa gerðu aðilar með viðaukanum þann 30. apríl 1998 breytingu á nefndri 1. gr. fyrri samnings aðila. Í breytingunni kemur fram að heiti “samstarfsins“ sé “Samtök um Reykjavíkurlistann“, daglega nefnt “Reykjavíkurlistinn“, og að heiti framboðs samtakanna og listans skuli vera Reykjavíkurlistinn.
Bæði í inngangi samningsins frá 25. apríl 1994 og viðaukanum frá 30. apríl 1998 er skýrt tekið fram að aðilar geri með sér samning og “hafa ákveðið að bindast samtökum um að vinna saman að borgarmálum í Reykjavík og bjóða fram einn sameiginlegan lista í borgarstjórnarkosningunum“ fyrst 1994 og síðan á ný 1998. Með viðaukanum er gerð sú efnisbreyting á 1. gr. samningsins að fram kemur með skýrum hætti heiti “samstarfsins“ eins og það er orðað. Eftir þessa breytingu féllst yfirkjörstjórn á að nota heitið “Reykjavíkurlistinn“ fyrir framboðið í stað langrar upptalningar á þeim aðilum sem að framboðinu stóðu. Var atkvæðaseðill m.a. auðkenndur á þann hátt. Á breytingu þá sem gerð var með viðaukanum verður því að líta sem [minni háttar] formbreytingu sem að öðru leyti hafði hvorki áhrif á fyrra samstarf og samning aðila né fyrri stöðu og eðli Reykjavíkurlistans sem kosningabandalags annars sjálfstæðra og ólíkra aðila. Með þetta í huga er útilokað að líta svo á að með viðaukanum frá 1998 hafi verið stofnuð ný stjórnmálasamtök með formlegum hætti, enda slíkt alls ekki ætlun neins þess sem að framboðinu stóð.
Þá skal bent á að 3. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 kemur til ef ekki næst samkomulag milli stjórnmálaflokka eða samtaka (skv. 2. mgr.) sem “standa að sameiginlegum lista“. Orðalag þessarar málsgreinar styður ótvírætt að hún taki til Reykjavíkurlistans á sama hátt og 2. mgr. 24. gr. enda standa sameiginlega að listanum fjórir stjórnmálaflokkar ásamt Regnboganum, stuðningshópi um Reykjavíkurlistann.“
Meirihluti borgarstjórnar Reykjavíkur gerir eftirfarandi athugasemdir við sjónarmið kæranda eins og þau eru sett fram í kæru, lið fyrir lið:
“1. Kærandi vísar til bréfs Reykjavíkurlistans til yfirkjörstjórnar Reykjavíkur, dags. 2. maí 1998. Í bréfinu komi fram að Reykjavíkurlistinn sé borinn fram af “Samtökum um Reykjavíkurlistann, kennitala 630294-2079, en samtökin hafa heimili og varnarþing í Reykjavík.“ Svo virðist sem kærandi haldi því fram að þar sem Reykjavíkurlistinn hafi verið borinn fram af “Samtökum um Reykjavíkurlistann“ sem séu samtök og sjálfstæður lögaðili með kennitölu, leiði það til þess að um sé að ræða sérstök sjálfstæð stjórnmálasamtök. Af þessu leiði að þar sem listinn sé borinn fram af sérstökum sjálfstæðum samtökum, sé ekki um að ræða sameiginlegan framboðslista tveggja eða fleiri stjórnmálaflokka/samtaka og ákvæði 2. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaganna eigi því ekki við.
Af þessu tilefni skal ítrekað og lögð áhersla á að með samningi dags. 25. apríl 1994 gerðu Kjördæmisráð Alþýðubandalagsfélaganna í Reykjavík, Fulltrúaráð Alþýðuflokksfélaganna í Reykjavík, Fulltrúaráð Framsóknarfélagan[n]a í Reykjavík og Kvennalistinn í Reykjavík, með sér samning og bundust samtökum um að vinna saman að borgarstjórnarmálefnum í Reykjavík og bjóða fram einn sameiginlegan lista í borgarstjórnarkosningunum 1994. Framangreindir samstarfsaðilar ásamt Regnboganum, stuðningshópi Reykjavíkurlistans í Reykjavík framlengdu síðan téðan samstarfs[s]amning þann 30. apríl 1998. Samfara því var gerður viðauki og nokkrar breytingar á samningnum og var samstarfinu gefið heitið “Samtök um Reykjavíkurlistann“, sbr. 2. gr. fyrrgreinds viðauka en í greininni segir m.a. orðrétt: “Heiti samstarfsins er Samtök um Reykjavíkurlistann...“.
