Hafnarfjarðarkaupstaður                                  9. október 2001                          FEL01050029/1001

Magnús Gunnarsson, bæjarstjóri

Strandgötu 6

220 HAFNARFJARÐARKAUPSTAÐUR

Hinn 9. október 2001 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi:

úrskurður

Með erindi, dags. 4. maí 2001, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Björns H. Arnars gegn Hafnarfjarðarkaupstað vegna dráttar á veitingu rökstuðnings á þeirri ákvörðun að hafna umsókn kæranda við lóðaúthlutun í Áslandi, sem staðfest var í bæjarstjórn 13. febrúar 2001 með 11 samhljóða atkvæðum.

Með erindi, dags. 20. júní 2001, barst ráðuneytinu einnig stjórnsýslukæra frá Pálma Helgasyni vegna sama máls. Eftir að hafa fundað með báðum kærendum telur ráðuneytið að kærurnar séu að öllu leyti sambærilegar og var aðilum tilkynnt að meðferð þeirra yrði sameinuð.

Kærendur krefjast þess að ráðuneytið úrskurði um hvort lóðaúthlutunin hafi farið fram með lögmætum hætti og að bæjaryfirvöldum í Hafnarfjarðarkaupstað verði gert skylt að upplýsa raunverulegar ástæður þess að þeir hlutu ekki lóð umrætt sinn. Þá áskilja kærendur sér rétt til að krefjast skaðabóta úr hendi kærða.

Kæruheimild byggist á 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Fram kemur í gögnum málsins að kærendum var ekki tilkynnt um að umsóknir þeirra hefðu ekki verið teknar til greina við lóðaúthlutun. Er því ótvírætt að kærurnar eru fram komnar innan almenns kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga, en kærufrestur byrjar aldrei að líða fyrr en ákvörðun er tilkynnt aðila máls með formlegum hætti.

I.       Málavextir

Upphaf þessa máls er að í desember 2000 var auglýst eftir umsóknum um lóðaúthlutun vegna 3. hluta 2. áfanga í Áslandi í Hafnarfirði. 504 umsækjendur sóttu um alls 98 einbýlis-, rað- og parhúsalóðir. Kærendur í máli þessu sóttu báðir um lóð undir einbýlishús. Á fundi bæjarráðs Hafnarfjarðarkaupstaðar þann 8. febrúar 2001 var samþykkt samhljóða tillaga um  þá umsækjendur sem hljóta skyldu lóðir. Sú tillaga var samþykkt óbreytt í bæjarstjórn 13. febrúar 2001.

Kærendur, sem báðir hafa um langt skeið verið búsettir í Hafnarfirði, óskuðu skýringa á ástæðum þess að þeir voru ekki á meðal þeirra umsækjenda sem fengu lóðir. Hafa þeir verið ósáttir við þau svör sem þeir hafa fengið af hálfu forsvarsmanna Hafnarfjarðarkaupstaðar og hafa þeir því sent kæru til ráðuneytisins þar sem þess er óskað að ráðuneytið knýi á um skýr svör varðandi það hvaða sjónarmið hafi legið til grundvallar úthlutuninni og hvort þær aðferðir sem viðhafðar voru stangist á við lög.

II.     Málsmeðferð ráðuneytisins og svör kærða

Með bréfi, dags. 10. maí 2001, óskaði ráðuneytið skýringa frá Hafnarfjarðarkaupstað á því að erindi kæranda, Björns H. Arnars, hefði ekki verið svarað. Var í bréfinu vísað til ákvæða 9., 15. og 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, því til áréttingar að forseta bæjarstjórnar væri skylt að færa rök fyrir ákvörðun bæjarstjórnar, sbr. einnig álit umboðsmanns Alþingis frá 20. febrúar 2001 í máli nr. 2701/1999.

Jafnframt ákvað ráðuneytið, með vísan til eftirlitshlutverks þess skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, að óska eftir upplýsingum frá bæjarstjórn um með hvaða hætti staðið var að ákvörðun um lóðaúthlutun í umrætt sinn. Sérstaklega óskaði ráðuneytið upplýsinga um eftirfarandi:

1.        Hvaða gildi "Reglur um úthlutun lóða í Áslandi 2. áfanga vegna einbýlis, raðhúsa og parhúsa til einstaklinga, dags. 2. desember 1999", höfðu við val umsækjenda um byggingarlóðir umrætt sinn. Einkum er óskað upplýsinga um að hvaða marki reglurnar hafi orðið til að útiloka einstaka umsækjendur, t.d. á grundvelli búsetu, og hvort bæjarstjórn líti svo á að einhver eða öll ákvæði reglnanna séu ófrávíkjanleg.

2.        Hvaða aðferð notuð var við val á umsækjendum, þ.e. hvort stuðst var við hlutkesti eða aðrar hlutlægar aðferðir.

3.        Hvort lóðum hafi verið úthlutað til einstaklinga sem ekki uppfylltu skilyrði reglna bæjarins um úthlutun lóða í Áslandi.

Að auki var tekið fram að ráðuneytið áskildi sér rétt til að afla frekari upplýsinga um málið og að ef kærandi óskaði eftir að halda málinu áfram, að fengnum rökstuðningi bæjarstjórnar, myndi ráðuneytið óska eftir umsögn bæjarstjórnar um málið. Ástæða þess að ráðuneytið ákvað á þessu stigi að hefja rannsókn málsins að eigin frumkvæði var fyrst og fremst sú að í 2. gr. „reglna um úthlutun lóða í Áslandi 2. áfanga vegna einbýlis, raðhúsa og parhúsa til einstaklinga“, dags. 2. desember 1999, kom fram að umsækjendur um lóðir skyldu tilgreina búsetu og atvinnu í Hafnarfirði. Á þessum tíma hafði ráðuneytið nýlokið meðferð á stjórnsýslukærum vegna lóðaúthlutunar í Mosfellsbæ. Varð niðurstaða ráðuneytisins í þeim málum sú að ólögmætt væri að setja búsetu í sveitarfélaginu að skilyrði fyrir lóðaúthlutun. Var því talin sérstök ástæða til að kanna hvort aðstæður væru með svipuðum hætti í þessu máli.

Svar Hafnarfjarðarkaupstaðar er dags. 20. júní 2001. Þar kemur fram að reglur sem samþykktar voru í bæjarráði 2. desember 1999 með yfirskriftinni „Reglur um úthlutun lóða í Áslandi 2. áfanga vegna einbýlis-, rað- og parhúsa til einstaklinga“ höfðu mikið vægi við val á umsækjendum um byggingalóðir í umrætt sinn. Unnið hafi verið eftir þessum reglum og fullt mið tekið af þeim við val á umsækjendum. Umsækjendur hafi verið 504 um 98 lóðir og hafi reglurnar eðlilega útilokað marga umsækjendur. Engir hafi þó verið útilokaðir á grundvelli búsetu, sem ráðuneytið spurði sérstaklega um. Fram kemur að við val á umsækjendum hafi bæjarstjórn litið svo á að 1. gr. reglnanna, um staðfestingu á greiðslugetu, og 5. gr., um að húsnæðið skuli vera til eigin nota, sem ófrávíkjanlegar. 2., 3. og 4. gr. reglnanna hafi aftur á móti verið frávíkjanlegar.

