Vesturbyggð - Ákvörðun um niðurlagningu grunnskóla í dreifbýli, málsmeðferð

Jón B. G. Jónsson, forseti bæjarstjórnar

Aðalstræti 63

450 PATREKSFJÖRÐUR

Hinn 22. ágúst 2002 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi

úrskurður:

Með erindi, dags. 20. apríl 2002 en mótteknu 17. maí sama ár, barst ráðuneytinu til meðferðar stjórnsýslukæra níu foreldra barna í Örlygshafnarskóla á hendur bæjarstjórn Vesturbyggðar. Kærð er sú ákvörðun meirihluta bæjarstjórnar að leggja niður allt skólahald í Örlygshafnarskóla og er þess krafist að ákvörðunin verði úrskurðuð ógild.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn bæjarstjórnar Vesturbyggðar um kæruna með bréfi dags. 23. maí 2002 og var veittur frestur til 19. júní til að skila umsögninni. Sama dag óskaði ráðuneytið umsagnar menntamálaráðuneytisins um málið, með vísan til þess að kæruefnið varðaði meðal annars túlkun grunnskólalaga, sem heyra undir menntamálaráðuneyti.

Umsögn menntamálaráðuneytisins barst með bréfi dags. 14. júní 2002. Þar sem ekki barst umsögn frá Vesturbyggð á tilsettum tíma var beiðni um umsögn ítrekuð með bréfi dags. 1. júlí 2002 og óskað skýringa á því hvers vegna hún hefði ekki enn borist. Umsögn, dags. 11. júlí 2002, barst með símbréfi hinn 15. sama mánaðar en með símbréfi dags. 17. júlí 2002 óskaði ráðuneytið frekari skýringa og upplýsinga af hálfu Vesturbyggðar varðandi nánar tiltekin atriði. Umbeðin gögn bárust með bréfi forseta bæjarstjórnar dags. 24. júlí 2002.

Kærendum var með bréfi dags. 29. júlí 2002 gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við umsagnir kærða. Svar kærenda barst með símbréfi dags. 7. ágúst 2002.

I. Málavextir

Á fundi bæjarstjórnar Vesturbyggðar sem haldinn var 14. mars 2002 var tekin til afgreiðslu tillaga meirihluta bæjarstjórnar að leggja niður skólahald í Örlygshöfn á skólaárinu 2002–2003. Hafnað var tillögu fulltrúa minnihlutans um að fresta afgreiðslu málsins og var tillagan síðan borin upp. Ekki verður ráðið af fundargerð hver varð niðurstaða atkvæðagreiðslu um málið en ljóst er þó að tillagan hlaut meirihluta atkvæða. Þrjár bókanir eru skráðar í fundargerð, frá Hilmari Össurarsyni, Jóni B.G. Jónssyni og Hauki Má Sigurðarsyni, og eru þær svohljóðandi:

Bókun Hilmars Össurarsonar: „Ég lýsi hér með fullri ábyrgð á hendur meirihluta bæjarstjórnar Vesturbyggðar á þeirri gerræðislegu aðgerð að leggja niður Örlygshafnarskóla, með þeim afleiðingum sem slíkt mun óhjákvæmilega hafa fyrir viðkomandi skólahverfi. Þessi ákvörðun er í senn furðuleg og hneykslanleg fyrir margra hluta sakir, m.a. að sýnt hefur verið fram á að hún hefur alls engan peningalegan sparnað í för með sér og einnig fyrir þá sök að meirihlutinn ræðst á garðinn þar sem hann er lægstur þ.e. börn sem ekki geta borið hönd fyrir höfuð sér í þessu máli og hafa vissulega ekki kosningarétt. Ég fullyrði það að foreldrar barna í Örlygshafnarskóla líta ekki á þessa gjörð sem pólitíska ákvörðun heldur persónulegt óþokkabragð þeirra sem að henni standa. Að síðustu skal vakin athygli á því að þessi ákvörðun rústar algerlega afkomu tveggja heimila og stórskaðar a.m.k. önnur tvö. Ég undirritaður áskil mér allan rétt til að bera ofangreinda ákvörðun til allra þeirra yfirvalda sem málið varðar m.a. Menntamálaráðuneytisins, Barnaverndarstofu, Umboðsmanns barna og Félagsmálaráðuneytisins.“

Bókun Jóns B.G. Jónssonar: „Það eru þrjár megin forsendur fyrir því að núverandi meirihluti hefur ákveðið að leggja niður skólahald í Örlygshöfn:

Fyrirséð er að eftir nokkur ár leggst skólahald niður í Örlygshöfn af náttúrulegum ástæðum, það verða engin börn. Núverandi meirihluti vill því nota hluta af þeim fjármunum sem sparast við að skólahaldi verði hætt til þess að styðja við nýsköpun og atvinnuuppbyggingu í Örlygshöfn í samvinnu við íbúana.

Fjölbreytni í menntun og félagslífi er meiri í stærri skólum. Með því að börn í Örlygshöfn sæki t.d. skóla á Patreksfirði erum við að gefa þeim meiri og betri menntun og búa þau betur undir lífið.

Hreinn sparnaður við að hætta skólahaldi í Örlygshöfn er ca. kr. 10 milljónir á ári fyrir bæjarsjóð. Hluta af þessum fjármunum verður varið eins og áður sagði til uppbyggingar atvinnulífsins í Örlygshöfn.