Reykjavíkurlistinn hafði þegar fengið kennitölu í febrúar 1994, m.a. vegna fjárhagslegra málefna framboðsins. Það er því ljóst að sérstakur lögaðili vegna samstarfsins var þegar orðinn til fyrir kosningarnar 1994. Sama kennitala var síðan notuð fyrir framboðið við kosningarnar 1998. Það að nefna tiltekið samstarf margra aðila “samtök“ getur hvorki lagalega né á annan hátt breytt raunverulegu eðli samstarfsins eins og það er skilgreint í samþykktum þess. Það er t.d. ljóst að ekki er unnt að breyta hlutafélagi í sameignarfélag með því að nefna hlutafélagið “Sameignarfélagið hf.“. Reykjavíkurlistinn var borinn fram af “Samtökum um Reykjavíkurlista“ sem eru augljóslega samkvæmt samþykktum listans ekkert annað en heiti á samstarfi fyrrgreindra aðila en ekki sjálfstæður stjórnmálaflokkur eða stjórnmálasamtök í skilningi 24. gr. sveitarstjórnarlaga. Til þess að slík stjórnmálasamtök gætu orðið til þyrfti að koma til [formleg stofnun] og þá samfara því klofningur frá Alþýðubandalagsfélögunum í Reykjavík, fulltrúaráði Alþýðuflokksfélaganna í Reykjavík, Fulltrúaráði Framsóknarfélaganna í Reykjavík og Kvennalistanum í Reykjavík eða þá niðurlagning sömu aðila. Slíkt átti sér hvorki stað fyrir kosningarnar árið 1994 né fyrir kosningarnar 1998.
Í bréfi Eiríks Tómassonar, oddvita yfirkjörstjórnar, til kæranda, dags. 28. júlí [sl.], kemur fram að annar af umboðsmönnum Reykjavíkurlistans hafði samband við oddvita yfirkjörstjórnar daginn áður en framboðsfrestur rann út og skýrði honum frá fyrrgreindum breytingum. Ástæðan var sú að við kosningarnar 1994 hafði komið upp ágreiningur um það, hvernig listinn skyldi auðkenndur, og vildu forsvarsmenn listans forðast þann ágreining ef kostur væri. Samkvæmt framansögðu er því ljóst að yfirkjörstjórn vissi að engar formlegar breytingar höfðu verið gerðar á framboðinu frá árinu 1994, en óumdeilt er að listinn var þá borinn fram af fjórum stjórnmálasamtökum.
2. Þá vísar kærandi til fundargerðar yfirkjörstjórnar Reykjavíkur, af fundi sem haldinn var 28. maí 1998, sem hlýtur að eiga að vera 2. maí 1998. Þar sé bókað að á fund yfirkjörstjórnar hafi mætt umboðsmenn Samtaka um Reykjavíkurlistann og lagt fram framboðslista samtakanna. Þar komi einnig fram að aðspurðir hafi umboðsmenn samtakanna lýst því yfir að Samtök um Reykjavíkurlistann væru stjórnmálasamtök í skilningi 3. mgr. 37. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna.
Það skal tekið fram að samkvæmt bréfi Reykjavíkurlistans til yfirkjörstjórnar, dags. 2. maí 1998 kemur skýrt fram að Ingi R. Helgason hrl. og Jón Sveinsson hrl. samþykktu að vera umboðsmenn Reykjavíkurlistans, þ.e. fyrrgreinds kosningabandalags en ekki Samtaka um Reykjavíkurlistann eins og bókað er í fundargerð yfirkjörstjórnar.
