Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR11110151
Ár 2013, 3. janúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. IRR11110151
A
gegn
Sveitarfélaginu X
I. Kröfur og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 8. nóvember 2011 kærði A, þá ákvörðun sveitarfélagsins X er fram kemur í bréfi þess til hans, dags. 20. september 2011 að hafna beiðni hans um afslátt á fasteignaskatti fyrir árin 2010 og 2011.
Verður ráðið af kæru að þess sé aðallega krafist að ráðuneytið úrskurði að umrædd synjun hafi verið ólögmæt.
Kæran er borin fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og er hún fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Þann 24. mars 2011 sendi A sveitarfélaginu X tölvupóst þar sem hann fór fram á að fá afslátt af fasteignaskatti fasteignar hans við Y-götu í sveitarfélaginu X , vegna áranna 2010 og 2011, á þeim forsendum að hann væri öryrki. Sveitarfélagið svarað erindinu með bréfi dags. í maí 2011 þar sem beiðninni var hafnað á þeim grundvelli að A væri með tímabundinn endurhæfingarlífeyri og uppfyllti því ekki það skilyrði að vera öryrki samkvæmt reglum um lækkun og niðurfellingu fasteignaskatts elli- og örorkulífeyrisþega sem settar höfðu verið af bæjarstjórn sveitarfélagsins X (hér eftir nefndar reglurnar). Var A jafnframt bent á að unnt væri að bera ákvörðunina undir bæjarstjórn. A sendi bæjarstjórn bréf dags. í maí 2011 þar sem hann óskaði eftir því að synjunin yrði endurskoðuð. Beiðni hans var svarað með bréfi dags. í september 2011, þar sem segir orðrétt: ,,Sveitarfélagið X getur ekki orðið við endurupptöku umsóknar þinnar um afslátt af fasteignagjöldum fyrir árin 2010 og 2011.“ Er vísað til þess að A hafi ekki verið með skráð lögheimili í fasteign sinni í sveitarfélaginu X frá 25. ágúst 2010 til 1. mars 2011, en slíkt sé skilyrði samkvæmt reglunum. Jafnframt kemur fram í bréfinu að ekki hafi verið lögð fram skattframtöl og upplýsingar um tekjur allra þeirra sem eldri eru en 18 ára sem eiga eða hafa átt lögheimili í umræddri fasteign.
Þá er í gögnum málsins einnig annað bréf frá sveitarfélaginu dags. í september 2011 til A en þar kemur fram að beiðni hans um niðurfellingu og lækkun fasteignaskatts fyrir árin 2010 og 2011 sökum örorku sé hafnað og er það hin kærða ákvörðun. Rökstyður sveitarfélagið synjun sína vegna ársins 2010, með því að vísa til 3. gr. reglnanna, en greinin er svohljóðandi:
,,Umsækjendur skulu leggja fram umsókn á tilskildum eyðublöðum, ásamt endurriti af skattframtali staðfestu af skattstjóra og örorkumatsvottorði, ef við á.
Afsláttur er veittur frá næstu mánaðarmótum eftir að umsókn berst og gildir aðeins fyrir viðkomandi álagningarár“
Í bréfinu er jafnframt vísað til 2. gr. reglnanna, sem er svohljóðandi:
,,Tekjuviðmið eru heildarárstekjur heimilisins næsta ár á undan álagningarárinu, samkvæmt skattframtali.“
Þá er einnig vísað til 1. málsliðar b. liðar 1. gr., reglnanna sem er svohljóðandi:
,,Umsækjandi búi sjálfur í eigin íbúðarhúsnæðinu sem staðsett sé á íbúðarsvæði skv. skipulagi og hafi ekki af því leigutekjur.“
Vísar sveitarfélagið til þess að samkvæmt íbúaskrá þá hafi fleiri en A verið búsettir í fasteigninni þegar beiðni hans um niðurfellingu/lækkun barst sveitarfélaginu og hafði svo verið allt frá 1. september 2010. Þá hafi sveitarfélaginu ekki borist endurrit skattframtala allra þeirra sem voru skráðir þar til heimilis, auk þess sem A var skráður annars staðar til heimilis frá 25. ágúst 2010. Með vísun til þessa er beiðni Aum lækkun/niðurfellingu fasteignaskatts vegna ársins 2011 hafnað.
Í málinu hefur verið lögð fram yfirlýsing frá Tryggingastofnun ríkisins þar sem kemur fram að A hafi verið úrskurðaður með 75% endurhæfingarlífeyri frá 1. júní 2010 til 30. apríl 2011 og frá 1. júlí 2011 til 29. febrúar 2012. Þá hefur einnig verið lagt fram búsetuvottorð frá Þjóðskrá Íslands er sýnir að A var skráður með lögheimili í umræddri fasteign við Y-götuí sveitarfélaginu X a.m.k. frá 1. janúar 2010 til 25. ágúst 2010 og síðan frá 1. mars 2011 til dagsins í dag.
