Reykjavíkurborg - Réttur einkarekinna tónlistarskóla til styrkveitingar, frávísun

Ásgeir Erlendur Ásgeirsson 2. september 2002 FEL 02010110

Sigrún Birgisdóttir

Vesturbergi 8

111 Reykjavík

Ár 2002, mánudaginn 2. september er kveðinn upp af settum félagsmálaráðherra svohljóðandi

ÚRSKURÐUR:

I.

Með bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 9. janúar 2002, sem barst ráðuneytinu 10. janúar 2002, lögðu Ásgeir Erlendur Ásgeirsson og Sigrún Birgisdóttir, Vesturbergi 8, 111 Reykjavík, fram stjórnsýslukæru vegna, eins og í kæru segir: „þeirrar mismununar sem viðgengst hjá Reykjavíkurborg gagnvart börnum í tónlistarnámi í Reykjavík.“

II.

Af gögnum málsins er ljóst að mál þetta snýst um synjun Reykjavíkurborgar á að veita Tónskóla Hörpunnar í Reykjavík fjárstuðning á grundvelli laga nr. 75/1985. Tónlistarskóli Hörpunnar hefur einnig lagt fram stjórnsýslukæru, dags. 27. janúar 2002, vegna „framkomu Reykjavíkurborgar gagnvart Tónskóla Hörpunnar í viðleitni skólans við að fá að njóta sambærilegra rekstrarstyrkja og aðrir tónlistarskólar í borginni.“

Með bréfi forsætisráðuneytis, dags. 24. janúar síðastliðinn, var iðnaðar- og viðskiptaráðherra settur til að fjalla um kæru Ásgeirs Erlends Ásgeirssonar og Sigrúnar Birgisdóttur, þar eð félagsmálaráðherra hafði, á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákveðið að víkja sæti við meðferð málsins. Vegna sömu ástæðna var iðnaðar- og viðskiptaráðherra, með bréfi forsætisráðuneytis, dags. 8. febrúar síðastliðinn settur, til að fara með mál sem varðar ofangreinda kæru Tónskóla Hörpunnar. Samkvæmt ákvörðun iðnaðar- og viðskiptaráðherra unnu starfsmenn iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis að undirbúningi málsins í hendur seturáðherra.

Þar sem atvik og lagarök skarast mjög í ofangreindum tveimur málum var ákveðið að fjalla samhliða um bæði málin í ráðuneytinu. Var aðilum beggja mála tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi, dags 13. mars 2002. Þar sem kröfur aðila væru ekki hinar sömu yrði hins vegar kveðinn upp úrskurður í hvoru máli fyrir sig.

Með bréfi setts félagsmálaráðherra, dags. 11. mars 2002, var Reykjavíkurborg kynnt fram komin kæra, skipun seturáðherra og fyrirhuguð tilhögun við vinnslu málsins. Gögn málsins sem bárust með kærunni voru send til kynningar og var þess ennfremur óskað að Reykjavíkurborg léti ráðuneytinu í té öll önnur gögn sem málinu tengdust. Jafnframt var óskað eftir áliti Reykjavíkurborgar á málinu og þá sérstaklega svara við tilteknum spurningum sem fram komu í bréfinu. Athugasemdir Reykjavíkurborgar bárust með bréfi borgarlögmanns hinn 16. apríl ásamt fylgigögnum.

Umsögn borgarlögmanns var send aðilum máls þann 19. apríl 2002 og var þeim veittur frestur til 3. maí 2002 til þess að koma á framfæri athugasemdum sínum við hana. Ráðuneytinu bárust athugasemdir Tónskóla Hörpunnar með bréfi, dags. 24. apríl 2002, og frá kærendum þessa máls með bréfi, dags. 29. apríl 2002.

Með bréfi, dags. 30. apríl 2002, voru framkomnar athugasemdir auk viðbótargagna sendar Reykjavíkurborg. Var Reykjavíkurborg gefinn frestur til 14. maí 2002 til að tjá sig um athugasemdir beggja málsaðila. Með bréfi, dags. 17. maí 2002, lýsti Reykjavíkurborg því yfir að hún teldi að framkomnar athugasemdir af hálfu málsaðila, gæfu ekki tilefni til frekari athugasemda af sinni hálfu, en ítrekaði þá kröfu sína að málið ætti undir menntamálaráðuneytið. Að öðru leyti vísaði Reykjavíkurborg til umsagnar borgarlögmanns frá 16. apríl 2002.

Bréf Reykjavíkurborgar, dags. 17. maí 2002, var sent málsaðilum og þeim gefinn frestur til 31. maí 2002 til að gera athugasemdir við það. Þann 27. maí 2002 sendi Reykjavíkurborg ráðuneytinu til upplýsingar tillögur að breytingum á fyrirkomulagi tónlistarnáms og fjárstuðnings við tónlistarskóla. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 3 júní 2002, var málsaðilum sendar þessar tillögur til upplýsingar. Tónskóli Hörpunnar gerði athugasemdir við tillögurnar með bréfi til ráðuneytisins, dags. 5. júní 2002. Með bréfi til málsaðila, dags. 17. júlí 2002, lýsti ráðuneytið því yfir að gagnaöflun í málinu væri lokið og var þeim jafnframt tilkynnt að vegna sumarleyfa og mikilla anna í ráðuneytinu yrði úrskurðar ekki að vænta fyrr en um miðjan ágústmánuð.

