Úrskurður í máli nr. IRN23111054
Ár 2024, þann 29. janúar, er kveðinn upp svohljóðandi
Úrskurður
í máli IRN23111054
Kæra X fyrir hönd landeigenda […] á ákvörðun Vegagerðarinnar.
- Kröfur og kæruheimild
Hinn 4. júlí 2023 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X (hér eftir nefndur kærandi), vegna ákvörðunar Vegagerðarinnar um að synja leiðréttingu á vegaskrá. Af kæru verður ráðið að kærandi krefjist þess að ákvörðun vegagerðarinnar verði ógild og lagt fyrir Vegagerðina að leiðrétta vegaskrá á þann veg að vegurinn frá A að B verði endurskráður í vegaskrá sem héraðsvegur, án kostnaðar fyrir landeigendur B.
Um kæruheimild vísast til 57. gr. vegalaga nr. 80/2007 og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
- Málsatvik / Málsmeðferð
Upphaf málsins má rekja aftur til ársins 2009 þegar vegurinn frá A að B (hér eftir vegurinn) var felldur af vegaskrá.
Kærandi fór þess á leit við Vegagerðina 14. desember 2015 að vegurinn yrði færður aftur á vegaskrá. Í kjölfarið sendi kærandi Vegagerðinni staðfestingu á því að skilyrði um lögheimili og fasta búsetu væri uppfyllt auk annarra nauðsynlegra gagna. Eftir úttekt á aðstæðum tók Vegagerðin saman minnisblað, þar sem fram kom gróft mat á mögulegum kostnaði við lagfæringu vegarins.
Umsókn kæranda frá 14. desember 2015 um skráningu vegarins á vegaskrá var svarað 17. maí 2016 af Vegagerðinni á þann hátt að skilyrði væru uppfyllt til að taka veginn upp sem héraðsveg í vegaskrá á grundvelli búsetu. Þá var þeim framkvæmdum lýst sem nauðsynlegar væru til að vegurinn gæti orðið héraðsvegur, hver kostnaðurinn yrði og upplýst um að Vegagerðin færi í framkvæmdir þegar samþykki landeigenda B fyrir kostnaðarþáttöku lægi fyrir. Samþykki landeigenda fyrir kostnaðarþáttöku barst ekki og varð því ekkert af framkvæmdum.
Með bréfi dags. 16. júlí 2021 fór kærandi þess að nýju á leit við Vegagerðina að vegaskrá yrði leiðrétt, á þann veg að vegurinn frá jörðinni A að B yrði færður aftur inn á vegaskrá. Í sama bréfi lýsti kærandi því að ekki lægju fyrir ástæður þess að vegurinn hefði verði felldur af vegaskrá á sínum tíma en að það kynni að hafa verið í sambandi við að föst búseta hefði lagst af. Hins vegar hafi á þeim tíma verið hafin nytjaskógrækt og þar af leiðandi verið atvinnustarfsemi á jörðunum þótt föst búseta hefði lagst af.
Í framhaldi af bréfi kæranda var staðfest af hálfu Vegagerðarinnar, þann 17. ágúst 2021, að vegurinn hefði verið felldur af vegaskrá á sínum tíma vegna þess að búseta hafi fallið niður. Kæranda var jafnframt leiðbeint um að ef þess væri óskað að vegurinn yrði aftur skráður í vegaskrá þyrfti að fylla út umsóknareyðublað þess efnis ásamt því að senda fylgigögn til staðfestingar á að skilyrði væru uppfyllt.
24. ágúst 2021 svaraði kærandi Vegagerðinni með tölvupósti þar sem hann óskaði aftur eftir leiðréttingu vegaskrár, þar sem hann taldi að vegurinn hafi ranglega verið tekinn af vegaskrá. Benti kærandi einnig á að umsóknareyðublaðið á heimasíðu Vegagerðarinnar væri vegna nýs héraðsvegar en hann taldi það ekki eiga við.
Samdægurs svaraði Vegagerðin því að sama umsóknareyðublað væri notað hvort heldur fyrir nýja eða eldri vegi sem óskað væri eftir að færu inn á vegaskrá.
Kærandi sendi Vegagerðinni útfyllt umsóknareyðublað ásamt fylgiskjölum 31. ágúst 2021 og ítrekaði erindi sitt 13. september 2021.
Vegagerðin upplýsti kæranda 14. september 2021 um að vegurinn að B, sem áður hafði verið á vegaskrá á grundvelli búsetu hafi fallið af vegaskrá árið 2010 vegna þess að búseta hafi fallið niður á staðnum árið 2009. Þá var upplýst að fullnægjandi gögn hefðu fylgt umsókninni til stuðnings þess að vegurinn færi á vegaskrá á grundvelli skilyrðis um fasta búsetu. Benti Vegagerðin kæranda á að væri þess óskað að vegurinn yrði skráður í vegaskrá á grundvelli þess að skilyrði um atvinnustarfsemi væri uppfyllt þyrftu vegagerðinni að berast gögn sem sýndu fram á að skilyrði vegalaga um starfrækslu atvinnufyrirtækis væru uppfyllt, sbr. 3. gr. reglugerðar um héraðsvegi. Auk þess sem kæranda var bent á önnur nauðsynleg gögn sem þyrftu að fylgja umsókninni.