Með tölvubréfi til ráðuneytisins dags. 8. nóvember 2011 kærði A þá synjun sveitarfélagsins X er fram kemur í bréfi þess til hans dags. í september 2011 og gerð er grein fyrir hér að framan.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 25. nóvember 2011, til A, staðfesti ráðuneytið móttöku kæru hans auk þess sem ráðuneytið óskaði eftir frekari gögnum og skýringum. Bárust ráðuneytinu gögn og skýringar í tölvupósti dags. 29. nóvember 2011. Ráðuneytið áréttaði skilning þess á kæruefninu í tölvubréfi til A þann 2. desember 2011 auk þess að óska frekari gagna. Þann 6. desember 2011 bárust ráðuneytinu frekari gögn frá A.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 16. desember 2011, var sveitarfélaginu X gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 12. janúar 2012.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 16. janúar 2012, var A gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins og bárust andmæli hans í tölvubréfi, dags. 22. janúar 2012.
Með bréfi, dags. 24. janúar 2012, tilkynnti ráðuneytið aðilum máls að tafir yrðu á uppkvaðningu úrskurðar.
Þann 26. janúar 2012 barst ráðuneytinu tölvubréf frá A þar sem hann upplýsti að innheimtuaðgerðir væru í gangi af hálfu sveitarfélagsins vegna ógreidds fasteignaskatts hans vegna áranna 2010 og 2011.
Þann 9. ágúst 2012 barst ráðuneytinu tölvubréf frá A þar sem óskað var upplýsinga um það hvenær ráðgert væri að ljúka málinu. Ráðuneytið tilkynnti með tölvubréfi dags. 10. ágúst 2012 að úrskurðar væri að vænta síðla ágústmánaðar eða í byrjun septembermánaðar.
Þann 12. september 2012 óskaði ráðuneytið eftir afriti af upphaflegri umsókn A frá sveitarfélaginu og barst það ráðuneytinu sama dag.
Þann 17. september 2012 óskaði ráðuneytið eftir því við A að hann léti ráðuneytinu í té afrit af skattframtali sínu 2012, þ.e. vegna tekjuársins 2011 og barst það ráðuneytinu sama dag.
Þann 18. september 2012 óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum frá sveitarfélaginu og bárust þær þann 19. september 2012.
Með bréfi dags. 3. október 2012, sem ítrekað var þann 16. nóvember 2012, fór ráðuneytið þess leit við velferðarráðuneytið að það gerði grein fyrir ákveðnum atriðum. Þann 26. nóvember 2012 barst svar velferðarráðuneytisins.
Með bréfi dags. 11. desember 2012 var A gefinn kostur á að gæta andmælaréttar vegna bréfs velferðarráðuneytisins og bárust andmæli hans með tölvupósti þann 14. desember 2012.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður A
A byggir mál sitt fyrst og fremst á því að hann hafi átt rétt til afsláttar/niðurfellingar á fasteignaskatti vegna fasteignar sinnar að sveitarfélaginu X þann tíma sem hann naut endurhæfingalífeyris frá Tryggingastofnun ríkisins á árunum 2010 og 2011 en til vara að skoða beri hvort ár fyrir sig þannig að hann eigi a.m.k. að fá afslátt af fasteignaskatti í hlutfalli við þann tíma sem hann bjó í fasteigninni á árunum 2010 og 2011.
