Hafralækjaskóli - Vinnubrögð rekstrarstjórnar varðandi útboð á skólaakstri o. fl.
Margrét Jónsdóttir 5. maí 2000 Tilvísun: 99110061/1001
Fitjum
641 Húsavík
Vísað er til erindis yðar til ráðuneytisins, dagsett 14. nóvember 1999, varðandi ákvarðanir oddvitafundar frá 31. ágúst 1999 um að ganga að tilboði Rúnars Óskarssonar um skólaakstur á Kinnarleið í Suður-Þingeyjarsýslu.
Erindið var sent til umsagnar rekstrarstjórnar Hafralækjarskóla með bréfi, dagsettu 26. nóvember 1999. Umsögn barst ráðuneytinu með bréfi, dagsettu 17. desember 1999.
Í erindinu til ráðuneytisins segir meðal annars svo:
„Vegna þess málatilbúnaðar er viðhafður var er rétt að koma eftirfarandi á framfæri. Þegar Hafralækjarskóli tók til starfa árið 1972 hóf Páll Sigurgeirsson eiginmaður minn skólaakstur á umræddri leið og var hún undir hans umsjón allt til þess er hann lést árið 1993 en þá tók undirrituð alfarið við starfinu og hefur gengt því þar til nú.
Þann 10. júní sl. rann samningur um skólaakstur Hafralækjarskóla út. Þá þegar (10. júní) ræddi undirrituð við Dag Jóhannesson formann rekstrarnefndar Hafralækjarskóla hvaða áform væru uppi um skólaakstur á Kinnarleið. Dagur sagði allar líkur á því að þessi ákveðna akstursleið yrði ekki boðin út, hugur hans væri sá að leita samninga við undirritaða um áframhaldandi akstur a.m.k. til eins árs.
Á oddvitafundi Hafralækjarskóla 30. júní sl. var ákveðið að bjóða út aksturinn til fjögurra ára að undanskilinni Kinnarleið. Rætt var um þann möguleika að semja við núverandi bílstjóra á Kinnarleið til eins árs.
Fimmtudaginn 15. júní (daginn áður en útboðsfrestur rann út) fór undirrituð á fund Dags Jóhannessonar form. rekstrarnefndar og spurði hvort nokkur breyting hefði orðið á þeim áformum að semja sérstaklega við undirritaða um akstur á Kinnarleið. Dagur tjáði mér að engin breyting væri þar á. Í beinu framhaldi af þessum viðræðum ræddi undirrituð við Helgu Erlingsdóttur oddvita Ljósavatnshrepps um sama málefni og sagðist hún vera sammála Degi um að leitað yrði eftir samningum við undirritaða um aksturinn. Eftir þessar skýru yfirlýsingar ákvað undirrituð að bjóða ekki í þær akstursleiðir Hafralækjarskóla sem boðnar höfðu verið út, fremur að sinna fyrra starfi með þjónustu á Kinnarleið.
Á oddvitafundi vegna Hafralækjarskóla 5. ágúst 1999 var síðan ákveðið að bjóða út skólaakstur á Kinnarleið þvert á orð Dags Jóhannessonar form. rekstrarnefndar og oddvita Aðaldælahrepps og Helgu Erlingsdóttur oddvita Ljósavatnshrepps. Við þessar aðstæður ákvað ég að taka þátt í auglýstu útboði.
Vegna þess sem á undan hafði farið skrifaði undirrituð bréf þann 26. ágúst og bar fram þá ósk að fá að ræða við þá er með þetta mál fara. Það tækifæri var mér ekki gefið þrátt fyrir langt samstarf og þjónustu við Hafralækjarskóla.
Á oddvitafundi 18. ágúst var samþykkt að vísa tilboðum í skólaakstur á Kinnarleið til sveitarstjórnar Ljósavatnshrepps til umsagnar. Á fundi þann 26. ágúst sl. fjallaði sveitarstjórn Ljósavatnshrepps um erindið og bókaði eftirfarandi: „Það er álit sveitarstjórnar að rekstrarstjórn skeri úr um það hver hljóti skólaakstur á Kinnarleið en vegna beiðni um álit fylgir eftirfarandi. Með hag sveitarfélagsins að leiðarljósi er æskilegt að aksturinn á Kinnarleið verði í höndum heimamanna svo framarlega sem viðkomandi uppfylli þau skilyrði sem farið er fram á í útboðinu.“
Þrátt fyrir þessa jákvæðu samþykkt sveitarstjórnar Ljósavatnshrepps í minn garð mat oddvitafundur hana einskis og samdi við aðila búsettan í Reykjahreppi (Reykjahverfi) S.Þing.