Í framhaldinu bárust Vegagerðinni ýmis gögn frá kæranda, m.a. um skógrækt í B til stuðnings umsóknar um skráningu vegarins í vegaskrá á grundvelli skilyrðis um starfrækslu atvinnustarfsemi.
Vegagerðin svaraði umsókn kæranda með bréfi dags 28. mars 2023 þar sem umsókn um nýjan héraðsveg að B í […] var samþykkt á grundvelli búsetu, en ekki atvinnustarfsemi, að loknum lagfæringum á veginum samkvæmt úttekt Vegagerðarinnar sem myndi greiða helming kostnaðar.
Vegna athugasemda kæranda, sem hann hafði komið munnlega á framfæri við Vegagerðina við afgreiðslu umsóknarinnar, sendi Vegagerðin honum bréf dags. 8. júní 2023. Þar kom meðal annars fram ítarlegri rökstuðningur fyrir niðurstöðu Vegagerðarinnar, s.s. að ekki væri tilefni til að leiðrétta skráningu vegarins í vegaskrá sökum þess að atvinnustarfsemi hafi verið á staðnum þegar að hann var felldur af vegaskrá árið 2009. Var niðurstaða Vegagerðarinnar að skógræktin á svæðinu gæti ekki talist sjálfstæð starfsemi sem rekin væri reglubundið, í nokkru umfangi og í hagnaðarskyni, sbr. c. lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga, sbr. b. lið 3. gr. reglugerðar um héraðsvegi nr. 774/2010, með síðari breytingum. Að öðru leyti var vísað í svarbréf Vegagerðarinnar frá 28. mars, þar sem m.a. var fallist á að taka veginn að B inn á vegaskrá á grundvelli þess að skráð lögheimili væri á staðnum.
Ákvörðun Vegagerðarinnar var kærð til ráðuneytisins, með bréfi kæranda dags. 4. júlí 2023.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 6. júlí 2023 var Vegagerðinni gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi stofnunarinnar 18. ágúst 2023.
Með bréfi ráðuneytisins, dags 23. ágúst 2023 var kæranda kynnt umsögn Vegagerðarinnar og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Athugasemdir bárust með bréfi kæranda dags. 20. september 2023.
- Málsástæður og rök kæranda
Kærandi telur að ákvörðun Vegagerðarinnar um að fella veginn af vegaskrá árið 2009 hafi verið ólögmæt. Einnig byggir kærandi á því að ákvæði 20. gr. vegalaga nr. 80/2007 um kostnaðarhlutdeild geti ekki átt við þegar um sé að ræða endurskráningu vegar í vegaskrá, enda ekki um nýjan veg að ræða.
Kærandi vísar til þess að vegurinn hafi verið felldur af vegaskrá 2009 þar sem lögheimilisskráning féll niður og bendir á að Vegagerðin hafi á þeim tíma ekki haft upplýsingar um atvinnustarfsemi á jörðinni. Á B sé stunduð nytjaskógrækt sem teljist sjálfstæð atvinnugrein og fullnægi skilgreiningu á atvinnurekstri skv. reglugerð nr. 774/2010 þ.e. sjálfstæð starfsemi sem rekin sé reglubundið, í nokkru umfangi og í hagnaðarskyni. Um starfsemina hafi verið stofnað einkahlutafélagið […], sem skráð var hjá ríkisskattstjóra þann […].
Kærandi telur Vegagerðina ekki hafa fylgt lögfestum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, m.a. varðandi rannsókn málsins, andmælarétt landeigenda, leiðbeiningaskyldu og um kæruleiðir áður en stofnunin hafi tekið ákvörðun um að fella veginn af vegaskrá á sínum tíma, sem kærandi segir vera íþyngjandi ákvörðun. Hefði verið gætt að málsmeðferðarreglum hefði Vegagerðin verið upplýst um atvinnustarfsemina áður en ákvörðun var tekin um að fella veginn af vegaskrá. Kærandi segir að Vegagerðin hefði mátt vita af atvinnustarfseminni þar sem hún byggi á samstarfssamningum við aðra ríkisstofnun, Skógrækt ríkisins, og auk þess sé um hana starfrækt einkahlutafélagið […] sem skráð sé hjá ríkisskattstjóra.
Bendir kærandi á að Vegagerðin hafi vísað til þess að hún hafi ekki verið bundin af stjórnsýslulögum þar sem sérákvæði vegalaga um málsmeðferð, er varðar niðurfellingu vega af vegaskrá, hafi ekki tekið gildi fyrr en á árinu 2015. Telur kærandi þá skýringu dæma sig sjálfa, en segja sína sögu. Að mati kæranda hafi Vegagerðin, í stað þess að viðurkenna að málsmeðferðarreglur hafi verið brotnar, sakað landeigendur um að hafa ekki brugðist fyrr við óbirtri ákvörðun um að fella veginn af vegaskrá. Vegagerðin hafi horft framhjá öllum tilraunum ólöglærðra eigenda B til að fá leiðréttingu sinna mála frá því að þá fór að gruna að breyting hefði átt sér stað varðandi veghaldið. Bendir kærandi jafnframt á að Vegagerðin hafi ekki hætt alfarið vegbótum eftir flóð, sem hafi ekki auðveldað landeigendum að átta sig á því að vegaskránni hefði verið breytt, en eftir að það hafi komist upp hafi það ítrekað verið gert að skilyrði fyrir endurskráningu að landeigendur taki þátt í tugmilljóna króna lagfæringum á veginum á grundvelli þess að um nýjan veg væri að ræða.
