Sveitarfélagið X - Ákvörðun um niðurlagningu grunnskóla, hæfi sveitarstjórnarmanna, framkvæmd skoðanakönnunar meðal íbúa sveitarfélagsins

Hinn 10. október 2001 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi:

úrskurður

Með erindi, dags. 17. júlí 2001, barst félagsmálaráðuneytinu stjórnsýslukæra frá A, þar sem kærð er sú ákvörðun hreppsnefndar sveitarfélagsins X, dags. 29. júní sl., að leita eftir skólavist í öðrum sveitarfélögum fyrir börn á grunnskólaaldri.

Leitað var eftir gögnum hjá hreppsnefnd sveitarfélaginu X með bréfi, dags. 25. júlí 2001, og henni boðið að gefa umsögn um málið. Gögn sem tengjast málinu, þ.á m. fundargerðir, bárust frá hreppsnefndinni til ráðuneytisins hinn 29. ágúst sl. en umsögn, dags. 31. sama mánaðar, barst hinn 5. september sl.

I. Málavextir

Síðastliðið haust hófst um það umræða í sveitarfélaginu X og sveitarfélaginu Y hvort sameina bæri grunnskóla hreppanna tveggja. Í sveitarfélaginu X hefur verið starfræktur grunnskóli að R fyrir 1.–10. bekk, og hafa verið u.þ.b. 15 nemendur þar, og í sveitarfélaginu X hefur verið skóli fyrir 1.–7. bekk að S. Fljótlega kom í ljós að ekki náðist samstaða um hvar hinn sameinaði skóli skyldi starfræktur. Hinn 11. apríl sl. komst hreppsnefnd sveitarfélagsins X að þeirri niðurstöðu að 8.–10. bekk skyldi kennt að R og 1.–7. bekk að S en hafður skyldi einn skólastjóri.

Þessu hafnaði hreppsnefnd sveitarfélagsins Y. Var þá sjónum beint að öðrum valkostum og voru þrír teknir til athugunar samkvæmt fundargerð hreppsnefndar sveitarfélagsins X frá 29. apríl 2001. Þessir kostir voru að:

a. 1.–10. bekk skyldi kennt að R,

b. 1.–10. bekk skyldi kennt að S,

c. 1.–7. bekk skyldi kennt að S en 8.–10. bekk á T.

Hinn 2. maí 2001 ákvað hreppsnefndin að skipa þriggja manna nefnd sem ræddi við íbúa sveitarfélagsins Y og stjórnendur skólans á T og skyldi ákvörðun um tilhögun skólahalds tekin í framhaldi af því. Hreppsnefndin ákvað síðan hinn 10. maí að hefja viðræður við sveitarstjórnir T og sveitarfélagsins Y um samstarf og skyldi stefnt að skólahaldi yngri barna að S og hinna eldri á T. Á fundinum var lagt fram svohljóðandi bréf frá 15 foreldrum barna í hreppnum: „Áskorun: Við undirritaðir foreldrar barna á grunnskólaaldri í sveitarfélaginu X skorum á sveitarstjórn að halda áfram fullu grunnskólahaldi að R eins og verið hefur þó svo að íbúar í sveitarfélaginu Y taki sín börn úr skólanum.“

Á fundi hreppsnefndar hinn 21. maí var lögð fram áskorun frá 31 foreldri um að endurskoða framkomnar hugmyndir um að leggja grunnskólann að R niður. Var ákveðið að halda borgarafund um málið. Sá fundur var haldinn hinn 28. maí og ályktaði meiri hluti fundarmanna að skólahaldi skyldi fram haldið að R. Aðrir kostir kæmu ekki til greina þar sem skólaakstur tæki þá of langan tíma.

Skólanefnd hélt fund hinn 30. maí og kom borgarafundurinn þá mjög við sögu. Var bókað eftir skólastjóra og fastráðnum kennurum að þeir litu á „þessa skólagerð sem afar ókræsilegan kost fyrir nemendur sérstaklega en einnig nær óvinnandi vegur fyrir kennara.“ Þá samþykkti skólanefnd svohljóðandi tillögu, þó með fyrirvara um að hreppsnefndin samþykkti ályktun borgarafundarins:

„Ef hreppsnefnd samþykkir að reyna að halda úti skóla með 15 nemendum í 10 bekkjum þá þarf að ráða í eina stöðu skólastjóra og tvær kennarastöður. Skólanefnd leggur til að að aðeins verði haldið úti skóla hér ef til þess fást hæfir réttindakennarar í allar stöður sem þekki sómasamlega þær greinar sem kveðið er á um í Aðalnámsskrá grunnskóla. Takist það ekki fyrir 20. júní 2001 skal tafarlaust haldið áfram með að tryggja nemendum skólans vist annars staðar.“

Þegar þessi tillaga var samþykkt höfðu skólastjóri og einn kennaranna við skólann fengið ársleyfi frá störfum. Aðrir kennarar skólans, þrír að tölu, höfðu hætt störfum. Var tillagan rædd á fundi hreppsnefndar hinn 31. maí og var þá samþykkt með samhljóða atkvæði að auglýst skyldi eftir kennurum og skólastjóra og að skólastarfi skyldi haldið áfram að R fengjust hæfir réttindakennarar til starfa. Fengjust hins vegar ekki kennarar væru „aðrar leiðir opnar“. Ákveðið var að umsóknarfrestur skyldi vera til 15. júní. Bárust tvær umsóknir áður en fresturinn rann út en hinn 6. júní sótti kærandi um kennarastöðu við skólann og hinn 12. sama mánaðar barst umsókn um skólastjóra- og kennarastöðu. Eftir að fresturinn var útrunninn, eða hinn 22. júní, barst oddvita síðan þriðja umsóknin og var hún um stöðu kennara. Á fundi skólanefndar hinn 19. júní hafði verið lagt til að umsóknarfresturinn yrði framlengdur til 10. júlí en sú tillaga var felld.

Sama dag og þriðja umsóknin barst var haldinn fundur í skólanefnd og var fjallað um hvernig bregðast skyldi við umsóknunum. Kemur fram í fundargerð að skólanefnd treysti sér ekki, eftir ítarlega umfjöllun, til þess að mæla með áframhaldandi skólastarfi í hreppnum. Á fundi hreppsnefndar hinn 25. júní var fundargerðin lögð fram. Samþykkti hreppsnefndin að senda foreldrum barna í hreppnum bréf til að upplýsa þá um stöðu mála og kanna hvort þeir vildu að skólastarfi yrði haldið áfram að R með þeim kennurum sem sótt hefðu um kennarastöðu. Skyldi niðurstöðum skilað fyrir kl. 21:00 hinn 29. júní. Þá þegar skyldi haldinn fundur í hreppsnefnd þar sem fjallað yrði um málið.