Við mótmælum harðlega bókun Hilmars Össurarsonar um að þess breyting sé gerð af illa innrættu fólki, það er honum ekki samboðið að taka svo til orða. Hann veit betur.“

Bókun Hauks Más Sigurðssonar: „Ég segi nei við tillögu þessari og tel um algjört frumhlaup af hálfu núverandi meirihluta sé að ræða jafnvel þó að hann hafi nú rétt lokið við að leggja niður Grunnskólann í Örlygshöfn í eitt ár þ.e. á skólaárinu 2002–2003. Lýsir það í raun ráðvillu og kjarkleysi meirihlutans í þessu máli sem öðrum.“

Á fundi fræðslu- og menningarmálanefndar Vesturbyggðar sem haldinn var 19. mars 2002 lagði Hilmar Össurarson fram svohljóðandi tillögu að bókun:

„Fræðslu og menningarnefnd Vesturbyggðar lýsir vanþóknun sinni á þeirri ákvörðun meirihluta bæjarstjórnar að loka Örlygshafnarskóla yfir nk. skólaár. Fyrir þessari afstöðu Fræðslunefndar eru eftirfarandi ástæður:

Samkvæmt þeim upplýsingum sem nefndin hefur mun meirihluti bæjarstjórnar ekki hafa kynnt foreldrum barna í Örlygshafnarskóla áformin áður en ákvörðunin var tekin þrátt fyrir skýr fyrirmæli stjórnsýslulaga í þeim efnum.

Fræðslunefndin kannast ekki við að álits hennar hafi verið leitað, sem verður þó að teljast að eðlilegt hefði verið og þar með er farið á skjön við grunnskólalög.

Enn fremur mæla grunnskólalög svo fyrir að leita skuli álits foreldraráðs um kvörtun sem þessa. Nefndin hefur engar upplýsingar um að slíkt hafi verið gert.“

Guðný Sigurðardóttir lagði fram svohljóðandi bókun og tillögu:

Tillaga: „Ekki verði reknar deildir með færri en tíu nemendum. Þeir nemendur eigi lögheimili í hverfinu. Ekki verði 10. bekkur í deildum fyrir færri en 10 nemendur.“

Bókun: „Það að komið sé að lokun Örlygshafnarskóla þarf ekki að koma neinum á óvart. Rannsóknarstofnun Kennaraháskóla Íslands tók út starfsemi Grunnskólans í Vesturbyggð 1999, í þeirri skýrslu má lesa að þá þyki skólinn helst til of fámennur út frá faglegum sjónarmiðum.

Ekki er lengur réttlætanlegt að nú þegar stefnir í að fjöldi nemenda verði sjö til átta, hvorki faglega né fjárhagslega, að skólinn verði rekinn áfram.

Heimavist verði komið upp annað hvort á Bíldudal eða Patreksfirði. Gert verði samkomulag við eigendur gistihúsa og sjái þeir um rekstur heimavistar. Fyrir vorið verði gert samkomulag við hvert heimili barna í Örlygshöfn og Rauðasandi með hvaða hætti vistun barna verði haustið 2002.“

Framangreindar tillögur voru bornar upp til atkvæða og féllu báðar á jöfnum atkvæðum.

Í áðurnefndri skýrslu Kennaraháskóla Íslands frá 1999 um skólahald í Vesturbyggð segir m.a.:

„Landfræðilega er byggðarlagið erfitt, háir fjallvegir sem oft eru illir yfirferðar og langir og heldur kaldir vetur. Þetta setur mark sitt á skólahald, einingar verða litlar og fjárhagslega óhagkvæmar. Í sveitarfélagi sem telur rúmlega 1200 íbúa með 220 nemendur á skólaaldri er kostnaðarsamt að reka 4 skóla, þar af tvo af smæstu gerð. Þótt kostnaður á íbúa sé í hærra lagi á landsvísu verður þó ekki séð að kostnaður af skólahaldi á hvern íbúa í Vesturbyggð skeri sig úr miðað við sveitarfélög af sambærilegri stærð og gerð. Skóli eins og Örlygshöfn þar sem nú eru 18 nemendur og heimavist verður eigi að síður að teljast með dýrustu rekstrareiningum í skólahaldi. Það er því ekki að undra þótt komið hafi fram hugmyndir um að spara mætti nokkurt fé með því að leggja dreifbýlisskólana báða niður, einkum þó grunnskólann í Örlygshöfn, jafnvel þótt komið yrði á fót heimavist á Patreksfirði í staðinn.

Í þeim hugmyndum sem hér fylgja er þó slíka tillögu ekki að finna og liggja til þess ýmsar ástæður. Í fyrsta lagi telur skýrsluhöfundur að slíkar hugmyndir eigi ekki upp á pallborðið hjá almenningi í Vesturbyggð. Í öðru lagi stangast slíkar tillögur á við ákvæði áðurnefnds samnings um sameiningu sveitarfélaganna í V-Barðastrandarsýslu frá árinu 1994. Í þriðja lagi gæti slík tillaga, væri henni fylgt eftir, haft í för með sér óæskilega byggðaröskun. Í fjórða lagi er óvíst hvort sá sparnaður sem af slíku hlytist yrði annað en óverulegur þegar þær ráðstafanir sem slík framkvæmd mundi kalla á hefðu verið útfærðar. Síðast en ekki síst má ætla að slík framkvæmd mundi skapa ólgu og ósætti innan héraðs. Ekki verður gengið lengra en að leggja til að einungis verði reknar unglingadeildir við stærri skólana það er á Bíldudal og Patreksfirði. Sú tillaga er lögð fram með þá hagsmuni nemenda að leiðarljósi að þeim verði tryggð sambærileg aðstaða til náms og félagsstarfs og best gerist annars staðar.