Samkvæmt yfirlýsingu umboðsmanna Reykjavíkurlistans voru þeir spurðir að því á fyrrgreindum fundi hvort Samtök um Reykjavíkurlistann væru stjórnmálasamtök í skilningi 3. mgr. 37. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna. Lýstu þeir því skýrt yfir að um væri að ræða kosningabandalag ólíkra stjórnmálaflokka og stjórnmálasamtaka sem gert hefðu með sér samning og samkomulag um að standa sameiginlega að framboði fyrir borgarstjórnarkosningarnar í Reykjavík 1998. Ekki væri því um að ræða sjálfstæð stjórnmálasamtök. Staðfestu þeir síðan með vísan til framangreinds að framboðið væri pólitísks eða stjórnmálalegs eðlis. Það fór því ekki á milli mála að Reykjavíkurlistinn var og er kosningabandalag ólíkra stjórnmálaflokka og alls ekki sjálfstætt framboð nýs stjórnmálaflokks eða stjórnmálasamtaka.
3. Þá vísar kærandi til auglýsingar yfirkjörstjórnar Reykjavíkur (sýnishorn af kjörseðli). Þar komi skýrt fram að R-listinn sé borinn fram af Reykjavíkurlistanum. Með því að benda á þessa staðreynd staðfestir kærandi að R-listinn var borinn fram af Reykjavíkurlistanum sem er, eins og segir bæði í samningnum frá 24. apríl 1994 og viðaukanum frá 30. apríl 1998, heiti hins sameiginlega framboðs og framboðslista. Kjörseðillinn staðfestir þessa óhrekjanlegu staðreynd enda segir ekki á honum að R-listinn sé borinn fram af “Samtökum um Reykjavíkurlistann“ eins og hefði átt að gera skv. skýru orðalagi 3. mgr. 37. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, hefði yfirkjörstjórn talið að listinn væri borinn fram af þeim sem sjálfstæðum stjórnmálaflokki. Hér er því aðeins um það að ræða að listinn er auðkenndur með því nafni sem valið var til handa kosningabandalagi fyrrgreindra stjórnmálaflokka.
4. Kærandi bendir á það að í bréfi yfirkjörstjórnar Reykjavíkur til borgarstjórnar, dags. 2. júlí [sl.], þar sem greint er frá úrslitum kosninganna, komi greinilega fram að R-listinn sé borinn fram af Reykjavíkurlistanum. Varðandi þetta sjónarmið skal vísað til umfjöllunar í 1.—3. tl. umsagnar þessarar, einkum 3. tl.
5. Þá vísar kærandi til greinargerðar með frumvarpi til sveitarstjórnarlaga þar sem fram komi að fellt hafi verið á brott ákvæði (3. ml. 4. mgr. 35. gr. eldri laga) er kvað á um að ef aðalmaður forfallaðist þá gat hann sjálfur valið eftirmann sinn. Erfitt er að skilja hvernig þetta á að styðja málstað kæranda, enda byggir meirihluti borgarstjórnar, Reykjavíkurlistinn, skipun varamanna ekki á hinu brottfallna ákvæði.
6. Varðandi þá fullyrðingu kæranda að fjölmiðlar hafi ítrekað greint frá því að R-listinn væri borinn fram af Reykjavíkurlistanum en ekki flokkunum fjórum og ummæli frambjóðenda R-listans í sömu átt skal á það bent að um er að ræða algjörlega órökstudda fullyrðingu af hálfu kæranda sem ekki byggist á neinum gögnum. Það þarf ekki að fara um það mörgum orðum að vissulega var R-listinn borinn fram af Reykjavíkurlistanum og vísast í því efni til þess sem sagt er hér að ofan. Það breytir þó ekki þeirri staðreynd að hann er, var og hefur alltaf verið samstarf og kosningabandalag fjögurra stjórnmálaflokka og samtaka eins og ummæli forystumanna samstarfsaðilanna fjögurra í fjölmiðlum gáfu ótvírætt til kynna (fylgiskjal D).“
Meirihluti borgarstjórnar Reykjavíkur mótmælir þeirri fullyrðingu kæranda sérstaklega að Reykjavíkurlistinn sé sérstök stjórnmálasamtök. Þó að hann hafi sérstaka kennitölu, þá sömu og fyrir kosningarnar 1994, og teljist á sama hátt og fyrir þær kosningar sérstök lögpersóna, verði Reykjavíkurlistinn alls ekki við það sjálfkrafa sjálfstæður stjórnmálaflokkur.