Í kjölfar þessarar samþykktar sendi hreppsnefnd foreldrum barna á grunnskólaaldri í hreppnum dreifibréf þess efnis sem ákveðið hafði verið á fundinum. Bar bréfið yfirskriftina „Skoðanakönnun“ og voru þar tvær spurningar. Hljóðaði önnur þeirra svo: „Ert þú með rekstri grunnskólans í R við þessar aðstæður?“ En hin var svohljóðandi: „Ert þú á móti rekstri grunnskólans í R við þessar aðstæður?“ Við hvora spurningu var stillt upp reit til að krossa í, annar fyrir þá sem voru á móti áframhaldandi rekstri grunnskólans og hinn fyrir þá sem voru fylgjandi áframhaldandi rekstri. Fyrir ofan spurningarnar og reitina var upptalning á nöfnum og kennitölum þeirra sem sótt höfðu um stöðu við skólann. Á fimm heimilum voru foreldrar á móti rekstri grunnskólans og einnig voru foreldrar meðmæltir rekstri grunnskólans á fimm heimilum. Frá einu heimili barst auður seðill.

Hinn 29. júní var á fundi hreppsnefndar samþykkt eftirfarandi tillaga formanns skólanefndar, sem einnig er hreppsnefndarmaður, með þremur atkvæðum gegn tveimur: „Í ljósi sameiginlegrar niðurstöðu skólanefndar, 22.6.2001, og niðurstöðu skoðanakönnunar, 29.6.2001, er það tillaga mín að leita eftir skólavist annars staðar nú þegar.“ Þessari ákvörðun skaut kærandi til ráðuneytisins með bréfi, dags. 17. júlí sl. Tveimur dögum síðar voru lögð fram drög að samningi við s T um að börn úr hreppnum í 8.–10. bekk skyldu sækja skóla þangað. Var samþykkt með þremur atkvæðum gegn tveimur að samið yrði við T í samræmi við það sem fram kemur í samningsdrögunum.

II. Kröfugerð og málsástæður kæranda

Kærandi telur að málsmeðferð sveitarfélagsins við ákvörðun þess hvernig skólamálum hreppsins skuli háttað hafi brotið gegn þeim reglum, sem stjórnvöldum ber að fara eftir, á margvíslegan hátt. Gerir hann þá kröfu að ráðuneytið ógildi þær stjórnvaldsaðgerðir, sem greinilega eru ólöglegar, og veiti hreppsnefnd og embættismönnum hreppsins átölur og áminningu vegna ósiðlegra og óeðlilegra starfshátta og ósæmilegrar framkomu við umbjóðendur sína, börn sem fullorðna. Í ljósi þess að hreppsnefndin hafi unnið þvert gegn hagsmunum og vilja hreppsbúa, barna sem fullorðinna, og sýnt vítavert hátterni og ábyrgðarleysi í fjármálum sveitarfélagsins telur kærandi fulla ástæðu til þess að ráðuneytið meti hvort ekki sé rétt að yfirtaka stjórn sveitarfélagsins fram að næstu sveitarstjórnarkosningum eða setja sveitarstjórnina að öðrum kosti undir strangt eftirlit.

Verða nú athugasemdir kæranda raktar, lið fyrir lið, í þeirri röð sem þeim er lýst í erindi hans til ráðuneytisins, dags. 17. júlí sl., og með þeim fyrirsögnum sem þar eru hafðar til glöggvunar:

1. Brot á lýðræðislegum rétti. — Kærandi telur hreppsnefnd með starfsháttum sínum hafa brotið gegn lýðræðislegum rétti íbúa hreppsins til að ráða málum sem skotið hefur verið til þeirra af hreppsnefndinni sjálfri. Hreppsnefnd hafi á fundi sínum hinn 31. maí sl. skuldbundið sig til að fara að niðurstöðu borgarafundarins sem haldinn var hinn 28. sama mánaðar. Hins vegar hafi hún horfið frá því síðar án nokkurra röksemda.

2. Skuldbindandi stjórnvaldsaðgerð. — Kærandi telur auglýsingu hreppsnefndar eftir skólastjóra og kennurum vera skuldbindandi stjórnvaldsaðgerð sem hreppsnefnd sé skylt að standa við, svo framarlega sem umsækjendur fullnægi kröfum hennar og starfsemi skólans sé möguleg. Hreppsnefnd hafi því borið að ráða þá þrjá umsækjendur sem sendu inn skuldbindandi umsóknir og hafi hún ekki mátt skjóta málinu til úrlausnar foreldra með skoðanakönnun né hafna þeim sjálf eða ákveða að loka skólanum.

3. Brot á andmælarétti. — Vegna þess hve sérkennilega hafi verið tekið á málum umsækjenda og þeim ekki gert viðvart um þá afgreiðslu hreppsnefndar að hafna þeim, þrátt fyrir skilyrði auglýsingar, starfsréttindi og hæfi til starfa, virðist sem þeim hefði borið andmælaréttur við afgreiðsluna þar eð hún beri greinilega í sér einhvers konar dóm yfir þeim.

4. „Skoðanakönnun“ — ósæmileg stjórnvaldsaðgerð — brot á persónuvernd. — Kærandi telur skoðanakönnun þá sem hreppsnefnd stóð fyrir, að því er virðist til þess að afla röksemda fyrir ákvörðun sem hún hafði þegar tekið, hafa verið ósæmilega stjórnvaldsaðgerð, brot á öllum hefðum og venjum við ráðningu starfsfólks hjá opinberum aðilum og freklegt brot gegn þeim einstaklingum sem sótt höfðu í góðri trú um stöður við grunnskólann og höfðu aldrei gefið leyfi til birtingar nafns síns eða kennitölu í slíkri könnun. Skoðanakönnun þessi hafi eingöngu snúist um hvort halda skyldi áfram skólahaldi með þeim kennurum sem sótt höfðu um störf. Fjöldi skólabarna og fyrirliggjandi skólagerð hefði ekki verið nýtt atriði og fólk hefði áður tekið afstöðu til þess.

5. Framkvæmd „skoðanakönnunar.“ — Framkvæmd skoðanakönnunarinnar telur kærandi hafa verið í molum og fullkomlega ósæmandi opinberu stjórnvaldi. Megi þar um nefna nokkur atriði:

a. Þátttaka hafi verið bundin við heimili skráð með börn á grunnskólaaldri. Hagsmunir annarra íbúa af skólahaldi hafi þannig verið sniðgengnir, svo sem foreldra barna á forskólaaldri.

b. Foreldrar, sem vitað var að voru á förum úr sveitinni og höfðu sagt störfum sínum lausum, hafi fengið að taka þátt í könnuninni en hins vegar hafi ekki verið leitað álits fólks sem hugði á vetrardvöl í sveitinni með börn sín. Þarna hafi eingöngu verið farið eftir skráningu í þjóðskrá á þeim tíma sem könnunin fór fram.

c. Aðeins einn seðill hafi verið sendur á hvert heimili og því hafi ekki verið gert ráð fyrir þeim sjálfsagða rétti foreldra til að hafa mismunandi skoðanir og að geta komið þeim til skila.

d. Foreldrar, sem átt hafi grunnskólabörn í sveitinni en búið sjálfir utan hreppsins hafi ekki fengið að taka þátt í könnuninni.