Þá sé kærandi ósammála því mati Vegagerðarinnar að skógræktin í B uppfylli ekki skilyrði um atvinnustarfsemi í skilningi reglugerðar um héraðsvegi nr. 775/2010. Landshlutanytjaskógrækt eins og stunduð sé á B sé sjálfstæð atvinnugrein sem fullnægi skilyrðum reglugerðarinnar um að vera sjálfstæð starfsemi sem rekin sé reglubundið, í nokkru umfangi og í hagnaðarskyni. Nytjaskógrækt sé skráð undir sérstöku atvinnugreinanúmeri, sérstakar reglur gildi um virðisaukaskatt í nytjaskógrækt og hún sé sérstök búgreinadeild innan bændasamtakanna, svo dæmi sé tekið. Meginforsenda Vegagerðarinnar fyrir því að ekki sé um atvinnustarfsemi að ræða sé að rekstrargögn sýni ekki tekjur en það sé eðli málsins samkvæmt ekki komið að því að nytjaskógurinn í B muni gefa af sér tekjur. Telur kærandi að ef skilyrði um atvinnustarfsemi væri fullnægt hefði vegaskrá verið leiðrétt og réttarstaða landeigenda allt önnur í dag en þegar sótt er um „nýjan héraðsveg“.
Að mati kæranda blasir við að Vegagerðin reyni með röksemdum sínum að komast hjá því að leiðrétta vegaskrána svo hægt sé að beita 20. gr. vegalaga nr. 80/2007 um kostnaðarhlutdeild landeigenda við lagningu nýrra héraðsvega. Með þeirri ákvörðun að fella héraðsveginn af vegaskrá varð Vegagerðin ekki lengur veghaldari og þar með ekki skylt að halda veginum við fyrir fé ríkisins. Telur kærandi fjárhagslega hagsmuni búa að baki því að Vegagerðin tók ákvörðun um að fella héraðsvegin til B af vegaskrá á sínum tíma. Þá fallist kærandi ekki á það með Vegagerðinni að falli héraðsvegur af vegaskrá beri við endurskráningu að líta á hann sem nýjan veg í skilningi 20. gr. vegalaga. Bendir kærandi á að kostnaðaráætlun Vegagerðarinnar vegna lagfæringa á veginum hlaupi á tugum milljóna og gerð sé sú krafa að landeigendur greiði helming þess kostnaðar til þess að vegurinn verði endurskráður í vegaskrá. Þetta leiði til þess að landeigendur séu í raun útilokaðir frá því að geta fullnægt skilyrðum um kostnaðarhlutdeild og þar með komi Vegagerðin sér undan veghaldi vegarins til framtíðar. Að lokum bendir kærandi á að landeigendum sé gert að afla samþykkis eigenda aðliggjandi jarða þar sem „nýji“ vegurinn liggi um þá jörð. Telur kærandi það til marks um að lögskýring Vegagerðarinnar við kröfu á hlutdeildarkostnaði sé hæpin.
- Umsögn Vegagerðarinnar
Af hálfu Vegagerðarinnar er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað og að staðfest verði ákvörðun Vegagerðarinnar þess efnis að synja beiðni um leiðréttingu vegaskrár.
Í 8. gr. vegalaga sé fjallað um þjóðvegi en uppfylli vegur skilyrði þess að teljast þjóðvegur skv. vegalögum sé honum skipað í tölu þjóðvega og færður í vegaskrá. Í ákvæði c-liðar 2. mgr. 8. gr. vegalaga sé fjallað um héraðsvegi og hægt sé, miðað við orðalag ákvæðisins, að færa rök fyrir því að vegir yrðu sjálfkrafa þjóðvegir (héraðsvegir) ef öll skilyrði ákvæðisins væru uppfyllt. Það hafi hins vegar verið venja allt frá gildistöku laganna að leggja það í hendur eigenda fasteigna að óska eftir því að vegur verði héraðsvegur. Málsmeðferðin skv. vegalögum varðandi það hvort sótt sé um héraðsveg eða ekki sé því sjálfstætt ferli.