Eitt það fyrsta sem skýrsluhöfundur tók eftir í viðtölum sínum í Vesturbyggð var ólík afstaða íbúanna til skólahalds. Þessi andstæðu sjónarmið valda togstreitu og nokkurri tortryggni milli hagsmunaaðila skólanna og gera það að verkum að erfitt er að sameinast um aðgerðir sem nýst geti til hagsbóta fyrir skólastarf í Vesturbyggð. Ljóst er að mikil umræða hefur farið fram um hvar skólarnir skuli vera, hversu margir, hvar skuli reka unglingadeildir og hvort reka skuli heimavistir eða auka akstur. Þessi umræða virðist þó fremur tengjast tilfinningum en áhuga á auknu samstarfi til styrktar faglegu starfi í byggðarlaginu....“

„Þegar megininntak þessara sjónarmiða er dregið saman er greinilegt að margir foreldrar á Barðaströnd og Örlygshöfn líta á skólana sem forsendur byggðar og miðstöð í héraði og telja sér ekki fært að búa áfram hverfi skólarnir. Ennfremur er mikil og almenn andstaða við það að aka nemendum daglega yfir fjallvegi Vesturbyggðar og taldi enginn viðmælandi utan Patreksfjarðar þann kost koma til greina....“

Frá því skýrslan var rituð hefur sú breyting orðið að elstu bekkir í Örlygshafnarskóla hafa verið lagðir niður og sækja nemendur í 8.–10. bekk nú skóla á Patreksfirði. Samkvæmt upplýsingum frá skólastjóra Örlygshafnarskóla var fjöldi barna í 1.–7. bekk 8 á skólaárinu 2001–2002 en yrði 6 á komandi skólaári. Börnin voru á síðasta skólaári í heimavist frá 1. desember og fram á vor og dvöldust þau í Örlygshöfn frá mánudegi til fimmtudags en á föstudögum var börnunum ekið til kennslu á Patreksfirði. Fjórir nemendur úr fyrrum Rauðasandshreppi í 8.–10. bekk sóttu nám á Patreksfirði skólaárið 2001–2002. Var þeim komið í vist í heimahúsum en um helgar dvöldust börnin hjá foreldrum sínum. Að jafnaði er leiðin frá Patreksfirði til Örlygshafnar mokuð tvisvar í viku og voru snjóþyngsli ekki slík að torveldaði skólaakstur sl. vetur. Ófært getur þó verið heim á einstaka bæi í sveitinni.

II. Málsrök aðila

Í erindi sínu til ráðuneytisins færa kærendur eftirfarandi rök fyrir kröfu sinni um að hin kærða ákvörðun verði ógilt:

• Ákvörðunin er tekin í nafni sparnaðar en fyrir liggur að stofnsetja verður frá grunni heimavist á Patreksfirði, svo kærendur telja mjög líklegt að ákvörðunin hafi í för með sér aukinn kostnað fyrir sveitarfélagið.
• Atvinnulíf í því hverfi Vesturbyggðar sem Örlygshafnarskóli þjónar er á mjög viðkvæmu stigi. Mjólkurframleiðsla er að minnka og erfiðleikar í sauðfjárframleiðslu. Því muni lokun skólans að líkindum virka sem rothögg á þá byggð sem nú er.
• Kærendur telja að stjórnsýslulög kveði skýrt á um að áður en íþyngjandi stjórnsýsluákvörðun er tekin skuli það tilkynnt þolendum með fyrirvara og þeim gert kleift að leggja fram sjónarmið sín í málinu. Hin kærða ákvörðun var alls ekki tilkynnt þolendum áður en hún var tekin og þeim því síður gefin tækifæri á að koma með athugasemdir, hvorki með formlegum né óformlegum hætti.
• Kærendur telja ákvörðunina andstæða grunnskólalögum. Hvorki hafi verið haft samráð við fræðslunefnd Vesturbyggðar né heldur foreldraráð áður en ákvörðun var tekin.
• Vegakerfi og vegalengdir í fyrrum Rauðasandshreppi er með öðrum hætti en víðast hvar á landinu nú til dags. Fjallvegir eru þrír milli byggðra bóla í sveitinni, enginn þeirra lýtur föstum snjómokstursreglum þannig að vetrarsamgöngur eru algerlega háðar geðþótta og getu bæjaryfirvalda og Vegagerðar. Því hefur sú skipan haldist lengur í Örlygshafnarskóla en víðast annars staðar að starfrækja heimavist. Íbúarnir hafa verið tiltölulega ánægðir með þá tilhögun enda skólinn miðsvæðis og gott starfsfólk við skólann. Ekkert barn á lengri leið í skólann en ca 14–15 km en á Patreksfjörð eru hins vegar 60 km. Telja kærendur það andstætt anda grunnskólalaga og nútímasjónarmiðum um hagsmuni og réttindi barna að láta börn allt niður í sex ára gömul hristast svo langan og lélegan veg og dvelja síðan svo dögum skiptir fjarri heimili sínu. Ein ferð um þessa 60 km í vetrarfærð getur staðið svo klukkustundum skiptir.

Kærendur segjast varnarlausir fyrir valdníðslu bæjaryfirvalda gagnvart börnum sínum. Þeir setji því allt traust sitt á ráðuneytið að það ógildi hina kærðu ákvörðun eða a.m.k. hlutist til um að henni verði frestað um óákveðna framtíð. Jafnframt lýsa kærendur yfir vilja sínum til að leggja því lið ef bæjaryfirvöld sjá að sér og fresta ákvörðun sinni um að loka Örlygshafnarskóla.

Í umsögn Vesturbyggðar, dags. 11. júlí 2002, kemur fram að fljótlega eftir að fjögur sveitarfélög sameinuðust á árinu 1994 í nýtt sveitarfélag, Vesturbyggð, hafi komið í ljós erfiðleikar í rekstri og stjórnun hins nýja sveitarfélags. Eitt af því sem blasti við var kostnaðarsamt skólahald í Örlygshöfn jafnframt því sem börnum fækkaði stöðugt svo útlit var fyrir að fjöldi þeirra yrði 4–6 á næsta skólaári. Það var eitt af stefnumálum nýs meirihluta bæjarstjórnar, sem myndaður var um síðastliðin áramót, að leggja af skólahald í Örlygshöfn á þessu ári. Skólanefnd fjallaði um málið á fundi sínum 19. mars 2002, án þess að tekin væri afstaða. Fyrir þremur árum tók Grunnskóli Vesturbyggðar við hlutverki skólanna í sveitarfélaginu og enn hefur ekki verið kjörið í foreldraráð hans. Vonast bæjarstjórn eftir samstarfi við foreldra barna í fyrrum Rauðasandshreppi svo skólaganga barnanna verði með eðlilegum hætti.

Ráðuneytið taldi umsögnina ekki fullnægjandi og með símbréfi, dags. 17. júlí 2002, var óskað frekari skýringa og gagna, meðal annars um hvaða fyrirkomulag hefur verið ákveðið varðandi vistun barna úr fyrrum Rauðasandshreppi og hve oft sé gert ráð fyrir að börnin eigi þess kost að fara heim meðan skólahald stendur yfir. Jafnframt var óskað upplýsinga um hvaða fjármunir gert er ráð fyrir að sparist vegna niðurlagningar skólahalds í Örlygshöfn.

Í svari forseta bæjarstjórnar, dags. 24. júlí 2002, segir að í samráði við foreldra barnanna verði vistun þeirra þannig fyrir komið að allir megi vel við una, jafnvel með opnun heimavistar, enda náist samkomulag um vistun þeirra allra í heimavist. Þjónustuframlagi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði að öllu leyti varið til þess að greiða fyrir dvöl og ferðir barnanna, sem ella hefðu sótt skóla í Örlygshöfn. Svarinu fylgdu útreikningar um áætlaðan sparnað og skýrsla Kennaraháskóla Íslands um skólahald í Vesturbyggð, gerð árið 1999.

Í viðbótarathugasemdum sínum, dags. 7. ágúst 2002, lýsa kærendur þeirri skoðun að í raun hafi engin viðhlítandi svör eða útskýringar bæjaryfirvalda komið fram við réttmætum fyrirspurnum ráðuneytisins. Sanni ráðleysi bæjaryfirvalda að öll lög og reglur hafi verið þverbrotin við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Kærendur leggja jafnframt fram útreikninga á því sem þeir telja raunverulegan kostnað við kennslu og gæslu í Örlygshafnarskóla og fara þeir fram á að þeir verði bornir saman við útreikninga bæjaryfirvalda sem haldið var á lofti fyrir sveitarstjórnarkosningar sl. vor, en kærendur telja fjarri öllu sanni og byggða á röngum forsendum. Benda kærendur meðal annars á að í útreikningum bæjaryfirvalda sé ekki tekið tillit til minnkaðs kennslumagns Örlygshafnarskóla eftir að unglingadeild var færð yfir til Patreksfjarðar haustið 2001. Launakostnaður vegna gæslu hafi einnig lækkað eftir að fyrirkomulagi var breytt á síðasta ári og sé ljóst að launakostnaður sé mun minni en gefið er til kynna í hinum makalausu „útreikningum“ bæjaryfirvalda.

III. Niðurstaða ráðuneytisins:

A. Almennt um kæruefnið

Samkvæmt 9. gr. laga um grunnskóla, nr. 66/1995, fer menntamálaráðherra með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taka til og hefur eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldu sem kveðið er á um í lögunum, reglugerðum við þau og aðalnámskrá grunnskóla. Í 10. gr. sömu laga er kveðið á um að allur rekstur almennra grunnskóla sé á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga frá þeim tíma sem lögin komu til framkvæmda sé ekki sérstaklega kveðið á um annað. Lög nr. 66/1995 hafa ekki að geyma heimild til að kæra til menntamálaráðuneytis ákvarðanir á borð við þá sem deilt er um í máli þessu. Byggja kærendur kæruheimild sína til félagsmálaráðuneytis á 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.

Þar sem erindi kærenda varðar meðal annars túlkun laga um grunnskóla óskaði félagsmálaráðuneytið umsagnar menntamálaráðuneytis um málið. Í umsögn menntamálaráðuneytis, dagsettri 14. júní 2002, segir m.a. eftirfarandi:

„Fram kemur m.a. í framangreindri kæru að kærendur telja ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar um að leggja niður allt skólahald í Örlygshafnarskóla andstæða grunnskólalögum. Hvorki hafi verið haft samráð við Fræðslunefnd Vesturbyggðar né heldur foreldraráð áður en ákvörðun var tekin. Jafnframt kemur fram að kærendur telji það andstætt anda grunnskólalaga og nútímasjónarmiða um hagsmuni og réttindi barna að láta börn allt niður í 6 ára aldur hristast svo langan og lélegan veg og dvelja síðan svo dögum skiptir fjarri heimili sínu.

Vegna framangreinds bendir ráðuneytið á að skv. 10. gr. grunnskólalaga nr. 66/1995 er allur rekstur almennra grunnskóla á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Skólanefnd er starfsnefnd sveitarstjórnar og ber ábyrgð á að öll skólaskyld börn njóti fræðslu sbr. 12. gr. sömu laga. Í þessu felst að skólanefnd og sveitarstjórn gera þær ráðstafanir sem nauðsynlegar eru miðað við aðstæður á hverjum stað, til að skólaskyld börn geti sótt skóla. Skólanefnd skal staðfesta áætlun um starfstíma nemenda ár hvert og fylgjast með framkvæmd náms og kennslu í skólahverfinu. Skólanefnd vinnur samkvæmt ákvæðum laga og reglugerða en að öðru leyti ákveður sveitarstjórn verksvið hennar með erindisbréfi skv. ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Samkvæmt 16. gr. grunnskólalaga skal við hvern grunnskóla starfa foreldraráð og er skólastjóri ábyrgur fyrir stofnun þess. Foreldraráð fjallar um og gefur umsögn til skólans og skólanefndar um skólanámskrá og aðrar áætlanir sem varða skólahaldið, fylgist með að áætlanir séu kynntar foreldrum, svo og með framkvæmd þeirra. Foreldraráð skal fá áætlanir um skólahald til umsagnar í tæka tíð til þess að hægt sé að taka athugasemdir þess til greina. Hér er átt við t.d. áform um skólabyggingar, viðhald og aðrar framkvæmdir, búnað skóla og skólaakstur. Í aðalnámsskrá grunnskóla sem gefin er út af menntamálaráðuneytinu er m.a. lögð áhersla á mikilvægi þess að skólar og foreldrar vinni saman að mótun skólasamfélagsins. Þar segir einnig að menntun og velferð nemenda sé sameiginlegt verkefni heimila og skóla og að samstarfið þurfi að byggjast á gagnkvæmri virðingu, gagnkvæmu trausti, samábyrgð og gagnkvæmri upplýsingamiðlun.

Með hliðsjón af framangreindu á foreldraráð lögbundinn umsagnarrétt um áætlanir er varða skólahaldið þ.á m. um niðurlagningu skólahalds. Þessi lögbundni umsagnarréttur foreldraráðs er einungis virkur ef áætlunum um skólahaldið er vísað til umsagnar foreldraráðs áður en sveitarstjórn eða skólanefnd tekur formlega ákvörðun á grundvelli þeirra. Í ljósi hlutverks skólanefndar skv. grunnskólalögum má álykta svo að eðlilegt sé að hún fjalli einnig um áætlanir um skólahald. Hins vegar ber að benda á að skólanefnd starfar í umboði sveitarstjórnar sem ákveður verksvið hennar og það er sveitarstjórn sem ber ábyrgð á rekstri grunnskóla.“

Í umsögninni felst það álit menntamálaráðuneytis að ekki hafi að öllu leyti verið fylgt formreglum grunnskólalaga, þar sem foreldraráð Grunnskóla Vesturbyggðar hafi ekki fjallað um málið áður en tillaga var samþykkt í bæjarstjórn um að leggja niður skólahald í Örlygshöfn. Jafnframt verður að skilja umsögnina á þann veg að eðlilegt hefði verið að leita álits fræðslu- og menningarnefnd um málið en af málsgögnum verður ekki annað ráðið en að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið þar til umfjöllunar fyrr en hinn 19. mars 2002, sem var fimm dögum eftir að bæjarstjórn ákvað að leggja niður skólahald á komandi vetri.

Rétt er að taka fram að félagsmálaráðuneytið getur því aðeins ógilt ákvarðanir sveitarstjórna skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga ef um það er að ræða að sveitarstjórn hafi brotið gegn ákvæðum laga við málsmeðferð sína. Ráðuneytið hefur ekki vald til þess, með vísan til sjálfsákvörðunarréttar sveitarfélaga skv. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga, að endurskoða ákvarðanir sveitarstjórna sem byggðar eru á frjálsu mati sveitarstjórnarmanna nema upplýst sé að málsmeðferð hafi verið verulega áfátt, til dæmis ef ákvörðun byggist á ómálefnalegum sjónarmiðum eða ef skort hefur á að mál væri nægilega upplýst áður en ákvörðun var tekin.

Í erindi sínu til ráðuneytisins færa kærendur rök fyrir kröfu sinni sem annars vegar vísa til þess að málsmeðferð hafi verið áfátt og hins vegar til þess að hin kærða ákvörðun muni hafa alvarlegar afleiðingar fyrir byggðarlagið. Að auki vísa kærendur til þess að ákvörðunin muni bitna á þeim börnum sem í stað þess að sækja skóla í Örlygshöfn munu nú verða að fara allt að 60 km leið um fjallvegi til að sækja skóla á Patreksfirði. Með vísan til þess sem að framan er rakið mun ráðuneytið ekki fjalla um hvaða afleiðingar kunna að hljótast af fyrir byggð í fyrrum Rauðasandshreppi. Mun umfjöllun ráðuneytisins einskorðast við að ákvarða hvort slíkir gallar hafi verið á málsmeðferð og/eða hagsmunir þeirra skólabarna sem málið varðar hafi verið svo fyrir borð bornir að hin kærða ákvörðun skuli vera ógild.

B. Um málsmeðferð bæjarstjórnar Vesturbyggðar

Í umsögn Vesturbyggðar er gefin sú skýring á því að tillaga um að leggja niður skólahald í Örlygshöfn var ekki lögð fyrir foreldraráð að fyrir þremur árum hafi skólarnir fjórir í sveitarfélaginu verið sameinaðir í Grunnskóla Vesturbyggðar og enn hafi ekki verið kjörið í foreldraráð skólans. Við eftirgrennslan ráðuneytisins hefur komið í ljós að þessi staðhæfing er ekki rétt. Foreldraráð mun hafa verið kosið þegar sameining skólanna tók gilda. Það skipuðu þrír fulltrúar sem kosnir voru til tveggja ára en í því var enginn fulltrúi foreldra barna í Örlygshafnarskóla. Eftir því sem næst verður komist hefur ráðið aldrei komið saman og umboð þess virðist ekki hafa verið endurnýjað.

Eins og fram kemur í umsögn menntamálaráðuneytis er skólastjóri ábyrgur fyrir stofnun foreldraráðs og skal hann jafnframt starfa með foreldraráði og veita því upplýsingar um starfið í skólanum, sbr. 16. gr. grunnskólalaga. Ráðuneytið telur að sú staðreynd að foreldraráð skuli ekki vera starfandi í Vesturbyggð feli í sér brot gegn ákvæðum grunnskólalaga og er það á ábyrgð bæjarstjórnar og fræðslu- og menningarnefndar Vesturbyggðar að sjá til þess að úr því verði bætt án tafar. Verður ekki annað séð en að vanræksla starfsmanna sveitarfélagsins og kjörinna fulltrúa hafi verið ástæða þess að ekki var unnt að leita umsagnar foreldraráðs vegna hinnar kærðu ákvörðunar.

Í umsögn Vesturbyggðar er ekki gefin viðhlítandi skýring á því hvers vegna fræðslu- og menningarnefnd fjallaði ekki um hina kærðu ákvörðun fyrr en eftir að málið var afgreitt í bæjarstjórn. Eins og fram kemur í umsögn menntamálaráðuneytis hefði verið eðlilegt að leita umsagnar nefndarinnar áður en málið var lagt fyrir bæjarstjórn, með vísan til 12. og 13. gr. grunnskólalaga. Ekki verður þó talið að sá annmarki geti leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar enda er ekki um beina lagaskyldu að ræða og endanleg ábyrgð á rekstri grunnskólans er á herðum sveitarstjórnar.

Kærendur hafa haldið því fram að þeim hafi verið meinað að neyta lögboðins andmælaréttar síns skv. 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Það er mat ráðuneytisins að í 16. gr. grunnskólalaga felist sérregla sem gangi framar tilgreindu ákvæði stjórnsýslulaga. Í því felist að foreldraráð komi fram fyrir hönd allra foreldra barna sem stunda nám í viðkomandi grunnskóla og ef leitað er umsagnar ráðsins sé ekki skylt að leita jafnframt viðhorfa allra foreldra. Eins og þegar er fram komið var þessarar umsagnar ekki leitað. Þarf því að taka afstöðu til þess hvort þar með hafi verið skylt að gefa öllum foreldrum kost á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum til þess hvort þau voru hlynnt því eða andvíg að leggja niður skólahald í Örlygshöfn og láta börnin þess í stað sækja skóla á Patreksfirði.

Í þessu samhengi verður að líta til þess að stjórnendur Vesturbyggðar hafa í allmörg ár leitað leiða til hagræðingar í skólamálum og eins og áður er fram komið var gerð ítarleg skýrsla um rekstur grunnskólanna í sveitarfélaginu á árinu 1999, þar sem meðal annars voru könnuð viðhorf kennara, foreldra og skólabarna til þáverandi fyrirkomulags. Kemur greinilega fram í niðurstöðum skýrslunnar að foreldrar barna í Örlygshafnarskóla eru almennt andvígir því að leggja niður skólahald þar og er raunar greinilegt af fram kominni kæru að sú afstaða er enn óbreytt. Má væntanlega að einhverju leyti halda því fram að afstaða foreldra hafi verið bæjarstjórn ljós þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Það breytir þó ekki því að þar sem um fá börn er að ræða hefði verið vandalaust að kalla foreldrana til fundar og kynna framkomnar hugmyndir áður en ákvörðun var tekin og hefði það tvímælalaust verið vandaðri málsmeðferð. Engu að síður telur ráðuneytið að þessi annmarki á málsmeðferð leiði ekki einn og sér til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

C. Um hagsmuni skólabarna í fyrrum Rauðasandshreppi

Kærendur telja það andstætt anda grunnskólalaga og nútímasjónarmiðum um hagsmuni og réttindi barna að láta börn allt niður í sex ára gömul hristast um langan og lélegan veg og dvelja síðan svo dögum skiptir fjarri heimili sínu. Ein ferð um þessa 60 km í vetrarfærð getur að sögn kærenda staðið svo klukkustundum skiptir.

Eins og áður er vikið að voru fjögur börn úr fyrrum Rauðasandshreppi við nám á Patreksfirði við nám í grunnskólanum á Patreksfirði sl. vetur, eftir að kennslu var hætt í 8–10. bekk í Örlygshafnarskóla. Jafnframt er upplýst að á síðastliðnum vetri dvöldust sex af alls átta nemendum í 1.-7. bekk Örlygshafnarskóla á heimavist frá 1. desember og fram á vor. Virðist ljóst að samgöngur í sveitarfélaginu eru ekki með þeim hætti að unnt sé að aka nemendum daglega til og frá skóla. Kemur meðal annars fram í skýrslu Kennaraháskóla Íslands frá 1999 um skólahald í Vesturbyggð að mikil og almenn andstaða er við það að aka nemendum daglega yfir fjallvegi Vesturbyggðar. Eftir því sem næst verður komist dvöldu börnin um helgar á heimilum sínum og má væntanlega gera ráð fyrir að svipað fyrirkomulag verði á komandi skólaári ef veður leyfir.

Ekki er vikið að því í umsögn menntamálaráðuneytisins hvort slíkt fyrirkomulag samrýmist 4. gr. grunnskólalaga, en þar er kveðið á um að í strjálbýli skuli miðað við heimanakstur nemenda þar sem því verður við komið en ekki heimavist og að börn yngri en tíu ára skuli ekki dveljast í heimavist nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi. Í greinargerð með umræddu ákvæði er áréttað að það sé meginviðmið laganna að í strjálbýli skuli nemendum ekið í og úr skóla daglega í stað þess að þeir búi á heimavist Jafnframt er tekið fram að sveitarfélög kosta og bera ábyrgð á skólaakstri en mikilvægt sé að nemendum sé ekki ofgert með löngum akstursleiðum eða löngum tíma í skólabíl.

Við það að skólahaldi verður hætt í Örlygshöfn munu aðstæður nemenda frá fyrrum Rauðasandshreppi einkum breytast að því leyti að nú verður um mun lengri veg að fara til heimilis þeirra. Bæjarstjórn hefur í rökstuðningi sínum eingöngu bent á jákvæð áhrif breytingarinnar, þ.e. að í stærri skóla sé meiri fjölbreytni í menntun og félagslífi. Að öðru leyti hefur bæjarstjórn fyrst og fremst vísað til þess sparnaðar sem af ráðstöfuninni muni hljótast og verður ekki ráðið af umsögnum Vesturbyggðar að nein vinna hafi verið lögð í það að tryggja að hið nýja fyrirkomulag muni skila jákvæðum árangri eða að fá foreldra til fylgis við það.

Samkvæmt 12. gr. grunnskólalaga skal skólanefnd sjá um að öll skólaskyld börn í skólahverfinu njóti lögboðinnar fræðslu. Í þessu felst að skólanefnd og sveitarstjórn gera þær ráðstafanir sem nauðsynlegar eru miðað við aðstæður á hverjum stað til að skólaskyld börn geti sótt skóla. Verður að telja það verulega aðfinnsluvert að í lok júlí var ekki enn farið að gera ráðstafanir varðandi vistun barnanna. Þá telur ráðuneytið svör forseta Vesturbyggðar um fyrirhugaðan aðbúnað barnanna í meira lagi óskýr og virðist sem að verulegu leyti sé treyst á að foreldrar útvegi börnunum vistun á Patreksfirði.

Af gögnum málsins má engu að síður ráða að meðal annars hefur verið ræddur sá möguleiki að eigendum gistihúsa á Patreksfirði verði boðið að sjá um rekstur heimavistar fyrir börnin. Þetta telur ráðuneytið algerlega óásættanlegt fyrirkomulag fyrir svo ung börn sem hér er um að ræða. Hafa verður í huga að það er einungis vegna sérstakra aðstæðna í sveitarfélaginu sem heimilt er að láta börn yngri en tíu ára dveljast í heimavist, sbr. 2. mgr. 4. gr. grunnskólalaga, og fyrir liggur að hluti þeirra barna sem málið varðar er undir þeim aldri. Er því sérstaklega mikilvægt að gæta þess að aðstæður barnanna séu sem líkastar því sem gerist á einkaheimilum til að auðvelda aðlögun barnanna að nýju umhverfi. Jafnframt er að mati ráðuneytisins brýn nauðsyn á að sérstaklega verði fylgst með því hvernig sú aðlögun gengur og að tilnefndur verði aðili sem hefur eftirlit með aðstæðum þeirra og börnin og foreldrar þeirra geta leitað til ef vandamál koma upp. Til hliðsjónar skal bent á ákvæði 90. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002.

Af útreikningum sem fylgja síðari umsögn Vesturbyggðar má ráða að gert er ráð fyrir vikulegum ferðum til og frá heimili barnanna og hljóta tíðar heimferðir að skipta miklu varðandi skipulag á vistun barnanna og gæslu þeirra, hvort sem sú vistun verður á ábyrgð sveitarfélagsins eða foreldra barnanna. Eins og áður er komið fram hefur börnum í Örlygshafnarskóla verið ekið til kennslu á Patreksfirði alla föstudaga. Þótt vissulega sé um erfiða leið að fara verður ekki talið að brotið sé gegnum réttindum eða hagsmunum barnanna með því að aka þeim vikulega þessa sömu leið til og frá heimili sínu.

Með vísan til alls sem að framan er rakið telur ráðuneytið að undirbúningi hafi verið verulega ábótavant af hálfu Vesturbyggðar hvað það varðar að finna börnum úr fyrrum Rauðasandshreppi viðunandi vistun á komandi vetri. Jafnframt hafa svör Vesturbyggðar ekki verið nægilega skýr um það hvernig ætlunin sé að haga ferðum barnanna til og frá skóla. Er afar mikilvægt að veita bæði börnum og foreldrum sem málið varðar skýrar upplýsingar um fyrirkomulag ferða og aðbúnað barnanna á meðan þau dveljast á Patreksfirði. Ef viðunandi úrræði eru fyrir hendi og börnin eiga þess jafnframt kost að dvelja á heimilum sínum um helgar telur ráðuneytið að ekki eiga að verða slík röskun á högum barnanna frá því sem verið hefur að það stríði gegn ákvæðum grunnskólalaga. Er þá meðal annars litið til þess að nemendum Örlygshafnarskóla var á sl. vetri ekið alla föstudaga til kennslu á Patreksfirði án teljandi vandkvæða.

D. Samantekt og niðurstaða

Af gögnum málsins er ljóst að meginástæða þess að ákveðið hefur verið að hætta skólahaldi í Örlygshafnarskóla er að af því mun hljótast sparnaður fyrir sveitarfélagið. Kærendur hafa raunar gagnrýnt útreikninga meirihluta bæjarstjórnar og telja að þeir séu miðaðir við rangar forsendur, þ.e. að stuðst sé við kostnaðartölur sem miðast við skólaárið 2000–2001, en á þeim tíma fór enn fram kennsla í 8.–10. bekk í Örlygshafnarskóla. Að auki benda kærendur á að með breyttu fyrirkomulagi gæslu á heimavist að Örlygshöfn hafi þegar náðst veruleg hagræðing.

Það er mat ráðuneytisins að á þessu stigi sé ekki ljóst hvaða sparnaður muni hljótast af hinni kærðu ákvörðun enda er enn ekki ljóst hvaða ráðstafana gripið verður til varðandi vistun barna úr fyrrum Rauðasandshreppi á komandi skólaári. Virðist líklegt að sparnaður muni ekki reynast nærri jafn mikill og að er stefnt í áætlunum bæjarstjórnar. Það breytir þó ekki því að það er ótvírætt á valdi bæjarstjórnar, sbr. 3. mgr. 3. gr. grunnskólalaga, að ákveða skipulagsbreytingar á rekstri grunnskóla, meðal annars í því skyni að hagræða og spara fjármuni sveitarfélags.

Ekki verður litið framhjá því að annmarkar voru á málsmeðferð og ákvörðun bæjarstjórnar. Í fyrsta lagi hefði verið rétt að leggja málið fyrir fræðslu- og menningarnefnd Vesturbyggðar til faglegrar umfjöllunar áður en ákvörðunin var tekin. Í öðru lagi átti að kynna foreldrum áformin, annaðhvort með þeim hætti að leggja málið fyrir foreldraráð Grunnskóla Vesturbyggðar eða með því að kynna ráðstöfunina með beinum hætti öllum foreldrum sem málið varðar og gefa þeim kost á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri. Í ljósi þess að svipaðar hugmyndir höfðu árum saman verið til umræðu og skoðunar í sveitarfélaginu, eins og sjá má af skýrslu Kennaraháskóla Íslands frá árinu 1999 um skólahald í Vesturbyggð, telur ráðuneytið þó að þessir annmarkar leiði ekki til þess að hin kærða ákvörðun verði ógild.

Ráðuneytið beinir því til bæjarstjórnar Vesturbyggðar að nú þegar verði fundin ásættanleg lausn varðandi vistun barna úr fyrrum Rauðasandshreppi á Patreksfirði, í samráði við foreldra barnanna. Jafnframt verði foreldrum gerð grein fyrir fyrirkomulagi ferða til og frá heimilum barnanna og hvaða gæslu eða stuðnings börnin muni njóta á meðan þau dvelja á Patreksfirði. Einnig verði menntamálaráðherra send greinargerð um þær ráðstafanir sem gripið verður til, sbr. 9. og 10. gr. grunnskólalaga.

Því er jafnframt beint til bæjarstjórnar Vesturbyggðar að hún sjái til þess, í samráði við skólastjóra, að foreldraráð verði starfandi við Grunnskóla Vesturbyggðar, í samræmi við ákvæði 16. gr. grunnskólalaga, og að ráðið inni af hendi það hlutverk sem því er ætlað samkvæmt grunnskólalögum. Er hér með brýnt fyrir bæjarstjórn að gæta þess áður en ákvörðun verður tekin um hvort skólahald verður í Örlygshöfn á komandi árum, að málið fái umfjöllun í skólanefnd og hjá foreldraráði. Sama máli gegnir um hugsanlegar breytingar á fyrirkomulagi heimavistar og skólaaksturs nemenda úr fyrrum Rauðasandshreppi.

Meðferð máls þessa hefur tekið nokkru lengri tíma en kveðið er á um í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Skýrist sá dráttur fyrst og fremst af því að umsögn Vesturbyggðar, sem berast átti ráðuneytinu eigi síðar en 19. júní, barst ekki fyrr en tæpum mánuði síðar, þann 15. júlí. Með tilliti til mikilvægis þessa máls er þessi dráttur verulega aðfinnsluverður. Jafnframt telur ráðuneytið rétt að finna að því að umsögn Vesturbyggðar var ekki nægilega ítarleg til að unnt væri að úrskurða í málinu og var þar til að mynda litlar sem engar tölulegar upplýsingar að finna. Varð af þeim sökum að kalla eftir viðbótarupplýsingum og skýringum sem eðlilegt hefði verið að fylgt hefðu upphaflegri umsögn. Er þess vænst að forsvarsmenn Vesturbyggðar vandi framvegis efni umsagna sem sendar eru ráðuneytinu og gæti þess að skila þeim á réttum tíma eða óska ella eftir frekari fresti, ef rökstuddar ástæður eru fyrir hendi.

ÚRSKURÐARORÐ

Hafnað er kröfu kærenda, foreldra barna í Örlygshafnarskóla, að ráðuneytið ógildi ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 14. mars 2002, að leggja niður allt skólahald í Örlygshöfn veturinn 2002–2003.

F. h. r.

Hermann Sæmundsson (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)

Samrit: Hilmar Össurarson

Afrit: Menntamálaráðuneyti