Úrskurður í máli nr. SRN18020062

Ár 2018, þann 29. nóvember, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN18020062

Kæra X

á ákvörðun

Reykjavíkurborgar

I. Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Þann 13. febrúar 2018, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X (hér eftir nefnd X), kt. 000000-0000, á ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 21. nóvember 2017 um að fallast ekki á greiðslu fyrir talþjálfun sonar hennar.

Af kæru verður ráðið að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði talin ólögmæt og fallist verði á kröfu X um greiðslu fyrir talþjálfun sonar hennar.

Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og barst kæran innan kærufrests, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis.

II.  Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum sótti X um niðurgreiðslu úr hendi Reykjavíkurborgar vegna talþjálfunar sonar hennar. Þar sem ekki voru fyrir hendi reglur sem kveða á um að Reykjavíkurborg niðurgreiði þjónustu sjálfstætt starfandi talmeinafræðinga við reykvísk börn taldi Reykjavíkurborg að ekki væru skilyrði til að fallast á umsókn hennar og var henni því synjað. Með bréfi X mótteknu 13. febrúar 2018 kærði hún ákvörðun Reykjavíkurborgar til ráðuneytisins.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 13. mars 2018, var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna. Bárust þau gögn ráðuneytinu með bréfi Reykjavíkurborgar mótteknu 25. apríl 2018.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 3. maí 2018, var X gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar. Bárust þau gögn ráðuneytinu með tölvubréfi X dags. 25. maí 2018.

III.      Sjónarmið X

Í kæru kemur fram að sonur X hafi verið í talþjálfun frá þriggja ára aldri. Frá því hann byrjaði í talþjálfun hafi hann tekið framförum í málþroska og falli því ekki lengur undir viðmið Sjúkratrygginga Íslands fyrir niðurgreiðslu á talþjálfun. Talþjálfari hafi metið það svo að sonur X þyrfti áfram á talþjálfun að halda svo hann héldi í við jafnaldra. Á grundvelli samkomulags milli sveitarfélaga og velferðarráðuneytisins, dags. 8. maí 2014, beri Reykjavíkurborg ábyrgð á talþjálfun þriggja og fjögurra ára barna sem falli undir þann flokk sem sonur X falli undir. Kveðst X engu fá um það ráðið að Reykjavíkurborg hafi ekki ráðið í stöður talmeinafræðinga sem skuli veita börnum á leikskóla talþjálfunarþjónustu og finnist það bæði óeðlilegt og óréttlátt að sonur hennar fái ekki að njóta þeirrar þjónustu sem hann eigi rétt á. Kveðst X ósátt við það að Reykjavíkurborg ætli að skorast undan ábyrgð sinni og skýla sér á bakvið það að ekki fáist talmeinafræðingar til starfa og að enn sé unnið að úrbótum. Kveðst X telja að þetta sé brot á jafnræðisreglu því önnur sveitarfélög hafi uppfyllt fyrrgreint samkomulag með niðurgreiðslu til sjálfstætt starfandi talmeinafræðinga og eigi Reykjavíkurborg því að uppfylla samkomulagið líka.

IV.      Sjónarmið sveitarfélagsins

Í ákvörðun Reykjavíkurborgar kemur fram að með erindi X, dags. 17. október 2017, hafi hún óskað eftir niðurgreiðslu úr hendi Reykjavíkurborgar vegna talþjálfunar sonar hennar hjá talmeinafræðingi. Í erindi X komi fram að fjögurra ára sonur hennar hafi verið í talþjálfun frá þriggja ára aldri og að málþroskatala hans hafi mælst 100. Af þeirri ástæðu falli hann ekki lengur undir viðmið Sjúkratrygginga Íslands hvað varði niðurgreiðslu fyrir talþjálfun. Að mati talþjálfara þurfi að vinna áfram með framburð drengsins svo hann haldi í við jafnaldra sína. Þá komi fram að kærandi telji að samkvæmt samningi milli sveitarfélaga og velferðarráðuneytisins eigi sveitarfélög að sjá um að greiða talþjálfun fyrir börn sem ekki falli undir viðmið Sjúkratrygginga Íslands. Einnig komi fram í erindi X að sonur hennar falli undir viðmið 5. gr. fyrrgreinds samnings þar sem komi fram að sveitarfélög beri ábyrgð á talþjálfun þriggja til fjögurra ára barna með 18-23 villur á málkönnunarprófi en sonur kæranda hafi verið með 22 villur á slíku prófi.

Skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar hafi svarað erindi X með tölvubréfi þann 21. nóvember 2017. Þar komi fram að Reykjavíkurborg hafi á undanförnum árum ekki tekist að anna þörf fyrir talþjálfun barna í leik- og grunnskólum. Í desember 2015 hafi verið stofnaður vinnuhópur um talþjálfun barna í leik- og grunnskólum og sé unnið að úrbótum á því sviði í samræmi við niðurstöður hans. Auglýstar hafi verið fimm nýjar stöður talmeinafræðinga, sem ætlað sé að sinna þjónustu við nemendur í leik- og grunnskólum. Því sé það von skóla- og frístundasviðs að unnt verði að veita þjónustu í samræmi við samkomulagið. Ekki séu fyrir hendi reglur sem kveði á um að Reykjavíkurborg niðurgreiði þjónustu sjálfstætt starfandi talmeinafræðinga. Séu því ekki skilyrði til að verða við beiðni X og sé henni því synjað.

Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga um leikskóla nr. 90/2008 skuli rekin á vegum sveitarfélaga sérfræðiþjónusta fyrir leikskóla. Í slíkri sérfræðiþjónustu felist annars vegar stuðningur við leikskólabörn og fjölskyldur þeirra og hins vegar stuðningur við starfsemi leikskóla og starfsfólk þeirra. Sveitarfélag ákveði fyrirkomulag sérfræðiþjónustu en skuli stuðla að því að hún geti farið fram innan leikskóla. Á grundvelli heimildar í lögum um leikskóla hafi verið sett reglugerð nr. 584/2010 um sérfræðiþjónustu sveitarfélaga við leik- og grunnskóla. Í 22. gr. laga um leikskóla sé fjallað um framkvæmd sérfræðiþjónustu og að börn eigi rétt á slíkri þjónustu innan leikskólans. Þjónustan skuli fara fram undir handleiðslu sérfræðinga. Þá komi fram í 1.-3. mgr. 3. gr. fyrrgreinds samkomulags velferðarráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga að það sé hlutverk sveitarfélaga að sinna greiningu og ráðgjöf, sbr. reglugerð nr. 584/2010. Einnig beri þeim að sinna grunnþjónustu og veita þjónustu vegna barna með framburðarfrávik, málþroskafrávik og stam í samræmi við töflu í 5. gr. samkomulagsins. Þá skuli sveitarfélögin ábyrgjast og standa straum af kostnaði við skimun fyrir frávikum í tal- og málþroska nemenda með viðurkenndum og/eða stöðluðum greiningarprófum. Jafnframt beri sveitarfélögum að hafa frumkvæði að samstarfi um sérfræðiþjónustu í leik- og grunnskóla vegna einstakra nemenda við aðila sem annast sérhæfð greiningar- og meðferðarúrræði á vegum ríkisins, sbr. reglugerð nr. 584/2010.

Þá kemur fram í umsögninni að undanfarin ár hafi verið gerður verktakasamningur við talmeinafræðing til að sinna frumgreiningum og ráðgjöf fyrir leikskóla Reykjavíkurborgar. Í reglum Reykjavíkurborgar um úthlutun fjármagns vegna stuðnings í leikskólum, sem voru samþykktar í borgarstjórn Reykjavíkur 7. júní 2016, komi fram að leikskólar fái úthlutað sérstöku fjármagni eyrnamerktu ábyrgðarmanni sérkennslu, m.a. til að sinna börnum með málþroskafrávik. Með því móti sé unnt að koma til móts við þarfir hvers barns innan leikskólans eftir því sem kostur er. Innan leikskólanna sé ekki veitt talþjálfun talmeinafræðinga enda hafi þeir ekki starfsaðstöðu þar heldur sé samvinnu við talmeinafræðinga háttað þannig að unnið sé í nánu samstarfi við þá um eflingu málþroska barna og framburðaræfingar þar sem við á. Þá hafi talmeinafræðingur X boðist til að vera til taks varðandi ráðgjöf um hljóðavinnu. Hefði því verið eðlilegt að leikskólinn hefði fengið ráðgjöf og leiðsögn talmeinafræðings X við framburðaræfingar og ábyrgðarmaður sérkennslu leikskólans hefði haldið utan um þá vinnu og fylgst með framförum hans í samráði við talmeinafræðinginn. Reykjavíkurborg hafi þá með ýmsum ráðstöfunum reynt að mæta þeim börnum sem þurfa á talþjálfun að halda með tilraunaverkefnum t.d. í Grafarvogi og Breiðholti. Sé það mat skóla- og frístundasviðs að fyrirkomulag varðandi umrædda þjónustu sé í samræmi við 22. gr. leikskólalaga og 3. gr. fyrrgreinds samkomulags, en fyrirkomulagið geri ekki ráð fyrir að greitt sé fyrir þjónustu sjálfstætt starfandi talmeinafræðinga.

Í skýrslu vinnuhóps skóla- og frístundasviðs um talþjálfun barna í leik- og grunnskólum frá 13. maí 2016 kemur fram að ýmissa úrbóta sé þörf. Enn sé unnið að þessum úrbótum og hafi verið lagðar fram 50 milljónir til verkefnisins. Í framangreindri skýrslu er lagt til að þjónusta talmeinafræðinga við börn sem falla undir ábyrgð borgarinnar verði hluti af þverfaglegri sérfræðiþjónustu sem staðsett sé á þjónustumiðstöðvum borgarinnar. Með þeim hætti verði þjónustan á hendi viðkomandi talmeinafræðinga sem munu jafnframt koma að þjálfun barna í ákveðnum tilvikum, en ekki sé gert ráð fyrir að niðurgreidd sé þjónusta sjálfstætt starfandi sérfræðinga. Ekki hafi tekist að ráða í fimm stöður talmeinafræðinga sem voru auglýstar í nóvember 2017 en fyrirhugað sé að auglýsa stöðurnar að nýju og gerðar hafi verið ráðstafanir til að bæta starfskjör svo talmeinafræðingar fáist til starfa. Þá kemur fram í umsögninni að skóla- og frístundasvið fallist ekki á þau sjónarmið X að Reykjavíkurborg beri að greiða fyrir umrædda þjónustu sjálfstætt starfandi talmeinafræðings enda þótt Hafnarfjarðarbær og Seltjarnarnes kjósi að gera slíkt, en með þessu sé ekki fallist á með X að jafnræðisregla hafi verið brotin. Í því sambandi sé vísað til 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um sjálfstjórn sveitarfélaga og sé sami réttur einnig tryggður í 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Að öllu því gefnu er fram kemur í umsögn Reykjavíkurborgar sé ekki unnt að fallast á niðurgreiðslu fyrir talmeinaþjónustu sonar X sem veitt sé af hálfu sjálfstætt starfandi talmeinafræðings.

IV.      Niðurstaða ráðuneytisins

Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess samkvæmt 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Telur ráðuneytið að hin kærða ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi ákvæðisins.

Um sérfræðiþjónustu fyrir leikskóla er fjallað í 21. og 22. gr. laga um leikskóla nr. 90/2008. Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laganna skal rekin sérfræðiþjónusta fyrir leikskóla á vegum sveitarfélags. Sveitarfélög skuli ákveða fyrirkomulag sérfræðiþjónustu en stuðla að því að hún geti farið fram innan leikskóla. Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. laganna eiga börn sem þurfa sérstaka aðstoð og þjálfun, að mati viðurkenndra greiningaraðila, rétt á slíkri þjónustu innan leikskólans. Um sérfræðiþjónustu sveitarfélaga við leik- og grunnskóla gildir reglugerð nr. 584/2010 sem sett er með heimild í 21. og 22. gr. leikskólalaga. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar skal sveitarfélag tryggja að viðeigandi sérfræðiþjónusta sé veitt við leik- og grunnskóla, ákveða fyrirkomulag hennar og stuðla að því að hún fari fram innan skóla. Sveitarfélög bera ábyrgð á að þjónustan sé veitt og kostnaði við hana. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar skal sveitarfélag hafa frumkvæði að samstarfi sérfræðiþjónustu á vegum sveitarfélaga við aðila sem annast sérhæfð greiningar- og meðferðarúrræði á vegum ríkisins vegna einstakra nemenda. Samkvæmt 3. gr. samkomulags milli velferðarráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga frá 8. maí 2014 kemur fram að það sé hlutverk sveitarfélaga að sinna grunnþjónustu og veita þjónustu vegna barna með málþroskafrávik, framburðarfrávik og stam í samræmi við töflu í 5. gr. samkomulagsins. Þá sé þjónusta á vegum sveitarfélags sem veitt er í leik- og grunnskóla gjaldfrjáls.