Annarri spurningu ráðuneytisins er svarað svohljóðandi í bréfinu: „Vísa til svarsins við 1. spurningunni hér að ofan. Unnið var skv. úthlutunarreglunum með hlutlægum hætti og þegar t.d. aðstæður umsækjenda voru metnar fengu þeir umsækjendur úthlutað lóðum, sem voru taldir hafa mesta þörfina fyrir því að fá lóð með tilliti til allra kringumstæðna hans. Er þá m.a. átti við hvernig umsækjandi búi í núverandi húsnæði, hvernig húsnæðið er miðað við fjölskyldustærð, hvort um sé að ræða leiguhúsnæði o.fl. í þeim dúr og varðar allar félagslegar kringumstæður hans með tilliti til húsnæðis. Þetta hlutlæga sjónarmið er eðlilega mjög matskennt. Mikil vinna var lögð í val á umsækjendum sem fram fór með hlutlægum hætti á grundvelli umræddra reglna og náðist full samstaða þó í bæjarstjórn um val á umsækjendum.“

Loks kemur fram í bréfi forseta bæjarstjórnar að í engu tilviki hafi lóð verið úthlutað til umsækjenda sem ekki uppfylltu skilyrði fyrrgreindra reglna. Með vísan til svars við fyrstu spurningu ráðuneytisins verður þó væntanlega að líta svo á að í því felist einungis að allir lóðarhafar hafi uppfyllt skilyrði 1. og 5. gr. fyrrgreindra reglna um úthlutun lóða í Áslandi. Skilyrði 2. gr., um búsetu og atvinnu í Hafnarfirði, 3. gr., um hvort umsækjandi hafi áður fengið úthlutað lóð hjá Hafnarfjarðarkaupstað, og 4. gr., um fjölskyldustærð og aðrar fjölskylduaðstæður, verður því að líta á sem atriði sem bæjarstjórn hafi einvörðungu haft til hliðsjónar við úthlutun.

Hinn 20. júní 2001 ritaði forseti bæjarstjórnar einnig bréf til annars kærandans, Björns H. Arnars. Þar er útskýrt orðalag í bréfi bæjarstjóra til kæranda, dags. 13. mars sl., þar sem kemur fram að það sem m.a. hafi ráðið því að kærandi fékk ekki úthlutað lóð hafi verið fjölskyldustærð og aðstæður. Í bréfi forseta bæjarstjórnar segir orðrétt: „Með aðstæðum er átt við þær kringumstæður sem umsækjandi býr við, hvað hann býr í stóru húsnæði, hvort það er t.d. einbýlishús, raðhús eða fjölbýlishús, hvort um er að ræða leiguhúsnæði eða eigið húsnæði o.fl. sem varðar þær aðstæður sem umsækjandi býr við.“

Einnig kemur fram í bréfinu að forseti bæjarstjórnar telur sig ekki hafa heimild til að láta kæranda í té sundurliðaðar upplýsingar um atvinnu og búsetu þeirra 48 umsækjenda sem fengu úthlutað einbýlishúsalóð í umrætt sinn. Byggist sú skoðun á því að 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, heimilar almenningi aðeins aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál. Veiti þess heimild ekki rétt til aðgangs að skrám bæjarins yfir alla þá sem fengu úthlutað lóðum í umrætt sinn.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 18. júlí 2001, fór ráðuneytið fram á að fá afhent öll vinnugögn málsins, þótt Hafnarfjarðarkaupstaður teldi af einhverjum ástæðum óheimilt að afhenda kærendum gögnin. Var beiðni þessi gerð með vísan til eftirlitshlutverks ráðuneytisins, sbr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Barst í byrjun ágústmánaðar mappa með afritum þeirra vinnugagna sem lágu til grundvallar mati umsækjenda. Er þar um að ræða afrit allra umsókna og lista yfir umsækjendur þar sem grundvallarupplýsingar koma fram. Voru listar um umsækjendur um einbýlishúsalóðir afhentir kærendum en þar sem á umsóknareyðublöðum er að finna ýmsar persónuupplýsingar taldi ráðuneytið óheimilt að afhenda kærendum afrit þeirra. Hefur þeirri ákvörðun ekki verið mótmælt af hálfu kærenda.

Með bréfi ráðuneytisins til forseta bæjarstjórnar, dags. 2. ágúst 2001, var staðfest móttaka umræddra gagna. Jafnframt var þar vakin athygli á því að ekki væri að finna í gögnunum samantekt um hverjir umsækjenda voru taldir hafa mesta þörf fyrir að fá lóð, en af bréfi forseta bæjarstjórnar, dags. 20. júní 2001, taldi ráðuneytið mega ráða að þetta atriði hefði ráðið miklu um val umsækjenda. Óskaði ráðuneytið því eftir eins nákvæmlegum upplýsingum og kostur væri um við hvaða mælikvarða hefði verið stuðst hvað þetta atriði varðar. Var jafnframt óskað eftir upplýsingum um hvort einhver önnur gögn en umsóknir viðkomandi hefðu legið frammi varðandi fjölskyldustærð og aðra hagi umsækjenda til að auðvelda bæjarráði að velja úr umsækjendum.

Jafnframt lýsti ráðuneytið þeirri skoðun sinni að Hafnarfjarðarkaupstaður hefði ekki afhent allar þær upplýsingar sem óskað var eftir í bréfi annars kærandans, dags. 12. júlí 2001 og var minnt á fyrrgreint bréf ráðuneytisins, dags. 18. júlí 2001, þar sem útskýrðar voru skyldur stjórnvalda samkvæmt stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, til afhendingar gagna. Var veittur viðbótarfrestur til 10. ágúst 2001 til að svara beiðni kæranda með fullnægjandi hætti. Var þess jafnframt óskað að báðum kærendum yrðu veittar sömu upplýsingar, enda um sambærileg mál að ræða.

Svar forseta bæjarstjórnar við fyrrgreindu bréfi ráðuneytisins er dagsett 13. ágúst 2001. Þar eru gefnar eftirfarandi skýringar: „Bæjarráðsmenn mátu sjálfir fjölskylduaðstæður fólks út frá lóðaumsóknunum. Eins og bent er á í bréfi ráðuneytisins er um afar huglægan mælikvarða að ræða og koma inn í það huglæga mat atriði eins og fjölskyldustærð, stærð húsnæðis, fjölskylduaðstæður, svo sem fötlun o.þ.u.l. Engin leið er að meta t.d. fötlun á móti fjölskyldustærð þegar raða á umsóknum í töflu. Í töfluform voru því einungis settar upp óumdeilanlegar staðreyndir. Bæjarráð lagði mikla vinnu í þetta mál og var það tekið fyrir á þremur bæjarráðsfundum og var sá síðasti þeirra aukafundur, þar sem þetta eina mál var á dagskrá. Fór um 20 klst. vinna í þetta mál í bæjarráði samtals, auk þeirrar vinnu sem bæjarráðsmenn lögðu á sig milli funda við skoðun gagna. Engin önnur gögn voru lögð fram á bæjarráðsfundunum en þau, sem þegar hafa verið afhent yður.“

Framangreindar skýringar taldi ráðuneytið ófullnægjandi. Í bréfi ráðuneytisins til forseta bæjarstjórnar, dags. 22. ágúst 2001, var bent á að skýringar Hafnarfjarðarkaupstaðar væru misvísandi og virtust þær ekki eiga sér stoð í gögnum málsins. Þá væri ekki að sjá af bréfum forseta bæjarstjórnar að umbeðin gögn hefðu verið afhent kærendum, þrátt fyrir ítrekaðar útskýringar ráðuneytisins á skyldum bæjarins í því sambandi. Síðan segir í bréfi ráðuneytisins:

„Í bréfi kæranda var nánar til tekið óskað tölulegra upplýsinga um þá 48 aðila sem fengu úthlutað einbýlishúsalóðum:

·       Hve margir hafa lögheimili í Hafnarfirði og hve margir þeirra hafa hvorki lögheimili né stunda þar vinnu

·       Hvort allir lóðarhafar uppfylltu skilyrði um greiðslumat

·       Hve margir þeirra hafi fengið úthlutað lóð undanfarin 3 ár

·       Hve margir búi í leiguhúsnæði og hve margir í einbýlishúsi

·       Upplýsinga um fjölskyldustærð skipt í flokka eftir fjölda einstaklinga.

