Úrskurður í máli nr. SRN19030029
Ár 2020, þann 4. júní, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli SRN19030029
Kæra X
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur, kæruheimild og kærufrestir
Með kæru sem barst ráðuneytinu þann 8. mars 2019 kærði X., kt. 000000-0000 (hér eftir kærandi), ákvörðun Samgöngustofu (hér eftir SGS) frá 13. desember 2018 um að synja beiðni kæranda um að bifreiðar af gerðunum Mercedes Benz E – class og Mercedes Benz GLE verði bætt á lista yfir ökutæki sem samþykkt hafa verið sem eðalvagnar.
Ákvörðun SGS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 18. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012 og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er kæran fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. sömu laga.
II. Kæruefni og ákvörðun SGS
Kærandi sendi SGS erindi með tölvupósti, dags. 5. nóvember 2018, og óskaði eftir því að Mercedes-Benz E-Class yrði bætt á lista yfir eðalvagna á þeim forsendum að E-Class tilheyrði markaðsflokki E og að bíllinn væri stærsti bíll sem framleiðandinn Mercedes-Benz byði upp á í þeim markaðsflokki. Eftirfarandi svar barst kæranda frá SGS þann 6. nóvember 2018:
„Ákveðið var að túlka reglurnar þröngt og því var eitt af viðmiðunum að einungis stærstu bifreiðar hvers framleiðanda væri þarna inni, en uppfylla þarf einnig fleira eins og sjá má í verklagsreglunum. Athugið að þessar verklagsreglur voru settar til að auka framboð á bifreiðum í slíka þjónustu en ekki til þess að opna þetta á öll ökutæki.“
Kærandi var ekki sáttur við svarið og sendi í kjölfarið annað erindi á SGS með tölvupósti þann 8. nóvember 2018 og óskaði eftir því að bifreiðar af gerðunum Mercedes-Benz E-class og Mercedes-Benz GLE yrði bætt á lista yfir ökutæki sem samþykkt hafi verið af stofnuninni sem eðalvagnar, enda uppfylli þær bæði skilyrði verklagsreglna SGS og reglugerðar nr. 397/2003. Vísaði kærandi m.a. til þess að orðalag verklagsreglna stofnunarinnar verði ekki skilið með öðrum hætti en að líta megi á stærstu gerð ökutækis tiltekins framleiðanda, í hverjum markaðsflokki, sem eðalvagn enda sé skilyrðum reglugerðarinnar að öðru leyti fullnægt. Þá yrði íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun um synjun á beiðni kæranda ekki byggð á þröngri túlkun stofnunarinnar á verklagsreglunum, sem eigi hvorki stoð í orðalagi þeirra né reglugerðarinnar. Benti kærandi jafnframt á að aðrir framleiðendur hafi fengið samþykkt fleiri en eitt ökutæki í sama markaðsflokki á lista yfir eðalvagna hjá SGS.
Svar SGS barst með bréfi dags. 13. desember 2018. Þar kemur m.a. eftirfarandi fram:
„Í 25. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 397/2003, sem hefur stoð í lögum nr. 134/2001 um leigubifreiðar, eru sett fram skilyrði sem ökutæki skal uppfylla til að teljast eðalvagn. Í ákvæðinu segir meðal annars að til eðalvagna teljist ökutæki sem geti flutt allt að átta farþega og séu vegna stærðar, eiginleika og gæða frábrugðin hefðbundnum ökutækjum um þægindi og þjónustu. Þá er Samgöngustofu í ákvæðinu falið að setja nánari verklagsreglur um eðalvagna sem birtar skulu á heimasíðu stofnunarinnar.
Í verklagsreglum Samgöngustofu um eðalvagna er nánar kveðið á um þau skilyrði sem ökutæki skal uppfylla til að geta talist til eðalvagns. Þar segir meðal annars að ökutæki skuli vera lúxusútgáfa, af stærstu gerð hvers markaðsflokks, frá framleiðanda. Ökutæki skal flokkast samkvæmt Evrópuskilgreiningum í F,J eða M markaðsflokka ökutækja í fullri stærð (Euro market F-segment, J-segment eða M-segment). Þá er í verklagsreglunum birt yfirlit yfir þau ökutæki sem samþykkt hafa verið sem eðalvagnar og uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 397/2003 og verklagsreglna Samgöngustofu.
