Ísafjarðarbær - Afgreiðsla bæjarráðs og bæjarstjórnar á tilboði Önfirðingafélagsins í Reykjavík í Sólbakka 6 á Flateyri
Lögsýn ehf. 11. maí 2000 Tilvísun: FE199900049/16-4200
Björn Jóhannesson, hdl.
Pósthólf 327
400 Ísafirði
Hinn 11. maí 2000 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dagsettu 8. desember 1999, kærði Björn Jóhannesson hdl., fyrir hönd Jóhanns Magnússonar, ákvörðun bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar frá 16. september 1999 um að taka tilboði Önfirðingafélagsins í Reykjavík frá 12. sama mánaðar í húseignina Sólbakka 6, Flateyri.
Kæran var send til umsagnar bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar með bréfi, dagsettu 15. desember 1999. Beiðnin um umsögn var ítrekuð með bréfi, dagsettu 18. janúar 2000. Umsögn barst ráðuneytinu með bréfum, dagsettum 27. janúar og 28. febrúar 2000.
I. Málavextir
Í kærunni er málavöxtum lýst á eftirfarandi veg:
Málavextir eru þeir að hinn 2. júní 1999 birtist í héraðsfréttablaðinu Bæjarins besta á Ísafirði auglýsing frá bæjarstjóranum í Ísafjarðarbæ þar sem auglýst var eftir tilboðum í sjö fasteignir á Flateyri en um var að ræða fasteignir sem Ísafjarðarbær hafði keypt á grundvelli laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum nr. 49/1997. Í auglýsingunni kom fram að sala eignanna væri háð samþykki Ofanflóðasjóðs. Einnig kom fram í auglýsingunni að tilboðum í eignirnar bæri að skila skriflega á skrifstofu Ísafjarðarbæjar eigi síðar en 14. júní 1999.
Á fundi bæjarráðs Ísafjarðarbæjar hinn 21. júní 1999 voru lögð fram þau tilboð sem borist höfðu í viðkomandi eignir. Þar kom meðal annars fram að þrjú tilboð bárust í fasteignina Sólbakka 6 á Flateyri en þar var um að ræða tilboð frá kæranda að fjárhæð 1.300.000 kr., tilboð frá Barða Önundarsyni að fjárhæð 1.100.000 kr. og tilboð frá Önfirðingafélaginu í Reykjavík þar sem boðin var sem greiðsla 2.000 dagatöl frá félaginu sem dreift yrði inn á öll heimili og fyrirtæki í Ísafjarðarbæ. Á fyrrgreindum fundi bæjarráðs voru kauptilboðin tekin fyrir og var samþykkt að óska eftir afstöðu Ofanflóðasjóðs til kauptilboðanna og jafnframt var óskað eftir heimild Ofanflóðasjóðs til að selja eignirnar væru tilboðin samþykkt.
Hinn 19. júlí 1999 barst Ísafjarðarbæ svarbréf frá umhverfisráðuneytinu þar sem ráðuneytið, að fenginni tillögu Ofanflóðanefndar, gerði ekki athugasemd við að Ísafjarðarbær tæki hæsta tilboði í fasteignina Sólbakka 6 á Flateyri, enda yrði kvöð um takmarkaða búsetu í húsinu þinglýst með því viðurlagaákvæði að brjóti kaupandi gegn þinglýstri kvöð gangi kaupin tilbaka Ísafjarðarbæ að skaðlausu. Umhverfisráðuneytið lét þess jafnframt getið að það væri Ísafjarðarbæjar að meta hvort tilboð Önfirðingafélagsins væri hærra en tilboð Jóhanns Magnússonar.
Á fundi bæjarráðs Ísafjarðarbæjar hinn 26. júlí 1999 var lagt fram fyrrnefnt bréf umhverfisráðuneytisins frá 19. sama mánaðar og var á þeim fundi samþykkt af hálfu bæjarráðs að mæla með því við Ofanflóðasjóð að kauptilboði kæranda í fasteignina Sólbakka 6 að fjárhæð 1.300.000 kr. yrði tekið. Var Ofanflóðasjóði tilkynnt um þessa ákvörðun bæjarráðs með bréfi, dagsettu 27. júlí 1999. Jafnframt var kæranda sérstaklega tilkynnt um þessa ákvörðun bæjarráðs með bréfi, dagsettu 28. sama mánaðar.