Í kæru kemur fram að A hafi átt við mikil veikindi að stríða og hafi þurft á endurhæfingu að halda í Reykjavík. Þá endurhæfingu hafi honum verið ókleift að stunda búsettur í sveitarfélaginu X, en á þessum tíma hafi hann t.d. verið ófær um að aka bifreið. Hafi hann því neyðst til að dvelja í Reykjavík og leigja þar íbúð, en heimili hans hafi engu að síður staðið áfram í X. A bendir á að til þess að koma til móts við þann kostnað sem hann hafi haft af þessu fyrirkomulagi hafi hann sótt um húsaleigubætur, en til þess að eiga rétt á slíkum bótum hafi hann þurft að flytja lögheimili sitt tímabundið í leiguhúsnæðið. A bendir á að þann tíma sem hann hafi verið í endurhæfingu í Reykjavík hafi hann engu að síður verið undir læknishendi á heilbrigðisstofnun í heimahéraði. Bendir A á að hann hafi verið og sé eigandi að fasteign við Y-götu í sveitarfélaginu X og hafi svo verið frá því áður en hann veiktist í mars 2010. Hann hafi hins vegar ekki getað dvalist þar að staðaldri vegna fyrrgreindra ástæðna, þ.e. honum hafi verið það ókleift vegna veikinda. Í 2. málslið b. liðar 1. gr. reglnanna segir að heimilt sé að víkja frá því skilyrði að umsækjandi búi sjálfur í fasteigninni, þ.e. ef um það er að ræða að viðkomandi dvelji á stofnun, enda hafi hann ekki leigutekjur af eigninni. Telur A að þótt hann hafi ekki dvalið á hefðbundinni stofnun sé afar ósanngjarnt ef fyrrgreint undantekningarákvæði eigi ekki við, enda hafi ekki verið unnt að veita honum nauðsynlega aðstoð og endurhæfingu í heimahéraði. Í þessu sambandi verði að líta til tilgangs ákvæðisins. Hann hafi sannanlega verið veikur, ekki getað dvalið á heimili sínu, þurft á aðstoð að halda og ekki haft tekjur af fasteign sinni við Y-götu í sveitarfélaginu X. Í kæru kemur einnig fram að A hafi beðið aðila að dvelja á heimili hans að við Y-götu meðan á læknisdvöl hans í Reykjavík stóð, en sá aðili hafi hvorki haft leyfi til þess að flytja þangað lögheimili sitt né annarra.
Telur A að reglur um meðalhóf og jafnræði hafi verið brotnar, en honum hafi verið lífsnauðsynlegt að stunda fyrrgreinda endurhæfingu í Reykjavík og hafi ekkert val haft um dvalarstað á þeim tíma. Þá telur A að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi verið ábótavant en það hafi staðið illa að því að leiðbeina honum t.d. varðandi kæruleiðir. Í kæru A kemur fram að hann telji að sveitarfélagið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni eins og því bar. Það hafi hvorki óskað eftir gögnum né spurt spurninga, en synjun þess hafi verið íþyngjandi fyrir hann og hafi varðað hann miklu. Bendir A á að í fyrstu hafi sveitarfélagið synjað beiðni hans á þeim grundvelli að hann væri ekki öryrki en síðar þegar hann hafði sýnt fram á að hann væri öryrki hafi synjun sveitarfélagins byggst á því að hann hafi ekki átt heima í umræddri fasteign við Y-götu í sveitarfélaginu X. En sveitarfélaginu hefði verið í lófa lagið að óska eftir skýringum frá honum um það af hverju hann hafi ekki dvalið á heimili sínu samfellt á árunum 2010 og 2011 og þannig hafi það ekki sinnti rannsóknarskyldu sinni að þessu leyti.
Þá mótmælir A þeim skilningi velferðarráðuneytisins, sem fram kemur í bréfi þess til ráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2012, að þeir sem njóti endurhæfingalífeyris séu ekki örorkulífeyrisþegar. Bendir hann á að samkvæmt norrænum og evrópskum rétt þá sé endurhæfing talin jöfn venjulegri örorku. Jafnframt bendir A á að hann hafi einhliða verið settur á endurhæfingalífeyri af ríkinu, um það hafi hann ekki haft neitt val, þó svo að hann hafi með öllu verið óvinnufær.
IV. Málsástæður sveitarfélagsins X
Sveitarfélagið vísar til reglna um lækkun og niðurfellingu fasteignaskatts elli- og örorkulífeyrisþega sem samþykktar voru á fundi bæjarstjórnar sveitarfélagsins X í desember 2006. Í reglunum eru tilgreind þau skilyrði sem einstaklingur þarf að uppfylla til að fá lækkun og niðurfellingu fasteignaskatts, en í b. lið 1. gr. reglnanna segir að umsækjandi skuli sjálfur búa í eigin íbúðarhúsnæði sem staðsett sé á íbúðarsvæði samkvæmt skipulagi. Heimilt sé að víkja frá þessu skilyrði ef umsækjandi dvelur á stofnun, enda hafi hann (þ.e. umsækjandinn) ekki leigutekjur af húsnæðinu. Sveitarfélagið bendir á að um tíma hafi A ekki búið að í fasteigninni við Y-götu og hann hafi ekki lagt fram upplýsingar um að hann hafi búið á stofnun. Auk þess bendir sveitarfélagið á að á álagningarseðli fasteignagjalda komi fram að umsóknarfrestur um niðurfellingu sé 15. apríl ár hvert. Umsókn A hafi því borist of seint miðað við umsóknarfrestinn. Telur sveitarfélagið að umsókn A hafi verið meðhöndluð á réttan og sanngjarnan hátt og í fullu samræmi við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar. Þá hafi við töku þeirrar ákvörðunar að synja beiðni A um niðurfellingu/lækkun fasteignaskatts verið gætt að grundvallar sjónarmiðum stjórnsýslunnar.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Í upphafi er rétt að taka fram að í beiðni A til sveitarfélagins og í kæru hans til ráðuneytisins er talað um afslátt af fasteignagjöldum. Ráðuneytið telur hins vegar ljóst að verið sé að óska eftir afslætti af fasteignaskatti, enda stendur lagaheimild til þess.