Að því er varðar bifreið af tegundinni Mercedes-Benz E-class þá uppfyllir ökutækið ekki skilyrði um að vera í tilskildum markaðsflokki og fæst því ekki skráður sem eðalvagn. Umrætt ökutæki tilheyrir markaðsflokki E sem er ekki meðal samþykktra markaðsflokka samkvæmt verklagsreglum um eðalvagna. Tekið skal fram að í eldri útgáfu 6.0 verklagsreglna Samgöngustofu var orðið E-segment misritað í upptalningu á samþykktum markaðsflokkum á ensku. Hafa þau mistök nú verið leiðrétt. Þá skal einnig tekið fram að öllum ökutækjum sem tilheyra E-markaðsflokki hefur hingað til verið hafnað og ekkert slíkt ökutæki fengist samþykkt sem eðalvagn.
Að því er varðar bifreið af tegundinni Mercedes-Benz GLE þá uppfyllir ökutækið ekki skilyrði verklagsreglna til að fást skráður sem eðalvagn. Umrætt ökutæki tilheyrir markaðsflokki J og er í miðstærð og því ekki um að ræða stærstu gerð í þeim markaðsflokki frá viðkomandi framleiðanda, líkt og áskilið er í verklagsreglum um eðalvagna. Varðandi tilvísun í að aðrir framleiðendur hafi komið fleiri en einni tegund á listann innan sama markaðsflokks líkt og í tilviki Land Rover, tekur Samgöngustofa fram að þau ökutæki sem þar um ræðir þ.e. Land Rover Discovery og Range Rover, eru hvort tveggja þau stærstu sinnar gerðar innan markaðsflokksins.
Sjónarmið að baki reglum um eðalvagna er að takmarka tegundir ökutækja sem fást skráðar sem slíkar við tilteknar tegundir bifreiða eins og nánar er lýst í reglugerð um leigubifreiðar og verklagsreglum Samgöngustofu um eðalvagna. Breytingar voru gerðar á reglum um eðalvagna árið 2016 sbr. reglugerð nr. 737/2016. Með þeim breytingum var miðað að því að gera orðalag skýrara og auðvelda þannig mat á því hvaða ökutæki fást samþykkt sem eðalvagn. Samgöngustofu var jafnframt falið að útbúa verklagsreglur þar sem kveðið væri á um tiltekinn hlutlægan mælikvarða á því hvernig gerð og búnaður slíkra ökutækja þurfi að vera til þess að geta talist eðalvagn. Við samningu verklagsreglnanna var haft að leiðarljósi að takmarka reglurnar við ákveðna eiginleika sem hafa afgerandi áhrif á það að ökutækið sé frábrugðið hefðbundnum fólksbifreiðum samanber þá kröfu í reglugerð. Þá var einnig talið nauðsynlegt að reglurnar fælu í sér að færri tegundir (markaðsflokkar) en fleiri gætu fengist skráðar sem eðalvagn og ákveðið að takmarka reglurnar við stærstu gerð tiltekinna markaðsflokka. Tilgangur þess er að afmarka skýrt hvernig eðalvagn og sú þjónusta sem boðin er fram á slíkum ökutækjum er frábrugðin almennum leiguakstri leigubifreiða. Við undirbúning breytinganna var í samvinnu við þáverandi innanríkisráðuneyti ákveðið að túlka reglurnar þröngt, þannig að einungis væri heimilt að veita undanþágur frá þeim við sérstakar aðstæður.“
Með vísan til ofangreinds hafnaði SGS beiðni kæranda um skráningu umræddra ökutækja sem eðalvagna í verklagsreglur SGS yfir ökutæki sem samþykkt hafa verið sem eðalvagnar og er það hin kærða ákvörðun.