Bent skal á að þar sem skrifleg gögn virðast ekki vera fyrir hendi um ofangreind atriði frá þeim tíma er lóðaúthlutun fór fram verður væntanlega að líta á beiðni kæranda sem ósk um frekari rökstuðning en þegar hefur verið veittur af hálfu Hafnarfjarðarkaupstaðar. Ráðuneytið telur að þau svör sem gefin eru í bréfum yðar, dags. 20. júní og 13. ágúst sl., séu nokkuð misvísandi um það hvaða sjónarmið hafi legið til grundvallar úthlutun. Þá verður ekki séð að skýrar viðmiðunarreglur hafi legið til grundvallar úthlutun. Telur ráðuneytið að spurningar kæranda séu almennt til þess fallnar að varpa ljósi á hvort málefnalegar ástæður hafi legið til grundvallar ákvörðun bæjarráðs um lóðaúthlutun og að jafnræðis hafi verið gætt. Er þess hér með farið á leit við Hafnarfjarðarkaupstað að umbeðnar upplýsingar verði veittar án frekari tafa.

Tekið skal fram að ráðuneytinu er fullkunnugt um að þar sem ekki liggja fyrir bein fyrirmæli í lögum um hvernig staðið skuli að lóðaúthlutunum sveitarfélaga hlýtur endanleg ákvörðun að verulegu leyti að byggjast á frjálsu mati bæjaryfirvalda. Það sem ráðuneytið er hins vegar að reyna að fá fram er skýr rökstuðningur af hálfu Hafnarfjarðarkaupstaðar um hvaða sjónarmið hafi legið til grundvallar ákvörðun um lóðaúthlutun. Einnig telur ráðuneytið vafasamt að unnt sé að sýna fram á það með öðrum hætti en hér er krafist að umsækjendur um lóðir hafi notið jafnræðis þegar ákvörðun var tekin í bæjarráði um úthlutun. Minnt skal á að ef vafi leikur á að gætt hafi verið málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga hlýtur sönnunarbyrði almennt að hvíla á viðkomandi stjórnvaldi. Telur ráðuneytið töluvert vanta upp á að fullnægjandi rökstuðningur hafi verið veittur af hálfu Hafnarfjarðarkaupstaðar. Frestur er hér með veittur til 5. september nk. til að veita hinar umbeðnu upplýsingar.“

Svar forseta bæjarstjórnar barst ekki fyrr en með svohljóðandi bréfi, dags. 26. september 2001: „Varðar bréf yðar til undirritaðrar dags. 22. ágúst sl., þar sem óskað er eftir frekari upplýsingum og rökstuðningi, en þegar er komið fram af hálfu bæjarins um þau sjónarmið sem giltu um síðustu lóðaúthlutanir í Áslandshverfi. Sá rökstuðningur og allar þær upplýsingar sem tiltækar eru í þessu máli koma fram í bréfum til yðar um málið, dags. 20. júní og 13. ágúst sl. ásamt fylgigögnum.“

Í bréfi þessu telur ráðuneytið að felist endanleg höfnun á að koma til móts við ítrekaðar óskir ráðuneytisins um frekari rökstuðning fyrir ákvörðun bæjarstjórnar um lóðaúthlutun. Hefur Hafnarfjarðarkaupstað ítrekað verið bent á skyldur sínar í þeim efnum og jafnframt að skortur á rökstuðningi kunni að hafa áhrif á sönnunarbyrði aðila í því máli sem hér er til umfjöllunar. Hefur ráðuneytið því ákveðið að taka málið til úrskurðar enda verður ekki séð að frekari bréfaskriftir séu líkegar til að varpa frekara ljósi á málið.

Kærendur hafa einnig gert ítarlegri grein fyrir kröfum sínum og málsástæðum, í ljósi svara bæjaryfirvalda við bréfum ráðuneytisins.

III.    Málsrök kærenda

Í stjórnsýslukæru Björns H. Arnars til ráðuneytisins, dags. 4. maí 2001, kemur fram að hann og eiginkona hans höfðu lengi haft áhuga á að byggja sér hús í svokölluðu Áslandi. Hafi þau því sent inn umsókn um einbýlishúsalóð þegar Hafnarfjarðarkaupstaður auglýsti lóðir til úthlutunar í desember 2000. Kveðst kærandi hafa kynnt sér úthlutunarreglur, talið þær sanngjarnar og séð að þau hjónin uppfylltu öll skilyrði sem sett voru. Taldi kærandi víst að þau fengju úthlutun, þar sem þau hjónin ættu að baki 16 ára samfellda búsetu í Hafnarfirði og bæði stundað þar vinnu til margra ára en samt aldrei fengið úthlutað þar lóð. Þá ættu þau samkvæmt greiðslumati tekju- og eignastöðu til að byggja hús fyrir vel yfir 30 milljónir króna, sem var tvöfalt hærri upphæð en krafa var gerð um.

Í lok febrúar hafi þau farið að lengja eftir svari og því spurst fyrir á skrifstofu bæjarins um hvað liði úthlutun. Var þeim þá tjáð að úthlutun væri löngu lokið og skrá yfir lóðarhafa væri á heimasíðu bæjarins. Kæranda til furðu voru þau hjónin ekki á meðal lóðarhafa. Hafi þó verið augljóst við lestur skrárinnar að aðrir umsækjendur voru ekki hæfari.

Segir kærandi að við eftirgrennslan hafi komið í ljós að úthlutunin hafi farið fram í skúmaskotum og að meðal bæjarbúa sé rætt að fulltrúar í bæjarráði hafi fengið „kvóta“ í samræmi við kjörfylgi flokkanna í síðustu kosningum. Auglýstar úthlutunarreglur hafi verið að engu hafðar og engin samþykkt hafi verið til hjá bæjarráði um hvernig umsóknir skyldu metnar og úr þeim unnið. Það sem kærandi telur að brjóti helst gegn úthlutunarreglum er eftirfarandi:

·       Einstaklingar sem fengið höfðu lóðir í síðustu úthlutunum, en af einhverjum ástæðum skilað þeim aftur, fengu aftur úthlutað lóð nú.

·       Fjöldi umsækjenda sem ekki höfðu og aldrei hafa haft búsetu í Hafnarfirði fengu úthlutun.