Í umsögninni rekur Vegagerðin forsögu vegamála í B. Fram kemur að með nýjum vegalögum nr. 80/2007 sem tóku gildi þann 1. janúar 2008 hafi sú breyting orðið á ákvæði laganna um safnvegi (nú héraðsvegi) að þeir gætu legið að starfrækslu atvinnufyrirtækja. Þegar lögheimilisskráningin féll niður í B hafi þetta nýja ákvæði verið í gildi í eitt ár en engir vegir höfðu verið skráðir héraðsvegir á grundvelli skilyrðis um atvinnustarfsemi. Bendir Vegagerðin á að reglur um formlega málsmeðferð varðandi tilkynningu um niðurfellingu héraðsvega hafi ekki verið komnar í gildi þegar umrædd ákvörðun var tekin, en þær hafi komið fyrst inn með reglugerð nr. 774/2010 sem tók gildi 13. september 2010. Fram kemur að vegurinn á B hafi verið á vegaskrá á grundvelli skilyrðis um lögheimili líkt og aðrir safnvegir og farið hafi um niðurfellingu hans og annarra fyrrum safnvega á sama hátt og ekki hafi verið send út formleg niðurfellingarbréf fyrr en við gildistöku reglugerðarinnar. Þann 17. febrúar hafi lög til breytinga á vegalögum nr. 14/2015 tekið gildi en með þeim var bætt inn ákvæði 3. mgr. 8. gr. laganna sem kveði nú á um að þegar vegur uppfylli ekki lengur skilyrði laganna til að geta talist þjóðvegur skuli Vegagerðin tilkynna aðilum um að fyrirhugað sé að fella hann af vegaskrá frá og með næstu áramótum og þar með verði veghald hans ekki lengur á ábyrgð Vegagerðarinnar.
Vegna þess sjónarmiðs í kæru að Vegagerðinni hefði mátt vera ljóst að atvinnustarfsemi væri í B, áréttar Vegagerðin að það sé ómögulegt fyrir stofnunina að vita hvort og hvaða starfsemi sé mögulega til staðar á hverjum stað á hverjum tíma. Í umsögninni er því ekki mótmælt að verðmæti kunni að felast í skóglendi, en lagt hafi verið mat á hvort að umrædd skógrækt uppfyllti skilyrði þess að teljast atvinnustarfsemi samkvæmt vegalögum og reglugerð um héraðsvegi nr. 774/2010. Var þannig lagt mat á hvort að gögnin sýndu fram á að skógræktin uppfyllti skilyrði þess að teljast sjálfstæð starfsemi sem rekin væri reglubundið, í nokkru umfangi og í hagnaðarskyni sbr. b. lið 3. gr. reglugerðar nr. 774/2010. Niðurstaða þess mats væri að svo væri ekki í þessu tilviki, þar sem starfsemin virtist háð styrkjum, ekki væri séð að um hagnaðardrifna starfsemi væri að ræða, tap hefði verið á rekstrinum flest árin og umfangið lítið sem ekkert á síðustu árum. Vegagerðin þurfi að gæta jafnræðis og samræmis við meðferð umsókna um héraðsvegi og eigi það jafnframt við um mat á rekstrargögnum vegna atvinnurekstrar, og verði umsækjandi um héraðsveg á grundvelli atvinnustarfsemi að sýna fram á að skilyrði reglugerðar 774/2010 séu uppfyllt.
Varðandi athugasemdir kæranda við kröfu Vegagerðarinnar um að leggja þurfi fram samþykki eiganda aðliggjandi jarða þar sem vegurinn liggur um þá áréttar Vegagerðin að á meðan vegur er á vegskrá hvíli á honum sú kvöð að hann skuli vera opinn almenningi til frjálsrar umferðar enda sé honum haldið við af fé ríkisins, sbr. 1. mgr. 8. gr. vegalaga. Landeigendur geti því þurft að þola umferð um veginn ef hann er þjóðvegur, sem þeir þyrftu alla jafna ekki að þola ef um væri að ræða einkaveg. Vegagerðin hefði ekki heimild til að ákveða að vegur verði skráður á vegaskrá sem héraðsvegar í óþökk annarra landeigenda. Af þeirri ástæðu sé kallað eftir samþykki þinglýstra eigenda þeirra jarða sem vegurinn kemur til með að liggja um og breytir þar engu um þótt vegurinn hafi áður verið á vegaskrá.
Varðandi athugasemd kæranda við það að Vegagerðin geri kröfu um hlutdeild í kostnaði við nauðsynlegar framkvæmdir á vegi þegar um endurskráningu vegar er að ræða, þá bendir Vegagerðin á að ekki sé skorið úr um það í lögum hver taki við veghaldi þegar vegur sé aflagður eða felldur af vegaskrá. Þegar sótt sé um að vegur verði aftur settur á vegaskrá sem héraðsvegur sé litið svo á að um sé að ræða nýjan veg á vegaskrá, þ.e. ekki nýtt vegstæði. Hafi viðhaldi ekki verið sinnt á þeim tíma sem vegurinn hafi verið af vegaskrá geti ástand hans verið orðið mjög slæmt. Vegagerðin taki út alla vegi sem sótt sé um að séu teknir inn á vegaskrá, meti ástand þeirra og gefi út úttektarskýrslu þar sem listað er upp hvað gera þurfi til að mæta kröfum veghönnunarreglna. Sé ástand vega þannig að nauðsynlegt sé að fara í meiriháttar framkvæmdir svo unnt sé að taka veginn á vegaskrá hafi verið litið svo á að til helmingsþáttöku umsækjanda skuli koma.