Hinn 1. september 1999 sendi umhverfisráðuneytið bréf til Ísafjarðarbæjar þar sem vísað var til bréfa bæjarins frá 27. júlí og 25. ágúst 1999 varðandi sölu eigna á Flateyri sem keyptar höfðu verið á grundvelli laga nr. 49/1997. Fram kom í bréfinu að umhverfisráðuneytið, að fenginni tillögu Ofanflóðanefndar, samþykkti fyrir sitt leyti tillögu Ísafjarðarbæjar um að kauptilboði kæranda að fjárhæð 1.300.000 kr. í fasteignina Sólbakka 6 yrði tekið. Fram kom í niðurlagi bréfsins að ráðuneytið setti það skilyrði fyrir sölu eignarinnar að gengið yrði frá sölu eignarinnar innan tveggja vikna frá dagsetningu bréfsins.
Í ágúst 1999 kom upp óánægja hjá nokkrum íbúum Flateyrar með að húsið yrði flutt brott af svæðinu en vitað var að kærandi hafði í huga að flytja húseignina af því hættusvæði sem húseignin var á. Var það vilji íbúanna að húsið yrði selt Önfirðingafélaginu. Hinn 15. ágúst 1999 var sent skriflegt erindi af hálfu 108 íbúa á Flateyri og í Önundarfirði til bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar þar sem skorað var á bæjarstjórnina að endurskoða fyrri ákvörðun sína varðandi sölu á fasteigninni Sólbakka 6.
Á fundi bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar 2. september 1999 lagði einn bæjarfulltrúanna fram tillögu um að bæjarstjórn samþykkti tilboð Önfirðingafélagsins í Sólbakka 6. Röksemdir fyrir tillögunni voru þær að fram hefði komið að umhverfisráðuneytið setti Ísafjarðarbæ sjálfdæmi varðandi þetta tiltekna hús og það væri því í hendi Ísafjarðarbæjar að stuðla að því að húsið nýttist í samfélaginu í Önundarfirði til uppbyggingar án fjárútláta af hálfu bæjarins. Af gögnum bæjarstjórnar virðist sem bréf umhverfisráðuneytisins frá 1. september 1999 hafi ekki legið fyrir fundinum. Tillaga bæjarfulltrúans var felld.
Íbúasamtök Önundafjarðar sendu bréf til bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar, dagsett 11. september 1999, þar sem skorað var á bæjaryfirvöld að hafna sölu á Sólbakka 6 þar sem ráðgert væri að taka húsið niður og flytja brott af svæðinu. Önfirðingafélagið í Reykjavík sendi síðan nýtt tilboð í húseignina til Ísafjarðarbæjar, dagsett 12. september 1999. Gerði nýja tilboðið ráð fyrir greiðslu að fjárhæð 1.400.000 kr. í peningum en 600.000 kr. með afhendingu dagatala. Fyrra tilboðið gerði hins vegar ráð fyrir afhendingu á 2.000 dagatölum sem tilboðsgjafi taldi að verðmæti 2.000.000 kr.
Á fundi bæjarráðs Ísafjarðarbæjar 13. september 1999 eða degi eftir að nýtt tilboð barst frá Önfirðingafélaginu í húseignina var málið tekið fyrir að nýju. Var þar lagt fram fyrrnefnt bréf umhverfisráðuneytisins frá 1. september 1999 og þá var einnig lagt fram bréf Íbúasamtaka Önundarfjarðar frá 11. september 1999 og nýtt tilboð Önfirðingafélagsins í Reykjavík frá 12. september 1999. Bæjarráð ákvað á þessum fundi sínum að fresta ákvörðun um sölu á Sólbakka 6 en fól bæjarstjóra að leita álits bæjarlögmanns í ljósi nýrra upplýsinga. Þess var óskað að álit bæjarlögmanns bærist fyrir bæjarstjórnarfund sem halda átti þremur dögum síðar.
Á fundi bæjarstjórnarinnar hinn 16. september 1999 var lögð fram fundargerð bæjarráðs frá 13. sama mánaðar og brá nú svo við að einn bæjarfulltrúanna lagði fram á fundinum svohljóðandi tillögu við 9. lið fundargerðar bæjarráðsins er varðaði fasteignina Sólbakka 6 á Flateyri:
„Bæjarstjórn samþykkir tilboð Önfirðingafélagsins í húseignina Sólbakka 6, Flateyri, kr. 1.400.000 í peningum og kr. 600.000 skv. mati félagsins í dagatölum. Peningahlutinn skal greiddur við afhendingu. Dvöl í húsinu skal miðuð við þær kvaðir sem lagðar eru á hús staðsett á þekktum snjóflóðahættusvæðum.“
Tillagan var samþykkt með átta atkvæðum en einn bæjarfulltrúi sat hjá.