Þann 31. ágúst kl. 11, daginn fyrir skólasetningu Hafralækjarskóla, hafði Dagur Jóhannesson form. rekstrarnefndar símasamband við undirritaða og tilkynnti að ákveðið hefði verið (á símafundi) að semja við lægstbjóðanda, Rúnar Óskarsson, um skólaakstur á Kinnarleið.
Á fundi skólanefndar Hafralækjarskóla 20. júlí er m.a. fjallað um skólaakstur, öryggi skólabifreiða og hæfni skólabílstjóra, síðan segir „að gefnu tilefni er bent á að ábendingar hafi borist um að bifreiðarnar sem ekið hafi á leiðunum Aðaldalur-Suður og Kinn, síðasta samningstímabil fullnægi ekki þessum skilyrðum. Skólanefnd telur eðlilegt að staðið verði að ráðningu skólabílstjóra í Ljósavatnshreppi á sambærilegan hátt og annars staðar á skólasvæðinu.“ Vegna ofangreindrar bókunar vil ég taka skýrt fram að rekstrarnefnd Hafralækjarskóla hefur aldrei borið fram kvartanir vegna starfa minna við Hafralækjarskóla.
Þess má hér einnig geta sem skólanefnd ætti að vera ljóst að sl. vetur keypti ég 18 manna bifreið til að þjóna þessari starfsemi sem allra best.
Ég leyni ekki vonbrigðum mínum eftir langt starf við Hafralækjarskóla hvernig um þessi mál hefur verið fjallað. Málatilbúnaður er vægt til orða tekið sérstæður, hann særir réttlætiskennd mína og skaðar mannorð mitt, það harma ég.
Meðferð þessa máls vekur upp margar spurningar sem undirrituð telur nauðsynlegt að fá skýr svör við.
1. Undirritaðri var gefið vilyrði til samninga um áframhaldandi akstur á Kinnarleið en síðan var leiðin boðin út. Óskað er eftir að upplýst verði hvað hafi valdið breytingu á þeim áformum að semja við undirritaða um áframhaldandi akstur á Kinnarleið.
Ákvörðunin um að bjóða út aksturinn á Kinnarleið er án alls rökstuðnings. Telur ráðuneytið það eðlilegt?
2. Það vekur athygli að tilboðsfresturinn er skammur og mislangur. Í fyrra útboðinu þar sem boðnar voru út akstursleiðirnar Aðaldalur-Suður, Aðaldalur-Norður, Reykjahverfi og Tjörnes var fresturinn frá 30. júní til 16. júlí. Þegar Kinnarleið var boðin út var fresturinn frá 5. ágúst til 18. ágúst. Bréf um útboð á skólaakstri á Kinnarleið barst mér síðar en póststimpill bréfsins er 9. ágúst.
Samrýmist þessi stutti frestur þeim reglum sem um slík útboð gilda?
3. Ákvörðun um útboð á Kinnarleið var ekki tekin fyrr en tilboð höfðu verið opnuð í akstur á öðrum akstursleiðum. Af þeirri ástæðu var Rúnar Óskarsson í betri aðstöðu en aðrir til að bjóða í akstur á Kinnarleið. Tilboð Rúnars sem gengið var að voru í akstur á Reykjahverfisleið 118 kr. pr. km en á Kinnarleið 96 kr. pr. km. Verðmismunur á þessum tilboðum Rúnars er 22 kr. pr. km eða 18,6%.
Telur ráðuneytið að jafnræðisreglan hafi verið virt við afgreiðslu málsins?
4. Rétt er að benda á að oddvitafundur ákvað að ganga ekki að lægsta tilboði í akstur á Reykjahverfisleið og Aðaldal syðri, heldur semja við Rúnar Óskarsson um akstur á Reykjahverfisleið.
Hins vegar ákvað sama stjórnvald að semja við lægstbjóðanda á Kinnarleið, Rúnar Óskarsson.
Hvorug þessara ákvarðana er rökstudd.
Telur ráðuneytið að slíkar ákvarðanir skuli vera rökstuddar?
5. Með tilliti til stjórnsýslulaga er full ástæða að benda á hugsanlegt vanhæfi a.m.k. eins einstaklings sem að málinu kom. Hulda Jóna Jónasdóttir sem sæti á í skólanefnd Hafralækjarskóla (ritari skólanefndar) er eiginkona Rúnars Óskarssonar en tilboði hans var tekið í Kinnarleið.