Að lokum eru sett fram viðbótarsjónarmið og niðurstaða. Segir þar m.a.:
“Þar sem mál þetta snýst fyrst og fremst um innri málefni Reykjavíkurlistans verður að telja hann best til þess fallinn að leggja á það mat hvers eðlis hann er á grundvelli þeirra samninga og samþykkta sem um hann gilda. Að því máli hafa fulltrúar Sjálfstæðisflokksins með engum hætti komið og þekkja því ekkert til. Af þessari ástæðu er jafnframt stórlega dregið í efa að kærandi geti átt aðild að þeim innri málefnum Reykjavíkurlistans sem hér eru til umfjöllunar.
Til viðbótar framangreindu er á það að líta að löng venja og hefð hefur myndast í sveitarstjórnum almennt um setu varamanna í fjarveru aðalmanna. Litið hefur verið á slík mál til þessa sem innri málefni viðkomandi framboðs. Ekki hefur verið fylgt eftir stífum formreglum um framlagningu skriflegra yfirlýsinga og/eða gagna þegar aðalmaður forfallast eða er fjarverandi. Þá hefur oft tíðkast að varamaður á miðjum lista komi inn í sveitarstjórn þegar til umfjöllunar er mál sem viðkomandi hefur sérstakan áhuga á eða er tengdur með einhverjum hætti t.d. vegna nefndarstarfa sinna í sveitarstjórn. Við slíkar aðstæður hefur því hingað til verið treyst að þeir sem ofar á lista viðkomandi framboðs standa hafi samþykkt fyrir sitt leyti að viðkomandi varamaður taki sæti í það sinn. M.ö.o hefur einstökum framboðum verið treyst fyrir því að samkomulag væri um slík mál innan þeirra vébanda. Ef samkomulag er innan þess framboðs sem í hlut á geta því þeir sem tekið hafa sæti á lista meira og minna ráðið því hvaða varamaður skuli taka sæti aðalmanns hverju sinni. Í reynd taka varamenn sæti á grundvelli slíks samkomulags. [ ... ]
Að endingu skal ítrekað að aðalatriði þessa máls er að allir þeir sem stóðu að framboði Reykjavíkurlistans fyrir kosningarnar 1998 byggðu á því að um væri að ræða tímabundið samstarf og kosningabandalag fjögurra ólíkra stjórnmálaflokka og stjórnmálasamtaka. Samningar voru gerðir á milli aðila á þessum grundvelli, fyrst 1994 og á ný 1998, aðilar stóðu að sameiginlegu prófkjöri og komu sér saman um ýmis önnur sameiginleg atriði er tengdust kosningunum. Hver aðili um sig lagði jafnframt til eigið starfslið og aðstöðu í Reykjavík meðan á kosningaundirbúningi og kosningum stóð. [Út á við] og í fjölmiðlum var ítarlega greint frá þætti einstakra flokka og stjórnmálasamtaka í samstarfinu og meðferð og afgreiðslu einstakra flokksstofnana á málefnum er tengdust samstarfinu. Á vettvangi yfirkjörstjórnar voru framangreind sjónarmið um samstarf og kosningabandalag aðila enn áréttuð. Engum, hvorki þeim sem að komu né kjósendum, gat því dulist að hér var á ferðinni tímabundið kosningabandalag fjögurra ólíkra stjórnmálaflokka og samtaka í Reykjavík að viðbættum Regnboganum, stuðningshópi um Reykjavíkurlistann. Í umræðum var aldrei rætt um stofnun sjálfstæðs stjórnmálaflokks eða stjórnmálaafls enda ekki ætlun nokkurs þess sem að samstarfinu [stendur]. [ ... ]“