·       Umsækjendur sem vart hafa fjárhagslega burði, jafnvel nýlega gjaldþrota, fengu úthlutun.

Kærandi kveðst ítrekað hafa leitað eftir skýringum á úthlutuninni frá Hafnarfjarðarkaupstað. Fátt hafi verið um svör og sé bréfi hans frá 30. mars 2001 enn ósvarað.

Kærandi sendi ráðuneytinu viðbótarupplýsingar með bréfi, dags. 17. maí 2001. Rekur hann þar m.a. efni fundargerða ýmissa bæjarráðsfunda varðandi lóðaúthlutanir undanfarinna tveggja ára. Kemur m.a. fram að tveir einstaklingar sem hlutu lóð í lóðaúthlutuninni í febrúar sl. höfðu áður fengið úthlutað lóð. Einnig að við úthlutun á árinu 1999 (fundargerð nr. 2873 frá 6. maí 1999) ákvað bæjarráð að draga úr umsóknum þeirra umsækjenda sem uppfylltu skilyrði sem sett voru um greiðslumat og voru búsettir, höfðu búið eða störfuðu í Hafnarfirði. Öðrum umsóknum var hafnað.

Í bréfi kæranda frá 12. júlí 2001 gerir kærandi ítarlegri grein fyrir afstöðu sinni og gerir athugasemdir við bréf forseta bæjarstjórnar til ráðuneytisins, dags. 20. júní 2001. Í fyrsta lagi telur kærandi að í því bréfi sé gefið í skyn að ástæða þess að hann hlaut ekki lóð hafi verið sú að hann eigi og búi í einbýlishúsi. Bendir kærandi á að verulegur hluti þeirra sem úthlutun fengu búa í einbýlishúsum. Í öðru lagi telur kærandi að ekkert í lögum banni bæjaryfirvöldum að taka tillit til þess hvort umsækjendur búi eða starfi í sveitarfélaginu. Slíkt sé m.a. gert varðandi forgang ýmissa hópa að barnaheimilum. Í þriðja lagi telur kærandi að forseti bæjarstjórnar viðurkenni í reynd að ekki hafi verið farið eftir úthlutunarreglunum frá 1999 og að engar vinnureglur hafi verið til um hvernig úrvinnslu umsókna skyldi háttað. Í fjórða lagi telur kærandi að vísun forseta bæjarstjórnar til upplýsingalaga varðandi það að ekki megi afhenda gögn um einstaka umsækjendur eigi ekki við í málinu. Kveðst kærandi ekki fara fram á að upplýsingarnar séu tengdar nöfnum þeirra sem fengu úthlutað, eða annað sem farið getur í bága við lög um persónuvernd.

Loks kveðst kærandi þeirrar skoðunar að það sé hættulegt lýðræðinu ef stjórnvald, í þessu tilviki yfirstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar, kemst upp með vinnubrögð af því tagi sem beitt var við þessa lóðaúthlutun, þar sem geðþóttaákvarðanir og annarleg vinnubrögð réðu ferðinni en ekki settar reglur.

Í kæru Pálma Helgasonar, dags. 20. júní 2001, kemur fram að kærandi hefur búið í Hafnarfirði síðan 1973 en eiginkona hans er fædd í Hafnarfirði. Þau hafa aldrei áður sótt um lóð í Hafnarfirði. Kærandi kveðst hafa sent fyrirspurn til bæjarráðs þann 22. apríl 2001 sem ekki var svarað. Kveðst kærandi telja sig eiga rétt á skýringum enda viti hann um lóðarhafa sem ekki uppfylltu þau skilyrði sem sett voru fyrir úthlutun. Kveðst kærandi einnig hafa heyrt orðróm um að allir flokkar sem eiga fulltrúa í bæjarstjórn hafi fengið ákveðið magn af lóðum.

Í bréfi kæranda til ráðuneytisins, mótteknu 17. júlí 2001, lýsir hann yfir óánægju sinni yfir þeim skýringum forseta bæjarstjórnar sem koma fram í bréfum, dags. 20. júní 2001, sem send voru ráðuneytinu og Birni H. Arnar. Kveðst hann þekkja mörg dæmi þess að umsækjendur sem fengu úthlutað lóð hafi uppfyllt skilyrði sýnu verr en hann sjálfur og krefjist hann þess að fá að vita raunverulegar ástæður þess að hann fékk ekki úthlutað lóð.

IV.    Niðurstaða ráðuneytisins

A.     Um rétt kærenda til upplýsinga og rökstuðnings

Í máli þessu er deilt um hvort löglega hafi verið staðið að lóðaúthlutun sem fram fór í Hafnarfirði. Einnig hafa kærendur kvartað yfir því að engin tilkynning hafi borist þeim um niðurstöðu lóðaúthlutunar og drátt á rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun að veita þeim ekki lóðir umrætt sinn. Loks telja kærendur að efni rökstuðnings sé ófullnægjandi og verði ekki af honum ráðið hvaða ástæður hafi valdið því að umsóknum þeirra var hafnað. Hefur ráðuneytið tekið undir þau sjónarmið og ítrekað hvatt Hafnarfjarðarkaupstað til að veita ítarlegri rökstuðning, svo sem með því að leggja fram yfirlit um aðstæður þeirra umsækjenda sem fengu úthlutað lóð umrætt sinn. Eins og að framan hefur verið rakið telur ráðuneytið enn vanta nokkuð upp á að fullnægjandi svör hafi borist frá Hafnarfjarðarkaupstað, þrátt fyrir að ráðuneytið hafi gefið ítarlegar leiðbeiningar um skyldu stjórnvalda til að veita rökstuðning.

Jafnframt er rétt að minna á að kærendur hafa báðir kvartað yfir því að beiðnum þeirra um rökstuðning var ekki svarað. Var bréf Björns H. Arnars dagsett 30. mars 2001 og svar barst ekki fyrr en að tilhlutan ráðuneytisins með bréfi forseta bæjarstjórnar, dags. 20. júní 2001. Fyrirspurn Pálma Helgasonar var dagsett 22. apríl 2001 og hefur henni enn ekki verið svarað. Má þó segja að bréf forseta bæjarstjórnar frá 20. júní feli í sér efnislegt svar við erindi hans og hefur ráðuneytið komið því bréfi á framfæri við kæranda. Hins vegar liggur ekkert fyrir í gögnum málsins um að kærði hafi sent kæranda það bréf með formlegum hætti, enda var því ekki beint til hans heldur Björns H. Arnars.

Að auki hafa kærendur vakið athygli á því að þeim var aldrei send formleg tilkynning um að umsóknir þeirra hefðu ekki verið teknar til greina. Þurftu þeir sjálfir að grennslast fyrir um afdrif umsókna sinna. Er þessi skortur á tilkynningu andstæður 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Það að beiðnum aðila um rökstuðning var ekki svarað fer í bága við 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga sem kveður á um að stjórnvald skuli svara beiðni um rökstuðning innan 14 daga frá því að beiðnin berst. Af hálfu Hafnarfjarðarkaupstaðar hafa ekki verið gefnar skýringar á því að erindum kærenda var ekki svarað.

