Grímsnes- og Grafningshreppur - Skylda sveitarfélags til að veita liðveislu skv. 24. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992
Sólheimum
801 SELFOSS
Með erindi, dags. 4. apríl sl., barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra frá Jóhönnu Þorsteinsdóttur, f.h. Ú. sem er vistmaður á Sólheimum, varðandi synjun starfsmanna Grímsnes- og Grafningshrepps um að veita Ú. liðveislu í formi persónulegs stuðnings og aðstoðar til þátttöku í menningar- og félagslífi.
Fram kemur í erindinu að forsvarsmenn Sólheima hafi undanfarin ár ítrekað óskað eftir því við sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps að fatlaðir íbúar á Sólheimum fái liðveislu eins og tíðkast hjá flestum sveitarfélögum hér á landi. Einnig hafi forráðamenn fatlaðra íbúa á Sólheimum leitað eftir því við sveitarstjórn að þessi þjónusta yrði veitt og trúnaðarmaður fatlaðra á Suðurlandi hafi komið að málinu. Forsvarsmenn sveitarfélagsins hafi hins vegar í gegnum árin hafnað öllum umsóknum um liðveislu til handa fötluðum íbúum á Sólheimum. Vísar kærandi til synjunar umsóknar frá sjö nafngreindum einstaklingum á Sólheimum sem synjað hafi verið af félagsmálaráði uppsveita Árnessýslu þann 7. desember 1999. Sú synjun hafi verið staðfest á hreppsnefndarfundi 19. janúar 2000, sbr. bréf sveitarstjóra, dags. 20. janúar 2000.
Kærandi gerir kröfu um að ráðuneytið geri forsvarsmönnum Grímsnes- og Grafningshrepps ítarlega grein fyrir tilgangi og markmiði 24. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, sem og skyldum og ábyrgð sveitarfélagsins skv. 42. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Einnig að ráðuneytið beini þeim tilmælum til sveitarstjórnar að endurskoða afstöðu sína til liðveislu með vísan til niðurstöðu Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra um þörf kæranda fyrir liðveislu þannig að tryggt verði að hún geti notið menningar- og félagslífs að eigin vali utan heimilis eins og fötluðum íbúum nágrannasveitarfélaga er gert mögulegt með liðveislu skv. 24. gr. laga um málefni fatlaðra.
Með bréfi, dags. 18. apríl sl., óskaði ráðuneytið eftir umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps um málið og var veittur frestur til 14. maí sl. til að skila umsögninni. Umsögn barst með bréfi, dags. 5. júní sl. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júní sl., var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Umsögn kæranda barst með bréfi, dags. 10. júlí sl.
I. Um kæruheimild til ráðuneytisins
Samkvæmt lögum nr. 59/1992 er framkvæmd þjónustu við fatlaða að stærstum hluta falin svæðisskrifstofum um málefni fatlaðra sem lúta yfirstjórn félagsmálaráðuneytisins. Ákveðin verkefni, nánar til tekið ferðaþjónusta og liðveisla við fatlaða, eru þó falin sveitarfélögum. Fram kemur í greinargerð með lögunum að tilgangur þess að fela sveitarfélögum ákveðin verkefni samkvæmt lögunum sé m.a. að auka ábyrgð sveitarfélaga á framkvæmd málaflokksins. Rétt er að taka fram að sveitarfélög hafa einnig með höndum ýmsa þjónustu við fatlaða á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991.
Samkvæmt 3. gr. laga um málefni fatlaðra fer félagsmálaráðherra með yfirstjórn málefna fatlaðra. Er ótvírætt að unnt er, á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að skjóta ákvörðunum svæðisskrifstofa málefna fatlaðra til ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds. Beina kæruheimild er hins vegar ekki að finna í lögunum til að kæra ákvarðanir sveitarfélaga til ráðuneytisins. Þar sem sveitarstjórnir eru sjálfstæð stjórnvöld, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, getur ráðuneytið ekki talist æðra stjórnvald gagnvart sveitarfélögum og á 26. gr. stjórnsýslulaga því ekki við í því máli sem hér er til umfjöllunar. Af sömu ástæðu verður kæruheimild ekki byggð á ákvæðum laga nr. 59/1992.