Í lok september 1999 óskaði kærandi eftir upplýsingum frá bæjaryfirvöldum varðandi sölu á Sólbakka 6 þar sem hann hafði ekkert heyrt frá bæjaryfirvöldum frá því að þau sendu honum bréfið hinn 28. júlí 1999. Bæjarstjóri Ísafjarðarbæjar sendi bréf til kæranda, dagsett 6. október 1999, þar sem tilkynnt var að ekki yrði gengið til samninga við kæranda um kaup á eigninni þar sem ákveðið hefði verið að selja fasteignina til Önfirðingafélagsins í Reykjavík.
Var síðan gengið frá kaupsamningi og afsali vegna fasteignarinnar hinn 22. nóvember 1999 þar sem eigninni var afsalað til Önfirðingafélagsins og var söluverð eignarinnar 1.400.000 kr.
II. Málsrök kæranda
Kærandi getur ekki fallist á ákvörðun bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar frá 16. september 1999 og ákvað því að kæra hana til félagsmálaráðuneytisins með vísan til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í fyrsta lagi telur kærandi að bindandi kaupsamningur hafi verið kominn á milli hans og Ísafjarðarbæjar um kaup kæranda á fasteigninni Sólbakka 6 á Flateyri. Kærandi sendi inn formlegt kauptilboð í fasteignina Sólbakka 6 hinn 14. júní 1999. Tilboðið var sent inn með vísan til auglýsingar bæjarstjóra Ísafjarðarbæjar en samkvæmt auglýsingunni átti að skila tilboðum eigi síðar en 14. júní 1999. Tilboðinu var skilað innan tilskilins frests. Af gögnum málsins má ráða að þrjú tilboð hafi borist í eignina innan tilskilins frests. Því telur kærandi að önnur tilboð í eignina, svo sem tilboð Önfirðingafélagsins frá 12. september 1999, hafi ekki átt að koma til meðferðar hjá bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar.
Kærandi bendir á að á fundi bæjarráðs hinn 26. júlí 1999 hafi verið samþykkt að taka tilboði kæranda í eignina Sólbakka 6. Í bréfi Ísafjarðarbæjar til umhverfisráðuneytisins, dagsett 27. júlí 1999, komi skýrt fram að öðrum tilboðum í eignina sé hafnað. Á þessum tíma hafi staðið yfir sumarleyfi hjá bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar og á síðasta fundi bæjarstjórnar fyrir sumarleyfi fól bæjarstjórn bæjarráði ákveðin störf. Því verði að telja að bæjarráð hafi haft fulla heimild til að taka endanlega afstöðu til framkominna tilboða. Einhverra hluta vegna hafi bæjarráð engu að síður séð ástæðu til að senda sérstakt bréf til umhverfisráðuneytisins, dagsett 27. júlí 1999, þar sem tilkynnt var að bæjarráð mælti með því við Ofanflóðasjóð að tilboði kæranda ásamt ákveðnum tilboðum í aðrar eignir yrði tekið. Kærandi telur að þessi bréfaskrif hafi verið allsendis óþörf varðandi fasteignina Sólbakka 6 þar sem samþykki Ofanflóðasjóðs vegna þeirrar eignar hafi þegar legið fyrir, sbr. bréf ráðuneytisins frá 19. júlí 1999. Telur kærandi að hugsanleg ástæða þess að þetta var gert kunni að vera sú að umhverfisráðuneytið hafi samkvæmt bréfinu frá 19. júlí 1999 ekki treyst sér til að taka afstöðu til tilboða sem bárust í aðrar eignir og því hafi þetta bréf væntanlega verið sent. Ákvörðunin varðandi Sólbakka 6 fylgdi þar einungis með en samþykki ráðuneytisins varðandi þá eign lá þegar fyrir.
Kærandi telur að jafnvel þótt talið verði að afgreiðsla bæjarráðs frá 26. júlí 1999 hafi ekki falið í sér endanlega afstöðu til tilboðanna þá verði ekki hjá því komist að skilja afgreiðsluna þannig að hún sé einungis með þeim eina fyrirvara að Ofanflóðasjóður samþykki söluna, m.ö.o. að tilboð kæranda sé samþykkt með fyrirvara um samþykki Ofanflóðasjóðs. Í þessu sambandi sé einnig mikilvægt að vekja athygli á því að kæranda var sérstaklega tilkynnt um afgreiðslu bæjarráðs með bréfi, dagsettu 28. júlí 1999. Í þeirri tilkynningu hafi falist ákvöð í skilningi samningalaga nr. 7/1936. Verði talið að afgreiðsla bæjarráðs frá 26. júlí 1999 hafi verið með fyrirvara þá verði að telja að þeim fyrirvara hafi verið eytt með bréfi umhverfisráðuneytisins, dagsettu 1. september 1999. Ráðuneytið setti þó eitt skilyrði fyrir sölunni, þ.e. að gengið yrði frá sölunni innan tveggja vikna. Samkvæmt framansögðu telur kærandi að kauptilboð hans hafi í síðasta lagi verið samþykkt 1. september 1999 þegar fyrrgreint bréf ráðuneytisins lá fyrir.