6. Óheilindi gagnvart umsækjendum. — Þrátt fyrir að hreppsnefnd hafi ályktað að skólanum skyldi lokað gegn vilja meiri hluta íbúa vegna þess að skólanefnd og hreppsnefnd treystu ekki þeim kennurum sem sóttu um störf hafi umsækjendur fengið bréf frá formanni skólanefndar þar sem þeim hafi verið tilkynnt að þar sem ákveðið hefði verið að loka skólanum væri ekki unnt að ráða þá til starfa við skólann. Röksemdafærslan sé komin í hring og greinilega komið fram við umsækjendur af óheilindum og jafnvel með ósannindum.

7. Boðun hreppsnefndarfunda í ljósi mikilvægis máls — auglýsing þeirra. — Kærandi heldur því fram að fundir hreppsnefndar þar sem afgreiðsla skólamálanna fór fram hafi meira og minna verið boðaðir símleiðis með sólarhrings fyrirvara og án auglýsinga. Þetta sé fullkomlega óeðlilegt í ljósi mikilvægis málsins og þeirra hagsmuna sem í húfi voru, auk þess sem vitað sé að fjölmargir íbúar hafi haft áhuga á að fylgjast með afgreiðslum hreppsnefndarinnar.

8. Óeðlileg seta skólanefndarmanna í hreppsnefnd. — Kærandi bendir á að hreppsnefndarfundir um skólamálið hafi oftast snúist um að afgreiða með samþykkt eða synjun tillögur skólanefndar hreppsins. Verði því að teljast fullkomlega óeðlilegt að einn til tveir fulltrúar í skólanefnd skyldu sem hreppsnefndarmenn taka þátt í afgreiðslu sveitarstjórnarinnar á eigin tillögum. Spurningin um vanhæfi þeirra hafi aldrei verið rædd eða tekin til afgreiðslu í hreppsnefndinni.

9. Réttur og hagsmunir barna fyrir borð bornir af yfirvöldum. — Kærandi heldur því fram að réttur og hagsmunir barna í hreppnum hafi gjörsamlega og á margan hátt verið bornir fyrir borð í afgreiðslum hreppsnefndar. Þar beri fyrst að nefna þá röskun, sem á þau hafi verið lögð, með því að skipta um skóla að nauðsynjalausu og með því að láta þau þurfa að sækja skóla sem minnihlutahópar í öðrum sveitarfélögum. Þá hafi verið lögð á þau óásættanleg lenging skólaaksturs úr 10–90 mínútum dag hvern í 40–180 mínútur, auk viðbótarferða vegna félagslífs o.fl. Skoða þurfi hvort þetta vinnuálag, þ.e. skólaakstur auk skólatíma, sé ekki langtum meira en boðlegt er börnum og hvort það sé jafnvel brot á reglum eða samningum alþjóðasamfélagsins. Óvissan um framtíð skólans og jafnvel um það í hvaða skóla einstakir bekkir eigi að fara hafi fyllt börnin óöryggi og kvíða sem sé mjög ámælisvert. Leiðir til þess að draga úr breytingunum eða gera þær umfangsminni hafi heldur ekki fengist skoðaðar, svo sem með því að láta þær ganga yfir á lengri tíma, t.d. með eins árs aðlögun, eða með því að skoða skólakosti austan við hreppinn, þ.e. í U og á V, en þangað sé verulega styttra en í skólana vestan við hreppinn.

10. Stjórnarfarsleg starfsskylda skólanefndar — ámælisverð framganga formanns. — Kærandi heldur því fram að skólanefnd hafi í allri umfjöllun um málið gengið þvert gegn því sem hlýtur að vera stjórnarfarsleg starfsskylda hennar og tilgangur, þ.e. að gæta hagsmuna hreppsbúa, skólabarna og skólans sjálfs, því hún hafi beinlínis unnið gegn því að skólahald yrði áfram í hreppnum, einnig eftir að hreppsnefnd ákvað að loknum borgarafundinum hinn 28. maí sl. að skólahald skyldi reynt og stöðurnar auglýstar. Formaður nefndarinnar hafi verið þvílíkur andstæðingur skólahaldsins að hann hafi lýst því yfir á borgarafundinum að hann segði af sér sem skólanefndarmaður ef áframhaldandi skólahald yrði samþykkt og reynt. Þá yfirlýsingu hafi hann þó svikið og þegar auglýsing um stöðurnar hafi verið birt hafi hann ásamt öðrum andstæðingum skólahalds verið einn þeirra sem gefa áttu umsækjendum og öðrum áhugasömum upplýsingar um störfin. Þær ástæður, sem formaðurinn hafi gefið upp um andstöðu sína við skólahald hafi auk þess verið mjög þversagnakenndar. Við eitt tækifæri hafi hann lýst því yfir opinberlega að það væru hagsmunir barnanna sem skiptu mestu máli en ekki peningar. Við annað tækifæri hafi hann lýst þeirri meginástæðu afstöðu sinnar að ekki væri fjárhagslega hagkvæmt að halda úti skóla fyrir 11 heimili í hreppnum. Þessir starfshættir stjórnsýslunefndar og formanns sem opinbers embættismanns hljóti að kalla á aðfinnslur eða ávítur þeirra sem æðra eru settir innan stjórnkerfisins.

11. Framganga skólastjóra gegn hagsmunum skólans og óheilindi hans í málinu. – Kærandi bendir á þá starfsskyldu skólastjóra að stýra skóla sínum og vinna að hagsmunum hans og barnanna sem í honum eru. Þeirri starfsskyldu hafi skólastjórinn á engan hátt sinnt þegar hann ákvað að gerast einn af helstu baráttumönnum þess innan sveitarinnar að skólinn skyldi lagður niður. Þetta hljóti að teljast mjög ámælisvert. Hafi hann barist gegn skólahaldinu leynt og ljóst — og einnig, eins og skólanefndin sem hann situr í sem áheyrnarfulltrúi, eftir að hreppsnefnd hafi ákveðið að reyna skólahald. Þrátt fyrir að skólanefnd hafi ákveðið að hann skyldi ekki vera í tilgreindur í starfsauglýsingunni sem upplýsingaaðili þar sem hann væri að fara frá og hefði auk þess beitt sér í málinu og væri þar með ekki trúverðugur gagnvart öllum hafi hann sjálfur ákveðið að bæta nafni sínu og símanúmerum inn í hana. Vitað sé að hann hafi ráðlagt a.m.k. einum þeirra sem áhuga sýndu á störfunum að sækja heldur um stöðu við annan skóla. Þá hafi hann látið gremju sína og áhugaleysi skýrt í ljós við þá umsækjendur sem hann ræddi við. Einnig hafi hann sagt skólanefnd ósatt um vilja eins umsækjenda til þess að mæta til viðtals við nefndina og gert hann þannig ótrúverðugan. Með öllu þessu verði ekki annað séð en að hann hafi á freklegan hátt brotið gegn starfsskyldum sínum sem embættismaður og eigi að fá ávítur.