III.

Samkvæmt gögnum máls þessa, auk gagna í máli Tónskóla Hörpunnar gegn Reykjavíkurborg, eru málavextir eftirfarandi:

Tónskóli Hörpunnar hóf starfsemi sína í september 1999. Með bréfi til borgarstjórans í Reykjavík og fræðsluráðs hinn 15. október sama ár óskaði Tónskóli Hörpunnar eftir fjárstyrk frá Reykjavíkurborg á sömu forsendum og aðrir tónlistarskólar borgarinnar. Með bréfi Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur hinn 19. október s.á. var bent á að umsóknum skyldi skilað inn á sérstökum eyðublöðum, sem Tónskóli Hörpunnar gerði hinn 29. október 1999. Hinn 21. febrúar 2000 tilkynnti fræðsluráð að ekki hefði verið unnt að verða við erindi tónskólans.

Með bréfi, dags. 11. mars 2000, óskaði Tónskóli Hörpunnar eftir samþykki borgarstjórnar Reykjavíkur í samræmi við 1. gr. laga nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla. Með bréfi dags. sama dag óskaði Tónskóli Hörpunnar eftir sambærilegu samþykki menntamálaráðherra. Með bréfi menntamálaráðuneytis, dags. 24. maí 2000, var tilkynnt að ráðuneytið gæti ekki veitt samþykki sitt, þar sem samþykki sveitarstjórnar þyrfti að liggja fyrir áður en tónlistarskóli gæti hlotið samþykki menntamálaráðuneytis.

Með bréfi Tónskóli Hörpunnar til borgarstjóra, dags. 12. mars 2000, var þess óskað að borgarstjórn tæki þegar til endurskoðunar ákvörðun Fræðsluráðs Reykjavíkur frá 21. febrúar s.á. um að verða ekki við erindi Tónskóla Hörpunnar um rekstrarstyrk. Fram kom í bréfinu að ekki hefði komið fram að upplýsingar hefði vantað í umsókn skólans og að enginn rökstuðningur hefði verið í bréfi fræðsluráðs. Þá kom fram að Tónskóli Hörpunnar teldi það brot á jafnræðisreglu að veita honum ekki rekstrarstyrk. Erindi þessu var vísað til fræðslustjóra hinn 24. mars 2000. Með bréfi fræðslustjóra, dags. 10. apríl 2000, var umsókn Tónskóli Hörpunnar hafnað. Fram kom í bréfinu að fræðsluráð úthlutaði styrkjum til ýmissa verkefna einu sinni á ári. Að þessu sinni hefði ráðinu borist umsóknir um styrki, sem hefðu verið langt umfram þá fjárhæð sem fræðsluráð hefði haft til ráðstöfunar.

Með bréfi Tónskóla Hörpunnar til Fræðsluráðs Reykjavíkur, dags. 29. ágúst 2000, óskaði hann eftir því að gerður yrði tilraunasamningur við skólann um breytta kennsluhætti, með það að leiðarljósi að fleiri börn fengju notið tónlistarkennslu. Gerði samningurinn m.a. ráð fyrir að Fræðslumiðstöð Reykjavíkur myndi greiða Tónskóla Hörpunnar rekstrarstyrk í samræmi við 10. gr. laga nr. 75/1985. Með bréfi fræðsluráðs til Tónskóla Hörpunnar, dags. 7. september 2000, kom fram að ekki væri unnt að verða við erindi skólans að svo stöddu, þar sem starfsáætlun fræðslumiðstöðvarinnar gerði hvorki ráð fyrir stofnun nýs tónlistarskóla, né væri til fjármagn í fjárhagsáætlun til að auka styrki til tónlistarskóla.

Hinn 18. október 2000 óskaði Tónskóli Hörpunnar eftir því við fræðsluráð, að ráðið tæki formlega fyrir við undirbúning fjárhagsáætlunar næsta árs, bréf það, er skólinn sendi ráðinu hinn 29. ágúst það ár um tilraunasamning við skólann. Í bréfi fræðsluráðs til skólans, dags. 31. október 2000, kom fram að starfsáætlun fræðslumála fyrir árið 2001 gerði ekki ráð fyrir stofnun nýs tónlistarskóla. Ennfremur var upplýst að fræðsluráð veitti styrki til málefna er vörðuðu skólamál og var umsóknarfrestur tilgreindur.