IV. Niðurstaða.
Taka verður afstöðu til þess hvort eldri sveitarstjórnarlög, nr. 8/1986, eða yngri, nr. 45/1998, voru í gildi er hin kærða samþykkt var gerð á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur hinn 2. júlí sl. Báðir málsaðilar byggja á nýju sveitarstjórnarlögunum, nr. 45/1998, en álitamál hafa risið vegna gildistöku þeirra síðastliðið sumar. Í 1. mgr. 105. gr. laganna segir að þau öðlist gildi 1. júní 1998. Lögin voru hins vegar fyrst undirrituð 3. júní sl. og ekki birt fyrr en 5. júní sl. Ljóst er því að sá gildistökudagur, er lögin mæltu fyrir um, fékk ekki staðist og var orðinn markleysa. Vísast um það til laga um birtingu laga og stjórnvaldaerinda nr. 64/1943 og til dóms Hæstaréttar í máli nr. 136/1997. Til þess að eyða réttaróvissu var áðurnefndu gildistökuákvæði breytt með bráðabirgðalögum nr. 100 frá 10. júlí 1998 um breytingu á sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 þannig að þau öðluðust þegar gildi. Samkvæmt þessu verður að telja að nýju sveitarstjórnarlögin hafi ekki öðlast gildi fyrr en í fyrsta lagi 10. júlí sl. með gildistöku bráðabirgðalaganna. Eldri sveitarstjórnarlög, nr. 8/1986, voru því í gildi þegar hin kærða samþykkt var gerð og ber að leggja þau lög til grundvallar úrskurði þessum.
Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu var á fundi borgarmálaráðs Reykjavíkurlistans 16. júní sl. samþykkt að ef um forföll borgarfulltrúa til lengri tíma væri að ræða tæki varaborgarfulltrúi frá sömu stjórnmálasamtökum og sá sem forfallast tilheyrir sæti í borgarstjórn. Slíkar breytingar, ef til þeirra kæmi, mundu verða tilkynntar til borgarráðs — borgarstjórnar. Í öllum öðrum tilvikum tækju varamenn sæti í borgarstjórn í þeirri röð sem þeir væru kosnir. Borgarstjóri lagði fram yfirlýsingu borgarfulltrúa og varaborgarfulltrúa Reykjavíkurlistans á fundi borgarstjórnar 2. júlí sl. Þar sem gerð var grein fyrir áðurnefndri samþykkt. Á fundi borgarráðs 23. júní sl. lagði borgarstjóri fram tillögu um að Pétur Jónsson tæki við störfum Hrannars B. Arnarssonar í borgarstjórn á meðan sá síðarnefndi væri í leyfi. Í ljósi framangreinds er rétt að líta svo á að í tillögu borgarstjóra hafi falist tilkynning til borgarráðs um þessa ráðstöfun Reykjavíkurlistans. Málinu var vísað til borgarstjórnar, sbr. 68. lið fundargerðar borgarráðs. Á áðurnefndum fundi borgarstjórnar 2. júlí sl. var umræddur liður fundargerðarinnar samþykktur með 8 atkvæðum borgarfulltrúa Reykjavíkurlistans gegn 7 atkvæðum borgarfulltrúa Sjálfstæðisflokksins. Ráðuneytið telur að líta verði á hina kærðu samþykkt borgarstjórnar sem ákvörðun um lögmæti fyrrgreindrar ráðstöfunar Reykjavíkurlistans.
Í 4. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 segir að forfallist aðalmaður um stundarsakir vegna veikinda eða af öðrum ástæðum sé honum rétt að tilnefna þann af varamönnum sínum sem taka skal sæti hans á meðan. Hafi hann engan tilnefnt skuli varamaður taka sæti hans samkvæmt ákvæðum 1. og 2. mgr. sömu greinar. Ljóst er af gögnum málsins að Hrannar B. Arnarsson beitti ekki heimild sinni til tilnefningar varamanns og liggur því fyrir að taka afstöðu til þess hvort varamaður hefði átt að taka sæti hans í borgarstjórn samkvæmt ákvæði 1. mgr. eða 2. mgr. 35. gr. laga nr. 8/1986.
Samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 8/1986, sem er efnislega samhljóða 1. mgr. 24. gr. laga nr. 45/1998, er meginreglan sú að varamenn taka sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir eru kosnir þegar aðalfulltrúar þess lista, sem þeir eru kosnir af, forfallast frá því að sitja í sveitarstjórn. Samkvæmt 2. mgr. 35. gr. laga nr. 8/1986, sem er efnislega samhljóða 2. mgr. 24. gr. laga nr. 45/1998, geta aðalmenn framboðslista, sem borinn er fram af tveimur eða fleiri stjórnmálaflokkum eða samtökum, þó komið sér saman um mismunandi röð varamanna eftir því hver aðalmanna hefur forfallast. Meirihluti borgarstjórnar Reykjavíkur byggir á því að síðarnefnda ákvæðið eigi við í þessu máli, enda hafi fjórir sjálfstæðir stjórnmálaflokkar, Alþýðubandalagið, Alþýðuflokkurinn, Framsóknarflokkurinn og Kvennalistinn, auk Regnbogans, félags stuðningsmanna Reykjavíkurlistans er rúmar m.a. þá aðila sem standa utan stjórnmálaflokkanna fjögurra, staðið að framboði R-listans vorið 1998. Kærandi telur hins vegar að þetta ákvæði eigi ekki við í þessu tilviki þar sem R-listinn sé ekki borinn fram af tveimur eða fleiri stjórnmálaflokkum eða samtökum heldur af sérstökum stjórnmálasamtökum sem beri nafnið Samtök um Reykjavíkurlistann (Reykjavíkurlistinn). Því eigi fyrrnefnda ákvæðið við.