12. Tekjutap sveitarsjóðs. — Kærandi telur að sveitarstjórn hafi að þarflausu stofnað til stórfelldra álaga á hreppsbúa í formi tekjutaps fyrir hreppinn. Tekjutapið sé einkum fólgið í fækkun starfa vegna þess að skóli hverfi úr hreppnum og útsvarstekjur dragist stórlega saman, auk þess sem leigutekjur tapist o.fl. Auk þriggja kennarastarfa hverfi burt ýmis störf, svo sem vegna ræstinga, húsvörslu og skólamötuneytis.

13. Stórfelldar auknar álögur — biðlaun skólastjórahjónanna. — Kærandi telur að hreppsnefnd hafi með stjórnvaldsaðgerðum sínum stofnað til stórfelldra álagna á hreppsbúa í formi kostnaðar fyrir hreppinn. Þannig sé talið að hreppurinn ætli nú að greiða biðlaun fráfarandi skólastjóra og eiginkonu hans, sem einnig kenndi við skólann, í heilt ár þar sem hreppurinn hafi látið undir höfuð leggjast að segja þeim upp störfum í tíma þegar ljóst var að framtíð skólans var ótrygg og umræður voru hafnar um sameiningu skólanna á svæðinu . Þetta hafi gerst þrátt fyrir að þau hjón hafi í raun afsalað sér biðlaunarétti með því að óska eftir launalausu leyfi í eitt ár frá og með 1. ágúst 2001. Til að tryggja þeim biðlaunin, sem skólastjórinn hafi barist svo ákaft fyrir sjálfur, sé því sennilegt að þau hafi dregið umsóknina um orlofið til baka og fengið hreppinn til þess að segja sér upp störfum vegna lokunar skólans. Þar með telji skólastjórinn þau hafa endurheimt biðlaunaréttinn sem stjórnarfarslega hljóti að teljast mjög hæpið. Sé þetta rétt er hér greinilega um fjárhagslegt misferli að ræða sem beri að koma í veg fyrir eða ógilda.

14. Bótakröfur umsækjenda. — Kærandi telur ljóst að með aðgerðum sínum kalli hreppurinn yfir sig háar en réttmætar bótakröfur frá umsækjendum um störf við skólann, einkum eftir að lokun skólans hafi verið gerð að formlegri ástæðu þess að þeir voru ekki ráðnir.

15. Greiðsla til annarra sveitarfélaga. — Kærandi bendir á að hreppurinn þarf að greiða öðrum sveitarfélögum fyrir skólagöngu barnanna í hreppnum. Telur hann ljóst að sá kostnaður verði miklu hærri en ef skólinn héldi áfram í hreppnum.

16. Greiðslur til fjölskyldna sem verða að flýja aðgerðir yfirvalda. — Kærandi telur fyrirsjáanlegt að stjórnvaldsaðgerðir hreppsins valdi því að fjölskyldur í hreppnum, sem ekki telja sig geta boðið börnum sínum upp á þann skólakost sem sveitarfélagið býður, muni dveljast annars staðar á landinu í vetur og sveitarfélagið verði fyrir talsverðum kostnaði vegna þess, svo sem vegna greiðslu húsaleigubóta til þeirra. Einnig sé fyrirsjáanlegt að miskabótamál muni rísa gegn sveitarfélaginu.

17. Greiðsla til annarra sveitarfélaga. — Kærandi telur líkur fyrir því að þær greiðslur, sem sveitarstjórn reiknar með að berist úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga vegna kostnaðaraukans við skólahaldið, verði ekki svo lausar í hendi þegar sjóðnum verður ljóst hvernig staðið hefur verið að málum.

18. Tilraun til álaga fyrir ríki og skattborgara. — Kærandi telur að hreppsnefnd hafi með stjórnvaldsaðgerðum sínum að þarflausu reynt að stofna til stórfelldra álagna fyrir ríkisvaldið og almenna skattborgara í landinu. Þannig ætli hreppurinn sér að sækja aukinn kostnað vegna skólagöngu barnanna í öðrum sveitarfélögum til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Þar sem framlagi Jöfnunarsjóðs vegna fækkunar í sveitarfélögum sé einkum ætlað að aðstoða sveitarfélög við að halda úti þjónustu eins og skóla fyrir börnin sé hins vegar sennilegt að hann muni neita að verða við bón hreppsins og muni þá þessi aukakostnaður falla á hreppsbúa að fullu.

19. Greiðsla Jöfnunarsjóðs vegna skólaaksturs vafasöm. — Kærandi bendir á að skólaakstur grunnskólabarna í hreppnum hafi að meginhluta og stundum að öllu leyti verið greiddur með fé úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Nú hafi hreppsnefnd að þarflausu stofnað til stórfellds aukins kostnaðar vegna skólaakstursins í trausti þess að þurfa ekki að standa skil á honum úr hreppssjóði. Óvíst sé hvort Jöfnunarsjóður geti fallist á þennan aukakostnað í kjölfar þeirra stjórnvaldsaðgerða sem hreppurinn hafi beitt. Raunar væri það óeðlileg sóun fjármuna hans. Því gæti farið svo að þessi aukakostnaður falli á hreppsbúa að fullu.

20. Fyrirsjáanleg tilraun til að láta Jöfnunarsjóð greiða biðlaun. — Kærandi telur að hreppsnefnd muni áreiðanlega reyna að sækja andvirði biðlauna handa fráfarandi skólastjóra og eiginkonu hans til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Væntanlega muni það vefjast fyrir þeim þar sem hreppsnefnd muni reynast erfitt að sannfæra sjóðinn um að þörf hafi knúið hreppinn til að standa þannig að málum, jafnvel á svig við raunverulegan biðlaunarétt. Þegar við bætist að vitað sé að fráfarandi skólastjóri hafi barist manna harðast fyrir því að skóli legðist niður og að hann og kona hans öðluðust þar með biðlaunarétt hljóti það að draga enn úr áhuga sjóðsins á að létta undir með hreppnum. Loks hafi það sín áhrif, ef satt reynist, að þau hafi hafnað starfi til að missa ekki væntanleg biðlaun sín. Sé það rétt gæti farið svo að þessi kostnaður falli á hreppsbúa að fullu.

21. Röskun á fjölskyldulífi og búsetu, fjölskyldur verða að flýja í önnur byggðarlög undan ofríkinu. — Kærandi telur að yfirvöld, hreppsnefnd og skólanefnd, hafi með stjórnvaldsaðgerðum sínum valdið ákveðnum íbúum sínum stórfelldri röskun, miska og kostnaði. Þannig séu tveir þeirra sem sóttu um störf við skólann íbúar í hreppnum sem ekki hafi aðra vinnu að sækja þar og verði því að leita annað með fjölskyldur sínar. Þeir foreldrar aðrir sem sætta sig ekki við að níðst sé á börnum þeirra með aðgerðum sveitarstjórnarinnar í skólamálum verði einnig fyrir raski og aukakostnaði reyni þeir að veita börnum sínum þá úrlausn sem þeim finnst boðleg, svo sem með því að reyna að sækja vinnu annars staðar og taka börn sín með sér í skóla þar. Meginhluta þess kostnaðar sem þessir einstaklingar verði fyrir af þessum sökum verði þeir að bera sjálfir þótt sjálfsagt muni þeir reyna að sækja hann að einhverjum hluta til hreppsfélagsins, svo sem í formi húsaleigubóta vegna leigu húsnæðis í öðru sveitarfélagi.