Í öðru lagi telur kærandi að ákvörðun bæjarráðs Ísafjarðarbæjar frá 26. júlí 1999 sem staðfest hafi verið í bæjarstjórn 2. september 1999 hafi falið í sér stjórnsýsluákvörðun sem ekki verði afturkölluð nema að uppfyllt séu skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt ákvæðinu getur stjórnvald afturkallað að eigin frumkvæði ákvörðun sína sem tilkynnt hefur verið aðila máls að því gefnu að það hafi ekki í för með sér tjón fyrir aðila eða ef ákvörðunin er ógildanleg. Þessi skilyrði séu ekki fyrir hendi í því máli sem hér um ræðir. Telja verði því með vísan til 1. og 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993 að umrædd ákvörðun bæjarráðs frá 26. júlí 1999 og ákvörðun bæjarstjórnar frá 2. september 1999 séu stjórnsýsluákvarðanir og um þær gildi að öllu leyti ákvæði laga nr. 37/1993. Ákvörðun bæjarráðs frá 26. júlí 1999 var tilkynnt kæranda með bréfi, dagsettu 28. sama mánaðar, og samkvæmt 1. mgr. 20. gr. sömu laga teljist hún bindandi eftir að hún er komin til aðila.
Samkvæmt framansögðu telur kærandi að bindandi samningur hafi stofnast milli kæranda og Ísafjarðarbæjar um kaup kæranda á fasteigninni Sólbakka 6 á Flateyri og er í því sambandi sérstaklega vísað til ákvæða samningalaga nr. 7/1936 svo og 1. mgr. 20. gr. laga nr. 37/1993 þar sem kveðið er á um bindandi áhrif stjórnsýsluákvarðana.
Auk þess sem að framan greinir telur kærandi að bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar hafi með ákvörðun sinni frá 16. september 1999 brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kveður á um að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í 2. mgr. 11. gr. er skýrt tekið fram að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála. Í þessu sambandi vísar kærandi sérstaklega til þess að einum tilboðsgjafa, þ.e. Önfirðingafélaginu í Reykjavík, hafi verið gefinn kostur á að skila inn nýju tilboði löngu eftir að tilboðsfrestur rann út. Öðrum tilboðsgjöfum hafi ekki verið gefinn kostur á slíku. Þetta feli í sér mismunun sem sé í andstöðu við 11. gr. laga nr. 37/1993. Önfirðingafélagið í Reykjavík hafi skilað inn nýju eða í það minnsta breyttu tilboði hinn 12. september 1999 sem samþykkt var í bæjarstjórn hinn 16. sama mánaðar. Þessi afgreiðsla sé vægast sagt einkennileg í ljósi fyrri meðferðar málsins. Nýja tilboðið hafi verið samþykkt fyrirvaralaust, þ.e. án samþykkis Ofanflóðasjóðs og þvert á fyrri afgreiðslu málsins bæði í bæjarráði og hjá umhverfisráðuneytinu. Ekki verði annað séð að þessi afgreiðsla sé í andstöðu við 11. gr. laga nr. 37/1993 þar sem öðrum tilboðsgjöfum var ekki gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. laga nr. 37/1993 eða að skila inn nýju eða breyttu tilboði eins og Önfirðingafélagið fékk að gera. Telja verði einnig að ákvörðunin sé í andstöðu við 12. gr. sömu laga þar sem ákvörðunin sé íþyngjandi gagnvart kæranda og eðlilegra hefði verið vegna þess sem á undan var gengið að hafna öllum tilboðunum og auglýsa að nýju þannig að fulls jafnræðis væri gætt milli tilboðsgjafa.
Kærandi telur einnig athyglivert að bæjarstjórn taldi hinn 16. september 1999 að ekki þyrfti að leita sérstakrar heimildar eða samþykkis hjá Ofanflóðasjóði til að selja eignina til Önfirðingafélagsins í Reykjavík. Miðað við fyrri afgreiðslu hefði verið eðlilegt að leita samþykkis sjóðsins ekki síst í ljósi þess að bæjarráð, bæjarstjórn, Ofanflóðasjóður og umhverfisráðuneytið höfðu áður samþykkt sölu á eigninni til kæranda. Þá telur kærandi rétt að vekja athygli á því að sá frestur sem umhverfisráðuneytið gaf í bréfi sínu frá 2. september 1999 til sölu eignanna var útrunninn.