afnframt telur ráðuneytið rétt að gera grein fyrir því að samkvæmt 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 skulu tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum, svo og réttur sveitarfélaga til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Tekjustofnar sveitarfélaga eru fasteignaskattur, framlög úr Jöfnunarsjóði og útsvar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga, sbr. síðari breytingar (hér eftir nefnd tekjustofnalög). Auk tekna skv. 1. gr. tekjustofnalaga hafa sveitarfélög tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o.fl. Ennfremur ýmsar aðrar tekjur, svo sem af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjöldum o.fl., allt eftir því sem lög og reglugerðir kveða á um, sbr. 1. mgr. 2. gr. tekjustofnalaga. Í 4. mgr. 5. gr. tekjustofnalaga er kveðið á um heimild til handa sveitarstjórnum að lækka eða fella niður fasteignaskatt sem tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða. Jafnframt er þar kveðið á um að sveitarstjórnum sé skylt að setja reglur um beitingu þessarar heimildar, s.s. um tekjumörk og tekjuflokka og í málinu liggur fyrir að í desember 2006 samþykkti bæjarstjórn sveitarfélagsins X slíkar reglur. Í 1. gr. reglnanna kemur fram að það sé ákvörðun bæjarstjórnar hverju sinni hvort viðkomandi eigi rétt á afslætti af fasteignaskatti, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum sem eru m.a. að vera 75% öryrki og búa sjálfur í viðkomandi fasteign, en greinin er svohljóðandi:
Til að geta átt rétt á afslætti af fasteignaskatti samkvæmt ákvörðun bæjarstjórnar hverju sinni, þarf eftirtöldum skilyrðum að vera fullnægt.
a. Umsækjandi sé 75% öryrki eða 67 ára eða eldri. Ellilífeyrisþegar geta átt rétt á afslætti á því ári sem þeir verða 67 ára. Þeir sem eru úrskurðaðir 75% öryrkjar á álagningarári eiga rétt á hlutfallslegri lækkun frá því að örorkumat tók gildi.
b. Umsækjandi búi sjálfur í eigin íbúðarhúsnæðinu sem staðsett sé á íbúðarsvæði skv. skipulagi og hafi ekki af því leigutekjur. Heimilt er að víkja frá þessu skilyrði, þegar umsækjandi dvelur á stofnun, á því ári sem viðkomandi fer á stofnun og næsta ár á eftir, enda hafi viðkomandi ekki leigutekjur af húsnæðinu. Sé sótt um afslátt af húsnæði sem stendur utan hefðbundins íbúðarsvæðis skv. skipulagi, skal afsláttur áskilinn því að húsnæðið hafi A skráningu í Landsskrá fasteigna og ekki sé um að ræða húsnæði sem stendur á skráðu frístundahúsasvæði.
c. Sé umsækjandi í óvígðri sambúð gilda sömu reglur og um hjón sé að ræða.
d. Þegar um hjón eða sambúðaraðila er að ræða nægir að annað hjóna eða sambúðaraðila fullnægi því skilyrði að vera elli- eða örorkulífeyrisþegi.
e. Falli annar aðilinn, sem getið er í staflið d, frá, þá á sá eftirlifandi rétt á því að njóta afsláttar hjóna, eða sambúðaraðila, út árið sem fráfallið átti sér stað á, óski hann þess.
f. Verði slit á hjónabandi eða sambúð þeirra einstaklinga sem getið er í staflið d, þá eiga aðilar máls rétt á öðru tveggja, frá og með þeim tíma sem lögskilnaður er skráður eða sambúðarslit skráð:
1. að njóta óbreytts afsláttar út álagningarárið óski þeir þess
2. að vera meðhöndlaðir sem einstaklingar frá og með þeim tíma óski þeir þess, enda geti þeir með fullnægjandi hætti sýnt aðgreindar sértekjur sínar vegna ársins á undan sbr. gr. 2 og 3.