III. Kröfugerð og málsástæður varnaraðila

Í umsögn sveitarfélagsins X, dags. 31. ágúst sl., er tekið fram að ákvörðun hreppsnefndar um að leggja niður sjálfstætt skólahald í hreppnum og leita frekar samstarfs við sveitarfélögin vestan við hreppinn um skólahald hafi verið tekin til að tryggja grunnskólanemendum í hreppnum þá bestu kennslu sem völ væri á í nágrenni sveitarfélagsins. Með því væri hreppurinn að uppfylla skyldur sínar samkvæmt lögum um grunnskóla, nr. 66/1995, og öðrum lögum og reglugerðum um skólahald. Ákvörðunin hafi verið í samræmi við þróun í skólamálum smærri sveitarfélaga á liðnum árum og fullkomlega í samræmi við ákvæði grunnskólalaga.

Sú staðreynd liggi fyrir að aðeins séu 15 börn á skólaskyldualdri í hreppnum. Því sé fráleitt að hreppurinn geti staðið undir rekstri skóla sem tryggi þessum 15 börnum sambærilega kennslu í 1.–10. bekk grunnskóla og tryggð er í stærri og fjölmennari skólum.

Ákvörðunin hafi verið tekin í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og að fullnægðum öllum skilyrðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, eins og glögglega komi fram í fundargerðum hreppsnefndar og skólanefndar. Öllum fullyrðingum um annað er vísað á bug sem röngum og fjarstæðukenndum.

Þau atriði í erindi kæranda sem varða framkvæmd laga um grunnskóla, eru sögð eiga undir úrskurð menntamálaráðherra, sbr. 9. gr. þeirra laga. Önnur atriði í bréfinu virðast fjalla um skaða- og miskabótakröfur kæranda og annarra á hendur hreppnum og hreppsnefnd. Eigi þau beint undir dómstóla. Hreppsnefnd telji þau ekki eiga við rök að styðjast.

IV. Niðurstaða

Verður nú rakin afstaða ráðuneytisins til athugasemda kæranda við málsmeðferð sveitarfélagsins X. Raðast umfjöllunin upp í samræmi við röð athugasemdanna í erindi kæranda, dags. 17. júlí sl., og verður efnisumfjöllun um einstök atriði auðkennd með þeim fyrirsögnum sem þar eru hafðar. Liðir 1–11 í erindi kæranda verða hver um sig teknir til sjálfstæðrar umfjöllunar en sameiginlega verður fjallað um liði 12–21. Að lokum verður síðan niðurstaðan í málinu dregin saman.

I.

1. — Ekki verður fallist á það með kæranda að hreppsnefnd hafi, með því að fara ekki eftir niðurstöðu borgarafundarins hinn 28. maí sl., brotið gegn rétti hreppsbúa til að ráða málum sem skotið hefur verið til þeirra af hreppsnefnd. Í 104. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er fjallað um almennar atkvæðagreiðslur og borgarafundi. Í 1. mgr. er heimild fyrir sveitarstjórn til að efna til atkvæðagreiðslna og boða til borgarafunda. Samkvæmt 3. mgr. eru ályktanir borgarafunda ekki bindandi fyrir sveitarstjórn og skv. 4. mgr. eru niðurstöður atkvæðagreiðslna ekki bindandi fyrir sveitarstjórn nema fyrirfram hafi verið ákveðið að svo skuli vera. Hvergi kemur fram í gögnum málsins að niðurstaða fundarins hinn 28. maí hafi átt að binda hreppsnefndina. Verður þá að ganga út frá því að ályktun fundarins hafi ekki verið bindandi.

2. — Kærandi telur að með því að auglýsa eftir skólastjóra og kennurum hafi hreppsnefnd skuldbundið sig til að ráða í stöðurnar fullnægðu umsækjendur kröfum hennar og svo fremi sem starfsemi skólans væri möguleg. Í 5. gr. laga um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda grunnskóla, nr. 72/1996, er fjallað um auglýsingar á lausum stöðum og er þar kveðið á um skyldu til auglýsingar. Hins vegar er ekki kveðið á um neina ráðningarskyldu. Hvorki lögfestar né ólögfestar reglur leiða til þeirrar niðurstöðu að stjórnvald megi ekki hætta við að ráða í stöður sem auglýstar hafa verið. Verður því ekki fallist á þann skilning kæranda að sveitarfélaginu X hafi verið skylt að ráða hann og aðra umsækjendur um stöður skólastjóra og kennara.

Þessu til stuðnings vísast til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1320/1994 (SUA 1996:344). Þar er fjallað um túlkun á þeim ákvæðum sem voru í 1. og 2. mgr. 5. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954, en 5. gr. laga um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda grunnskóla er efnislega samhljóða þeim. Var talið að á stjórnvaldi hvíldi engin ráðningarskylda (sjá bls. 349).

3. — Kærandi lítur svo á að honum og öðrum umsækjendum hafi borið andmælaréttur þar sem afgreiðsla umsóknanna beri greinilega með sér einhvers konar dóm yfir þeim. Þegar tekin er sú ákvörðun að ráða ekki í auglýstar stöður er ekki almennt þörf á að veita andmælarétt. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er ekki skylt að veita aðila máls kost á því að tjá sig um mál sé það augljóslega óþarft. Almennt verður að telja andmælarétt augljóslega óþarfan þegar ákveðið er að ráða ekki í stöðu enda lýtur slík ákvörðun að öllu jöfnu ekki að hæfni umsækjanda til að inna starfið af hendi heldur að því hvort raunveruleg þörf sé á að hafa mann í hinni tilteknu stöðu.

Aðstæður voru hins vegar með nokkuð sérstökum hætti í þessu máli. Í fyrsta lagi virðist ákvörðun um það hvort ráðið yrði í stöðurnar hafa að nokkru leyti byggst á því hvort umsækjendur væru nægilega hæfir. Af fundargerð hreppsnefndar frá 31. maí sl. má reyndar draga þá ályktun að það hafi verið eina ástæðan en eins og fyrr greinir var samþykkt á fundinum að auglýsa eftir kennurum og skólastjóra og halda skólastarfi áfram fengjust hæfir réttindakennarar til starfa. Í ljósi þess að lengi hafði verið til umræðu, bæði í skólanefnd og hreppsnefnd, að loka skólanum verður hins vegar að telja að ákvörðun um hvort kennarar yrðu ráðnir hafi einnig byggst á því hvort almennt væri æskilegt að halda áfram skólahaldi í hreppnum.