Tónskóli Hörpunnar sótti hinn 16. nóvember s.á. um rekstarstyrk til fræðsluráðs. Fram kom í umsókninni að skólinn hefði leitað eftir fjárveitingum frá borginni á sama grundvelli og aðrir tónlistarskólar. Í starfsáætlun fræðslumála fyrir árið 2001 væri ekki gert ráð fyrir stofnun nýs tónlistarskóla, samkvæmt bréfi frá fræðslustjóra, dags. 31. október 2000, og að skólanum hefði verið bent á að sækja um styrk af þessum lið fræðsluráðs.

Haustið 2000 gerðu Fræðslumiðstöð Reykjavíkur og ÍTR þjónustusamning við Tónskóla Hörpunnar um tónlistarkennslu forskólabarna í 1. bekk Ölduselsskóla, sem skyldi gilda frá 10. október 2000 til 31. desember 2000. Samskonar samningur var gerður um tónlistarkennslu forskólabarna í 1. bekk Fella- og Breiðholtsskóla sem skyldi gilda frá 1. september 2000 til 31. desember 2000.

Hinn 29. desember 2000 lagði Tónskóli Hörpunnar fram kvörtun til Samkeppnisstofnunar vegna meintrar mismununar Reykjavíkurborgar við styrkveitingar til tónlistarskóla. Í áliti samkeppnisráðs nr. 4/2001 frá 27. júní 2001, var þeim tilmælum beint til Reykjavíkurborgar að endurskoða framkvæmd styrkveitingar á grundvelli laga nr. 75/1985, þannig að borgin myndi ekki mismuna þeim sem störfuðu á viðkomandi markaði. Samkeppnisráð taldi að núverandi styrkjafyrirkomulag væri þess valdandi að samkeppnisstaða einkarekinna tónlistarskóla, sem ekki nytu styrkja, væri ekki sú sama, enda þótt skólarnir kepptu á sama markaði. Rekstrarkostnaður skólanna væri að flestu leyti sambærilegur nema hvað varðar launakostnað kennara. Þannig greiddi Reykjavíkurborg launakostnað kennara í þeim skólum sem hún styrkti á grundvelli laga nr. 75/1985 á meðan keppninautar, sem ekki nytu styrkja, yrðu að taka tillit til launakostnaðar kennara við verðlagningu á þjónustu sinni. Þá kom fram í áliti samkeppnisráðs að keppinautum væri ómögulegt að keppa á jafnræðisgrunni nema þeir byggju við sömu samkeppnisskilyrði, en hluti af því væri að vita fyrirfram við hvaða mælikvarða Reykjavíkurborg styddist við úthlutun styrkja. Samkeppnisráð taldi styrkjafyrirkomulagið til þess fallið að skapa samkeppnislegt ójafnræði milli keppninauta í skilningi samkeppnislaga. Þá sagði: „Ljóst er að Reykjavíkurborg er bæði rétt og skylt að gæta þess að fjárhagslegur stuðningur við tónlistarskóla fari ekki úr böndum. Samkeppnisráð fær hins vegar ekki séð að nauðsynlegt sé að útiloka tiltekna tónlistarskóla frá fjárhagslegum stuðningi til að stemma stigu við auknum kostnaði á þessu sviði.“ Þá kom fram að ákvörðun um fjárframlög til tónlistarskóla á grundvelli laga nr. 75/1985 væri alfarið í höndum borgarráðs sem hefði alla möguleika til að takmarka kostnað á þessu sviði. Ennfremur sagði: „Ákvæði laga um fjárstuðning við tónlistarskóla eru einnig skýr hvað varðar skilyrði til styrkveitingar og er að mati samkeppnisráðs sérstaklega brýnt að samræmi sé í því hvernig ákvæðunum er framfylgt m.a. að almennt sé gengið eftir því að umsækjendur um styrki sendi inn greinargerð um fyrirhugaða stofnun tónlistarskóla þannig að borgaryfirvöld geti farið yfir þær greinargerðir og metið þær skv. hlutlægum gagnsæjum reglum.“ Um almenna styrki Fræðsluráðs Reykjavíkur taldi samkeppnisráð að ekkert í gögnum málsins benti til þess að ómálefnaleg sjónarmið hefðu ráðið ferðinni þegar kvartanda var ekki veittur almennur rekstrarstyrkur Fræðsluráðs Reykjavíkur. Um væri að ræða styrki sem veittir væru til ýmissa málaflokka en ekki eingöngu tónskóla. Samkeppnisráð taldi þannig að ekki hefði verið sýnt fram á að einum tónlistarskóla hefði verið veitt samkeppnislegt forskot með slíkum styrkveitingum fram yfir aðra.

Með bréfi hinn 2. ágúst 2001 til Fræðsluráðs Reykjavíkur og borgarráðs, ítrekaði Tónskóli Hörpunnar ósk um að fá fund með fræðsluráði og borgarfulltrúum í byrjun ágústmánaðar til að ræða samkomulag við skólann í ljósi álits samkeppnisráðs vegna kvörtunar skólans til ráðsins. Með bréfi fræðsluráðs frá 17. ágúst 2001 var Tónskóli Hörpunnar boðið á fund í Ráðhúsi Reykjavíkur hinn 22. ágúst 2001 til að ræða erindi skólans.

Í bréfi til fræðsluráðs um áramót 2001/2002 óskaði Tónskóli Hörpunnar eftir formlegu svari við umsókn skólans um styrk úr borgarsjóði, dags. 16. nóvember 2000. Ennfremur óskaði hann í öðru bréfi til fræðsluráðs um áramótin 2001/2002 eftir upplýsingum um endurskoðun mála vegna tilmæla samkeppnisráðs til Reykjavíkurborgar. Í síðargreinda bréfinu er tiltekið að á fundi forsvarsmanna Tónskóla Hörpunnar með fulltrúum borgarráðs í ágúst 2001 hafi komið fram að verið væri að endurskoða málefni tónlistarskólanna í samráði við lögfræðideild borgarinnar og að skólinn myndi fá fregnir af því á næstu 10 til 14 dögum.

Í Efra-Breiðholti er starfandi einn tónlistarskóli sem nýtur styrkja af hálfu Reykjavíkurborgar. Þegar kærendur spurðust fyrir um tónlistarnám fyrir dóttur sína í þeim skóla haustið 2001 var þeim tjáð að ekki væri kennt á hljómborð þar og að biðlisti væri í píanónám. Hún kæmist í fyrsta lagi að eftir áramót, hugsanlega ekki fyrr en um haustið 2002.

Dóttir kærenda hóf því tónlistarnám við Tónskóla Hörpunnar í Grafarvogi veturinn 2001-2002. Kennslufyrirkomulag er með þeim hætti að tveimur börnum er kennt saman einu sinni í viku í 50 mínútur. Fyrir haustönn greiddu þau 39.000 kr. og fyrir vorönn 44.500 kr., samtals 83.500 kr.

IV.

Kærendur hafa gert grein fyrir málsástæðum sínum með svofelldum hætti:

„Á meðan margir tónlistarskólar fá styrk frá Reykjavíkurborg til að greiða laun kennara, fá aðrir tónlistarskólar engan styrk. Þurfa foreldrar barna við þá skóla því að borga hærri skólagjöld, sem því nemur. Það á einnig við um Tónskóla Hörpunnar þar sem dóttir okkar er nemandi. Þurfum við að greiða kr. 83.500.- á vetri fyrir kennslu þar sem tveimur börnum er kennt í einu, einu sinni í viku í 50 mínútur. Í þeim skólum sem Reykjavíkurborg styrkir er kennslugjald fyrir einkatíma 1 klst. á viku kr. 55.000.- fyrir veturinn. Námsgjaldið sem við greiðum fyrir dóttur okkar, Eydísi Ásgeirsdóttur, kt. 130894-2329, er í raun aðeins fyrir 30 mínútna einstaklingskennslu, því tveimur nemendum er kennt í einu. Til samanburðar þá greiða nemendur annarra styrktra skóla svo sem nemendur í Tónskóla Sigursveins fyrir þetta skólaár, kr. 55.000.- fyrir 60 mínútna einstaklingskennslu á viku. Þannig þyrftum við að greiða kr. 167.000.- til þess að dóttir okkar fengi sömu kennslu og nemendur Tónskóla Sigursveins. Þannig verðum við fyrir tjóni upp á kr. 112.000.- ef við ættum að meta þetta til fjár. Þó finnst okkur öllu verra að dóttir okkar fær aðeins helming þeirrar kennslu sem börn í styrktum skólum njóta.

Við teljum að börnum í Reykjavík sé mismunað með þessum styrkveitingum. Þeir skólar sem hljóta styrk eru umsetnir og er löng bið eftir því að komast þar að. Það getur hæglega leitt til þess að foreldrar treysti sér ekki til að senda börn sín í tónlistarnám. Við teljum að enginn munur sé á starfsemi þeirra skóla og Tónskóla Hörpunnar. Því til stuðnings fylgir bréf frá skólastjóra Hörpunnar ásamt afriti af samningi sem Tónskóli Hörpunnar gerði til Miðberg/ÍTR um rekstur tónlistarforskóla í Ölduselsskóla. Teljum við að þessi samningur hefði ekki verið gerður nema vegna þess að Fræðsluskrifstofa Reykjavíkur treystir Tónskóla Hörpunnar til jafns við aðra tónlistarskóla í Reykjavík. Í öðru lagi teljum við að þessar styrkveitingar séu samkeppnishamlandi. Nýir skólar njóta engra styrkja og eiga því erfitt uppdráttar í samkeppni við eldri skóla sem hljóta styrki úr borgarsjóði. Okkur er ekki kunnugt um að sérstakar kröfur séu gerðar til þeirra skóla sem hljóta þessa styrki umfram aðra skóla. Í þriðja lagi teljum við að með þessu fyrirkomulagi sé börnum mismunað eftir búsetu. Í Grafarvogi eru aðeins tveir skólar styrktir af Reykjavíkurborg. Þeir skólar geta engan veginn tekið við öllum þeim börnum sem vilja læra á hljóðfæri. Þurfa þau þá að ferðast á milli borgarhluta, hafi þau einhvern möguleika á niðurgreiddu tónlistarnámi annars staðar. Í okkar hverfi, Efra Breiðholti, er einn skóli starfandi sem nýtur styrkja. Er við spurðumst fyrir um nám þar í haust fyrir dóttur okkar, var okkur sagt að ekki væri kennt á hljómborð þar, og að biðlisti væri í píanónám. Hún kæmist í fyrsta lagi að eftir áramót, hugsanlega ekki fyrr en haustið 2002. Ástandið í öðrum tónlistarskólum sem njóta styrkja er svipað. Tónskólinn í Grafarvogi hefur orðið að vísa mörgum börnum frá og sama er að segja um Tónmenntaskólann við Lindargötu.”

Jafnframt vísa kærendur til þess að Tónskóli Hörpunnar hafi lagt þetta mál fyrir samkeppnisráð. Reykjavíkurborg hafi ekki sinnt þeim tilmælum samkeppnisráðs, sem fram koma í áliti nr. 4/2001 frá 27. júní 2001, um að endurskoða framkvæmd styrkveitinga á grundvelli laga nr. 75/1985, þannig að hún mismuni ekki þeim sem starfa á viðkomandi markaði og verði í samræmi við markmið samkeppnislaga.

Kærendur fara fram á að ráðuneytið úrskurði í þessu máli á grundvelli ofangreindra málsástæðna.

V.

Eins og áður sagði bárust athugasemdir Reykjavíkurborgar við framkomna kæru með bréfi, dags. 16. apríl 2002 ásamt fylgigögnum.

Í umsögn borgarlögmanns segir eftirfarandi varðandi úrskurðarvald ráðuneytisins: „Í lögum um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985 er víða kveðið á um aðkomu menntamálaráðuneytisins að málefnum tónlistarskóla. Þannig skal menntamálaráðherra staðfesta reglugerð um tónlistarskóla sem sveitarfélög setja á stofn og öðrum aðilum sem setja á stofn tónlistarskóla ber að senda greinargerð um stofnun tónlistarskóla til menntamálaráðuneytisins, sbr. 2. og 3. gr. laganna. Samkvæmt 12. gr. laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985 fer menntamálaráðuneytið með faglega umsjón og eftirlit með tónlistarkennslu. Með hliðsjón af þessum ákvæðum, einkum 12. gr. laganna, verður að líta svo á að menntamálaráðuneytið fari samkvæmt lögunum með úrskurðarvald um málefni tónlistarskóla. Endanlegar ákvarðanir sveitarstjórnar um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla á grundvelli laga nr. 75/1985 sæta því kæru til menntamálaráðuneytis.“ Borgarlögmaður telur því að vísa beri stjórnsýslukæru kærenda frá félagsmálaráðuneytinu.

Borgarlögmaður víkur síðan að stjórnsýslukæru kærenda með þessum orðum: „Með hliðsjón af framangreindu skal jafnframt bent á að stjórnsýslukæra Ágeirs og Sigrúnar, dags. 9. janúar s.l., er óskýr en í kærunni kemur hvorki fram hvaða stjórnvaldsákvarðanir Reykjavíkurborgar verið sé að kæra né við hvaða formlegu atriði við töku þeirra ákvarðana séu gerðar athugasemdir. Aðeins er skírskotað til þess að núverandi fyrirkomulag styrkveitinga Reykjavíkurborgar til tónlistarskóla mismuni börnum í Reykjavík og síðan eru færðar röksemdir fyrir þeirri fullyrðingu. Að mati Reykjavíkurborgar verður að telja að ráðuneytinu beri með hliðsjón af 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að leiðbeina kærendum um þessi atriði og gefa þeim kost á að koma kærunni í lögbundið form. Verði aðilar ekki við slíkri beiðni ráðuneytisins innan hæfilegs frests er þess krafist að kærunni verði vísað frá.”

Varðandi efnishlið málsins gerir borgarlögmaður grein fyrir málsástæðum Reykjavíkurborgar með eftirgreindum hætti: „Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skulu sveitarfélög ráða sjálf málefnum sínum. Af ákvæðum þessum leiðir, að eftirlit stjórnvalda ríkisins með stjórnsýslu sveitarfélaga verður að byggjast á lagaheimild. Ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 fela í sér mjög almenna lagaheimild fyrir eftirliti ríkisins með stjórnsýslu sveitarfélaga sem felst í því að kanna hvort sveitarstjórn gegni skyldum sínum í samræmi við lög og framfylgi lögbundnum verkefnum sínum. Af framangreindu verður því að líta svo á að ráðuneytið geti ekki, á grundvelli kæruheimildarinnar í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 úrskurðað um skyldur Reykjavíkurborgar í ljósi álits samkeppnisráðs nr. 4/2001 eða kveðið á um að borgin skuli veita Tónskóla Hörpunnar sambærilega rekstrarstyrki og veittir eru öðrum tónlistarskólum í Reykjavík.“

Um styrkveitingar til tónlistarskóla segir í umræddu bréfi: „Í ljósi hinnar ríku greiðsluskyldu ríkis og sveitarfélaga í rekstri tónlistarskóla er með lögum nr. 75/1985 leitast við að skerpa verulega á skilyrðum fyrir stofnun tónlistarskóla sem njóta á styrkja á grundvelli laganna og tryggja rétt ríkis og sveitarfélaga til að ákveða hvort nýr skóli njóti styrkja samkvæmt lögum nr. 75/1985, sbr. 1. og 3. gr. laganna. Af ákvæðum laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla og ummælum greinargerðar með lögunum verður því ráðið að sveitarfélög hafa sjálfsákvörðunarrétt um veitingu samþykkta fyrir tónlistarskóla enda getur slíkt samþykki eftir atvikum falið í sér að sveitarfélagið standi straum af stórum hluta rekstrarkostnaðar viðkomandi skóla, sbr. 10. gr. laganna.“

Í umsögn borgarlögmanns kemur ennfremur eftirfarandi fram: „Eins og fram kemur í fskj. nr. 8 í meðfylgjandi stefnumörkun Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur um rekstur tónlistarskóla og skólahljómsveita í Reykjavík njóta nú 14 tónlistarskólar styrkja frá Reykjavíkurborg skv. lögum nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla. Af þessum 14 skólum voru 7 þeirra starfræktir við gildistöku laga nr. 75/1985 en samkvæmt 5. gr. laganna héldu þeir tónlistarskólar sem hlotið höfðu styrki fyrir gildistöku þeirra, staðfestingu sinni samkvæmt lögunum. Rétt er að benda á að Reykjavíkurborg annast rekstur tónlistarskólans á Klébergi á Kjalarnesi en hann er einn þeirra 14 tónlistarskóla sem njóta framangreindra styrkja. Á undanförnum 17 árum hefur því Reykjavíkurborg samþykkt að veita 6 nýjum tónlistarskólum sem reknir eru af öðrum aðilum en sveitarfélaginu fjárhagslegan stuðning á grundvelli laga nr. 75/1985. Við fjölgun tónlistarskóla hefur Reykjavíkurborg haft staðsetningu skólanna í huga og hefur stefna borgarinnar verið sú að setja aukið fjármagn í tónlistarskóla sem eru í nýrri hverfum borgarinnar en flestir eldri skólanna voru staðsettir í eldri hverfunum. Þeir skólar sem nú njóta framangreindra styrkveitinga uppfylla skilyrði 1. gr. laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985. Þeir skólar sem hlotið hafa samþykki fyrir styrkveitingum eftir gildistöku laga nr. 75/1985 leituðu allir eftir fjárhagslegum stuðningi Reykjavíkurborgar þegar þeir voru stofnaðir. Þessir skólar komust að jafnaði ekki strax á föst fjárframlög frá Reykjavíkurborg heldur nutu þeir styrkveitinga fræðsluráðs (áður skólaskrifstofa Reykjavíkurborgar) en fluttust svo yfir á föst fjárframlög eftir því sem gert var ráð fyrir í starfs- og fjárhagsáætlun til fræðslumála. Þannig kemur t.d. fram á ofangreindu fskj. nr. 8, sem unnið er úr ársskýrslu fræðslumála árið 1998, að á miðju ári 1998 hafi þrír tónlistarskólar flust af styrkveitingum fræðsluráðs yfir á föst framlög en það voru Nýi-Músikskólinn, Tónskólinn Do-Re-Mi og Söngskólinn Hjartansmál. Það verður hins vegar ekki séð að Reykjavíkurborg hafi formlega samþykkt viðkomandi tónlistarskóla, sbr. 3. gr. laga nr. 75/1985. Þar sem hér skiptir hins vegar máli er að viðkomandi tónlistarskólar voru ekki teknir inn á föst framlög fyrr en Reykjavíkurborg treysti sér til að standa undir þeirri fjárhagslegu skuldbindingu sem felst í slíkri ákvörðun sveitarfélags samkvæmt lögum nr. 75/1985.

Í þessu sambandi vill Reykjavíkurborg benda á að fleiri þættir hafa áhrif á, að Tónskóli Hörpunnar hefur hingað til verið synjað um fjárhagslegan stuðning á grundvelli laga nr. 75/1985. Stuðningur við almennu tónlistarskólana eru ekki einu skuldbindingar Reykjavíkurborgar á sviði tónlistarmenntunar. Þannig eru starfandi skólahljómsveitir í öllum fjórum þjónustuhverfum borgarinnar en Fræðslumiðstöð Reykjavíkur annast rekstur þessara hljómsveita. Þá hefur á undanförnum árum verið unnið að framtíðarstefnumótun fræðslumiðstöðvar í málefnum tónlistarmenntunar. Árið 1998 gerði fyrirtækið Rekstur og Ráðgjöf ehf. úttekt á þessum málaflokki og lagði fram ýmsar tillögur og ábendingar. Á grundvelli þeirra var svo unnin stefnumörkun Reykjavíkurborgar um rekstur tónlistarskóla og skólahljómsveita í Reykjavík og dags. er í apríl 1999. Á bls. 6-8 í stefnumörkuninni er fjallað um tónlistarskóla og styrki til þeirra en þar er sérstaklega tekið fram að ekki verði gerðir þjónustusamningar (föst rekstrarframlög) við nýja skóla, hvorki hverfisskóla né sérhæfða skóla að svo stöddu. Af stefnumörkuninni verður jafnframt ráðið að megináherslur fræðslumiðstöðvar á sviði tónlistarmenntunar lúta einkum að eflingu forskóla tónlistarskóla innan veggja grunnskóla. Í samræmi við þessa stefnumörkun hefur enginn nýr tónlistarskóli hlotið styrki á grundvelli laga 75/1985 frá því á miðju ári 1998.“

Í umfjöllun borgarlögmanns um álit samkeppnisráðs nr. 4/2001, segir: „Afstaða Reykjavíkurborgar hefur, með hliðsjón af lagasjónarmiðum, lögskýringargögnum, tilgangi og tilurð laga nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, verið sú að greiða beri fyrir allan kennslukostnað kennara og skólastjóra í samræmi við samþykkt kennslumagn enda sé með slíku fyrirkomulagi best tryggður grundvöllur að rekstri viðkomandi skóla og þar með viðhlítandi tónlistarnámi. Með hliðsjón af áliti samkeppnisráðs mun Reykjavíkurborg hins vegar gera breytingar á núverandi styrkjafyrirkomulagi innan þeirra marka sem lög nr. 75/1985 heimila. Ljóst má vera að um grundvallarbreytingar verður að ræða enda felur álit samkeppnisstofnunar það í sér að styrkir til tónlistarskóla verði fleiri og lægri sem kalla á breytingar á núverandi rekstrargrundvelli tónlistarskóla.“ Þá kemur fram að Reykjavíkurborg hafi hafist handa við undirbúningsvinnu að breyttri stefnumörkun varðandi styrkjakerfi til tónlistarskóla strax eftir að álit samkeppnisráðs lá fyrir. Borgarráð hafi hinn 15. janúar 2002 skipað þriggja manna nefnd til þess að gera tillögur um fyrirkomulag tónlistarnáms í borginni og semja reglur um skiptingu fjármagns til tónlistarskóla. Nefnd þessi hafi ekki lokið störfum en stefnt sé að því að leggja tillögur fyrir borgarráð í maí 2002.

Að síðustu er í umsögn borgarlögmanns vikið að jafnræðissjónarmiðum. Segir þar: „Það er skoðun Reykjavíkurborgar að lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985 feli ekki í sér að unnt sé að setja á stofn tónlistarskóla og skuldbinda þannig sveitarfélög til greiðslu á tilteknu kennslumagni ef skilyrði laganna eru að öðru leyti uppfyllt. Slík niðurstaða felur jafnframt í sér að þeir tónlistarskólar sem nú njóta styrkja á grundvelli laganna þurfa að sæta því að breyta rekstraráætlunum sínum ef nýr tónlistarskóli sem uppfyllir skilyrði laga nr. 75/1985 er stofnaður í Reykjavík. Slíkur skýringarkostur er ekki aðeins í andstöðu við lögskýringargögn og orðalag laga nr. 75/1985 heldur er hann einnig í andstöðu við sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga og sjálfsforræði þeirra á tekjustofnum sínum.“

Að lokum kemur fram í umsögn borgarlögmanns að það sé álit Reykjavíkurborgar að synjun á beiðnum Tónskóla Hörpunnar um styrkjagreiðslur á grundvelli laga nr. 75/1985 byggist á málefnalegum sjónarmiðum. Reykjavíkurborg geri því þá kröfu að ráðuneytið hafni öllum kröfum kærenda og staðfesti ákvarðanir borgarinnar.

VI.

1.

Reykjavíkurborg heldur því fram að máli þessu beri að vísa frá félagsmálaráðuneytinu, þar sem það sé með réttu menntamálaráðuneytið sem eigi að fara með málið.

Félagsmálaráðuneytið fer með málefni sveitarfélaga samkvæmt 1. mgr. 2. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Eftirlitshlutverk félagsmálaráðuneytisins gagnvart sveitarfélögum er nánar skilgreint í 102. gr. sveitastjórnarlaga, þar sem fram kemur að ráðuneytið skuli hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt sveitastjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Með greininni er félagsmálaráðuneytinu falið vald til að fjalla um ákvarðanir sveitarstjórna, veita þeim áminningu og skora á þær að bæta úr vanrækslunni ef sveitarstjórnir vanrækja skyldur sínar, sbr. 2. mgr. 102. gr. laganna. Þá er félagsmálaráðuneytinu falið úrskurðarvald um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna, sbr. 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Menntamálaráðuneyti fer með málefni tónlistarskóla, samkvæmt 1. mgr. 10. gr. auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Þá skal ráðuneytið fara með faglega umsjón og eftirlit með tónlistarkennslu, skv. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laga nr. 75/1985 eru verkefni ráðuneytisins í því sambandi m.a. yfirstjórn námsskrár- og námsefnisgerðar, samræming náms, prófa og réttinda er þau veita, aðstoð varðandi ráðningar kennara, ráðgjöf varðandi gerð starfs- og fjárhagsáætlana skóla, upplýsingamiðlun og erlend samskipti.

Af 1. mgr. 2. gr. og 102. gr. sveitarstjórnalaga verður ráðið að meginreglan sé sú að málefni sveitarfélaga falli undir félagsmálaráðuneytið, nema slíkt sé sérstaklega undanskilið í lögum. Þá heyrir almennt eftirlit með fjárstjórn sveitarfélaga, þ.m.t. styrkveitingar, undir félagsmálaráðuneytið skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Gildir þar einu hvort um sé að ræða skylduverkefni sveitarfélaga eða málefni sem þau taka upp af eigin frumkvæði. Hið sama gildir um mat á því hvort málsmeðferð sveitastjórna sé í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. 102. gr. sveitastjórnalaga. Í ljósi framangreinds verður að telja að túlka beri valdssvið menntamálaráðuneytisins gagnvart sveitarfélögum þröngt.

Í máli þessu er deilt um rétt Tónskóla Hörpunnar til fjárhagslegs stuðnings Reykjavíkurborgar á grundvelli laga nr. 75/1985 um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla og málsmeðferð Reykjavíkurborgar í máli Tónskóla Hörpunnar. Þannig er ekki deilt um faglega umsjón eða eftirlit með tónlistarkennslu í máli þessu sem fellur undir verksvið menntamálaráðuneytisins, sbr. 12. gr. laga nr. 75/1985. Þar sem framangreind ákvæði sem mæla fyrir um verkefni menntamálaráðuneytisins lúta einungis að faglegum þáttum varðandi tónlistarskóla, verður að telja að mál er varðar fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla og málsmeðferð í tengslum við það falli ekki undir menntamálaráðuneytið. Þvert á móti verður að telja að málið falli undir félagsmálaráðuneyti, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

2.

Um úrskurðarvald ráðuneytisins í máli þessu fer eftir 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, en þar segir, að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerðir þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Til þess að unnt sé að afmarka inntak kæruheimildarinnar samkvæmt þessu ákvæði þarf að skilgreina hvaða einstaklingar eða lögaðilar, einn eða fleiri, geta talist njóta aðilastöðu í stjórnsýslumáli. Í því sambandi verður að telja að heimilt sé að líta til þeirra meginreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem eiga við um afmörkun á aðila máls samkvæmt 26. gr. laganna. Í því ákvæði segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum eða venju.

Yfirleitt leikur ekki vafi á því hvern beri að telja aðila máls. Aðili máls er að meginstefnu til sá sem stjórnvaldsákvörðun beinist að. Þegar um vafatilvik er að ræða verður að horfa til fleiri atriða svo sem þess hvers konar hagsmuni maður á við úrlausn málsins. Meðal skilyrða sem þá koma til skoðunar er hvort maður eigi verulegra og einstaklegra hagsmuna að gæta umfram aðra, og hvort þeir hagsmunir tengjast úrlausn hlutaðeigandi máls.

Þegar staða kærenda þessa máls er ákvörðuð á grundvelli ofangreindrar skilgreiningar verður að telja að þeir geti ekki talist aðilar þessa stjórnsýslumáls. Sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja Tónskóla Hörpunnar um fjárstuðning beindist eingöngu að skólanum, en ekki að nemendum skólans eða foreldrum þeirra. Hagsmunir kærenda og Tónskóla Hörpunnar fara að vissu leyti saman en eru þó af mismunandi toga. Hagsmunir Tónskóla Hörpunnar af fjárstuðningi eru í því fólgnir að styrkja rekstrargrundvöll skólans. Hagsmunir kærenda eru aftur á móti fólgnir í því að fjárstuðningur við skólann geti leitt til lægri skólagjalda fyrir dóttur þeirra. Óvíst er hversu mikil sú lækkun yrði, þar sem ekki er um að ræða beint samband á milli styrkveitinga Reykjavíkurborgar til tónlistarskóla og fjárhæðar skólagjalda. Hagsmunir kærenda tengjast því ekki með beinum hætti því úrlausnarefni hvort Reykjavíkurborg hafi verið heimilt að synja Tónskóla Hörpunnar um fjárhagsstuðning á grundvelli laga nr. 75/1985.

Þar sem aðkoma kærenda að þessu máli er að öðru leyti ekki með þeim hætti að rétt þyki að játa þeim aðilastöðu í málinu er stjórnsýslukæru þeirra vísað frá.

úrskurðarorð:

Stjórnsýslukæru Ásgeirs Erlends Ásgeirssonar og Sigrúnar Birgisdóttur, dagsett 9. janúar 2002, er vísað frá félagsmálaráðuneytinu.

Valgerður Sverrisdóttir (sign.)

Þorgeir Örlygsson (sign.)