III. Málsmeðferð í ráðuneytinu
Ákvörðun SGS var kærð til ráðuneytisins með bréfi dags. 8. mars 2019.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 12. mars 2019 var SGS gefin kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi stofnunarinnar dags. 8. apríl 2019.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 20. maí 2019 var kæranda kynnt umsögn SGS og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Þar var kæranda jafnframt tilkynnt að málið yrði tekið til afgreiðslu að þeim fresti loknum. Andmæli kæranda bárust með bréfi dags. 5. júlí 2019.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í kæru kemur fram að kærandi telur ákvörðun SGS brjóta gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Kærandi vísar til þess að verklagsreglur SGS um eðalvagna séu settar á grundvelli ákvæðis 2. mgr. 25. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 397/2003 ásamt síðari breytingum. Reglugerðin sé sett með stoð í 7. gr. laga um leigubifreiðar. Hvorki sé þó að finna upplýsingar um hvað felist í eðalvagnaþjónustu í lögunum né lögskýringargögnum með frumvarpi til laganna. Bendir kærandi á að í upphaflegri útgáfu reglugerðar nr. 397/2003 hljóði 2. mgr. 25. gr. svo:
„Þjónusta eðalvagna er sérhæfður leiguakstur fólksbifreiða og fellur undir 2. mgr. 3. gr. laga um leigubifreiðar. Til eðalvagna teljast glæsilegar fólksbifreiðar sem flutt geta 4 – 8 farþega með skilrúmi á milli bílstjóra og farþegarýmis. Slíkar bifreiðar skulu búnar sérþægindum fyrir farþega. Eðalvagnar skulu ekki stunda almennan leiguakstur, heldur aðeins notaðir til sérstakrar viðhafnarþjónustu.“
Orðalagi 25.gr. reglugerðar hafi verið breytt með reglugerð nr. 737/2016 þar sem útfært hafi verið nánar hvaða skilyrði ökutæki þurfi að uppfylla til að teljast til eðalvagna. Í ákvæðinu segir:
„Þjónusta eðalvagna er sérhæfður leiguakstur fólksbifreiða. Til eðalvagna teljast ökutæki sem geta flutt allt að 8 farþega og eru vegna stærðar, eiginleika og gæða, frábrugðin hefðbundnum ökutækjum um þægindi og þjónustu, svo sem með útbúnaði hægindasæta, skilgrúma, veitingaþjónustu eða öðru sambærilegu, t.d. auknu rými og íburðarmikilli innréttingu. Samgöngustofa setur nánari verklagsreglur um eðalvagna sem birtar eru á heimasíðu stofnunarinnar.“
Kærandi bendir á að það séu fyrst og fremst stærð, eiginleikar og gæði sem ráða því hvort ökutæki geti talist til eðalvagna en samkvæmt ákvæðinu sé SGS ætlað að setja nánari verklagsreglur. Bendir kærandi á að hvorki í lögunum né reglugerðinni er gert ráð fyrir að SGS hafi heimild til þess að gera verklagsreglunum ríkari kröfur til þess að ökutæki geti talist til eðalvagna.
Orðalag verklagsreglna SGS verði ekki skilið með öðrum hætti en að líta megi á stærstu gerð ökutækis tiltekins framleiðanda, í markaðsflokkunum E,F, J eða M, sem eðalvagn enda uppfylli bifreiðin önnur skilyrði reglugerðar. Íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun um synjun á erindi kæranda verði ekki byggð á þröngri túlkun SGS á eigin verklagsreglum sem eigi sér hvorki stoð í orðalagi þeirra né 25. gr. reglugerðarinnar.