Mat á því hvort skilyrðum 2. mgr. 35. gr. laga nr. 8/1986 sé fullnægt í umræddu tilviki ræðst af því hvaða aðili eða aðilar verða taldir hafa formlega borið fram R-listann í borgarstjórnarkosningunum sem fram fóru í Reykjavík 23. maí 1998. Í bréfi Samtaka um Reykjavíkurlistann til yfirkjörstjórnar, dags. 2. maí sl., segir að listinn sé borinn fram af Samtökum um Reykjavíkurlistann. Annarra stjórnmálaflokka eða samtaka er ekki getið. Í 3. mgr. 37. gr. laga nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna segir um merkingu kjörseðla: “Þess skal getið um hvern lista fyrir hvaða stjórnmálasamtök eða annað framboð hann er í kjöri á þann hátt að prenta með skýru letri neðan við listabókstafinn en ofan við nöfnin á listanum: Listi ... (nafn stjórnmálasamtakanna eða annars framboðs).“ Á kjörseðli vegna borgarstjórnarkosninganna 1998 stóð fyrir neðan listabókstafinn R: “Listi borinn fram af Reykjavíkurlistanum.“ Listinn var því auðkenndur með nafni Reykjavíkurlistans en annarra stjórnmálasamtaka eða framboðs ekki getið. Fyrir liggur að ekki var ágreiningur um auðkenningu listans á þennan hátt, sbr. bréf oddvita yfirkjörstjórnar Reykjavíkur til Ingu Jónu Þórðardóttur borgarfulltrúa, dags. 28. júlí sl. Til samanburðar skal þess getið að á kjörseðli vegna borgarstjórnarkosninganna 1994 stóð fyrir neðan listabókstafinn R: “Listi borinn fram af Alþýðubandalagi, Alþýðuflokki, Framsóknarflokki og Kvennalista.“
Af framansögðu er ljóst að R-listinn var í borgarstjórnarkosningunum, sem fram fóru í Reykjavík 23. maí sl., formlega borinn fram af Reykjavíkurlistanum einum, en ekki af öðrum stjórnmálaflokkum eða samtökum. Samkvæmt þessu og með hliðsjón af því að kjósendur verða að geta treyst því að kjörseðill hafi að geyma tæmandi upplýsingar um hvaða stjórnmálasamtök bera fram framboðslista verður að telja að skilyrðum 2. mgr. 35. gr. laga nr. 8/1986 hafi ekki verið fullnægt í því tilviki sem hér um ræðir. Varamaður átti því ekki að taka sæti Hrannars B. Arnarssonar í borgarstjórn samkvæmt ákvæði 2. mgr. 35. gr., heldur samkvæmt ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 8/1986, þ.e. í þeirri röð sem varamenn eru kosnir.
Með vísan til framangreinds verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist nokkuð vegna umfangs málsins og sökum anna starfsmanna sem settir voru til að vinna að gerð úrskurðarins.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð :
Hin kærða samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. júlí 1998 um að fela Pétri Jónssyni að taka við störfum Hrannars B. Arnarssonar í borgarstjórn Reykjavíkur er felld úr gildi.
F. r.
Helgi Ágústsson (sign.)
Tómas H. Heiðar (sign.)
Ragnheiður Elfa Þorsteinsdóttir (sign.)
Afrit: Meirihluti borgarstjórnar Reykjavíkur
Ingibjörg Sólrún Gísladóttir borgarstjóri
Ráðhúsinu
101 Reykjavík