Fyrir liggur að Reykjavíkurborg synjaði beiðni X um niðurgreiðslu fyrir talþjálfun sonar hennar. Byggði Reykjavíkurborg synjunina á því að ekki væru fyrir hendi reglur sem kvæðu á um að Reykjavíkurborg niðurgreiddi þjónustu sjálfstætt starfandi talmeinafræðinga við reykvísk börn. Fyrirkomulag skóla- og frístundasviðs varðandi umrædda þjónustu sé í samræmi við 22. gr. leikskólalaga og 3. gr. fyrrgreinds samkomulags. Væru því ekki skilyrði til að fallast á beiðni X.

Ráðuneytið telur að samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum leikskólalaga og reglugerðar um sérfræðiþjónustu sveitarfélaga við leik- og grunnskóla og ákvæðum samkomulags milli velferðarráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga, beri Reykjavíkurborg að veita umrædda þjónustu fyrir börn sem uppfylla skilyrði samkvæmt samkomulaginu. Ljóst sé að sonur X uppfylli skilyrði samkvæmt samkomulaginu og eigi því rétt á þjónustu talmeinafræðings. Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram viðurkenning á því að þjónusta við börn með tal- og málþroskavanda sé ekki viðunandi, sbr. og athugasemdir í skýrslu vinnuhóps skóla- og frístundasviðs um talþjálfun barna í leik- og grunnskólum. Ýmissa úrbóta sé þörf sem ekki hefur tekist að leysa úr, svo sem ráðning á talmeinafræðingum. Þrátt fyrir það hafi Reykjavíkurborg komist að þeirri niðurstöðu að fallast ekki á beiðni X um niðurgreiðslu fyrir talþjálfun sonar hennar þar sem ekki væru fyrir hendi reglur um niðurgreiðslu vegna talþjálfunar hjá sjálfstætt starfandi talmeinafræðingum. Frá því fyrrgreint samkomulag var gert árið 2014 og skýrsla vinnuhóps skóla- og frístundasviðs var gefin út árið 2016 hefur Reykjavíkurborg ekki enn tekist að bæta úr þeim annmörkum sem fyrir hendi eru á þjónustu talmeinafræðinga fyrir börn í leik- og grunnskólum Reykjavíkurborgar. Verður að telja að Reykjavíkurborg beri að leita annarra leiða til að sinna lögbundnu hlutverki sínu á meðan fyrir hendi er slíkur ómöguleiki á að veita þjónustu samkvæmt þeim lögum og reglum er um hana gilda. Þar sem fyrir liggur að sonur X á rétt á umræddri þjónustu og að Reykjavíkurborg ber að veita hana samkvæmt fyrrgreindum lögum og reglum verður að telja að X geti leitað til sjálfstætt starfandi talmeinafræðings til að fá þá þjónustu sem hún eigi rétt á, meðan þær aðstæður eru fyrir hendi sem Reykjavíkurborg vísar sjálf til í umsögn sinni. X eigi því rétt á slíkri þjónustu annars staðar frá upp að því marki sem hún hefði átt rétt á henni samkvæmt lögum og reglum þar um. Að framangreindu virtu telur ráðuneytið að Reykjavíkurborg hafi ekki verið rétt að synja beiðni X um niðurgreiðslu fyrir talþjálfun sonar hennar. Verður því fallist á kröfu X þess efnis að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Fallist er á kröfu X um að ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 21. nóvember 2017 um að fallast ekki á greiðslu fyrir talþjálfun sonar hennar sé ólögmæt.