Þá telur kærandi enn fremur að hin kærða ákvörðun brjóti gegn sjónarmiðum um bann við afturvirkni íþyngjandi laga og reglna. Af gögnum megi ráða að frá því að lögmaður kæranda beiddist skráningar bifreiðanna á lista yfir eðalvagna þann 8. nóvember 2018 og þar til hin kærða ákvörðun var tekin þann 13. desember s.á. þá hafi SGS breytt eigin verklagsreglum og byggt íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun á yngri reglunum, þar sem markaðsflokkurinn E hafi verið afmáður. Kærandi telur það rangt sem fram komi í ákvörðun SGS að orðið „E-segment“ hafi aðeins verið misritað í upptalningu á ensku en markaðsflokkurinn E er einnig hluti af upptalningunni á íslensku í sjöttu útgáfu verklagsreglnanna.
Kærandi telur einnig að ákvörðun SGS brjóti gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins og vísar í því samhengi til þess að á lista SGS yfir ökutæki sem hafa verið samþykkt af stofnuninni sem eðalvagnar séu nú þegar fleiri en ein bifreið frá sama framleiðanda í sama markaðsflokki. Nefnir kærandi sem dæmi Land Rover þar sem bæði Land Rover Discovery og Land Rover Range Rover hafi verið samþykktar sem eðalvagnar en báðar þessar undirtegundir framleiðandans tilheyri markaðsflokknum J. Telur kærandi því að jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins leiði til þess að beiðni kæranda um skráningu Mercedes Benz GLE á lista yfir eðalvagna í markaðsflokknum J verði ekki með réttu synjað á þeim grundvelli að framleiðandinn bjóði upp á aðrar stærri bifreiðir í sama markaðsflokki, enda liggi fyrir að aðrir umboðsaðilar annarra framleiðanda geti markaðssett fleiri en eina undirtegund sem eðalvagn í sama markaðsflokki. Bendir kærandi jafnframt á það að Mercedes Benz sé söluhæsti lúxusbílaframleiðandi í heiminum og bjóði upp á fleiri ökutæki í markaðsflokki J en nokkur annar framleiðandi.
Telur kærandi því að ef ákvæði verklagsreglna verði túlkað svo að hver framleiðandi geti aðeins komið að einu ökutæki í hverjum markaðsflokki þá væri slík túlkun í andstöðu við ákvæði 2. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar sem geri ráð fyrir að lagt sé á það mat í hverju tilfelli hvort ökutæki telst vera eðalvagn. Kærandi telur gagnstæða niðurstöðu vera hvort tveggja í andstöðu við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar og hefðbundin lögskýringarsjónarmið enda styðji engin málefnaleg rök þá niðurstöðu að aðeins eitt ökutæki hvers framleiðanda fái skráningu sem eðalvagn í hverjum markaðsflokki ef fleiri en eitt ökutæki uppfylla önnur skilyrði reglugerðar og verklagsreglna.
Þá bendir kærandi einnig á að í tilviki Mercedes – Benz E-class að á lista yfir ökutæki sem hafa verið samþykkt sem eðalvagnar er að finna ökutæki í E-markaðsflokki. Þar sé jafnframt að finna ökutæki í D – markaðsflokki en ökutæki í þeim flokki séu almennt minni eða af lakari gæðum en ökutæki í E – markaðsflokki. Synjun á beiðni kæranda um skráningu Mercedes – Benz E-class á lista yfir eðalvagna á þeim grundvelli að ökutækið tilheyri markaðsflokki E fái því ekki staðist enda brjóti slík mismunun í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.
Telur kærandi synjun SGS því verulega íþyngjandi og til þess fallin að raska því jafnræði sem eðlilegt og nauðsynlegt sé með samkeppnisaðilum á markaði.
Krefst kærandi þess að ákvörðun SGS verði felld úr gildi og stofnuninni verði gert að skrá umrædd ökutæki á lista yfir ökutæki sem samþykkt hafa verið sem eðalvagnar.