Samkvæmt framansögðu telur kærandi að ákvörðun bæjarstjórnar frá 16. september 1999 feli í sér brot á jafnræðisreglu 11. gr. laga nr. 37/1993 um að við úrlausn mála skuli bæjarstjórn gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Krefst kærandi þess að félagsmálaráðuneytið felli úr gildi fyrrgreinda ákvörðun bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar frá 16. september 1999 um að taka tilboði Önfirðingafélagsins í Reykjavík í fasteignina Sólbakka 6 á Flateyri. Verði ekki fallist á að fella fyrrgreinda ákvörðun úr gildi er þess krafist að staðfest verði að bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar hafi með ákvörðun sinni brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. laga nr. 37/1993.
III. Málavextir og málsástæður kærða
Í umsögnum kærða frá 27. janúar og 28. febrúar sl. segir meðal annars svo um erindi kæranda:
„Með vísan til fyrirspurnar yðar varðandi stjórnsýslukæru Jóhanns Magnússonar, dagsett 8. desember 1999, skal staðfest að á fundi bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar hinn 16. september 1999, var samþykkt tillaga um að selja Önfirðingafélaginu í Reykjavík, Sólbakka 6, Flateyri, fyrir kr. 1.400.000 auk þess sem Ísafjarðarbær fengi 600 dagatöl Önfirðingafélagsins fyrir árið 2000.
Í héraðsfréttablaðinu Bæjarins Besta var þann 2. júní 1999 auglýst eftir tilboðum í nokkrar uppkaupaeignir á Flateyri, þar á meðal Sólbakka 6 og var frestur til að skila inn tilboðum til 14. júní sl. Á fundi bæjarráðs Ísafjarðarbæjar þann 21. júní 1999, voru fyrir tekin innkomin kauptilboð. Tilboð bárust m.a. frá kæranda Jóhanni Magnússyni, dagsett 14. júní sl., upp á kr. 1.300.000 og áskilinn réttur til að semja um greiðslu, svo og frá Önfirðingafélaginu í Reykjavík, dagsett 9. júní sl., upp á 2000 dagatöl Önfirðingafélagsins fyrir árið 2000 sem félagið metur með dreifingarkostnaði upp á kr. 2.000.000. Bæjarráð óskaði eftir afstöðu Ofanflóðasjóðs til þeirra tilboða er borist höfðu samkv. bréfi til sjóðsins dagsettu 22. júní 1999. ?
Ástæða þess hversu langan tíma tók að taka endanlega afstöðu til tilboðs Önfirðingafélagsins í Sólbakka 6 var framsetning félagsins á þeim verðmætum er greiða skyldi með fyrir húsið. Upphaflega, með bréfi dags. 9. júní 1999, lagði félagið fram tilboð er hljóðaði upp á kr. 2.000.000 sem greiðast skyldi í dagatölum. Bæjarráð óskaði eftir afstöðu Ofanflóðasjóðs með bréfi dags. 22. júní 1999 til þess tilboðs og annarra er bárust. Var bæjarráð ekki síst að velta fyrir sér framsetningu á tilboði og verðmætamati Önfirðingafélagsins í fyrirspurn til Ofanflóðasjóðs. Þar sem verið var að selja húsin í samstarfi við ríkið sem annan eiganda þeirra, þótti eðlilegt að óska eftir mati þaðan á tilboðunum. Bæjarráð taldi ekki eðlilegt að taka það alfarið á sínar hendur að meta tilboð í húseignir sem voru í eigu bæði bæjarins og ríkis. Umhverfisráðuneytið f.h. Ofanflóðasjóðs samþykkti sölu í bréfi dags. 19. júlí 1999 og setur það í hendur Ísafjarðarbæjar að meta hvort tilboð Önfirðingafélagsins sé hærra en tilboð Jóhanns Magnússonar sem var í peningum kr. 1.300.000 en með fyrirvara um rétt til að semja um greiðslu.
Þetta svar Ofanflóðasjóðs er tekið fyrir á fundi bæjarráðs 26. júlí 1999 og þar er ákveðið að mæla með því við Ofanflóðasjóð að tilboði Jóhanns Magnússonar verði tekið frekar en tilboði Önfirðingafélagsins því bæjarráð treysti sér ekki til að verðmeta 2.000 dagatöl upp á kr. 2.000.000.
Í tilboði Jóhanns Magnússonar kom skýrt fram að hann ætlaði sér að kaupa húsið til niðurrifs og flutnings af staðnum.