Bendir Vegagerðin á að fjármagn til héraðsvega í samgönguáætlun sé tvennskonar, annars vegar fjárveitingar til nýrra héraðsvega og hins vegar til viðhalds héraðsvega á vegaskrá. Þegar ástand vega sé með þeim hætti að ekki sé unnt að taka þá á vegaskrá án þess að fara í nauðsynlegar framkvæmdir svo þeir uppfylli lágmarkskröfur veghönnunarreglna greiðist sá kostnaður af fjárveitingu til nýrra vega. Ekki hafi verið talið unnt að taka fjármagn af viðhaldsfé fyrir núverandi héraðsvegi enda um að ræða vegi sem ekki séu á skrá sem héraðsvegir.
Með vísan til framangreinds telji Vegagerðin að ákvörðun stofnunarinnar um að synja leiðréttingu vegaskrár vera í samræmi við vegalög nr. 80/2007 og reglugerð um héraðsvegi nr. 774/2010. Fer Vegagerðin þess á leit við ráðuneytið að það staðfesti hina kærðu ákvörðun Vegagerðarinnar frá 8. júní 2023.
- Andmæli kæranda
Í andsvörum var ítrekuð sú afstaða kæranda að ekki hafi verið fyrir hendi lagaskilyrði til að fella þjóðveginn frá jörðinni A að B af vegaskrá. Hefði lögbundins undirbúnings verið gætt áður en ákvörðunin var tekin hefði vegurinn ekki verið tekinn af vegaskrá vegna atvinnurekstrarins í B. Þar sem málsmeðferðin hafi ekki verið í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga áður en hin íþyngjandi ákvörðun var tekin hafi landeigendur verið settir í þá erfiðu stöðu að þurfa að vinna að því að fá veginn aftur á vegaskrá. Það hafi ekki verið til þess að skýra málið eða réttarstöðu þeirra að Vegagerðin hafi hringlað með skráningu vegarins í vegaskrá og stundum annast viðhald vegarins óháð því hvort hann væri á vegaskrá eða ekki. Vegagerðin hafi ekki reynt að bæta úr eða leiðbeina landeigendum um rétt sinn heldur staðið fast á því að vegurinn væri farinn af vegaskrá og færi ekki aftur þar inn nema landeigendur greiddu tugi milljóna í kostnað við vegbætur og að fengnu leyfi aðliggjandi jarðar. Vegagerðin hafi þvælt landeigendum fram og til baka í málinu og krafist umsóknar fyrir nýjan héraðsveg í þeim tilgangi að geta krafið landeigendur um að bera kostnað við vegbætur sem sé á færi fárra að bera. Stofnuninni hafi fyrir tilkomu reglugerðar nr. 774/2010 og ákvæðis í vegalögum um málsmeðferð, borið að undirbúa hina íþyngjandi ákvörðun í samræmi við stjórnsýslulög en kærandi telur að upptaka hinna fyrrnefndu ákvæða sýni að framkvæmdarvaldið og löggjafinn leggi á það sérstaka áherslu að gætt sé vandaðrar málsmeðferðar við ákvörðun um að færa þjóðvegi af vegaskrá.
Þá vísar kærandi til þess að helmingur fylgigagna með umfjöllun Vegagerðarinnar séu ársreikningar […] ehf. og því sé ætlað að styðja við að ekki sé um atvinnustarfsemi að ræða í skilningi vegalaga. Það hafi ekki virst skipta máli að ekki sé enn að vænta tekna af nytjaskógræktarhlutanum enda sé ekki um þær að ræða fyrr en nokkrum áratugum eftir plöntun og þar af leiðandi sé ekki við því að búast að hægt sé að finna upplýsingar um þær tekjur í þessum ársreikningum.
Þá telur kærandi að Vegagerðin hafi kerfisbundið tekið vegi af vegaskrá. Í tilfelli kæranda hafi engin könnun verið gerð á því hvort lagaskilyrði væru fyrir hendi. Með þeirri gölluðu málsmeðferð hafi Vegagerðin komið sér í þá stöðu, sem augljóslega hafi verið stefnt að, að geta litið á afskráða þjóðvegi sem nýja vegi og þar með heimilt að krefja landeigendur um helming kostnaðar ef færa ætti veginn aftur á vegaskrá. Þá telur kærandi að jafnvel þó að lagaskilyrði hefðu verið fyrir hendi til að fella þjóðveginn að B af vegaskrá verði 20. gr. vegalaga ekki skýrð þannig að um nýjan veg sé að ræða þegar hann fullnægi að nýju skilyrðum til að færast aftur inn á vegaskrá. Engin lagaheimild sé í vegalögum til að beita vegaskrá með þessum hætti og augljóst sé af athugasemdum í frumvarpi við 20. gr. laganna að vegir sem felldir séu af vegaskrá teljist ekki nýir vegir þegar færa eigi þá aftur inn á vegaskrá. Nýir vegir í skilningi ákvæðisins séu vegir þegar hafin er búseta á nýbýlum og kostnaðarhlutdeildarákvæðið byggi á því að ekki sé rétt að nýir vegir í dreifbýli séu kostaðir að öllu leyti með opinberu fé, gjaldið sé lagt að jöfnu við gatnagerðargjöld sem lögð séu á við upphaf búsetu í þéttbýli. Vegagerðin hafi því ekki haft lagaheimild til þess að krefja landeigendur um þátttöku í kostnaði við veginn.