V. Umsögn SGS
Í umsögn SGS er bent á að samkvæmt greinargerð með tillögu að núverandi ákvæði 25. gr. reglugerðarinnar komi m.a. fram að „til eðalvagna geta talist hinar ýmsu bifreiðar en gert er ráð fyrir að þær sem falla í þennan flokk þurfi að vera íburðarmeiri en gengur og gerist með ökutæki hins almenna borgara.“ Í 25. gr. komi fram að ökutæki teljist til eðalvagna geti þau flutt allt að 8 farþega og séu vegna stærðar, eiginleika og gæða, frábrugðin hefðbundnum ökutækjum um þægindi og þjónustu, svo sem með útbúnaði hægindasæta, skilrúma, veitingaþjónustu eða öðru sambærilegu, t.d. auknu rými og íburðarmikilli innréttingu.
Í samræmi við ofangreint sé í verklagsreglum stofnunarinnar sett eftirfarandi skilyrði sem kveði nánar fyrir um hvaða ökutæki geti fallið undir skilgreininguna eðalvagn:
Samkvæmt reglugerð skal eðalvagn vera betur útbúinn en hefðbundin fólksbifreið. Auknar kröfur eru því gerðar til slíkra ökutækja og skulu þau uppfylla eftirfarandi skilyrði:
- Ökutæki skal vera lúxusútgáfa, af stærstu gerð hvers markaðsflokks, frá framleiðanda.
- Ökutæki skal flokkast samkvæmt Evrópuskilgreiningum í F, J eða M markaðsflokka ökutækja í fullri stærð (Euro market F- segment, J- segment or M- segment passenger van).
- Ökutæki þarf að hafa að lágmarki 4 aðaldyr (dyr aftan á ökutæki teljast ekki sem aðaldyr).
- Ökutæki má ekki vera eldra en 8 ára og er það frá fyrstu skráningu þess.
- Ökutæki skal búið leðurinnréttingu.
- Ökutæki með stök sæti skulu hafa armhvílu.
- Ökutæki skal vera með skyggðar rúður í farþegarými fyrir aftan ökumann.
Þá sé í verklagsreglunum listi yfir þau ökutæki sem uppfylla framangreind skilyrði sem og listi yfir ökutæki sem ekki uppfylla skilyrðin. Það skuli áréttað að listarnir séu ekki tæmandi. Þar sé einnig gerð krafa um að ökutæki skuli vera lúxusútgáfa af stærstu gerð hvers markaðsflokks frá framleiðanda og flokkast samkvæmt Evrópuskilgreiningum í F-, J- eða M- markaðsflokka í fullri stærð.
SGS gerir ennfremur athugasemd við þá röksemd kæranda að hvorki í lögum né reglugerð sé gert ráð fyrir að SGS hafi heimild til þess að gera í verklagsreglum ríkari kröfur til þess að ökutæki geti talist til eðalvagna þá sé skýrt tekið fram í reglugerð að SGS setji nánari verklagsreglu um eðalvagna sem birtar séu á heimasíðu stofnunarinnar. SGS telji efni verklagsreglna rúmast innan ákvæða laga og reglugerða sem um eðalvagna gildir.
Að lokum bendir SGS á að engin samræmd stærðarflokkun sé til um ökutæki heldur flokkist þau eftir ákvörðun hvers framleiðanda. Það sé því að vissu leyti áskorun að flokka ökutækin á nákvæman hátt eftir uppgefinni stærð framleiðanda en viðmiðun SGS hafi verið sú að hver framleiðandi geti mögulega fengið stærsta ökutæki hverrar gerðar innan ákveðins markaðsflokks skilgreindan sem eðalvagn. Mercedes-Benz E-class og Mercedes-Benz GLE séu minni ökutæki og ekki þau stærstu sem framleiðandinn bjóði upp á.
VI. Andmæli kæranda
Með andmælum kæranda, dags. 5. júlí sl., ítrekar kærandi að hann telji verklagsreglur SGS óskýrar og til þess fallnar að mismuna framleiðendum og þar með innflytjendum og söluaðilum ökutækja og brjóti þar með gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Telur kærandi enn fremur að umræddar verklagsreglur komi í veg fyrir að SGS framkvæmi skyldubundið mat á því hvort tiltekið ökutæki geti talist til eðalvagna og beiti þess í stað fastmótaðri reglu sem taki til allra tilvika.