Af hálfu Hafnarfjarðarkaupstaðar hefur því ekki verið haldið fram að ekki væri unnt að veita þær upplýsingar sem kærendur hafa óskað eftir. Að vísu er því borið við í bréfi forseta bæjarstjórnar til annars kærenda, dags. 20. júní sl., að gögn málsins innihaldi persónuupplýsingar sem ekki sé heimilt að láta kærendum í té. Við því var brugðist með því að ráðuneytið óskaði eftir öllum gögnum málsins og lét síðan kærendum í té þær upplýsingar sem ekki innihéldu viðkvæmar persónuupplýsingar. Jafnframt var því lýst yfir af hálfu annars kærandans, samanber bréf hans dags. 12. júlí 2001, að einungis væri óskað eftir tölfræðiupplýsingum. Felur ósk hans því ekki í sér beiðni um persónuupplýsingar. Verður upplýsingaréttur kærenda því ekki takmarkaður með vísan til 16. gr. stjórnsýslulaga.

Í bréfi forseta bæjarstjórnar, dags. 26. september 2001, segir að: „..sá rökstuðningur og allar þær upplýsingar sem tiltækar eru í þessu máli koma fram í bréfum til yðar um málið, dags. 20. júní og 13. ágúst sl. ásamt fylgigögnum.“ Ekki er gefin skýring á því í bréfinu hvers vegna það hafi tekið meira en mánuð að svara beiðni ráðuneytisins um frekari gögn, sbr. bréf dags. 22. ágúst 2001, en þar var gefinn frestur til 5. september til að afhenda hinar umbeðnu upplýsingar. Verður að telja þennan drátt á að svara erindi ráðuneytisins aðfinnsluverðan.

Í framangreindri yfirlýsingu forseta bæjarstjórnar felst fullyrðing um að ekki sé um frekari vinnugögn að ræða sem unnt sé að afhenda aðilum. Kemur það raunar einnig fram í bréfi forseta bæjarstjórnar til ráðuneytisins, dags. 13. ágúst sl., þar sem ráðuneytið innti sérstaklega eftir því hvaða vinnugögn bæjarráð hefði stuðst við þegar gerð var tillaga til bæjarstjórnar um lóðaúthlutun. Í 15. gr. stjórnsýslulaga er gert ráð fyrir að aðilar geti kynnt sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Ákvæðið kveður hins vegar ekki á um að stjórnvaldi sé skylt að útbúa gögn, svo sem tölfræðiyfirlit, þótt aðilar fari fram á það. Telur ráðuneytið að af þeirri ástæðu beri Hafnarfjarðarkaupstað ekki skylda til að afhenda frekari upplýsingar á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga, enda þótt undantekningarákvæði 16. og 17. gr. laganna eigi ekki við í málinu nema að takmörkuðu leyti.

Hins vegar hefur ráðuneytið lýst þeirri skoðun sinni við kærða að í beiðni um tölfræðiupplýsingar felist ósk um ítarlegri rökstuðning en þegar hefur verið veittur. Væru spurningar kærenda almennt til þess fallnar að varpa ljósi á það hvort málefnalegra sjónarmiða hefði verið gætt við ákvörðun um lóðaúthlutun umrætt sinn. Verður vikið að því síðar hvaða áhrif synjun Hafnarfjarðarkaupstaðar um að verða við tilmælum ráðuneytisins að afhenda þessar upplýsingar kann að hafa um úrslit þessa máls.

Af öllu framansögðu telur ráðuneytið ljóst að ekki hafa verið gefnar viðhlítandi skýringar á því af hálfu kærða hvers vegna kærendum hefur ekki verið veittur fullnægjandi rökstuðningur. Þá telur ráðuneytið stórlega aðfinnsluvert að erindum kærenda til Hafnarfjarðarkaupstaðar hafi ekki verið svarað eða, í tilviki Björns H. Arnars, ekki svarað fyrr en eftir að ráðuneytið hafði afskipti af málinu. Loks ber að gagnrýna að umsækjendum var ekki tilkynnt niðurstaða lóðaúthlutunar. Felur málsmeðferð Hafnarfjarðarkaupstaðar í sér brot gegn 20. og 21. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

B.    Um skilyrði Hafnarfjarðarkaupstaðar fyrir úthlutun lóða

Ekki er til að dreifa ákvæðum í lögum sem fjalla með beinum hætti um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga. Í óbirtum úrskurði ráðuneytisins frá 17. apríl 2001, varðandi Mosfellsbæ, varð það niðurstaða ráðuneytisins að úthlutun byggingarlóða væri einungis með óbeinum hætti á meðal þeirra verkefna sem löggjafinn hefur falið sveitarfélögum að inna af hendi. Má í því sambandi benda á að í 6. mgr. 6. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, var að finna upptalningu á helstu verkefnum sveitarfélaga og er úthlutun byggingarlóða ekki þar á meðal. Þeirri upptalningu var þó ekki ætlað að vera tæmandi og verður að telja að með vísan til venju og eðlis máls sé ekki vafi á því að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum, líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.

Jafnframt telur ráðuneytið að ákvörðun um úthlutun byggingarlóða sé stjórnsýsluákvörðun og eru sveitarstjórnir því bundnar af málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, við beitingu þess valds sem þeim er falið samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Ráðuneytið hefur ekki kannað ítarlega hvaða reglur gilda almennt hjá sveitarfélögum um lóðaúthlutun en í fyrrgreindum úrskurði var ekki talin ástæða til að rengja þá fullyrðingu bæjarstjórnar Mosfellsbæjar að þær reglur séu almennt rúmar. Ráðuneytið taldi þó ljóst að reglur sveitarfélaga væru mismunandi hvað þetta varðar og að fullyrðingar kærða bentu til þess að ekki væri unnt að styðjast við réttarvenju í því máli sem þar var til umfjöllunar.

Með vísan til fyrri niðurstöðu ráðuneytisins verður því eingöngu fjallað um mál þetta út frá þeim meginreglum stjórnsýsluréttar og sveitarstjórnarlaga sem aðilar hafa vitnað til í málinu. Þegar hefur verið fundið að því að umsækjendum var ekki tilkynnt um niðurstöðu lóðaúthlutunar og að beiðnum kærenda um rökstuðning hafi ekki verið svarað eða, í tilviki Björns H. Arnars, ekki með nægilega ítarlegum hætti.

Áður en kemur að töku stjórnsýsluákvörðunar verður stjórnvald ávallt að leitast við að mál sé nægilega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í því máli sem hér um ræðir hafði bæjarráð Hafnarfjarðakaupstaðar það mikilvæga verkefni að gera tillögu til bæjarstjórnar um hverjir þeirra 504 aðila sem sóttu um lóðir umrætt sinn skyldu fá úthlutað lóð, en einungis 98 lóðir voru til ráðstöfunar. Þar af voru 48 lóðir fyrir einbýlishús, en það er ráðstöfun þeirra lóða sem kærð hefur verið til ráðuneytisins.

Ýmsar leiðir stóðu bæjarráði til boða við að leysa framangreint verkefni. Einfaldasta leiðin, og sú sem tryggir best jafnræði þeirra umsækjenda sem uppfylla öll grunnskilyrði, er að láta hlutkesti ráða niðurstöðu. Þeirri aðferð hefur í einhverjum tilvikum verið beitt í Hafnarfirði og vísa kærendur til bókunar bæjarráðs frá 6. maí 1999 þess efnis. Telja þeir raunar að sú bókun standi enn þar sem engin ákvörðun hafi verið tekin síðar um að viðhafa aðrar aðferðir við lóðaúthlutun.