- Niðurstaða
Upphaf málsins má rekja til þess þegar Vegagerðin tók ákvörðunum að fella veginn af vegaskrá í samræmi við þágildandi lög. Fyrir liggur að kærendum var ekki kynnt sú ákvörðun Vegagerðarinnar og gátu þ.a.l. ekki andmælt henni. Vegagerðin hefur vísað til þess að ekki hafi verið kveðið á um skyldu stofnunarinnar til þess að tilkynna aðilum um afskráningu vegar í vegaskrá fyrr en árið 2015 með lögum nr. 14/2015 til breytinga á vegalögum nr. 80/2007. Ráðuneytið bendir á að stjórnvaldi beri við meðferð máls að huga að meginreglum stjórnsýsluréttarins. Felst í því að stjórnvöldum eru sett ákveðin mörk um meðferð valdheimilda gagnvart borgurunum og skyldur lagðar á herðar þeirra við undirbúning og meðferð máls, jafnvel þó ekki sé að finna lögfest ákvæði um skyldur þess og stjórnsýslulögin gildi ekki um ákvörðun.
Af gögnum málsins verður ráðið að sú stjórnvaldsákvörðun sem ágreiningur í máli þessu snýst um hafi legið fyrir þann 28. mars 2023, þegar kæranda barst skrifleg niðurstaða þess efnis að umsókn um nýjan héraðsveg á grundvelli búsetu, en ekki atvinnustarfsemi, væri samþykkt þegar að lagfæringar skv. úttekt Vegagerðarinnar væru uppfylltar, auk þess sem kæranda var leiðbeint um kæruleið. Kæra málsins barst ráðuneytinu 4. júlí 2023. Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að í kjölfar niðurstöðu Vegagerðarinnar hafi kærandi ítrekað komið á svæðisskrifstofu stofnunarinnar á […] og verið ósáttur án þess að athugasemdir kæranda hafi borist skriflega. Með bréfi dags. 8. júní 2023 sendi Vegagerðin kæranda, vegna athugasemda hans, rökstuðning fyrir ákvörðun sinni. Meðal annars var þar farið yfir fyrri málsmeðferð og sjónarmið stofnunarinnar að baki þeirri ákvörðun um að hafna skráningu á grundvelli þess að engin atvinnustarfsemi væri á staðnum. Skv. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur aðila. Lítur ráðuneytið svo á að kærufrestur hafi hafist þann 8. júní 2023 þegar rökstuðningur Vegagerðarinnar barst kæranda og kæra málsins hafi því borist innan kærufrests Af gögnum málsins verður ekki annað séð en að öðru leyti hafi málsmeðferð að meginstefnu verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og er því ekki ástæða til að taka hana til frekari umfjöllunar.
Vegagerðin hefur það hlutverk að halda vegaskrá, skv. 7. gr. vegalaga nr. 80/2007. Um flokkun vega er fjallað í III. kafla laganna. Í 8. gr. má finna skilgreiningu þjóðvega samkvæmt lögunum, í 2. mgr. 8. gr. er þjóðvegum svo skipt í flokka. Héraðsvegir eru einn þeirra flokka og eru, skv. c-liðar 2. mgr. 8. gr. vegalaga vegir sem liggja að býlum, starfrækslu atvinnufyrirtækja, kirkjustöðum, opinberum skólum og öðrum opinberum stofnunum utan þéttbýlis, eru ákveðnir í staðfestu skipulagi og taldir upp í vegaskrá. Tekið er fram að landeigandi skuli þó kosta og vera veghaldari síðustu 50m að framangreindum stöðum ef vegur endar þar. Jafnframt er heimilt að taka í tölu héraðsvega vegi að sumarbústaðahverfum sem tengja að minnsta kosti 30 bústaði við þjóðveg. Með lögum nr. 14/2015 var 3. mgr. 8. gr. bætt við ákvæðið en þar segir að ef vegur uppfyllir ekki lengur skilyrði vegalaga til að geta talist þjóðvegur skuli Vegagerðin tilkynna aðilum að fyrirhugað sé að fella hann af vegaskrá frá og með næstu áramótum og þar með sé veghald hans ekki lengur á ábyrgð Vegagerðarinnar.