Í bréfum sveitarfélagsins til A þar sem beiðni hans um afslátt af fasteignaskatti er synjað koma fram ákveðin rök sem gerð hefur verið grein fyrir í kaflanum um málsatvik og málsmeðferð hér að framan. Í umsögn sveitarfélagsins til ráðuneytisins er vísað almennt til reglnanna og þeirra skilyrða sem þar koma fram, en búsetuskilyrðið og það sjónarmið að umsóknin hafi borist of seint eru áréttuð. Þrátt fyrir að málsástæður sveitarfélagsins í umsögn þess til ráðuneytisins séu ekki að öllu leyti þær sömu og fram koma í bréfum þess til A til rökstuðnings synjunar þess, þá telur ráðuneytið engu að síður að ágreiningur aðila lúti að fimm atriðum. Í fyrsta lagi hvort A uppfylli skilyrði a. liðar 1. gr. reglnanna. Í öðru lagi hvort hann uppfylli skilyrði b. liðar 1. gr. reglnanna varðandi búsetu. Í þriðja lagi hvort skilyrði 2. gr. reglnanna um heildarárstekjur heimilisins hafi verið uppfyllt. Í fjórða lagi hvort umsókn hans um niðurfellingu/afslátt hafi borist innan tilskilins frests og í fimmta og síðasta lagi hvort sveitarfélagið hafi gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslunnar við meðferð og afgreiðslu málsins.
1. Í gögnum málsins kemur fram að A var úrskurðaður með 75% endurhæfingarlífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins frá 1. júní 2010 til og með 30. apríl 2011 og frá 1. júlí 2011 til og með 29. febrúar 2012, en þegar ekki verður séð hver starfshæfni einstaklings á aldrinum 18-67 ára verður til frambúðar eftir sjúkdóm eða slys er heimilt að greiða viðkomandi endurhæfingarlífeyri samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð, nr. 99/2007 í allt að 18 mánuði. Þá er heimilt að framlengja greiðslutímabilið um allt að 18 mánuði, ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Endurhæfingarlífeyrir nemur sömu fjárhæð og örorkulífeyrir og um hann gilda ákvæði a. liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007. Skilyrði fyrir greiðslum er m.a. að umsækjandi taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem telst fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð.
Rétt til örorkulífeyris eiga hins vegar þeir einstaklingar á aldrinum 18-67 ára sem metnir hafa verið til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar og uppfylla ákveðin skilyrði varðandi búsetu á Íslandi, sbr. a. lið 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007.
Óumdeilt er í máli þessu að A veiktist alvarlega í mars 2010 og hefur Tryggingastofnun ríkisins samkvæmt gögnum málsins, úrskurðað honum 75% endurhæfingalífeyri frá 1. júní 2010 til og með 30. apríl 2011 og frá 1. júlí 2011 til og með 29. febrúar 2012 eins og áður er komið fram, og telur A að þegar hann hafi notið endurhæfingarlífeyris hafi hann uppfyllt skilyrði a. liðar 1. gr. reglnanna og verið öryrki. Óumdeilt er að A hefur ekki notið örorkulífeyris. Sveitarfélagið X er ekki sammála túlkun A og telur að a. liður 1. gr. reglnanna taki einungis til þeirra sem njóta örorkulífeyris skv. 18. gr. laga um almannatryggingar en ekki þeirra sem endurhæfingarlífeyris njóta, eins og um er að ræða í tilviki A í máli þessu. Ágreiningur aðila lýtur þannig að því hvort a. liður 1. gr. reglnanna taki einungis til þeirra sem njóta örorkulífeyris skv. lögum um almannatryggingar nr. 100/2007 eða hvort ákvæðið nái einnig til þeirra sem njóta endurhæfingarlífeyris skv. lögum um félagslega aðstoð nr. 99/2007.
Ráðuneytið taldi við vinnslu málsins nauðsynlegt að leita til velferðarráðuneytisins sem fagráðuneytis til þess að fá fram afstöðu þess til þess hvort að þeir sem njóti endurhæfingarlífeyris geti flokkast sem örorkulífeyrisþegar. Í svari velferðarráðuneytisins sem barst þann 20. nóvember 2012, segir m.a.:
,,Í 3. mgr. 7. gr. laganna [laga um félagslega aðstoð] er tekið sérstaklega fram að um endurhæfingarlífeyri gildi ákvæði a-liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Í þessu flest að sömu reglu gilda um búsetutíma hér á landi, fjárhæðir greiðslna og lækkun þeirra vegna tekna lífeyrisþega. Aftur á móti er ekki tekið fram í ákvæðinu að b-liður 1. mgr. 18. gr. almannatryggingalaga, um örorkumatið sjálft, gildi um endurhæfingarlífeyri. Þá segir einnig að um aðrar tengdar bætur fari eftir sömu reglum og gilda um örorkulífreyri, sbr. þó 1. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð sem fjallar um heimild til greiðslu uppbóta á lífeyri vegna kaupa á bifreið.