Í öðru lagi er mjög sérstæð skoðanakönnun sú sem hreppsnefndin lét fara fram meðal foreldra grunnskólabarna í hreppnum. Var þar spurt hvort hafa ætti skóla áfram í hreppnum miðað við aðstæður. Voru nöfn umsækjenda meðal þeirra „aðstæðna“ sem taldar voru upp. Fallist er á það með kæranda að afgreiðsla umsóknanna kunni að hafa falið í sér einhvers konar dóm yfir honum og öðrum umsækjendum. Vandaðri stjórnsýsluhættir hefðu því verið að veita umsækjendum færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en hreppsnefnd tók ákvörðun um framtíð skólahalds að R. Þar sem ekki verður séð að kæranda eða öðrum umsækjendum hafi verið veittur kostur á að tjá sig verður að telja að brotið hafi verið gegn andmælarétti þeirra.

4. — Kærandi telur að skoðanakönnunin hafi brotið gegn hefðum og venjum við ráðningar hjá opinberum aðilum og gegn þeim einstaklingum sem sótt höfðu um stöður við grunnskólann og ekki leyft birtingu nafns síns eða kennitölu. Á þetta er fallist. Við mat á því hvort ákveðnir menn séu hæfir til að gegna starfi kennara eða skólastjórnenda ber að líta til atriða eins og menntunar, kennsluferils og umsagna um starfshæfni, sbr. 3. mgr. 7. gr. og 3. mgr. 8. gr. laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, nr. 86/1998. Hins vegar á ekki að líta til niðurstaðna í skoðanakönnunum enda er það hlutverk þess sem ræður í stöðuna að meta starfshæfni umsækjenda.

Að birta kennitölur brýtur í bága við 10. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000, en þar segir að notkun kennitölu sé heimil eigi hún sér málefnalegan tilgang og sé nauðsynleg til að tryggja örugga persónugreiningu. Hvorugu var fyrir að fara í því tilviki sem hér um ræðir og var birting kennitölu því óheimil. Hins vegar var ekki óheimilt að gefa upp hverjir höfðu sótt um stöður kennara og skólastjóra. Í 4. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, segir til að mynda að skylt sé að veita upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn. Reyndar er hér fjallað um hvenær skylt er að veita um þetta upplýsingar þegar þess er óskað, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna, en í lögum er stjórnvaldi hvergi bannað að veita upplýsingarnar að eigin frumkvæði.

5. — Kærandi finnur að framkvæmd skoðanakönnunarinnar. Ekki hafi allir í hreppnum sem hagsmuna áttu að gæta fengið að tjá sig, þ.e. báðir foreldrar grunnskólabarna, foreldrar barna á leikskólaaldri og fólk sem ekki bjó í hreppnum en átti börn í skólanum. Þá hafi sumir fengið að tjá sig sem voru á förum úr hreppnum.

Skoðanakannanir á vegum sveitarstjórna verða að fara fram í samræmi við 104. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem fjallað er um almennar atkvæðagreiðslur um einstök mál. Þar kemur fram að atkvæðagreiðslur eru ekki bindandi nema það hafi fyrirfram verið ákveðið, sbr. 5. mgr., en þá er í raun um skoðanakönnun að ræða. Þá kemur fram að fara verður eftir meginreglum laga um kosningar til sveitarstjórna, hvort sem kosning er bindandi eða ekki, eftir því sem við getur átt, sbr. 6. mgr.

Ekki felst í síðastnefnda ákvæðinu að skoðanakannanir á vegum sveitarstjórna verði nauðsynlega að fara fram á sama hátt og sveitarstjórnarkosningar. Lögum um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, er því aðeins skylt að fylgja eftir því sem við getur átt. Þannig þarf ekki skilyrðislaust að halda kjörfund, sbr. IX. kafla laganna. Ekki er því óheimilt að kanna vilja íbúa á óformlegri hátt en með atkvæðagreiðslu sem fram fer á kjörfundi, t.d. með skoðanakönnun þar sem vilji þeirra er kannaður sem tilheyra ákveðnu úrtaki.

Engu að síður er ótvírætt að gera verður ákveðnar lágmarkskröfur um framkvæmd skoðanakannana. Þannig má ekki vera hægt að rekja svör við skoðanakönnun til þátttakendanna. Fylgja verður þeirri reglu sem fram kemur í ákvæðum VIII. og IX. kafla laga um kosningar til sveitarstjórna að atkvæðagreiðslur skuli vera leynilegar. Ekki verður séð að hreppsnefnd hafi tryggt það nægilega vel, t.d. með því að láta stöðluð umslög fylgja spurningalistunum sem þeim hefði svo verið skilað í. Má hafa hér til hliðsjónar 47. gr. og 2. mgr. 63. gr. laga um kosningar til Alþingis, nr. 24/2000, þar sem fjallað er um kjörseðilsumslög sem notuð eru við atkvæðagreiðslu utan kjörfundar, sbr. 34. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna sem felur í sér tilvísun til þessara ákvæða.

Jafnframt verður úrtak að vera valið með málefnalegum hætti. Ekki má víkja um of frá þeirri reglu 2. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna að kosningarrétt í sveitarfélagi eigi hver íslenskur ríkisborgari sem náð hefur 18 ára aldri þegar kosning fer fram og á lögheimili í sveitarfélaginu. Þessari reglu þarf ekki að fylgja í einu og öllu við framkvæmd skoðanakönnunar. Hins vegar þarf val á úrtaki að byggjast á þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í ákvæðinu, þ.e. úrtakið þarf að vera afmarkað með málefnalegum og lýðræðislegum hætti. Er því eðlilegt, sé ætlunin að hafa niðurstöður könnunarinnar sterklega til hliðsjónar við ákvörðun um mikilvægt hagsmunamál, að allir fái að taka þátt í henni sem sambærilegra hagsmuna eiga að gæta. Því er ekki að heilsa ef aðeins annað foreldri getur svarað spurningunum eins og raun var á í því máli sem hér er til umfjöllunar. Einnig telur ráðuneytið að veita hefði átt foreldrum barna á leikskólaaldri færi á að tjá vilja sinn.

Hins vegar verður ekki fallist á það með kæranda að þeir íbúar hefðu ekki átt að fá að svara spurningunum sem voru á förum úr sveitarfélaginu enda gæti mat á því hvort fólk sé á förum eða ekki leitt til rangrar og óréttlátrar niðurstöðu og þannig falið í sér of mikið frávik frá áðurnefndri reglu 2. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna. Í stað slíks mats er rétt að taka mið af kjörskrárstofnum sem Hagstofa Íslands lætur í té, sbr. 4. gr. laganna.

Kærandi gerir athugasemd við að fólk úr öðrum sveitarfélögum, sem átti börn í skólanum, hafi ekki fengið að taka þátt í skoðanakönnuninni. Að afmarka úrtak í skoðanakönnun á vegum sveitarstjórnar við þá sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu getur ekki talist ómálefnalegt og var því ekki skylt að senda spurningalista til þessa fólks.