Í V. kafla vegalaga er fjallað um vegáætlun og fjármögnun vega. Í 19. gr. segir að heildarfjárveitingar til héraðsvega skuli ákveðnar í vegáætlun. Þá segir jafnframt að Vegagerðin skipti fjárveitingum milli sveitarfélaga í samræmi við reglur sem ráðherra setur. Í 20. gr. laganna er fjallað um kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega. Þar segir í 2. mgr. 20. gr. vegalaga að við lagningu nýs héraðsvegar að íbúðar- eða atvinnuhúsnæði skuli skráður eigandi fasteignarinnar greiða helming kostnaðar við vegagerðina þ.m.t kaup á landi undir veginn, hönnun, byggingu vegarins og eftirlit með gerð hans, enda skuli lega og gerð vegar ákveðin í samráði við hinn skráða eigenda fasteignarinnar. Í 2. mgr. 20. gr. vegalaga er heimild fyrir ráðherra til að setja reglugerð um nánari ákvæði varðandi innheimtu kostnaðar og var reglugerð 774/2010 sett á grundvelli hennar og heimild í 58. gr. laganna. Í 3. gr. þeirrar reglugerðar eru héraðsvegir skilgreindir á sama hátt og í c-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga. Í 4. gr. reglugerðarinnar segir að Vegagerðin annist gerð og útgáfu vegaskrár og meti hvort vegur uppfylli skilyrði vegalaga um þjóðvegi. Teljist vegur uppfylla framangreind skilyrði skv. 3. gr. reglugerðarinnar skuli skrá hann í vegaskrá og eftir að samþykkt hefur verið að taka veg í tölu héraðsvega skuli sú ákvörðun taka gildi frá þeim degi er umsókn er samþykkt. Í 5. gr. reglugerðarinnar er fjallað um umsókn um nýjan héraðsveg. Þar segir í g-lið 1. mgr. að hafi vegur áður verið þjóðvegur skuli skýra frá ástæðum þess að vegur féll út af vegaskrá á sínum tíma. Í 7. gr. reglugerðarinnar er svo fjallað um málsmeðferð. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar metur Vegagerðin hvort beiðni falli undir skilyrði reglugerðarinnar, en í 5. mgr. segir að í tilkynningu til umsækjanda um að fallist hafi verið á beiðni skuli jafnframt tilgreina skilyrði, ef einhver eru, svo sem hvaða kostnað heimilt er að krefja umsækjanda um hlutdeild í. Að auki skuli koma fram hvort fyrir liggi hvenær áætlað sé að fjárveitingar fáist til verksins. Þá segir í 8. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar að þegar fjárveiting til lagningar vegar liggi fyrir sé umsækjanda tilkynnt að ráðist verði í framkvæmdir gegn greiðslu helmings áætlaðs kostnaðar við verkið. Í 11. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega en þar segir að sé fallist á beiðni umsækjanda um lagningu nýs héraðsvegar skuli skráður eigandi fasteignar greiða helming eftirfarandi kostnaðar við vegagerðina: a. kostnað við kaup á landi undir veg, b. hönnunarkostnað, c. byggingarkostnað vegar, d. kostnað vegna eftirlits með gerð vegar.
Í 7. tl. 3. mgr. 1. gr. vegalaga nr. 80/2007 er hugtakið vegtengigjald skýrt sem gjald sem veghaldari getur lagt á fasteignareiganda vegna lagningar héraðsvegar að býli eða atvinnustarfsemi. Þá segir í 20. gr. laganna að við lagningu nýs héraðsvegar að íbúðar- eða atvinnuhúsnæði skuli skráður eigandi fasteignarinnar greiða helming kostnaðar við vegagerðina, þ.m.t. kaup á landi undir veginn, hönnun, byggingu vegarins og eftirlit með gerð hans, enda skal lega og gerð vegar ákveðin í samráði við hinn skráða eiganda fasteignarinnar. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2007 segir í athugasemdum við 20. gr. um kostnaðarhlutdeild, að kveðið sé á um það nýmæli að veghaldara verði heimilt að leggja á vegtengigjald (í meðförum þingsins voru þær breytingar gerðar á frumvarpinu að hugtakið vegtengigjald kemur ekki lengur fyrir í ákvæðinu, en hugtakið kostnaðarhlutdeild notað) til að standa straum af kostnaði við lagningu nýs héraðsvegar. Meðal helstu raka fyrir því nýmæli væru að forræði og ákvörðunarvald í skipulagsmálum og búsetuþróun innan sveitarfélags væru í höndum viðkomandi sveitafélags en veghald oftast í höndum annarra. Eðlilegt þótti að réttarstaða íbúanna yrði sambærileg hvað snertir vegtengingu og kostnað vegna hennar, hvort sem búseta er ákveðin í dreifðri eða þéttri byggð og var með frumvarpinu stefnt í þá átt. Samkvæmt núgildandi lögum væri sveitarfélagi heimilað að leggja á gatnagerðargjald til að standa straum af gatnagerð í þéttbýli. Með frumvarpinu var lagt til að veghaldari hefði sams konar heimild til álagningar gjalds þegar kæmi að lagningu vegar í dreifðri byggð líkt og tíðkast við uppbyggingu innan þéttbýlis. Þannig væri veghaldara heimilað að leggja á vegtengigjald til að standa straum af lagningu nýs héraðsvegar. Lagt var til að sömu reglur, að breyttu breytanda, gætu eftir því sem við ætti gilt um fjárhæð, álagningu og innheimtu vegtengigjalds og gilda um gatnagerðargjald.
Ein af grundvallarreglum réttarríkisins og réttarheimildarfræði opinbers réttar er lögmætisreglan. Í henni felst að stjórnsýslan er lögbundin og verða því allar athafnir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum og vera í samræmi við lög. Af henni leiðir að stjórnvöld geta almennt ekki tekið ákvarðanir, sem eru íþyngjandi fyrir borgarana, nema hafa til þess heimild í lögum. Með setningu almennra laga tekur löggjafinn afstöðu til þess hvað stjórnsýslan má gera og undir hvaða skilyrðum. Þær lagaheimildir eru birtar og þannig er borgurunum gert kleift að gera sér fyrirfram grein fyrir því hvað fyrirmæli laganna hafa í för með sér fyrir þá, en þannig setja lagaheimildirnar ramma utan um starfsemi stjórnvalda. Lögmætisreglan stuðlar þannig að réttaröryggi borgaranna og túlkun lagaákvæða á sviði opinbers réttar.