Samkvæmt framansögðu gilda mismunandi skilyrði fyrir greiðslum örorkulífeyris annars vegar og endurhæfingarlífeyris hins vegar. Skilyrði fyrir greiðslu örorkulífeyris er að einstaklingur hafi verið metinn til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar en greiðslur endurhæfingarlífeyris eru til 18 mánaða sem þó er heimilt að framlengja um allt að 18 mánuði ef sérstakar ásæður eru fyrir hendi sem réttlæta það. Má segja að ekki sé um eiginlegar lífeyrisgreiðslur að ræða heldur tímabundnar greiðslur þegar möguleikar á endurhæfingu manna eru metnir í því skyni að forða fólki frá örorku. [Leturbreyting innanríkisráðuneytisins.] Þá ber þess að geta að greiðslur örorkulífeyris eru greiddar áfram ef örorkulífeyrisþegi flyst til landa sem Ísland hefur gert samninga við á sviði almannatrygginga en greiðslur endurhæfingarlífeyris eru eingöngu greiddar þeim sem lögheimili eiga hér á landi.
Loks skal þess getið að skv. 3. mgr. 54. gr. almannatryggingalaga gefur Tryggingastofnun ríkisins út örorkuskírteini til þeirra sem uppfylla áðurnefnd skilyrði 1. mgr. 18. gr. laganna og eru sjúkratryggðir hér á landi, en slík skírteini veita örorkulífeyrisþegum ýmiss konar afslátt sem ekki bjóðast þeim sem fá greiddan endurhæfingarlífeyri.
Að öllu þessu virtu verður að telja að þeir sem njóti endurhæfingarlífeyris geti ekki talist örorkulífeyrisþegar í skilningi laga um almannatrygginar.“
Í a. lið 1. gr. reglnanna er vísað til þess að umsækjandi verði að vera 75% öryrki, án þess að gerð sé frekari grein fyrir því hvað í því felst. Þegar hins vegar 1. gr. reglnanna er skoðuð heildstætt kemur fram að í d. lið er vísað til þess skilyrðis að viðkomandi sé elli- eða örorkulífeyrisþegi og er það í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga en þar segir að sveitarstjórn sé heimilt að lækka eða fella niður fasteignaskatt sem tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða. Með vísan til þess telur ráðuneytið að einungis þeir sem örorkulífeyris njóti uppfylli skilyrði a. lið 1. gr. reglnanna enda eru þær settar á grundvelli heimildarinnar í 4. mgr. 5. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga og geta ekki verið víðtækari en sú lagaheimild sem þær byggja á.
Jafnframt telur ráðuneytið með vísan til þess sem fram kemur í svari velferðarráðuneytisins að það sé skýrt að tilgangur endurhæfingarlífeyris sé, að forða fólki frá örorku og því sé ekki unnt að líta svo á að sá sem nýtur endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð sé öryrki í skilningi reglnanna. Óumdeilt er í máli þessu að A nýtur ekki örorkulífeyris, heldur endurhæfingarlífeyris sem ekki er unnt að jafna til örorkulífeyris, enda tilgangur þeirra ekki sá sami. Ráðuneytið felst því ekki á það með A að hann uppfylli það skilyrði a. liðar 1. gr. reglnanna.
Ráðuneytið vill þó taka fram að orðalag a.liðar 1. gr. reglnanna er óheppilegt og til þess fallið að valda misskilingi. Betur færi á því að taka mið af orðalagi 4. mgr. 5. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga og nota hugtakið örorkulífeyrisþegi í stað öryrki.
Þó svo að niðurstaða ráðuneytisins sé sú að A uppfylli ekki skilyrði a. liðar 1. gr. reglnanna og eigi þegar af þeirri ástæðu ekki rétt á afslætti af fasteignaskatti þá telur ráðuneytið rétt í ljósi aðstæðna að fjalla um aðrar málsástæður A og verður gerð grein fyrir þeim hér á eftir.
2. B. liður 1. gr. reglnanna verður ekki skilinn á annan veg en þann að sé óskað afsláttar af fasteignaskatti þá skuli viðkomandi sjálfur búa í þeirri fasteigin sem óskað er að afslátturinn taki til, enda ekki um það deilt.
A hefur lagt fram búsetuvottorð frá Þjóðskrá Íslands er sýnir að hann var með skráð lögheimili í fasteign við Y-götu í sveitarfélaginu X a.m.k. frá 1. janúar 2010 til 25. ágúst 2010 og frá 1. mars 2011 til dagsins í dag. Eins og mál þetta er vaxið telur ráðuneytið rétt að leggja fyrrgreint búsetuvottorð til grundvallar ákvörðunar á því á hvaða tímabili A hafi búið í fyrrgreindri fasteign. Fær sá skilningur stoð í 1. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili þar sem segir að lögheimili manns sé sá staður þar sem hann hafi fasta búsetu. A hefur lagt fram skattframtöl áranna 2010, 2011 og 2012 og verður ekki séð af þeim að hann hafi haft leigutekjur af fyrrgreindri fasteign, enda er því ekki haldið fram af hálfu sveitarfélagsins.