Ofanflóðasjóður svarar því sem bæjarráð mælti með í bréfi dags. 1. september 1999 þar sem samþykkt er tillaga bæjarráðs um að kauptilboði Jóhanns verði tekið. Á næsta fundi bæjarráðs 13. september er staðfest afstaða bæjarráðs til allra tilboða nema Sólbakka 6. Á þessum tíma er bæjarráð búið að fá fram afstöðu Ofanflóðasjóðs til þess hverjar heimildir Ísafjarðarbæjar eru til sölu þeirra húsa sem verið var að fjalla um alveg síðan þau voru auglýst þann 2. júní 1999. Fram kom á þessum bæjarráðsfundi að þar sem Ofanflóðasjóður teldi það alfarið Ísafjarðarbæjar að meta verðmæti tilboða væri rétt að endurmeta afstöðuna til tilboðs Önfirðingafélagsins ekki síst í ljósi þess að Jóhann Magnússon ætlaði sér að flytja húsið að Sólbakka 6 í burtu. Daginn fyrir þennan bæjarráðsfund, þann 12. september 1999, kom bréf frá Önfirðingafélaginu þar sem tilkynnt var að hluti kr. 2.000.000 eða kr. 1.400.000 yrði greiddur í peningum. Bæjarráð tók ekki afstöðu á fundinum enda bæjarstjórnarfundur framundan þar sem fjallað yrði um málið.
Á fundi bæjarstjórnar sem haldinn var 16. september 1999 var lögð fram tillaga þess efnis að Önfirðingafélaginu yrði selt húsið að Sólbakka 6. Var sú tillaga samþykkt í bæjarstjórn.
Umræða um það hvort selja skyldi húsið til niðurrifs var í fullum gangi meðal bæjarfulltrúa án tillits til þess hversu há tilboð komu í húsið. Tillaga um að selja húsið til Önfirðingafélagsins hefði komið fram hvort sem Önfirðingafélagið hefði ítrekað tilboð sitt upp á kr. 2.000.000 og skilgreint hluta þeirrar fjárhæðar sem peningagreiðslu. Samþykkt bæjarstjórnar er því byggð á þeim forsendum að ekki hafi verið ásættanlegt fyrir byggðina á Flateyri að selja þaðan hús til niðurrifs og mynda þannig skarð í byggðina. Skörð mynduðust í byggðina við snjóflóðið sem féll þann 26. október 1995 með hörmulegum afleiðingum og mörgum þótti ekki ástæða til að bæta við slíkt og nú af mannavöldum.
Ákvörðun um sölu hússins til Önfirðingafélagsins er byggð á þeim rökum að ekki sé rétt að flytja húsið á brott úr byggðinni. Bæjarráð hafði ekki tekið ákvörðun um hvaða tilboði yrði tekið, aðeins hvaða tilboði mælt yrði með við Ofanflóðasjóð. Þegar afstaða Ofanflóðasjóðs liggur endanlega fyrir (það var skilningur bæjarráðs að Ofanflóðasjóður yrði að svara hver afstaða sjóðsins væri) frestar bæjarráð því að taka afstöðu til sölu á Sólbakka 6. Ástæðan er sú umræða sem farið hafði fram um slæmar afleiðingar þess að flytja húsið á brott.
Þegar bæjarstjórn fjallar loks um málið er tekin ákvörðun um að selja húsið til Önfirðingafélagsins. Ákvörðunin er ekki tekin á þeim forsendum að meira fáist fyrir húsið, enda fjárhæð tilboðsins óbreytt kr. 2.000.000 heldur á þeim forsendum að húsið skuli ekki flutt frá Flateyri.“
III. Niðurstaða ráðuneytisins
A. Um hvenær bindandi stjórnsýsluákvörðun var tekin í málinu
Kærandi hefur haldið því fram í máli þessu að á fundi bæjarráðs Ísafjarðarbæjar sem haldinn var 26. júlí 1999 hafi verið tekin bindandi stjórnsýsluákvörðun um að selja honum húseignina Sólbakka 6. Sú ákvörðun hafi verið tilkynnt kæranda með bréfi, dagsettu 28. júlí 1999, og frá þeim tíma hafi kærða verið óheimilt að afturkalla ákvörðunina.
Þessari fullyrðingu hefur verið mótmælt af hálfu kærða sem heldur því fram að bæjarráð hafi ekki haft endanlegt ákvörðunarvald í málinu þar sem bæði hafi þurft samþykki umhverfisráðuneytisins f.h. Ofanflóðasjóðs og bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar. Samþykkt bæjarráðs frá 26. júlí 1999 hafi því eingöngu falið í sér tillögu um með hvaða tilboði skyldi mælt við stjórn Ofanflóðasjóðs.