Enginn vafi er á því að með bókun skólanefndar 20. júlí sl. þar sem segir „Skólanefnd telur eðlilegt að staðið verði að ráðningu skólabílstjóra í Ljósavatnshreppi á sambærilegan hátt og annarsstaðar á skólasvæðinu“, hefur Hulda Jóna á augljósan hátt afskipti og áhrif á framgang þessa máls.
Telur ráðuneytið að Hulda Jóna Jónsdóttir hafi verið vanhæf til að standa að slíkri bókun og stuðla þannig að því að skólaakstur á Kinnarleið hafi verið boðinn út? Akstur sem eiginmaður hennar bauð í og fékk.
6. Í bókun skólanefndar frá 20. júlí segir að komið hafi fram ábendingar um að öryggi skólabifreiða á Kinnarleið og Aðaldal-Suður væri ekki fullnægjandi. Í bókuninni er aðeins sagt að ábendingar hafi borist, það er hvorki skýrt nánar né rökstutt.
Telur ráðuneytið að skólanefnd Hafralækjarskóla hafi brotið stjórnsýslulög þar sem mér var ekki tilkynnt um bókunina og andmælaréttur minn ekki virtur?
7. Óskað er eftir að ráðuneytið upplýsi hver ferill þessa mála á að vera og hvar endanlegt ákvörðunarvald er.
8. Telur ráðuneytið þá málsmeðferð sem lýst er hér að framan samrýmast lögum og reglum stjórnsýslunnar?
9. Vegna þessa máls hef ég orðið fyrir verulegu fjárhagstjóni. Hver er hugsanleg réttarstaða mín til skaðabóta?“
Í umsögn rekstrarnefndarinnar segir svo um erindið:
„1. Í upphafi voru aðeins boðnar út 4 af 5 skólaleiðum við Hafralækjarskóla. Ástæða þess að Kinnarleið var ekki boðin út var sú að nokkur óvissa var um það að börn úr Ljósavatnshreppi sem sótt hafa skóla að Hafralæk yrðu þar áfram. Á fundi rekstraraðila þann 30. júní var bókað eftirfarandi.
Útboð skólaakstur.
Ákveðið að bjóða út til 4 ára að undanskilinni Kinnarleið. Rætt var um þann möguleika að semja við núverandi bílstjóra á Kinnarleið til 1 árs.
Hinn 5. ágúst var síðan haldinn í Ljósvetningabúð fundur oddvita Aðaldæla-, Reykja- og Tjörneshrepps með sveitarstjórn Ljósavatnshrepps um skólasetu barna úr Ljósavatnshreppi í Hafralækjarskóla. Þar kom það skýrt fram að ekki væri fyrirhugað að færa börnin úr Hafralækjarskóla í Stórutjarnarskóla. Einnig taldi sveitarstjórn Ljósavatnshrepps að bjóða ætti út Kinnarleið eins og aðrar leiðir. Að loknum þessum fundi var haldinn fundur oddvita rekstraraðila Hafralækjarskóla, þar var eftirfarandi bókað.
Rætt var um útboð á Kinnarleið. Ákveðið var í samráði við sveitarstjórn Ljósavatnshrepps að bjóða þá leið út til 4 ára með fyrirvara um hugsanlegar breytingar á samningstímanum.
2. Ástæða þess að tilboðsfrestur er nokkuð styttri við útboð á Kinnarleið er sú að skólahald hófst í byrjun september þannig að tími til stefnu var orðinn lítill.
3. Í sambandi við þennan lið skal það tekið fram að um algjörlega ósambærilega akstursleið er að ræða. Í útboði var gert ráð fyrir 22 farþegum á Reykjahverfisleið en 14 farþegum á Kinnarleið þannig að verðmunur er eðlilegur.
4. Því er haldið fram í þessum lið að ekki hafi verið tekið lægsta tilboði í Reykjahverfisleið. Þegar tilboð bárust í þá leið var Pétur Skarphéðinsson með lægsta tilboðið. Þegar farið var að ræða við hann féll hann frá þessu tilboði og var þá Rúnar Óskarsson lægstur og var ákveðið að semja við hann. Á Aðaldalsleið syðri komu fram tilboð sem miðuð voru við eins og tveggja drifa bíla. Ákveðið var þar sem munur var óverulegur á töxtum að taka frekar tilboði þar sem boðið var upp á aldrifsbíl. Sveitarstjórn Aðaldælahrepps hafði einnig mælt með því. Á Tjörnesleið og Aðaldælahreppsleið nyrðri var samið við lægstbjóðendur.