6. — Kærandi lítur svo á að hreppsnefnd hafa komið fram af óheilindum og jafnvel beitt ósannindum með því að tilkynna umsækjendum að þeir yrðu ekki ráðnir þar sem loka ætti skólanum. Ákvörðun hreppsnefndar hafi hins vegar byggst á því að skólanefnd og hreppsnefnd treystu ekki umsækjendum.

Ekki verður séð að þessi útskýring hreppsnefndar hafi verið röng enda hafði lengi staðið til að loka skólanum. Hins vegar hafði kærandi nokkra ástæðu til þess að hafa grunsemdir um annað í ljósi skoðanakönnunarinnar. Vinnubrögðin við framkvæmd hennar verður að gagnrýna.

7. — Kærandi heldur því fram að hreppsnefndarfundir hafi verið boðaðir símleiðis með sólarhrings fyrirvara og án auglýsinga. Ekkert er því til fyrirstöðu að fundir séu boðaðir símleiðis en í 17. gr. sveitarstjórnarlaga kemur fram að sveitarstjórn ákveði hvernig fundir skuli boðaðir. Skylt er hins vegar að auglýsa sveitarstjórnarfundi, sbr. 1. mgr. 18. gr. laganna. Af gögnum málsins verður ekki ráðið hvort þess var gætt. Þó verður að líta til þess að iðulega var um aukafundi að ræða og slíkir fundir eru, eðli málsins samkvæmt, boðaðir með skömmum fyrirvara. Verður ekki talið, þrátt fyrir orðalag 1. mgr. 18. gr., að skylt sé að auglýsa aukafundi sé brýn þörf til þess að halda slíka fundi. Engu að síður verður ekki séð að á þeim fundum hreppsnefndar, sem koma við sögu í þessu máli, hafi ávallt verið um svo brýn málefni að ræða að nauðsynlegt hafi verið að víkja frá formkröfum sveitarstjórnarlaga og samþykktar sveitarfélagsins um stjórn og fundarsköp varðandi fyrirvara á fundarboði eða að halda fundi án auglýsingar. Þó verður að líta til þess að hreppsnefnd hafði fremur knappan tíma til að ljúka málinu.

8. — Ekki verður fallist á það með kæranda að þeir skólanefndarmenn sem jafnframt eiga sæti í hreppsnefnd hafi verið vanhæfir til þess að taka þátt í atkvæðagreiðslum um mál sem tekin hafði verið afstaða til á skólanefndarfundum. Í 1. mgr. 33. gr. sveitarstjórnarlaga segir að aðal- og varamönnum í sveitarstjórn sé skylt að taka kjöri í nefnd, ráð eða stjórn á vegum sveitarfélagsins. Ekki er kveðið á um það í 19. gr. laganna að nefndarseta valdi vanhæfi sveitarstjórnarmanna. Í 3. mgr. 19. gr. er hins vegar sérstaklega kveðið á um það að sveitarstjórnarmenn sem einnig eru starfsmenn sveitarfélagsins, og hafa sem slíkir tekið þátt í að undirbúa tiltekið mál, eru alltaf vanhæfir til að fjalla um málið þegar sveitarstjórn fjallar um það.

Verður því að gagnálykta að tveir fulltrúar í skólanefnd sem einnig eiga sæti í hreppsnefnd, hafi ekki verið vanhæfir til að fjalla um niðurlagningu grunnskólans að R, þrátt fyrir að þeir hefðu áður fjallað um sama málefni á skólanefndarfundum.

9. — Kærandi gerir athugasemdir við að börn í hreppnum séu látin skipta um skóla að nauðsynjalausu og að á þau sé lögð óásættanleg lengd skólaaksturs. Telur hann að skoða þurfi hvort álagið sé meira en boðlegt er börnum. Þá telur hann aðra kosti, sem fælu í sér minni röskun, ekki hafa verið skoðaða. Hér skal bent á að skv. 1. mgr. 4. gr. laga um grunnskóla, nr. 66/1995, skal miðað við heimanakstur nemenda þar sem því verður við komið og að skv. 1. mgr. 11. gr. laganna geta sveitarfélög sameinast um rekstur grunnskóla. Verður því ekki séð að lög hamli flutningi skólahalds úr hreppnum til nálægra sveitarfélaga, t.a.m. sveitarfélagsins T.

10. — Kærandi telur skólanefnd hafa gengið gegn starfsskyldu sinni og tilgangi með því að vinna gegn áframhaldandi skólahaldi í hreppnum. Hann gagnrýnir einnig framgöngu formanns skólanefndar sem hafi lýst því yfir að hann myndi segja af sér ef skólahald yrði reynt en ekki farið eftir þeim orðum sínum þegar stöður kennara og skólastjóra voru auglýstar. Þá hafi hann gefið þversagnakenndar skýringar á afstöðu sinni. Telur kærandi starfshætti skólanefndar og formanns hennar kalla á aðfinnslur og ávítur.

Í 1. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga segir að sveitarstjórnarmaður sé einungis bundinn af lögum og sannfæringu sinni um afstöðu til einstakra mála. Þetta gildir einnig um fulltrúa í nefndum á vegum sveitarfélaga, sbr. 2. mgr. 47. gr. laganna. Af þessum ákvæðum leiðir að fulltrúar í skólanefnd mega hafa þá skoðun á skólahaldi sem þeim hugnast best og vinna að framgangi þeirrar skoðunar sinnar. Þá hafa þeir málfrelsi og mega lýsa skoðunum sínum. Varðar það ekki aðfinnslum þótt skýringarnar kunni að virðast þversagnakenndar. Reyndar liggur ekkert fyrir í gögnum málsins um að það eigi við um skýringar formanns skólanefndar.

11. — Kærandi telur skólastjóra hafa brotið gegn þeirri starfsskyldu sinni að stýra skóla sínum og vinna að hagsmunum hans og barnanna sem í honum eru með því að gerast talsmaður þess að skólinn yrði lagður niður. Einnig hafi hann gerst sekur um ýmis óheilindi og ósannsögli. Ekki verður á það fallist að skólastjórinn hafi brotið gegn starfsskyldum sínum. Honum er heimilt að hafa skoðanir á málefnum líðandi stundar og tjá sig um þær. Ekkert er við það að athuga þótt skólastjóri telji bestu lausnina í skólamálum þá að skólinn sem hann stýrir sé lagður niður og að börnin séu send í annan skóla. Fullyrðingar kæranda um óheilindi og ósannsögli skólastjórans eiga sér enga stoð í gögnum málsins.