Hugsanlegt er að byggja megi málskotsrétt á 103. gr. sveitarstjórnarlaga, sem veitir ráðuneytinu úrskurðarvald um ýmis vafaatriði, sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Það sem helst mælir með að heimila kæranda málskot á grundvelli þess ákvæðis er að mál hennar varðar réttindi samkvæmt ákvæðum laga og alþjóðasamninga sem Ísland er skuldbundið af. Ber íslenskum stjórnvöldum því sérstök skylda til að tryggja að kærandi njóti jafnræðis og að hún eigi þess kost að fá ákvarðanir sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps endurskoðaðar af til þess bæru stjórnvaldi. Á móti mælir að umrætt ákvæði sveitarstjórnarlaga hefur almennt verið túlkað þröngt og hefur því fyrst og fremst verið beitt varðandi ágreiningsmál um framkvæmd sveitarstjórnarlaga og laga um kosningar til sveitarstjórna.
Eins og kröfugerð kæranda er háttað telur ráðuneytið að unnt sé að leysa úr málinu á grundvelli eftirlitshlutverks ráðuneytisins skv. 3. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, og reynir því ekki á hvort kæruheimild sé fyrir hendi í málinu. Niðurstaða ráðuneytisins felur því í sér álit þess um þær skyldur sem hvíla á Grímsnes- og Grafningshreppi gagnvart kæranda, á grundvelli laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992.
II. Málsrök kæranda
Í erindi kæranda kemur fram að í október 1999 hafi verið óskað eftir mati Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra á Suðurlandi á þörf fatlaðra íbúa Sólheima fyrir liðveislu skv. 24. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992. Í bréfi framkvæmdastjóra Svæðisskrifstofu, dags. 19. október 1999, kemur fram að þeir einstaklingar sem um ræðir myndu að öllum líkindum hljóta 10 tíma á mánuði í félagslega þjónustu ef þeir byggju á Selfossi. Á grundvelli þessa mats var óskað eftir liðveislu fyrir sjö einstaklinga sem allir eru búsettir að Sólheimum.
Í umsögn félagsmálanefndar uppsveita Árnessýslu um erindið kemur fram að nefndin „telur að það mat sem fram kemur í bréfinu breyti ekki þeirri almennu afstöðu nefndarinnar, að umsóknum um liðveislu frá Sólheimum skuli hafnað.“ Þessi niðurstaða félagsmálanefndar var samþykkt á fundi hreppsnefndar Grímsnes- og Grafningshrepps þann 19. janúar 2000.
Kærandi telur niðurstöðu þessa vera andstæða lögum og bendir m.a. á bréf félagsmálaráðuneytisins frá 8. ágúst 1997 þar sem segir um 24. gr. laga nr. 59/1992: „Þó grein þessi feli ekki í sér fortakslausa skyldu sveitarfélaga, eins og að ofan segir, en þess í stað afdráttarlausa hvatningu, telur ráðuneytið að mál hafi þróast með þeim hætti að sveitarfélög líti almennt á það sem eitt af sínum verkefnum að sjá fötluðum fyrir liðveislu?“.
Kærandi vísar einnig til þess að réttur og þörf fatlaðra til þátttöku í menningar- og félagslífi sé nú almennt viðurkenndur. Í 1. gr. laga um málefni fatlaðra komi fram að markmið laganna sé að tryggja fötluðum jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa þeim skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Í 42. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 sé kveðið á um skyldu félagsmálanefndar, í umboði sveitarstjórnar, að vinna að því að fötluðum séu tryggð sambærileg lífskjör og jafnrétti á við aðra þjóðfélagsþegna og einnig er í greininni kveðið á um skyldu félagsmálanefndar að skapa fötluðum skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins.
Þá bendir kærandi á ákvæði mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna og alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi sem fullgiltur var af Íslands hálfu árið 1979, varðandi rétt manna til þátttöku í menningarlífi, svo og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar, 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Kærandi telur mikilvægt að hafa í huga að þrátt fyrir að á Sólheimum búi nokkur fjöldi fatlaðra og að þar sé nokkuð öflugt félagslíf fatlaðra þurfi hún engu að síður að sækja út fyrir staðinn til að njóta menningar- og félagslífs, svo sem leik-, kvikmynda- og myndlistarsýninga, almennra dansleikja og annarra opinberra samkoma, sem ekki eru sérstaklega skipulagðar fyrir fatlaða. Krafa kæranda um liðveislu sé sanngjörn og eðlileg og studd þeirri afdráttarlausu hvatningu sem 24. gr. laga um málefni fatlaðra leggi á sveitarfélagið, ásamt þeirri skyldu og ábyrgð sem lögð er á sveitarfélagið gagnvart fötluðum í 42. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Synjun Grímsnes- og Grafningshrepps á að veita kæranda liðveislu sé því andstæð markmiði 24. gr. laga um málefni fatlaðra, ábyrgð sveitarfélaga á þjónustu við fatlaða, jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga og ákvæðum alþjóðasáttmála.