Á þetta sjónarmið kærenda fellst ráðuneytið ekki. Verður ekki annað séð en að umrædd bókun hafi einungis gilt um þá úthlutun sem fram fór það sinn og telur ráðuneytið því að bæjarráði hafi verið heimilt að viðhafa aðra aðferð í því máli sem hér er til umfjöllunar. Það breytir þó ekki þeirri skyldu bæjarráðs að styðjast við úthlutunaraðferðir sem tryggja jafnræði umsækjenda og sem samrýmast auglýstum reglum um úthlutunarskilmála, sem vitnað var til í auglýsingu. Máttu umsækjendur treysta því að ekki fengju aðrir umsækjendur lóð en þeir sem uppfylltu þau skilyrði sem ófrávíkjanleg voru. Samkvæmt bréfi forseta bæjarstjórnar til ráðuneytisins, dags. 20. júní 2001, var þar um að ræða skilyrði skv. 1. og 5. gr. „reglna um úthlutun lóða í Áslandi 2. áfanga vegna einbýlis, raðhúsa og parhúsa til einstaklinga“, dags. 2. desember 1999. Þessi ákvæði kveða á um að umsækjendur skuli skila inn staðfestingu á greiðslugetu og að lóðirnar skuli ætlaðar til eigin nota.

Því telur ráðuneytið skjóta skökku við að í hópi þeirra 48 umsækjenda sem hlutu lóð umrætt sinn virðast vera a.m.k. tveir sem ekki skiluðu inn staðfestingu á greiðslugetu. Þess í stað er tekið fram í umsóknum þeirra að greiðslumati verði skilað „ef þess gerist þörf“ eða „ef til úthlutunar kemur“. Af yfirliti um umsækjendur, sem lá til grundvallar vinnu bæjarráðs, kemur einnig fram að greiðslumat var ekki til staðar vegna þessara umsækjenda. Virðast þessar umsóknir því ekki fullnægja úthlutunarreglum og hefðu þær ekki átt að koma til greina við úthlutun.

Hins vegar tekur ráðuneytið ekki undir það sjónarmið kærenda að bæjaryfirvöldum hafi borið að láta umsækjendur sem búa eða starfa í Hafnarfirði njóta forgangs. Telur ráðuneytið að ekki sé unnt að túlka orðin „tilgreina skal búsetu og atvinnu í Hafnarfirði“ í 2. gr. reglna um úthlutun lóða í Áslandi á þann veg, líkt og kærendur halda fram, að um afdráttarlaust skilyrði sé að ræða. Eðlilegri skilningur er að þarna sé um upplýsingaöflun að ræða sem hugsanlega hafi áhrif á afstöðu bæjaryfirvalda til umsækjenda.

Kærendur hafa, máli sínu til stuðnings, bent á að í eldri fundargerðum bæjarráðs sé að finna bókanir þar sem bæjarráð samþykkir að hafna öllum umsækjendum sem ekki búa eða starfa í Hafnarfirði. Í hópi lóðarhafa nú var hins vegar nokkuð um að umsækjendur búsettir í öðrum bæjarfélögum fengju lóðir, þótt Hafnfirðingar séu í miklum meiri hluta lóðarhafa. Eins og réttilega er bent á í bréfi forseta bæjarstjórnar, dags. 20. júní, hefur ráðuneytið nýlega komist að því að skilyrði um langvarandi búsetu í viðkomandi bæjarfélagi sé ólögmætt og kunni m.a. að fara í bága við 65. gr. stjórnarskrárinnar. Því er þessari málsástæðu kærenda vísað á bug.

Kærendur hafa einnig bent á að dæmi séu um að umsækjendur sem nýlega fengu úthlutað lóð í Áslandi en skiluðu þeim síðan aftur hafi nú fengið úthlutað lóð að nýju. Þetta á við um a.m.k. tvo af þeim 48 sem fengu úthlutað einbýlishúsalóð umrætt sinn. Enn telur ráðuneytið að ekki sé unnt að fallast á það með kærendum að orðalag 3. gr. úthlutunarreglna Hafnarfjarðarkaupstaðar bjóði upp á svo afdráttarlausan skilning. Orðalagið „tilgreina skal hvort umsækjandi hafi fengið úthlutað lóð hjá Hafnarfjarðarbæ áður“ felur þannig að mati ráðuneytisins einungis í sér að óskað er upplýsinga um þetta atriði en það er síðan á valdi bæjaryfirvalda að meta hvaða vægi þetta atriði hefur við ákvörðun um úthlutun.

Sama má segja um 4. gr. reglnanna þar sem tekið er fram að fjölskyldustærð og aðrar fjölskylduaðstæður verði hafðar til hliðsjónar við úthlutun. Telur ráðuneytið því að í 2.–4. gr. reglnanna sé um að ræða atriði sem bæjaryfirvöld áskildu sér rétt til að gefa ákveðið vægi innbyrðis. Samkvæmt yfirlýsingu forseta bæjarstjórnar í áðurnefndu bréfi frá 20. júní 2001 verður hins vegar að gera ráð fyrir að 1. gr. reglnanna, um staðfestingu viðskiptabanka á greiðslugetu fyrir fjárfestingu að fjárhæð 15 m.kr., og 5. gr., um að húsnæðið sé ætlað til eigin nota hafi verið ófrávíkjanleg skilyrði. Eins og áður hefur verið vakin athygli á liggur engu að síður fyrir að bæjarráð vék frá skilyrði 1. gr. varðandi a.m.k. tvo umsækjendur af ástæðum sem bæjaryfirvöld hafa hvorki útskýrt fyrir ráðuneytinu né kærendum.

C.     Um undirbúning tillögu bæjarráðs og ákvarðanatöku

Í bréfi ráðuneytisins, dags. 2. ágúst 2001, er athygli bæjaryfirvalda vakin á því að í þeim vinnugögnum sem ráðuneytinu voru send var ekki að finna neina samantekt á því hverjir umsækjenda hefðu mesta þörf fyrir að fá úthlutað lóð. Bent var á að í bréfi forseta bæjarstjórnar til ráðuneytisins, dags. 20. júní 2001, sé gerð grein fyrir því að þetta atriði hafi þó ráðið miklu um val umsækjenda. Óskaði ráðuneytið eftir eins nákvæmum upplýsingum og unnt væri um við hvaða gögn bæjarráð hefði stuðst hvað þetta atriði varðar.