5. Ekkert er sérstakt um þennan lið að segja en þó skal bent á það að alls buðu 6 aðilar í Kinnarleið þannig að hugsanleg hagsmunatengsl Huldu Jónu Jónasdóttur hafa því komið fleirum til góða heldur en Rúnari Óskarssyni.
6. Í sambandi við þennan lið skal það tekið fram að 3 aðilar buðu lægra en Margrét í þessa leið þannig að bókun skólanefndar hafði ekki áhrif á endanlega ákvörðun.
Í sambandi við það atriði í bréfi Margrétar þar sem hún getur um það að hún hafi 26. ágúst sl. sent bréf til rekstrarnefndar Hafralækjarskóla þar sem hún býðst til að halda áfram akstri skal eftirfarandi tekið fram.
Síðasta málsgrein bréfsins hljóðar svo.
„Þar sem útboð hefur nú farið fram á umræddri leið og ljóst er að ég átti ekki lægsta tilboð er það einlæg ósk mín að mér verði gefið tækifæri til að ræða við þá sem með þetta fara og er ég reiðubúin til að ganga til samninga á grundvelli lægsta tilboðs.“
Það er skoðun rekstraraðila að sú aðferð að ganga til samninga við þá sem hærra hafa boðið á grundvelli lægsta tilboðs séu vinnubrögð sem ekki eru réttlætanleg. Þess vegna var erindinu hafnað.“
Álit ráðuneytisins
Hvað varðar feril máls sem þessa skal bent á að þau stjórnvöld sem að málinu komu virðast öll starfa á grundvelli sveitarstjórnarlaga. Þar sem rekstur Hafralækjarskóla er samstarfsverkefni fjögurra sveitarfélaga er heimilt að kæra ákvarðanir rekstrarnefndar og oddvitafundar um þetta mál beint til félagsmálaráðuneytisins.
Ráðuneytið lítur svo á að ekki hafi verið lögð fram stjórnsýslukæra í máli þessu heldur hafið þér óskað eftir áliti ráðuneytisins um þau atriði sem fram koma í liðum 1-9 í erindi yðar.
Í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú meginregla að við birtingu stjórnsýsluákvörðunar skuli aðilum bent á rétt sinn til að óska eftir rökstuðningi og hvert beina skuli stjórnsýslukæru. Af ákvæðinu má gagnálykta að hin almenna regla sé sú, þar sem lög kveða ekki á annan veg, að nægilegt sé að stjórnsýsluákvörðun sé rökstudd eftir á, þ.e. ef aðili máls óskar slíks. Ekki kemur fram í málsgögnum hvernig ákvörðun sú sem hér um ræðir hafi verið kynnt aðilum en ljóst er að í umsögn rekstrarnefndar Hafralækjarskóla frá 17. desember 1999 kemur fram rökstuðningur vegna spurninga 1-6 í erindi yðar.
Tekið skal fram að í umsögninni er ekki að finna svör við fullyrðingum yðar um að vilyrði hafi verið gefin af hálfu formanns rekstrarnefndar Hafralækjarskóla og oddvita Ljósavatnshrepps um að áfram yrði samið við yður um skólaakstur. Hins vegar er að finna ákveðna stoð fyrir þeirri fullyrðingu í fundargerð rekstrarnefndar frá 30. júní 1999 að gert hafi verið ráð fyrir að samið yrði við yður til eins árs. Ljóst er af málsgögnum að nokkur óvissa ríkti um áframhald skólasetu barna úr Ljósavatnshreppi fram eftir síðastliðnu sumri. Er að sjá að ekki hafi legið ljóst fyrir fyrr en í byrjun ágústmánaðar 1999 að ekki væru fyrirhugaðar breytingar þar á af hálfu Ljósavatnshrepps. Ráðuneytið telur ljóst að sú aðstaða hafi ráðið mestu um að ráðist var í að bjóða aksturinn út til fjögurra ára þrátt fyrir að skammur tími væri til stefnu til að láta útboð skólaaksturs á Kinnarleið fara fram.
Enda þótt frestur væri vissulega skammur ber að hafa í huga að útboð á Kinnarleið var auglýst án tafar og að þrátt fyrir hinn stutta fyrirvara bárust sex tilboð í aksturinn, þ.á m. frá yður. Fær ráðuneytið því ekki séð að lengd útboðsfrests hafi orðið til þess að mismuna aðilum. Jafnframt telur ráðuneytið að rekstrarnefnd hafi ekki verið unnt að útiloka þá aðila sem boðið höfðu í aðrar akstursleiðir frá því að taka þátt í útboðinu eða setja þeim aðilum skilyrði um hve há tilboð þeim aðilum væri heimilt að bjóða í aksturinn. Að öðru leyti telur ráðuneytið fram komnar málefnalegar skýringar af hálfu rekstrarnefndar á því hvernig staðið var að vali tilboða á öðrum leiðum og að þau atriði sem þér gerið athugasemdir við séu ótengd því máli sem hér er til umfjöllunar.
Hvað varðar athugasemdir yðar um meint vanhæfi eins fulltrúa í skólanefnd og að sá fulltrúi hafi stuðlað að því að útboð færi fram á öllum akstursleiðum skal vísað til 1. og 4. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ákvæði 1. mgr. er svohljóðandi: „Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.“ Síðan segir svo í 4. mgr.: „Sveitarstjórnarmanni sem veit hæfi sitt orka tvímælis ber að vekja athygli á því.“
Ávallt er nauðsynlegt að sveitarstjórnarmenn og fulltrúar í nefndum á vegum sveitarfélaga séu meðvitaðir um ofangreind ákvæði og gæti þess í hvívetna að víkja sæti fremur en að vekja tortryggni um hugsanlegar ástæður þess að þeir hafi afskipti af afgreiðslu mála sem varða hagsmuni þeirra eða náinna venslamanna. Ráðuneytið telur þó að sú bókun skólanefndar á fundi 20. júlí 1999 sem gerð er athugasemd við í erindi yðar sé svo almenn að ekki sé unnt að gera kröfu til þess að umræddum nefndarmanni hafi verið skylt að víkja sæti eða að ákvörðun um að bjóða út skólaakstur á Kinnarleið geti orðið ógildanleg af þeirri ástæðu einni. Er þá einnig haft í huga að álit skólanefndar er á engan hátt bindandi og að endanlegt ákvörðunarvald var í höndum oddvitafundar sem haldinn var hinn 5. ágúst 1999. Hvað varðar hugsanlegan andmælarétt yðar bendir ráðuneytið á að ekki er unnt að líta svo að um stjórnsýsluákvörðun hafi verið að ræða í umrætt sinn í skilningi 13. gr. stjórnsýslulaga og því hafi andmælaréttur ekki verið fyrir hendi né hafi verið sérstök þörf á að kynna yður umrædda bókun. Bent er á í umsögn rekstrarnefndar að þrír aðilar buðu lægra en þér í skólaaksturinn og því ekki líklegt að bókun skólanefndar hafi haft áhrif á hvaða tilboði var tekið.
Með vísan til alls framansagðs telur ráðuneytið ekki ástæðu til að gera athugasemdir við hvernig staðið var að útboði skólaaksturs á Kinnarleið. Sá skammi frestur sem gefinn var til að senda inn tilboð var til kominn af ástæðum sem raktar hafa verið að framan og er ekki að sjá að hann hafi bitnað á yður fremur en öðrum aðilum málsins. Sömuleiðis telur ráðuneytið rétt að benda á að ákvörðun um að bjóða aksturinn út var tekin á fundi hreppsnefndar Ljósavatnshrepps með oddvitum annarra hreppa sem standa að rekstri Hafralækjarskóla. Þau vilyrði sem þér teljið að yður hafi verið gefin af hálfu oddvita Ljósavatnshrepps og formanni rekstrarnefndar Hafralækjarskóla geta ekki skoðast sem bindandi þar sem endanleg ákvörðun var tekin af fjölskipuðu stjórnvaldi. Telur ráðuneytið að oddvitanum og formanni rekstrarnefndarinnar hafi mátt vera ljóst að þeir höfðu ekki umboð til að gefa slík vilyrði.
Hvað varðar hugsanlega skaðabótakröfu vegna þeirra óþæginda og hugsanlegs fjárhagstjóns sem þér kunnið að hafa orðið fyrir skal tekið fram að ráðuneytið hefur ekki úrskurðarvald um slíkar kröfur heldur verður að bera slík mál undir dómstóla ef ekki næst samkomulag milli aðila. Einnig er heimilt að höfða mál fyrir dómstólum til að fá stjórnsýsluákvörðun ógilta án þess að nýta fyrst kæruleiðir innan stjórnsýslunnar.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Afrit: Rekstrarnefnd Hafralækjarskóla.