Í 2. málslið b. liðar 1. gr. reglnanna segir að heimilt sé að víkja frá því skilyrði að umsækjandi búi sjálfur í fasteigninni ef viðkomandi dvelji á stofnun, enda hafi hann ekki leigutekjur af eign sinni. A heldur því fram að honum hafi verið ókleift að stunda þá nauðsynlegu endurhæfingu sem hann þurfti á að halda búsettur í sveitarfélaginu X og því hafi honum verið nauðugur einn kostur að búa á höfuðborgarsvæðinu tímabundið. Til þess að koma til móts við þann kostnað sem af því hlaust hafi hann sótt um húsaleigubætur, en til þess að eiga rétt á slíkum bótum hafi hann þurft að flytja lögheimili sitt tímabundið í leiguhúsnæðið. Telur A að þótt hann hafi ekki dvalið á hefðbundinni stofnun þá sé engu að síður heimilt að víkja frá skilyrðinu um búsetuna enda hafi hann ekki getað dvalið á heimili sínu á umræddum tíma, sbr. það sem áður hefur komið fram.
Ráðuneytið getur ekki fallist á það með A að jafna megi búsetu hans á höfuðborgarsvæðinu frá 25. ágúst 2010 til 1. mars 2011 til dvalar á stofnun í skilningi 2. málsliðar b. liðar 1. gr. reglnanna þó að engu að síður sé ljóst að endurhæfing hans hafi haft í för með sér breytingu á búsetu hans tímabundið. Ákvæði reglnanna er skýrt hvað þetta skilyrði varðar, en um undantekningarákvæði er ræða sem skýra ber þröngt.
3. Synjun sveitarfélagsins er einnig rökstudd með vísan til 2. gr. reglnanna sem er svohljóðandi:
,,Tekjuviðmið eru heildarárstekjur heimilisins næsta ár á undan álagningarárinu, samkvæmt skattframtali.“
Vísar sveitarfélagið til þess að frá og með 1. september 2010 hafi fleiri en A verið búsettir í fasteign hans við Y-götu. Sveitarfélaginu hafi ekki borist skattframtöl þeirra og því hafi beiðni A ekki uppfyllt skilyrði 2. gr. reglnanna. Segir um þetta í bréfi sveitarfélagsins til A, dags. 1. september 2011 ,,Sýna þarf allar tekjur, skattskýrslur, allra þeirra sem eldri eru en 18 ára og eiga/áttu lögheimili að Marargötu 6 vegna afsláttar ársins 2011.“
Vegna þessa taldi ráðuneytið nauðsynlegt að afla gagna um það hvernig búsetu í faseign A við Y-götu á árunum 2010 og 2011 hafi verið háttað. Samkvæmt þeim upplýsingum voru tveir einstaklingar skráðir með lögheimili þar frá 1. september 2010 til 4. júlí 2011 og sá þriðji frá 1. október 2010 til sama tíma. A og sonur hans voru skráðir með lögheimili í fasteigninni á þessu tímabili frá 1. mars 2011 og til dagsins í dag, sbr. það sem áður hefur komið fram.
Í 2. gr. reglnanna kemur skýrlega fram að miðað er við heildarárstekjur heimilisins. Verður það ekki skilið á annan veg en þann að átt sé við tekjur þeirra aðila sem búa og reka saman heimili. Í gögnum málsins vísar A marg sinnis til þess að hann sé einstæður faðir sem haldi heimili með syni sínum og er þeirri staðhæfingu aldrei andmælt af hálfu sveitarfélagsins og ekkert er fram komið í málinu sem bendir til annars en heimilishögum hans sé þannig háttað. Þá er rétt að geta þess að A hefur lagt fram skattframtöl þriggja ára, þ.e. 2010, 2011 og 2012 og þar er hann alls staðar skráður sem einstætt foreldri með eitt barn á framfæri sínu. Ráðuneytið telur að sú afstaða sveitarfélagsins að telja að skilyrði 2. gr. reglnanna hafi ekki verið uppfyllt þar sem skattframtölum allra 18 ára og eldri sem áttu lögheimili að Marargötu 6 hafi ekki verið skilað, fái ekki staðist, enda er slík túlkun ekki í samræmi við orðalag ákvæðisins, þar sem eins og fyrr segir er kveðið á um ,,heildarárstekjur heimilisins.“
4. Þá styður sveitarfélagið synjun sína við 3. gr. reglnanna sem er svohljóðandi:
Umsækjendur skulu leggja fram umsókn á tilskildum eyðublöðum, ásamt endurriti af skattframtali staðfestu af skattsjóra og örorkumatsvottorð, ef við á.