Í svari forseta bæjarstjórnar, dags. 13. ágúst 2001, er eftirfarandi útskýringu að finna: „Bæjarráðsmenn mátu sjálfir fjölskylduaðstæður fólks út frá lóðaumsóknunum. Eins og bent er á í bréfi ráðuneytisins er um afar huglægan mælikvarða að ræða og koma inn í það huglæga mat atriði eins og fjölskyldustærð, stærð húsnæðis, fjölskylduaðstæður, svo sem fötlun o.þ.u.l. Engin leið er að meta t.d. fötlun á móti fjölskyldustærð þegar raða á umsóknum í töflu. Í töfluform voru því einungis settar upp óumdeilanlegar staðreyndir. Bæjarráð lagði mikla vinnu í þetta mál og var það tekið fyrir á þremur bæjarráðsfundum og var sá síðasti þeirra aukafundur, þar sem þetta eina mál var á dagskrá. Fór um 20 klst. vinna í þetta mál í bæjarráði samtals, auk þeirrar vinnu sem bæjarráðsmenn lögðu á sig milli funda við skoðun gagna. Engin önnur gögn voru lögð fram á bæjarráðsfundunum en þau, sem þegar hafa verið afhent yður.“

Þetta svar taldi ráðuneytið ófullnægjandi og vísaði til þess að í gögnum þeim sem ráðuneytinu hefðu verið afhent væri ekki að finna upplýsingar um ýmis atriði sem í bréfi forseta bæjarstjórnar frá 20. júní 2001 var sagt að hefðu skipt verulegu máli. Í bréfinu segir orðrétt: „Er þá m.a. átt við hvernig umsækjandi búi í núverandi húsnæði, hvernig húsnæðið er miðað við fjölskyldustærð, hvort um sé að ræða leiguhúsnæði o.fl. í þeim dúr og varðar allar félagslegar kringumstæður hans með tilliti til húsnæðis.“

Ráðuneytið telur að í framangreindri upptalningu sé að finna rök sem séu málefnaleg við mat umsækjenda. Enn fremur rúmast þau sjónarmið ótvírætt innan 4. gr. úthlutunarreglna Hafnarfjarðarkaupstaðar, þar sem segir að fjölskyldustærð og aðrar fjölskylduaðstæður verði hafðar til hliðsjónar við úthlutun. Í bréfi ráðuneytisins frá 22. ágúst 2001 var hins vegar bent á að í málið vantar allar upplýsingar um á hvaða gögnum bæjarráð gat byggt ofangreint mat. Er í bréfinu sérstaklega bent á að á umsóknareyðublaði er ekki spurt um núverandi húsnæði sem umsækjandi býr í. Ekki verður heldur séð að athugasemdir umsækjenda á umsóknareyðublöðum séu upplýsandi hvað þetta varðar. Sá ráðuneytið sig því knúið til að ítreka beiðni til Hafnarfjarðarkaupstaðar um að skýra hvernig mat á aðstæðum umsækjenda fór fram. Þær útskýringar hafa ekki verið veittar.

Af þeim 48 umsækjendum sem hlutu einbýlishúsalóð virðist aðeins einn umsækjandi geta þess í umsókn sinni að núverandi húsnæði sé of lítið miðað við fjölskyldustærð. Hvergi er í umsóknum vikið að sérstökum aðstæðum sem kalli á breyttar húsnæðisþarfir. Hvergi er í þessum 48 umsóknum minnst á fötlun. Verður því ekki séð að fyrrgreind athugasemd forseta bæjarstjórnar í bréfi frá 13. ágúst 2001 hafi þýðingu í þessu máli.

Ráðuneytið telur ótvríætt að ef ætlun bæjarráðs var að gefa fjölskylduaðstæðum sérstakt vægi hefði verið eðlilegt að bæta við spurningum á umsóknareyðublöðin til að umsækjendur gerðu sér grein fyrir að þessar upplýsingar skiptu miklu máli við val á umsækjendum. Sá kostur var af einhverjum ástæðum ekki valinn. Verður því ekki séð að bæjarráð hafi haft nægar upplýsingar til að gera upp á milli umsækjenda með vísan til 4. gr. úthlutunarreglnanna nema með tilliti til fjölskyldustærðar, sem sérstaklega var spurt um á umsóknareyðublaði. Þótt einstakir bæjarráðsmenn kunni að hafa verið kunnugir aðstæðum einhverra umsækjenda, svo sem hvort viðkomandi byggi í leiguhúsnæði, getur það tæplega átt við um umsækjendur utan Hafnarfjarðarkaupstaðar og er því ekki málefnalegt að byggja á slíkri staðbundinni þekkingu eingöngu, án þess að gefa öllum umsækjendum kost á að koma á framfæri upplýsingum um sömu atriði.

Ráðuneytið telur sig ekki geta greint það af umsóknum þeirra 48 umsækjenda sem úthlutað var einbýlishúsalóð að fjölskyldustærð hafi sérstaklega verið látin ráða niðurstöðu um val umsækjenda. Virðist fjölskyldustærð þessara aðila vera mjög breytileg og er ekki unnt að skýra þá ákvörðun að hafna umsóknum kærenda á þeim grundvelli að fjölskyldustærð þeirra hafi verið frábrugðin þeim umsækjendum sem hlutu lóð. Kærendur hafa raunar sérstaklega óskað eftir tölfræðiupplýsingum frá Hafnarfjarðarkaupstað til að sannreyna hvort sú væri raunin en þeirri beiðni hefur ekki verið sinnt. Telja verður að sönnunarbyrði hvíli á kærða hvað þetta atriði varðar, eins og bent var á í bréfi ráðuneytisins, dags. 22. ágúst 2001.

Af öllu framangreindu telur ráðuneytið mega ráða að ekki hefur verið sýnt fram á það af hálfu Hafnarfjarðarkaupstaðar að undirbúningur að tillögu bæjarráðs um lóðaúthlutun hafi verið nægilega vandaður, þrátt fyrir að ekki sé dregin í efa sú fullyrðing kærða að mikil vinna hafi verið lögð í málið í bæjarráði. Liggur fyrir að vikið hefur verið frá skilyrði í úthlutunarreglum sem kærði hefur lýst yfir að væri ófrávíkjanlegt, þ.e. varðandi staðfestingu á greiðslugetu. Telur ráðuneytið ótvírætt að þær umsóknir sem ekki uppfylltu skilyrði 1. gr. úthlutunarreglnanna átti ekki að taka til greina við úthlutun. Þá telur ráðuneytið að bæjarráð hafi ekki búið yfir nægum upplýsingum til að byggja niðurstöðu sína um val umsækjenda á svo huglægum sjónarmiðum sem lýst hefur verið að lögð hafi verið til grundvallar.

Sú leið sem bæjarráð ákvað að fara við val umsækjenda var að mati ráðuneytisins fallin til þess að vekja tortryggni um að eitthvað annað en málefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu um val umsækjenda. Kærendur hafa greint frá orðrómi um að í gildi hafi verið samkomulag um að þeir stjórnmálaflokkar sem fulltrúa eiga í bæjarráði hafi fengið úthlutað ákveðnum fjölda lóða til ráðstöfunar að eigin geðþótta. Í þessu máli liggja ekki fyrir gögn sem benda til þess að orðrómur þessi eigi við rök að styðjast.

Engu að síður hefur heldur ekki verið sýnt fram á það að þeir 48 umsækjendur sem úthlutað var einbýlishúsalóð hafi uppfyllt skilyrði úthlutunarreglna þeirra sem stuðst var við betur en aðrir umsækjendur. Hefur ráðuneytið ítrekað bent á að fullyrðingar forseta bæjarstjórnar um hvaða sjónarmið lágu til grundvallar stangist á við þau vinnugögn sem bæjarráð studdist við. Samkvæmt yfirlýsingum forsetans var engum öðrum gögnum til að dreifa. Telur ráðuneytið því að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi ekki sýnt fram á að niðurstaða úthlutunar byggist á málefnalegum sjónarmiðum.