Ráðuneytið telur ljóst af fundargerð bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar frá 23. júní 1999, þar sem fram kemur að vegna sumarleyfis falli niður fundir bæjarstjórnar í júlí og ágúst og að bæjarráð hafi heimild til að ráða málum til lykta fyrir hönd bæjarstjórnar þetta tímabil, að bæjarráð hafi haft umboð bæjarstjórnar til að ráða málinu til lykta fyrir hönd bæjarins. Telur ráðuneytið jafnframt að sú ráðstöfun hafi ekki brotið gegn 3. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sem heimilar byggðarráði fullnaðarákvörðun mála sem eigi varða verulega fjárhag sveitarsjóðs eða stofnana hans, enda sé eigi ágreiningur innan ráðsins eða við framkvæmdastjóra um ákvörðunina.
Ráðuneytið telur jafnframt að ráða megi af bréfi umhverfisráðuneytisins til Ísafjarðarbæjar frá 19. júlí 1999 að umhverfisráðuneytið hafi veitt bæjaryfirvöldum heimild til að taka endanlega ákvörðun um lyktir málsins. Engu að síður ákvað bæjarráð á fundi sínum þann 26. júlí 1999 að ganga ekki endanlega frá sölu eignarinnar, heldur var umhverfisráðuneytinu sent bréf hinn 27. júlí 1999 þar sem lagt var til að tekið yrði tilboði kæranda. Kann þar að hafa ráðið mestu, líkt og kærandi hefur haldið fram, að samþykki ráðuneytisins hafi þurft til að ljúka sölu á öðrum fasteignum á Flateyri sem einnig voru í eigu Ísafjarðarbæjar og Ofanflóðasjóðs. Ráðuneytið getur engu að síður ekki annað en fallist á þau rök kærða að ljóst megi vera að í þessari afgreiðslu bæjarráðs fólst ekki endanleg stjórnsýsluákvörðun um sölu eignarinnar. Jafnframt telur ráðuneytið ótvírætt að bréf Ísafjarðarbæjar til kæranda, dagsett 28. júlí 1999, hafi ekki verið orðað með þeim hætti að hann hafi mátt álykta að endanleg ákvörðun væri komin í málinu, heldur hafi honum átt að vera ljóst að eingöngu var verið að upplýsa hann um gang og stöðu málsins.
Svar umhverfisráðuneytisins við fyrrgreindu bréfi Ísafjarðarbæjar er dagsett 1. september 1999. Er í bréfinu fallist á tillögur bæjarráðs, þ.á m. um sölu á Sólbakka 6 til kæranda, að því tilskildu að endanlega yrði gengið frá málinu innan tveggja vikna. Á þeim tíma var lokið sumarleyfi bæjarstjórnar og var haldinn fundur í bæjarstjórn hinn 2. september 1999 þar sem málið bar á góma en ljóst er af fundargerð að bréf ráðuneytisins var ekki komið til vitundar fundarmanna. Á fundinum lagði einn bæjarfulltrúa fram tillögu ásamt greinargerð vegna umræðu um fundargerð bæjarráðs frá 159. fundi, þ.e. fundi þeim sem haldinn var 26. júlí 1999 þar sem hann lagði til að tekið yrði tilboði Önfirðingafélagsins í Reykjavík í Sólbakka 6. Var tillagan felld með fimm atkvæðum gegn fjórum.
Bréf umhverfisráðuneytisins var hins vegar tekið fyrir á fundi bæjarráðs sem haldinn var hinn 13. september 1999. Þá lá einnig fyrir nýtt kauptilboð Önfirðingafélagsins í Reykjavík, dagsett 12. sama mánaðar, sem fól í sér 1.400.000 kr. peningagreiðslu og að auki 600 dagatöl félagsins. Jafnframt lá fyrir bréf frá Íbúasamtökum Önundarfjarðar, dagsett 11. september 1999, þar sem skorað var á bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar „að fara að vilja megin þorra atkvæðisbærra einstaklinga í Önundarfirði og hafna sölu íbúðarhússins að Sólbakka 6, sem gerir ráð fyrir því að húsið verði tekið niður og flutt á brott.”
Varð niðurstaða bæjarráðs sú að fresta ákvörðun um sölu á Sólbakka 6 og leita álits bæjarlögmanns í ljósi nýrra upplýsinga sem komnar voru fram í málinu.