VII. Niðurstaða ráðuneytisins
Til umfjöllunar er ákvörðun SGS um að synja beiðni kæranda um að bifreiðar af gerðunum Mercedes Benz E – class og Mercedes Benz GLE verði bætt á lista yfir ökutæki sem samþykkt hafa verið sem eðalvagnar. Var ástæða synjunar sú að annars vegar uppfyllti Mercedes-Benz E-class ökutækið ekki skilyrði um að vera í tilskildum markaðsflokki og hins vegar að Mercedes-Benz GLE ökutækið sé í miðstærð og því ekki um að ræða stærstu gerð í umræddum markaðsflokki frá viðkomandi framleiðanda líkt og verklagsreglur geri ráð fyrir og fengust því bifreiðarnar ekki skráðar sem eðalvagnar.
Í 25. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 397/2003 með áorðnum breytingum, er fjallað um eðalvagnaþjónustu. Greinin kveður m.a. á um að til eðalvagna teljist ökutæki sem geti flutt allt að 8 farþega og séu vegna stærðar, eiginleika og gæða, frábrugðin hefðbundnum ökutækjum um þægindi og þjónustu, svo sem með útbúnaði hægindasæta, skilrúma, veitingaþjónustu eða öðru sambærilegu, t.d. auknu rými og íburðarmikilli innréttingu. Ákvæðið kveður enn fremur á um að SGS setji nánari verklagsreglur um eðalvagna. Þá geti SGS einnig við sérstakar aðstæður veitt undanþágu frá skilyrðum ákvæðisins.
Reglugerðin er sett með heimild í 13. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar. Í 7. gr. laga um leigubifreiðar er kveðið á um að SGS sé heimilt að veita tímabundið og skilyrt atvinnuleyfi til reksturs eðalvagnaþjónustu.
SGS hefur í kjölfarið útbúið verklagsreglur um eðalvagna sem getið er um hér að framan. Þar er m.a. kveðið á um að ökutæki skuli vera lúxusútgáfa, af stærstu gerð hvers markaðsflokks, frá framleiðanda.
Líkt og getið er um hér að ofan er tiltekið í reglugerð að til eðalvagna teljist ökutæki sem geti flutt allt að 8 farþega og séu vegna stærðar, eiginleika og gæða, frábrugðin hefðbundnum ökutækjum um þægindi og þjónustu og nokkur dæmi tekin um slíkt. Reglugerðarákvæðið ber með sér að ákveðið mat skuli fara fram og enn fremur er heimild til handa SGS að veita undanþágu frá skilyrðum ákvæðisins. Verklagsreglur SGS kveða hins vegar á um að ökutæki skuli vera lúxusútgáfa af stærstu gerð hvers markaðsflokks, frá framleiðanda og verður ekki annað séð af niðurstöðu SGS í máli þessu að stofnunin túlki þetta sem ófrávíkjanlegt skilyrði í verklagsreglum sínum og gangi því lengra en reglugerð og lög kveða á um.
Það er mat ráðuneytisins að SGS geti ekki í verklagsreglum stofnunarinnar þrengt skilyrði þess að bifreiðar geti fengist skráðar sem eðalvagnar umfram það sem kveðið er á um í 25. gr. reglugerðar um leigubifreiðar þannig að málefnalegt geti talist. Samkvæmt ákvæðinu þurfi ákveðið mat að fara fram á því hvort bifreið uppfylli skilyrði þess að fást skráð sem eðalvagn. Geti synjun á slíkri skráningu því ekki byggst á fortakslausu skilyrði um stærð sem eingöngu sætir stoð í verklagsreglum SGS. Er því óhjákvæmilegt að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Þar sem mat það sem áskilið er samkvæmt 25. gr. reglugerðarinnar hefur ekki farið fram og með vísan til þeirrar meginreglu að fjalla ber um mál á tveimur stjórnsýslustigum er SGS því falið að taka umsókn kæranda til meðferðar á ný.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun er felld úr gildi. Lagt er fyrir Samgöngustofu að taka umsókn X til meðferðar á ný.