Með vísan til þessarar niðurstöðu telur ráðuneytið að á fundi bæjarráðs Hafnarfjarðarkaupstaðar þann 8. febrúar 2001, við gerð tillögu um úthlutun einbýlishúsalóða í Áslandi, hafi verið brotið gegn 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga, með því að undirbúningur málsins var ekki nægjanlega vandaður og ekki hefur verið sýnt fram á að jafnræðis hafi verið gætt milli umsækjenda.

Miðað við að þau gögn sem lágu fyrir bæjarráði gátu ekki orðið grundvöllur til að gera upp á milli þess mikla fjölda umsækjenda sem sótti um takmarkaðan fjölda lóða telur ráðuneytið að bæjarráði hafi verið skylt að notast við hlutlægar aðferðir við val umsækjenda. Hafi því verið óhjákvæmilegt að beita hlutkesti til að gera upp á milli þeirra umsækjenda sem uppfylltu grunnskilyrði úthlutunarreglnanna, þ.e. höfðu skilað inn staðfestingu á nægilegri greiðslugetu og sóttu um lóð til eigin nota. Öðrum umsóknum bar hins vegar að hafna.

D.     Réttaráhrif

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að málsmeðferð Hafnarfjarðarkaupstaðar brjóti í veigamiklum atriðum gegn meginreglum stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalds, jafnræði aðila, tilkynningu til aðila, rétt til rökstuðnings og að erindum skuli svarað innan hæfilegs tíma. Einkum eru það fyrstu tvö atriðin sem hugsanlega geta valdið ógildingu stjórnsýsluákvarðana. Hefur ráðuneytið þegar komist að þeirri niðurstöðu að miðað við þær takmörkuðu upplýsingar og mikinn fjölda umsókna um takmarkaðan fjölda byggingarlóða sem lágu fyrir bæjarráði hafi verið nauðsynlegt að val umsækjenda færi fram með hlutkesti. Ákvörðun bæjarráðs um að velja úr umsóknum á grundvelli huglægra sjónarmiða hafi því brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Í þessu ákvæði felst heimild fyrir ráðuneytið til að staðfesta eða ógilda stjórnsýsluákvarðanir sveitarfélaga sem undir það eru bornar. Skilyrði þess að ákvörðun verði ógilt er að á henni séu verulegir formgallar. Í því máli sem hér er til umfjöllunar verður einnig að meta hvaða réttaráhrif ógilding ákvörðunar um lóðaúthlutun kann að hafa á einstaklinga sem ekki eru aðilar að kærumáli þessu.

Verður að telja að aðstæður í máli þessu séu um margt sambærilegar við mál sem ráðuneytið fjallaði um í óbirtum úrskurðum sínum frá 14. apríl 2001 varðandi lóðaúthlutun í Mosfellsbæ. Í því máli taldi ráðuneytið að þeir einstaklingar sem fengu úthlutað lóðum hefðu af því mikla og skýra hagsmuni að ákvörðunin stæði óhögguð, enda hefðu þeir væntanlega þegar lagt í nokkurn kostnað vegna undirbúnings byggingarframkvæmda. Þá væri ótalinn annar kostnaður og óþægindi sem viðkomandi einstaklingar kynnu að verða fyrir ef lóðaúthlutun yrði ógilt. Ekki hefði verið sýnt fram á annað en að þessir aðilar hefðu verið í góðri trú um rétt sinn. Af þessum sökum taldi ráðuneytið ekki unnt að ógilda ákvörðun um lóðaúthlutun, þrátt fyrir að framkvæmdir væru enn ekki hafnar á hinum umdeildu lóðum.

Í því máli sem hér er til umfjöllunar liggur ekki fyrir hvort framkvæmdir eru hafnar á þeim lóðum sem úthlutað var. Með tilliti til þess að úthlutun fór fram í febrúar verður þó að ætla að í mörgum tilvikum eigi sömu sjónarmið við eins og lýst er að ofan. Telur ráðuneytið því að ekki komi til álita að ógilda ákvörðun bæjarstjórnar frá 13. febrúar 2001 um lóðaúthlutun.

Ráðuneytið á ekki úrskurðarvald um önnur úrræði sem kærendum kunna að standa til boða, svo sem um skaðabætur eða efndir in natura, ef sá möguleiki er fyrir hendi. Í ljósi þess að alvarlegir hnökrar voru á málsmeðferð bæjarstjórnar Mosfellsbæjar í fyrrgreindu máli beindi ráðuneytið þeim tilmælum til kærða, með vísan til 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, að hafnar yrðu viðræður við kæranda og aðra umsækjendur sem uppfylltu skilyrði um lóðaúthlutun samkvæmt eldri reglum en var meinað að taka þátt í úthlutun umræddra lóða. Til vara var kæranda bent á rétt hans til að höfða mál fyrir dómstólum.

Ráðuneytið telur aðstæður ekki fyllilega sambærilegar í því máli sem hér er til umfjöllunar og í ofangreindum málum varðandi Mosfellsbæ, þar sem auglýstum viðmiðunarreglum var vikið til hliðar og ný og ströng skilyrði sett, sem útilokuðu fjölda umsækjenda eftir að umsóknarfrestur var liðinn. Engu að síður eru veigamiklir hnökrar á málsmeðferð bæjarráðs Hafnarfjarðarkaupstaðar í þessu máli, eins og þegar hefur verið lýst, og með þeim hefur verið brotinn réttur á miklum fjölda einstaklinga.

Ráðuneytið telur því rétt að beina þeim tilmælum til bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar að hún kanni hvort rétt sé að koma með einhverjum hætti til móts við kærendur og aðra umsækjendur sem uppfylltu skilyrði úthlutunarreglna en fengu ekki úthlutað lóð umrætt sinn, svo sem með því að greiða kærendum útlagðan kostnað vegna umsókna þeirra eða, ef unnt er, að viðkomandi umsækjendur njóti forgangs við næstu lóðaúthlutun Hafnarfjarðarkaupstaðar.

Kærendur hafa báðir áskilið sér rétt til að hafa uppi skaðabótakröfur. Ekki er tekin afstaða til þess hvort bótaréttur sé fyrir hendi, enda falla kröfur um skaðabætur utan úrskurðarvalds ráðuneytisins.

ÚRSKURÐARORÐ

Við málsmeðferð og gerð tillögu bæjarráðs Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 8. febrúar 2001 og ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 13. febrúar 2001, um úthlutun einbýlishúsalóða í 3. hluta 2. áfanga í Áslandi var ekki fylgt nægilega eftirtöldum ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993:

-   10. gr., um rannsóknarskyldu stjórnvalds;

-   11. gr., um jafnræði umsækjenda;

-   20. gr., með því að tilkynna ekki umsækjendum um niðurstöðu lóðaúthlutunar;

-   21. gr. með því að svara ekki beiðni kæranda, Pálma Helgasonar, um rökstuðning;

-   3. mgr. 21. gr. með því að svara ekki beiðni kæranda, Björns H. Arnars, um ítarlegri rökstuðning innan 14 daga frá móttöku erindisins.

Ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 13. febrúar 2001, um úthlutun einbýlishúsalóða í 3. hluta 2. áfanga í Áslandi, skal standa óhögguð.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)

Samrit:

Pálmi Helgason

Hafnarfjarðarkaupstaður