Í viðbótarathugasemdum kæranda, dags. 10. júlí sl., er lögð áhersla á að fatlaðir sem búa utan stofnana og vistheimila njóta þjónustu viðkomandi sveitarfélaga og að þjónustusamningar við félagsmálaráðuneytið eða fjárveitingar úr ríkissjóði geti ekki leyst sveitarfélagið undan skyldu sinni. Einnig bendir kærandi á að Grímsnes- og Grafningshreppur hafi viðurkennt skyldu sína til að veita henni liðveislu með því að fela Svæðisskrifstofu um málefni fatlaðra að annast mat á þörf fyrir liðveislu við fatlaða íbúa Sólheima. Grundvallaratriði sé að einstaklingum sé ekki mismunað vegna búsetu og fötlunar og að kærandi fái notið sambærilegrar þjónustu og aðrir fatlaðir á Íslandi.
III. Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps
Í umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps, dags. 5. júní sl., er kröfum kæranda í máli þessu hafnað. Tekur sveitarfélagið að vísu undir það mannúðarsjónarmið að fatlaðir einstaklingar skuli njóta sambærilegra lífskjara á við aðra þegna samfélagsins. Það mál sem hér er til umfjöllunar snúist hins vegar ekki um það hvort kærandi eigi rétt til þeirrar þjónustu sem hann krefst heldur úr hvaða vasa hins opinbera beri að greiða fyrir þjónustuna. Vísar Grímsnes- og Grafningshreppur til þess að árlega sé veitt háum fjárhæðum á fjárlögum til Sólheima til að sjá um að tryggja lífskjör þeirra fötluðu einstaklinga sem þar dveljast. Telur sveitarfélagið að stofnunin fái fjárhæð sem nemi 3.282.051 kr. á hvern fatlaðan einstakling, en að auki greiðist væntanlega örorkulífeyrir hvers einstaklings, 611.880 kr. á ári, til umsjónaraðilans, sem er Sjálfseignarstofnunin Sólheimar. Sjálfseignarstofnunin beri þannig fulla ábyrgð á því að mannréttindi skjólstæðinga hennar séu tryggð enda fái hún samtals 3.893.931 kr. af opinberu fé með hverjum vistmanni, auk þess sem stofnunin njóti margvíslegra styrkja og framlaga frá einstaklingum og félagasamtökum.
Sveitarfélagið telur að tilgangur laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, sé fráleitt sá að kveða á um verkaskiptingu sveitarfélaga og ríkis, heldur að tryggja fötluðum mannsæmandi lífskjör. Með framlögum sínum til Sólheima tryggi ríkisvaldið velferð þeirra 39 einstaklinga sem dvelja á Sólheimum. Þau ákvæði laganna sem leggja skyldur á sveitarfélagið geti ekki átt við í þessu tilviki nema sveitarfélagið fái hluta af því framlagi sem nú renni óskert til sjálfseignarstofnunarinnar. Telur Grímsnes- og Grafningshreppur að sjálfseignarstofnunin hafi gengið fram í því að allir 39 einstaklingarnir hafi lögheimili að Sólheimum, að öllum líkindum í þeim tilgangi að ná fé af sveitarfélaginu til þess að greiða fyrir hluta af þeim verkefnum sem fjármunum sem varið er til Sólheima er ætlað að greiða fyrir. Þetta sé hins vegar afar ósanngjarnt og óeðlilegt enda flytjist þessir fötluðu einstaklingar til Sólheima og gerist skjólstæðingar sjálfseignarstofnunarinnar, einungis í þeim tilgangi að njóta þeirrar þjónustu sem þar er veitt. Sveitarfélagi þar sem aðeins búi 328 íbúar geti ekki verið ætlað að standa undir rekstri sjálfseignarstofnunarinnar með þessum hætti. Vísar sveitarfélagið í því sambandi til orða í bréfi félagsmálaráðuneytisins til sveitarfélagsins, dags. 8. ágúst 1997, um rekstrarfyrirkomulag á Sólheimum, en þar segir m.a.:
„Af 39 fötluðum íbúum á Sólheimum bjuggu 22 í félagslegum íbúðum og 17 á sambýlum þegar þjónustusamningur ráðuneytisins og Sólheima var undirritaður. Vegna sérstöðu Sólheima voru engar forsendur til að ætla að Grímsneshreppur gæti veitt íbúum í félagslegu íbúðunum þá heimaþjónustu sem þörf væri á. Því var framkvæmt almennt mat á þörf allra íbúa á Sólheimum fyrir þjónustu og er því mati lýst í fylgiskjali 1 með samningnum. Eins og þar kemur fram var með þessu þjónustumati metin þörf allra íbúa fyrir umönnun og stuðning utan dagvinnutíma virka daga. Hvað þetta mat varðar og þá fjárhæð sem ætluð er til þjónustunnar hefur enginn ágreiningur verið milli ráðuneytisins og Sólheima.“
Með vísan til þessara orða telur Grímsnes- og Grafningshreppur að framlagi ríkisins samkvæmt fjárlögum sé ætlað að greiða fyrir þá þjónustu sem fatlaðir eigi rétt á að þessu leyti. Þó að það væri á ýmsan hátt óeðlilegt og óheppilegt að hafa umsjón með þessum fötluðu einstaklingum á mörgum höndum væri samt sem áður auðvelt fyrir sveitarfélagið að annast þau verkefni sem lög um málefni fatlaðra kveða á um að hvíli á sveitarfélaginu, ef sá hluti framlaga ríkisins sem nauðsynlegur er til að standa undir þeim verkefnum rynni óskertur til sveitarfélagsins. Svo hefur ekki verið til þessa en forsvarsmenn sveitarfélagsins telja að ef til þess kemur þurfi að semja um það við ríkisvaldið hverju sinni hvað þessi þjónusta eigi að kosta og hvernig greiðslur sem vistmönnum á Sólheimum eru ætlaðar skuli skiptast milli sveitarfélagsins og sjálfseignarstofnunarinnar. Sveitarfélagið telur jafnframt að ef þess verði óskað geti það tekið að sér öll þau verkefni á Sólheimum sem nú eru í höndum sjálfseignarstofnunarinnar, enda renni þá öll fjárframlög óskert til sveitarfélagsins.
Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er því haldið fram að það þurfi að vera miklu sýnilegra hvernig staðið er að ráðstöfun þeirra geysilegu fjármuna sem ríkisvaldið ver til reksturs Sólheima og eftirlit þurfi að vera skilvirkara en verið hefur. Vegna þeirrar óvissu sem nú ríkir um það hvernig þessum fjármunum skuli ráðstafað og þeirrar leyndar sem að vissu leyti hvílir yfir fjármunalegri starfsemi Sólheima, telur sveitarfélagið að þessir fjármunir sem eiga að ganga til umsjónar með þeim 39 einstaklingum sem dveljast að Sólheimum, myndu nýtast betur og réttur yrði síður brotinn á hinum fötluðu einstaklingum, ef í samningi milli ríkisvaldsins og rekstaraðilans væri skilgreint nákvæmlega hvernig fjármununum skuli varið.
Af hálfu sveitarfélagsins er því þannig haldið fram að raunveruleg ástæða kæru þessarar sé sú að Sólheimar hafi ekki rækt skyldur sínar við kæranda, heldur þess í stað bent á lagagreinar þar sem þessar skyldur eru lagðar á sveitarfélagið og vísað þeim eða aðstandendum þeirra á að leita til þess. Telur það að ef í samningi milli ríkisins og Sólheima væri að finna nákvæmari skilgreiningar um að þetta verkefni tilheyrði Sólheimum hefði sjálfseignarstofnunin ekki reynt að skjóta sér undan því með þeim hætti sem raun ber vitni. Í þessu sambandi bendir Grímsnes- og Grafningshreppur á að mikilvægt er að jafnræði sé með sveitarfélögum þannig að skyldur þeirra séu ævinlega þær sömu. Í Mosfellsbæ sé rekið dvalarheimilið Skálatún og segir kærði að sér sé kunnugt um að þar greiði sveitarfélagið engin framlög vegna ferðaþjónustu eða liðveislu vistmanna. Beri því við úrlausn málsins að líta til þess hvort sveitarfélög greiði almennt fyrir liðveislu skv. 24. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, vegna vistmanna stofnana sem fá framlög af fjárlögum líkt og Sólheimar.
Loks bendir sveitarfélagið á að það sé skoðun þess að það væri fallið til sparnaðar að bjóða umsjón með þessum 39 einstaklingum út enda myndi þá í útboðsgögnum vera skilgreint nákvæmlega hver verkefni umsjónaraðilans væru.