Vegagerðin hefur synjað um skráningu vegarins á þeirri forsendu að til helmingskostnaðarhlutdeildar kæranda verði að koma svo færa megi hinn umþrætta veg aftur á vegaskrá. Um lagaheimildir fyrir kostnaðarhlutdeild eiganda fasteignar vegna lagningu héraðsvega hefur verið fjallað hér að ofan. Samkvæmt orðalagi 20. gr. vegalaga og 11. gr. reglugerðar um héraðsvegi nær sú heimild til lagningar nýrra héraðsvega. Hvergi er í lögunum vikið að því að við skráningu eldri vega í vegaskrá, sem áður hafi verið skráðir þar sem héraðsvegir, sé heimilt að líta svo á að um lagningu nýs vegar sé að ræða. Að mati ráðuneytisins, með hliðsjón af lögmætisreglunni, þarf að vera til staðar skýr lagaheimild til þess að Vegagerðinni sé heimilt að skilyrða endurskráningu vegar á vegaskrá því að umsækjandi fallist á að bera helming kostnaðar við úrbætur vegar. Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að stofnunin líti svo á, þegar að sótt sé um að vegur verði aftur settur á vegaskrá sem héraðsvegur, að um nýjan veg sé að ræða, þ.e. ekki nýtt vegstæði. Sé ástand vega með þeim hætti að þörf sé á meiriháttar framkvæmdum svo unnt sé að taka veginn inn á vegaskrá, hafi verið litið svo á að til helmingsþátttöku umsækjanda skuli koma sbr. 20. gr. vegalaga. Ráðuneytið bendir hins vegar á að til að lögjöfnun verði beitt þarf ólögákveðið tilfelli að rúmast innan ákvæðis, orðalag 20. gr. Vegalaga um “Kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega” getur aðeins átt við um lagningu nýrra vega og rúmast endurskráning eldri vega ekki innan ákvæðisins.
Ekki verður tekið undir röksemdir Vegagerðarinnar er lúta að því að vafi leiki á hvaðan stofnunin skuli taka fjármagn til að lagfæra óskráða héraðsvegi. Lagaskilyrði fyrir því að héraðsvegir séu skráðir í vegaskrá eru tæmandi talin í vegalögum, ástand vega er ekki þar á meðal. Það verður því ekki séð að Vegagerðin geti gert slíkar kröfur um lágmarksástand við skráningu í vegaskrá. Auk þess sem kröfur til viðhalds vega eru breytilegar í samræmi við þá umferð sem fer um veginn, sbr. 43. gr. vegalaga. Enn fremur segir í 4. gr. reglugerðar um héraðsvegi að teljist vegur uppfylla skilyrði vegalaga um þjóðvegi þá skuli hann skráður í vegaskrá. Eftir að vegur hefur verið skráður í vegaskrá ætti að vera fyrir hendi heimild til þess að nýta viðhaldsfé til viðhalds hins skráða vegar.
Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það mat ráðuneytisins að ekki verði ráðið af orðalagi 20. gr. vegalaga um „kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega“ að það geti átt við um endurskráningu eldri vega. Kostnaðarhlutdeild við endurbætur vega sem áður hafa verið felldir úr vegaskrá og eru til staðar skv. gildandi skipulagi og uppfylla skilyrði vegalaga til þess að verða skráðir í vegaskrá, verður þannig ekki byggð á fyrrgreindu ákvæði. Hins vegar má taka undir að reglugerðin gefi vísbendingu um að umsóknir um endurskráningu eigi að fara í sama feril og umsóknir um nýja vegi enda segir í g-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 774/2010 að hafi vegur áður verið þjóðvegur skuli skýra frá ástæðum þess að vegur féll út af vegaskrá á sínum tíma. Hins vegar verður ekki byggt á því sem fullnægjandi lagastoð fyrir skilyrði um helmingsþátttöku í kostnaði, enda meginregla í íslenskum rétti að reglugerðarákvæði víki fyrir ákvæði laga. Þá eru lagaskilyrði fyrir því að héraðsvegir séu skráðir í vegaskrá tæmandi talin í vegalögum. Þar er ástand vega ekki skilyrði og ekki fyrir hendi heimild fyrir Vegagerðina til þess að gera slíkar kröfur um lágmarksástand við skráningu eldri vega í vegaskrá. Verður því ekki lagt til grundvallar að skilyrði Vegagerðarinnar á skráningu hins umþrætta vegar í vegaskrá um lágmarksástand og greiðsluþátttöku skráðs eiganda fasteignar sé byggð á fullnægjandi lagastoð og þ.a.l. ekki hjá því komist að ógilda ákvörðunina. Lagt er fyrir Vegagerðina að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið hér að framan.
Vegna mikilla anna hefur dregist að kveða upp úrksurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
- Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Vegagerðarinnar frá 28. mars 2023 er felld úr gildi. Lagt er fyrir Vegagerðina að taka umsókn X, f.h. landeigenda B, til meðferðar að nýju með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið hér að framan.