12. — Kærandi gerir í liðum 12–21 í erindi sínu, dags. 17. júlí sl., fleiri athugasemdir vegna málsmeðferðar hreppsnefndar og skólanefndar. Þeim er lýst í kaflanum um kröfugerð og málsástæður hans. Eru þær þess eðlis að ekki verður tekin afstaða til þeirra í úrskurði. Þar er í fyrsta lagi fjallað um bótaskyldu hreppsins en skaða- og miskabótakröfur eiga undir dómstóla. Í öðru lagi eru þar ásakanir um margs konar óheilindi og óheiðarleika manna sem að skóla- og sveitarstjórnarmálum koma án þess að fyrir þeim sé nein stoð í gögnum málsins. Í þriðja lagi eru síðan reifaðar hugmyndir kæranda um líklega óhagkvæmni og ýmsan kostnað sem hljótast muni af áætlunum hreppsnefndar sem og hvernig Jöfnunarsjóður sveitarfélaga muni koma að málum. Er það ekki hlutverk ráðuneytisins heldur sveitarstjórnarinnar að meta hvaða kostir eru hagkvæmastir eða óhagkvæmastir. Ekki verður gerð tilraun til að spá fyrir um ákvarðanir Jöfnunarsjóðs við úthlutun tekjujöfnunar- og þjónustuframlaga.

II.

Kröfur kæranda eru, eins og fyrr greinir, að ráðuneytið ógildi þær stjórnvaldsaðgerðir sem greinilega eru ólöglegar og veiti hreppsnefnd og embættismönnum hreppsins átölur og áminningu vegna starfshátta sinna og framkomu. Einnig telur kærandi ástæðu til þess að ráðuneytið meti hvort ekki sé rétt að yfirtaka stjórn sveitarfélagsins fram að næstu sveitarstjórnarkosningum eða setja sveitarstjórnina að öðrum kosti undir strangt eftirlit.

Í 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Þetta ákvæði felur í sér heimild til að ógilda ákvarðanir sveitarstjórna sem brjóta í bága við ófrávíkjanleg lagaákvæði, byggjast á ómálefnalegum sjónarmiðum eða eru teknar að undangengnum slíkum brotum á málsmeðferðarreglum að þær beri að ógilda.

Hin kærða ákvörðun braut ekki í bága við ófrávíkjanleg lagaákvæði. Hún hefur stoð í 1. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 11. gr. laga um grunnskóla, nr. 66/1995, en samkvæmt þessum ákvæðum geta sveitarfélög sameinast um rekstur grunnskóla og þá látið aka börnum úr fjarlægari sveitarfélögum í skólann. Er það komið undir frjálsu mati sveitarstjórna hvort þessum heimildum er beitt og er það ekki á valdi ráðuneytisins að endurskoða það mat.

Þá verður ekki annað séð en að ákvörðun hreppsnefndar um að leggja niður grunnskólann á R hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum, þ.e. mati nefndarinnar á því hvaða valkostur væri æskilegastur í skólamálum. Líta verður til þess að nokkuð lengi hafði verið rætt um tilhögun skólahalds í hreppnum áður en hin kærða ákvörðun var tekin og að umræðan hafði snúist um það hvernig skólahaldi yrði best fyrir komið. Í ljósi þess verður ekki séð að ákvörðunin hafi eingöngu byggst á skoðanakönnun þeirri sem hreppsnefndin lét framkvæma.

Eins og áður hefur komið fram var málsmeðferð hreppsnefndar við töku ákvörðunarinnar ekki eins og best verður á kosið. Einkum var brotið gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga með áðurnefndri skoðanakönnun. Ekki verður hins vegar séð að gallar á málsmeðferð hafi haft teljandi áhrif á það hver niðurstaða hreppsnefndarinnar varð um það hvernig skólahaldi skyldi háttað. Verður ákvörðunin því ekki ógilt vegna galla á málsmeðferð.

Skilja má kröfu kæranda um að „ólöglegar stjórnvaldsaðgerðir verði ógiltar“ þannig að hann krefjist ógildingar á einstökum þáttum í þeirri málsmeðferð sem var undanfari töku hinnar kærðu ákvörðunar. Ekki er hægt að verða við slíkum kröfum. Til að ógilda megi ákvörðun þarf hún að hafa haft einhver áhrif á rétt eða skyldu manna. Ákvarðanir sem aðeins eru um málsmeðferð hafa ekki slík áhrif.

Þess er krafist að hreppsnefnd og embættismönnum hreppsins verði veittar átölur og áminningar vegna starfshátta sinna og framkomu. Í 2. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga er heimild fyrir ráðuneytið til þess að áminna sveitarstjórn. Hefur ákvæðið verið túlkað svo að einungis skuli veita áminningu fyrir stórfelld eða ítrekuð brot eða brot sem sveitarstjórnarmenn hafa gerst sekir um af ásetningi. Verður ekki séð að um slík brot hafi verið að ræða í því máli sem hér er til umfjöllunar. Er því ekki tilefni til áminningar.

Kærandi telur ástæðu til þess að ráðuneytið meti hvort ekki sé rétt að yfirtaka stjórn sveitarfélagsins fram að næstu sveitarstjórnarkosningum eða setja sveitarstjórnina að öðrum kosti undir strangt eftirlit. Engin lagaheimild er til slíkra ráðstafana nema sveitarfélag komist í slíka fjárþröng að það geti ekki eða telji sig ekki geta staðið í skilum með skuldbindingar sínar. Geta þá eftirlitsnefnd með fjárreiðum sveitarfélaga og félagsmálaráðherra gripið til ákveðinna úrræða, sbr. 75.–80. gr. sveitarstjórnarlaga, sem ekki er þörf á að rekja hér.

Hafa verður í huga að sveitarstjórn er kosin af íbúum sveitarfélags til fjögurra ára, sbr. lög um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, og heldur hún um stjórnartaumana til enda kjörtímabils síns. Þá verður að líta til þess að skv. 78. gr. stjórnarskrárinnar skulu sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Sú sjálfstjórn sem þar er kveðið á um leiðir til þess að ráðuneytið getur ekki gripið til beinna ráðstafana gagnvart sveitarfélögum nema slíkt sé heimilað í lögum.

Af öllu framangreindu leiðir að hafna verður þeim kröfum að hin kærða ákvörðun hreppsnefndar sveitarfélagsins X um að leggja niður grunnskólann að R og aðrar stjórnvaldsaðgerðir hreppsnefndarinnar verði ógiltar og að hreppsnefnd og embættismönnum hreppsins verði veittar átölur og áminning. Þá verður einnig að vísa frá kröfu kæranda um að ráðuneytið yfirtaki stjórn sveitarfélagsins eða setji sveitarstjórnina undir strangt eftirlit, enda skortir lagaheimild fyrir slíkri ákvörðun.

ÚRSKURÐARORÐ

Hafnað er eftirfarandi kröfum kæranda, A:

— Að hin kærða ákvörðun hreppsnefndar sveitarfélagsinsX, dags. 29. júní 2001, og aðrar stjórnvaldsaðgerðir hennar sem tengjast töku þeirrar ákvörðunar verði ógiltar.

— Að hreppsnefnd og embættismönnum hreppsins verði veittar átölur eða áminning.

Kröfu kæranda, A, um að ráðuneytið yfirtaki stjórn sveitarfélagsins þar til næst verður kosið til sveitarstjórna eða setji sveitarstjórnina undir strangt eftirlit, er vísað frá ráðuneytinu.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

Þorgerður Benediktsdóttir (sign.)