IV. Álit ráðuneytisins
Í 24. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, er mælt fyrir um að sveitarfélög skulu eftir föngum gefa fötluðum kost á liðveislu. Með liðveislu er átt við persónulegan stuðning og aðstoð sem einkum miðar að því að rjúfa félagslega einangrun, t.d. aðstoð til að njóta menningar og félagslífs. Í skýringum með ákvæðinu kemur fram að í greininni felst hvatning til sveitarfélaga til að veita fötluðum liðveislu. Mörg sveitarfélög hafi veitt fötluðum slíka aðstoð og hafi hún verið nefnd „tilsjón“ með fötluðum. Hún hafi sérstaklega verið fólgin í því að fylgja fötluðum ungmennum t.d. á skemmtanir, í leikhús og kvikmyndahús og gera þeim þannig fært að taka þátt í tómstunda- og menningarlífi. Þá þekkist jafnframt að sveitarfélög veiti fötluðum, ekki síst geðfötluðum, liðveislu sem, auk þess að rjúfa einangrun þeirra, er fólgin í stuðningi til að ráða fram úr ýmsum viðfangsefnum daglegs lífs. Frumvarpshöfundum hafi þótt rétt að hvetja sveitarfélögin til dáða á þessu sviði, en þessi aðstoð hafi mikla þýðingu fyrir marga fatlaða.
Af þessum ummælum er ljóst að ákvæðið felur ekki í sér fortakslausa skyldu sveitarfélaga. Engu að síður hefur ráðuneytið ítrekað lýst þeirri skoðun sinni að sveitarfélög telji mál hafa þróast með þeim hætti að sveitarfélög líti almennt á það sem eitt af verkefnum sínum að sjá fötluðum fyrir liðveislu. Ber m.a. að hafa í huga að með því að fela sveitarfélögum ákveðin verkefni á grundvelli laga nr. 59/1992 var stigið fyrsta skrefið í átt að því að málefni fatlaðra færist til sveitarfélaga. Er jafnframt tekið fram í 48. gr. laganna að sveitarfélög skuli greiða kostnað vegna liðveislu skv. 24. gr. laganna.
Í umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps er ekki að finna efnislegar athugasemdir við mál það sem hér er til umfjöllunar heldur er þar einungis fjallað um fjárhagsmálefni Sólheima, sem er sjálfseignarstofnun. Telur sveitarfélagið að þar sem Sólheimar fái á ári hverju háar fjárhæðir úr ríkissjóði beri sjálfseignarstofnuninni sjálfri að veita umrædda þjónustu. Í gögnum málsins er hins vegar að finna rökstuðning félagsmálastjóra, dags. 31. janúar 2000, þar sem tilgreind er ástæða þess að félagsmálanefnd uppsveita Árnessýslu lýsti sig mótfallna því að veita íbúum Sólheima liðveislu. Þar kemur fram að þegar umsóknir um liðveislu eru metnar hljóti aðstæður umsækjanda að vega þungt. Þeir sem eiga félagslega einangrun á hættu vegna aðstæðna sinna eigi því að njóta forgangs. Ætla megi að íbúar Sólheima hafi valið sér búsetu þar m.a. vegna þeirrar þjónustu sem fötluðum íbúum þar stendur til boða og að líkur á félagslegri einangrun séu minni á Sólheimum en hjá fötluðum einstaklingum sem búa einir við aðrar aðstæður. Þjónusta sem þegar er fyrir hendi á staðnum sé til fyrirmyndar og hljóti í flestum eða öllum tilvikum að fullnægja þeirri þörf er liðveislu er annars ætlað að gera.
Ráðuneytið telur að í rökstuðningi þessum komi fram sjónarmið sem almennt verður að telja málefnaleg, þ.e. að ekkert sé því til fyrirstöðu að sveitarfélag meti þörf fyrir liðveislu áður en ákveðið er að veita fjármunum til slíkrar þjónustu, enda felur 24. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992, einungis í sér hvatningu fyrir sveitarfélög að veita slíka þjónustu. Það er því sveitarfélagið sem ákveður hvort slík þjónusta er veitt og í hve miklum mæli og kann magn þjónustunnar meðal annars að velta á fjárhagsstöðu og stærð viðkomandi sveitarfélags og fjölda fatlaðra íbúa í sveitarfélagi. Einnig ber að hafa í huga að í bréfi framkvæmdastjóra Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra á Suðurlandi er ekki tekin afstaða til þess hvað þurfi til að rjúfa félagslega einangrun á stað eins og Sólheimum, þar sem félagslíf er með miklum blóma. Telur ráðuneytið að Grímsnes- og Grafningshreppi hafi því verið heimilt að taka mið af því hvort sú þjónusta sem kærandi sótti um á grundvelli 24. gr. laga um málefni fatlaðra stæði henni að kostnaðarlausu til boða á Sólheimum.
Með vísan til alls ofangreinds telur ráðuneytið ekki unnt að fallast á kröfur kæranda um að það beini þeim tilmælum til sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps að hún endurskoði afstöðu sína til beiðnar kæranda um liðveislu skv. 24. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 59/1992.
V. Niðurstaða
Ekki er fallist á kröfur kæranda, Ú., í máli þessu.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)