Afsláttur er veittur frá næstu mánaðarmótum eftir að umsókn berst og gildir aðeins fyrir viðkomandi álagningarár.
Þó svo að sveitarfélagið hafi við synjun sína vísað til 3. gr. reglnanna þá verður ekki séð að það hafi byggt synjun sína á því að umsóknin hafi ekki borist á sérstöku eyðublaði, sbr. 1. mgr. 3. gr., reglnanna enda fengi slíkt ekki staðist. Í 2. mgr. 3. gr. reglnanna segir að afsláttur sé veittur frá næstu mánaðamótum eftir að umsókn berst og gildi aðeins fyrir viðkomandi álagningarár. Í málinu liggur fyrir að í . mars 2011 sendi A tölvubréf þar sem hann óskaði eftir afslætti af fasteignaskatti vegna fasteignar hans við Y-götu vegna áranna 2010 og 2011. Í umsögn sveitarfélagsins um kæruna segir að á álagningarseðli fasteignagjalda komi fram að umsóknarfrestur um niðurfellingu sé 15. apríl ár hvert og umsókn A hafi borist of seint.
Í reglunum verður orðið álagningarár ekki skilið á annan veg en þann að átt sé við það ár sem fasteignaskatturinn er lagður á viðkomandi eign og kemur til innheimtu. Umsókn A barst sveitarfélaginu 24. mars 2011 og getur því aðeins gilt frá og með 1. apríl 2011 og eingöngu vegna fasteignaskatts álögðum á árinu 2011. Þá tekur ráðuneytið fram að ekki verður fallist á það með sveitarfélaginu að það geti með orðsendingu á álagningarseðli þrengt reglurnar þannig að eingöngu sé unnt að sækja um lækkun fasteignaskatts til 15. apríl ár hvert, enda slíkt ekki í samræmi við 2. mgr. 3. gr. reglnanna.
5. Í kæru heldur A því fram að reglur um meðalhóf og jafnræði hafi verið brotnar. Vegna þess vill ráðuneytið taka fram að jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins felur almennt í sér að stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna. Í hinni skráðu jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga er þetta orðað svo að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti. Á grundvelli rannsóknarskyldu sinnar óskaði ráðuneytið eftir því við sveitarfélagið X að það upplýsti ráðuneytið um það hvort það hefði haft til meðferðar sambærilega umsókn við umsókn A um lækkun fasteignaskatts. Upplýsti sveitarfélagið að svo væri ekki. Ráðuneytið telur því ekkert fram komið sem styðji þá staðhæfingu A að sveitarfélagið hafi við málsmeðferðina brotið jafnræðisreglu stjórnsýslunnar. Jafnframt telur ráðuneytið ekkert styðja þá staðhæfingu A að reglur um meðalhóf hafi verið brotnar. Ráðuneytið tekur að hluta undir með A um að sveitarfélagið hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni sem skyldi, en telja verður að leiðbeiningar í bréfi sveitarfélagsins til A, dags. 5. maí 2011, hafi verið villandi, til þess fallnar að koma málinu í rangan farveg og draga afgreiðslu þess, en endanleg synjun sveitarfélagsins er loks sett fram í bréfi þess til A dags. 20. september 2011, þ.e. um hálfu ári eftir að umsókn hans barst, en telja verður að slíkt sé ekki í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um málshraða. Þá telur ráðuneytið að sá rökstuðningur sveitarfélagsins sem það m.a. studdi synjun sína við þ.e. að því hefði ekki borist skattframtöl allra sem skráðir hefðu verið með lögheimili að í fasteign A við Y-götu í sveitarfélaginu X hafi ekki verið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti. Tilgangur rannsóknar sveitarfélagsins átti að taka mið af því að leiða í ljós heildarárstekjur heimilis A en ekki að kanna tekjur annarra aðila með lögheimili í sömu fasteign og A og bar sveitarfélaginu að haga rannsókn sinni í samræmi við það.
Ekki er fallist á þá kröfu A að ákvörðun sveitarfélagsins X um að hafna því að veita honum afslátt af fasteignaskatti hafi verið ólögmæt.
Með vísan til sömu röksemda og koma fram varðandi aðalkröfu er varakröfu A einnig hafnað.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Hafnað er kröfu A um að ákvörðun sveitarfélagsins X þess efnis að synja honum um afslátt af fasteignaskatti vegna fasteignar A við Y-götu í sveitarfélaginu X vegna áranna 2010 og 2011 sé ólögmæt.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir Hjördís Stefánsdóttir