Endanleg stjórnsýsluákvörðun í málinu var loks tekin á fundi bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar hinn 16. september 1999. Var þar samþykkt með átta atkvæðum tillaga um að ganga að hinu nýja tilboði Önfirðingafélagsins í Reykjavík en einn bæjarfulltrúi greiddi ekki atkvæði.
Ráðuneytið telur með hliðsjón af framansögðu að afstaða bæjarráðs Ísafjarðarbæjar sem fram kom í bréfi til kæranda hinn 28. júlí 1999 hafi ekki falið í sér endanlega stjórnsýsluákvörðun í málinu. Ráðuneytið telur jafnframt rétt að benda á að jafnvel þótt fallist yrði á rök kæranda um að afgreiðsla á fundi bæjarstjórnar hinn 2. september 1999 hafi falið í sér fullnaðarákvörðun um ráðstöfun hinnar umdeildu eignar var kærða engu að síður heimilt samkvæmt 23. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að breyta ákvörðun sinni allt þar til hún var tilkynnt kæranda. Slík tilkynning var ekki send kæranda fyrr en með bréfi, dagsettu 6. október 1999.
Varðandi vísan kæranda til ákvæða samningalaga nr. 7/1936 skal tekið fram að ágreiningur um túlkun þeirra laga fellur utan úrskurðarvalds ráðuneytisins.
B. Um meint brot gegn jafnræðisreglu
Kærandi hefur jafnframt haldið því fram að bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar hafi verið óheimilt að taka tilboði Önfirðingafélagsins í Reykjavík eins og það lá fyrir í september 1999, þar sem um nýtt tilboð hafi verið að ræða sem kom fram eftir lok tilboðsfrests. Með því að meta tilboðið gilt hafi kærði brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hefur kærandi jafnframt gagnrýnt þá málsmeðferð bæjaryfirvalda að ekki hafi verið talin ástæða til að leita samþykkis umhverfisráðuneytisins, f.h. Ofanflóðasjóðs, vegna þessarar breyttu afgreiðslu auk þess sem sá frestur sem settur var í bréfi umhverfisráðuneytisins frá 1. september 1999 hafi verið liðinn þegar ákvörðun var tekin í bæjarstjórn.
Ráðuneytið telur að ekki hefði verið óeðlilegt að kærði leitaði eftir nánari viðræðum við hæstbjóðendur til að meta raunvirði tilboða þeirra. Ekki er þó að sjá af málsgögnum að slíkar viðræður hafi farið fram hvorki við kæranda né Önfirðingafélagið í Reykjavík en upphaflega hljóðaði tilboð þess upp á að Ísafjarðarbær fengi afhent 2.000 dagatöl félagsins sem félagið taldi að væru jafnvirði tveggja milljóna króna. Þess í stað gerði bæjarráð eins og áður sagði tillögu um það til umhverfisráðuneytisins að tekið yrði tilboði kæranda sem hljóðaði upp á 1.300.000 kr. og áskilinn réttur til að semja um greiðslu.
Ráðuneytið telur að í ljósi þessarar afstöðu bæjarráðs verði að gera athugasemdir við þá ákvörðun að taka breyttu kauptilboði Önfirðingafélagsins í Reykjavík tæpum tveimur mánuðum eftir að tillaga bæjaryfirvalda var send umhverfisráðuneytinu. Sú afgreiðsla var til þess fallin að vekja grunsemdir um að tilboðsgjafar sætu ekki við sama borð, en hjá því hefði mátt komast með því að hefja strax við lok tilboðsfrests skýringarviðræður við báða hæstbjóðendur. Ráðuneytið telur þó, með tilliti til þess að fram voru komin mótmæli íbúa í Öndundarfirði gegn því að húsið yrði selt til brottflutnings og einnig þess að gætt var fjárhagslegra hagsmuna sveitarfélagsins, að ekki sé komin fram nægileg ástæða til að ógilda ákvörðun bæjarstjórnar frá 16. september 1999. Er þá einnig litið til þess að umhverfisráðuneytið hafði veitt kærða samþykki sitt á grundvelli 11. gr. laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum nr. 49/1997 til að ganga frá sölu á grundvelli þess tilboðs sem bæjaryfirvöld myndu meta hagstæðara. Jafnframt er litið til þess að sá dráttur sem kærandi hefur bent á að hafi orðið á að ganga endanlega frá málinu var ekki slíkur að hann hafi getað verið til þess fallinn að hafa haft áhrif á niðurstöðu málsins.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Hafnað er kröfu um að ákvörðun bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar frá 16. september 1999 um að selja húseignina Sólbakka 6 á Flateyri til Önfirðingafélagsins í Reykjavík verði felld úr gildi.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Afrit: Bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar.