Ásdís Halla Bragadóttir

Garðatorgi 7

210 GARÐABÆR

Með bréfi, dags. 21. október 2001, barst ráðuneytinu erindi frá Hlyni Jónssyni varðandi lóðaúthlutun sem samþykkt var í bæjarstjórn Garðabæjar 30. janúar 2001. Þar sem ljóst var að erindið barst ráðuneytinu eftir lok almenns kærufrests ritaði ráðuneytið málshefjanda bréf, dags. 26. október 2001, þar sem hann var meðal annars inntur eftir því hvort hann óskaði eftir að ráðuneytið afgreiddi erindi hans sem stjórnsýslukæru, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og hvort hann gæti tilgreint ástæður sem réttlættu það að málið yrði tekið til meðferðar sem stjórnsýslukæra þrátt fyrir að kærufrestur væri liðinn, sbr. 27. og 28. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Sama dag ritaði ráðuneytið bæjarstjórn Garðabæjar bréf þar sem tilkynnt var að ráðuneytið teldi tilefni til þess að rannsaka erindið á grundvelli eftirlitshlutverks ráðuneytisins skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga. Vitnaði ráðuneytið til nýlegra úrskurða varðandi lögmæti úthlutunar byggingarlóða í Mosfellsbæ og Hafnarfjarðarkaupstað og lýsti ráðuneytið þeirri skoðun sinni að aðstæðum svipaði að mörgu leyti til aðstæðna í síðarnefnda málinu, þar sem ráðuneytið komst að þeirri niðurstöðu að bæjaryfirvöld hefðu ekki haft forsendur til þess að velja úr umsóknum um byggingarlóðir á grundvelli þeirra upplýsinga sem lágu fyrir í málinu. Var því talið að málsmeðferð við lóðaúthlutunina hefði ekki verið í samræmi við 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga. Óskaði ráðuneytið eftir nánar tilgreindum gögnum og upplýsingum af hálfu bæjaryfirvalda í Garðabæ.

Svar málshefjanda er dagsett 29. október 2001. Þar kemur fram að hann gerir ekki aðrar kröfur í málinu en að ráðuneytið skeri úr um hvort þær aðferðir sem viðhafðar voru við lóðaúthlutun stangist á við lög og eðlilega stjórnsýsluhætti, einkum að því er varðar jafnræði umsækjenda. Jafnframt lýsir málshefjandi þeirri skoðun sinni, að gangi rannsókn ráðuneytisins á grundvelli eftirlitshlutverks þess, sbr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, og afgreiðsla málsins í kjölfar slíkrar rannsóknar, jafn langt og vera myndi í tilviki stjórnsýslukæru, telji hann óþarft að erindi hans verði meðhöndlað sem stjórnsýslukæra.

Í ljósi þessa svars málshefjanda hefur ráðuneytið tekið þá ákvörðun að ljúka afgreiðslu málsins á grundvelli 1. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveður á um að ráðuneytið skuli hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Málshefjandi hefur engu að síður notið réttarstöðu aðila við meðferð málsins en niðurstaða ráðuneytisins verður ekki í formi stjórnsýsluúrskurðar heldur verður um að ræða rökstutt álit sem byggist á niðurstöðum frumkvæðisathugunar ráðuneytisins.

I. Málavextir og málsrök málshefjanda

Í bréfi málshefjanda, dags. 21. október 2001, kemur fram að hann var á meðal umsækjenda við úthlutun byggingarlóða í 4. áfanga Ásahverfis í Garðabæ, sem samþykkt var í bæjarstjórn 30. janúar 2001. Alls bárust umsóknir frá 499 einstaklingum um 45 byggingarlóðir. Málshefjandi var ekki í hópi þeirra sem bæjarstjórn valdi til að hljóta lóðir.

Þar sem listi yfir lóðahafa vakti athygli og reiði málshefjanda óskaði hann skriflega eftir skýringum af hálfu bæjaryfirvalda á þeim reglum og sjónarmiðum sem réðu forgangsröðun umsækjenda. Telur hann að þær skýringar sem gefnar eru í bréfum bæjarritara, dags. 7. febrúar, 21. mars og 5. júní 2001, séu ófullnægjandi og skýri ekki hvað réði því hverjir hlutu lóðir umrætt sinn.

Málshefjandi kveðst hafa beina vitneskju um að pólitík, fjölskyldutengsl umsækjenda og vinfengi hafi ráðið afgreiðslu lóðaumsókna umrætt sinn. Einnig telur hann ljóst af lista yfir lóðahafa og þau einkennilegu svör sem borist hafa frá bæjaryfirvöldum, að eðlilegra og málefnalegra reglna hafi ekki verið gætt við forgangsröðun á umsækjendum. Telur hann svör bæjarráðs Garðabæjar algerlega ófullnægjandi og breyti þau ekki skilningi málshefjanda á því hvaða sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar.

Málshefjandi gagnrýnir einnig þá afstöðu bæjarráðs sem fram kemur í bréfi bæjarritara, dags. 5. júní 2001, þar sem fram kemur það viðhorf að bæjaryfirvöld verði að hafa óbundnar hendur þegar umsækjendur verða fleiri en fjöldi lóða. Frekari forgangsröðun en birtist í lista yfir lóðarhafa og biðlista sé því ekki unnt að leggja fram, enda verði slíkt að teljast óeðlilegt með tilliti til þess að bæjarráð fyrirhugi að auglýsa frekari lóðaúthlutun á svæðinu. Telur málshefjandi að þessi fullyrðing sýni best hve forsögulegir stjórnarhættir viðgangist í Garðabæ. Hafi bæjaryfirvöld þarna endaskipti á tilganginum með skýrum reglum, sem er auðvitað sá að stjórnvöld séu bundin í ákvarðanatöku sinni við málefnaleg sjónarmið sem öllum eru kunn. En slíkt henti vissulega ekki stjórnvöldum sem hygla vilja sumum á kostnað annarra.

Í bréfi, dags. 29. október 2001, lýsir málshefjandi þeirri skoðun sinni að auk þess að fá úr því skorið hvort umrædd lóðaúthlutun í Garðabæ hafi stangast á við lög, telji hann mikilvægt að settar verði skýrar reglur um það hvaða sjónarmið teljist málefnaleg og heimil innan þess frjálsa mats sem sveitarfélög hafa við úthlutun lóða. Af úrskurði ráðuneytisins varðandi Hafnarfjarðarkaupstað verði ráðið að mat þetta sé afar rúmt og þurfi bæjaryfirvöld t.d. ekki að taka mið af þörf umsækjenda við ákvörðun um úthlutun lóða. Hvað sem því líður telur málshefjandi ljóst að reglur um forgangsröðun umsækjenda þurfi að vera skýrar, málefnalegar og gagnsæjar.

II. Málsrök Garðabæjar

Eins og áður er fram komið óskaði ráðuneytið í bréfi, dags. 26. október 2001, eftir nánar tilteknum gögnum og upplýsingum af hálfu bæjaryfirvalda í Garðabæ, með vísan til 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Svar bæjaryfirvalda barst í svohljóðandi bréfi bæjarritara, dags. 14. desember 2001:

„Bæjaryfirvöld í Garðabæ hafa haft til umfjöllunar bréf ráðuneytisins til bæjarins, dags. 26. október 2001, sbr. einnig símbréf ráðuneytisins, dags. 2. nóvember 2001, er varða stjórnsýslukæru Hlyns Jónssonar vegna lóðaúthlutunar.

Í bréfi ráðuneytisins, dags. 26. október 2001, voru bæði settar fram spurningar og óskað eftir ýmsum upplýsingum. Spurningunum verður svarað í sömu röð og þær voru settar fram í bréfinu.

1.      Hafa farið fram fleiri lóðaúthlutanir í Garðabæ á þessu ári, þ.e. eftir 30. janúar sl.?

Nei, engar samþykktir hafa verið gerðar í bæjarstjórn eftir 30. jan. sl. um úthlutanir lóða til einstaklinga eða atvinnufyrirtækja.

2.      Eru fyrirhugaðar lóðaúthlutanir í Garðabæ á næstunni?

Í Ásahverfi á enn eftir að úthluta um 40 lóðum, en engar samþykktir liggja fyrir í bæjarstjórn um hvenær þær lóðir verða auglýstar til úthlutunar.

3.      Hafa bæjaryfirvöld tekið ákvörðun um hvort settar verði reglur um lóðaúthlutanir vegna komandi úthlutana, með vísan til þeirra sjónarmiða um málsmeðferð sem koma fram í úrskurðum ráðuneytisins um lóðaúthlutanir í Mosfellsbæ og Hafnarfjarðarkaupstað?

Bæjaryfirvöld í Garðabæ hafa kynnt sér úrskurði ráðuneytisins um lóðaúthlutanir í Mosfellsbæ og Hafnarfirði. Engar samþykktir hafa verið gerðar í bæjarstjórn um málið, né heldur tekin afstaða til þess hvort ástæða sé til að breyta þeim reglum sem lagðar hafa verið til grundvallar við lóðaúthlutun í Garðabæ. Eðlilegt er þó að huga vel að þeim athugasemdum sem ráðuneytið hefur gert í áðurnefndum úrskurðum varðandi málsmeðferð við úthlutanir lóða í viðkomandi sveitarfélögum og taka tillit til þeirra, ef ástæða þykir, við næstu úthlutun lóða hér í Garðabæ.

4.   Hvaða upplýsingar voru umsækjendur um lóðir krafðir um og var einhverjum umsóknum hafnað á þeim grundvelli að þær uppfylltu ekki grunnskilyrði?

      Með bréfi þessu fylgir umsóknareyðublað um byggingalóðir í Garðabæ. Á því kemur fram hvaða upplýsingar það voru sem óskað var eftir að umsækjendur létu í té. Svo sem sjá má af eyðublaðinu voru þessar upplýsingar ekki settar fram sem skilyrði fyrir veitingu lóða, hvað þá grunnskilyrði. Engu að síður má segja að þær upplýsingar sem þarna var beðið um endurspegli þau leiðbeinandi sjónarmið sem unnið var eftir við ákvörðun um lóðaúthlutanirnar, sbr. svar við spurningu nr. 5 hér á eftir. Engum umsækjendum var þó hafnað vegna þess að eyðublöðin voru ekki rétt út fyllt.

5.   Voru settar reglur, samþykktir eða leiðbeinandi sjónarmið sem unnið var eftir við ákvörðun um lóðaúthlutun?

      Það voru ekki settar sérstakar skriflegar verklagsreglur sem unnið var eftir við lóðaúthlutunina. En svo sem fram kemur í bréfi Garðabæjar, dags. 21. mars 2001, til kæranda máls þessa, sbr. meðfylgjandi ljósrit, var við lóðaúthlutanirnar lögð til grundvallar ýmis leiðbeinandi sjónarmið. Svo sem þar kemur fram var höfð hliðsjón af ríkisfangi umsækjanda, fjárræði, tekjum og eignum, fjölskyldustærð, hvort umsækjandi hefði áður sótt um lóð, hvort umsækjandi hefði áður fengið lóð úthlutað, búsetu og atvinnuháttum. Allt voru þetta upplýsingar sem umsækjendur voru beðnir um á umsóknareyðublöðunum.

6.   Var gerður greinarmunur á umsækjendum eftir búsetu?

      Það var ekki gerður greinarmunur á umsækjendum eftir búsetu. Þeir fjörtíu og fimm umsækjendur sem fengu lóðir voru bæði búsettir í Garðabæ og í öðrum sveitarfélögum.

7.   Ósk um afrit af fundargerðum bæjarstjórnar og bæjarráðs þar sem umrædd lóðaúthlutun var til umfjöllunar, svo og vinnugögnum sem málið varða ef þeim væri til að dreifa, svo sem listum yfir þá umsækjendur sem best voru taldir uppfylla skilyrði til að hljóta lóð.

      Meðfylgjandi eru ljósrit fundargerða. Þá fylgir listi yfir umsækjendur, þar sem fram koma þær upplýsingar sem beðið var um á umsóknareyðublöðum. Sá listi ásamt frumriti umsókna er þau vinnugögn sem liggja fyrir í málinu og með vísan til þeirra lögðu bæjarfulltrúar mat á það hvernig hinum 45 lóðum skyldi ráðstafað.

8.   Ósk um umsögn bæjaryfirvalda um erindi kæranda, svo og önnur atriði eða sjónarmið sem bæjaryfirvöld teldu þörf á að koma á framfæri við ráðuneytið. Ráðuneytið vakti sérstaka athygli á því að bæjaryfirvöldum væri heimilt að senda gögn eða athugasemdir varðandi málsmeðferð ráðuneytisins á erindi Hlyns Jónssonar, svo sem varðandi upphaf kærufrests til ráðuneytisins.

      Garðabær telur rétt að fjalla fyrst örlítið um kærufrestinn, enda má skilja fyrirspurn ráðuneytisins svo að óskað sé eftir afstöðu bæjarins til frestsins. Það er álit Garðabæjar að kærufrestur hafi verið útrunninn er kærandi sendi þann 21. október 2001 erindi sitt inn til félagsmálaráðuneytisins. Síðustu samskipti kæranda og Garðabæjar áður en kærandi sendi kæruna er bréf bæjarins til kæranda, dags. 5. júní 2001. Upphaf kærufrests telst því vera í síðasta lagi 5. júní 2001. Í bréfi félagsmálaráðuneytisins til kæranda dags. 26. október 2001, var hann beðinn um að tjá sig um hvort honum hefði verið leiðbeint um að unnt væri að kæra ákvörðunina til félagsmálaráðuneytisins. Kærandi svaraði því til að honum hefði ekki verið leiðbeint um kærurétt, en af bréfi hans er ljóst að ástæða þess að hann kærði ákvörðunina svo seint er ekki sú að hann hafi ekki vitað um kæruréttinn eða kærufrestinn, enda er kærandi starfandi lögmaður, heldur sú að hann hafi tekið ákvörðun um að beina erindi til ráðuneytisins í kjölfar umfjöllunar um úrskurð ráðuneytisins í „Hafnarfjarðarmálinu“, svo sem kærandi orðar það. Skortur á leiðbeiningum af hálfu Garðabæjar að því er kærurétt og kærufrest varðar er því ekki ástæða þess að kærandi kærði málið svo seint til félagsmálaráðuneytisins.

Það er alfarið í verkahring ráðuneytisins að meta hvort einhverjar þær ástæður sem tilgreindar eru í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi við í tilfelli kæranda.

Garðabær gerir engar athugasemdir við að erindi kæranda sæti efnismeðferð.

Kærandi kveðst ekki óska eftir því að ákvörðun Garðabæjar um lóðaúthlutunina verði ógilt, heldur kveður hann markmið sitt vera að færa stjórnarhætti í Garðabæ inn í 21. öldina og að skorið verði úr um það hvort þær aðferðir sem viðhafðar voru við lóðaúthlutina stangist á við lög og eðlilega stjórnsýsluhætti.

Garðabær auglýsti 45 lóðir lausar til úthlutunar. Umsækjendur um lóðirnar voru rúmlega 600. Það var því ljóst að bæjaryfirvöldum var mikill vandi á höndum, þar sem ljóst var að umtalsverður fjöldi umsækjenda uppfyllti þau almennu skilyrði sem bæjaryfirvöld hafa lagt til grundvallar við úthlutun lóða. Með hliðsjón af 1. mgr. 1. gr., 7. gr. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og áratuga langri venju við úthlutun lóða verður að telja að sveitarstjórnir hafi almenna heimild til að úthluta lóðum líkt og til ráðstöfunar annarra fjárhagslegra hagsmuna sinna. Jafnframt má benda á 1. mgr. 1. gr. laga nr. 17/1996 um gatnagerðargjald en þar er gert ráð fyrir því að sveitarstjórnir hafi slíka úthlutun á forræði sínu. Engar reglur er hins vegar að finna um meðferð þessa valds þannig að þessi ákvörðun verður því að ráðast af frjálsu mati viðkomandi sveitarstjórnar. Það að um matskennda ákvörðun sveitarstjórnar er að ræða þýðir ekki að sveitarstjórnin sé algjörlega frjáls að því að ákveða hverjir fá lóð úthlutað og hverjir ekki. Sveitarstjórnin er bundin af almennum efnisreglum stjórnsýsluréttarins, eins og t.d. jafnræðisreglunni. Málefnaleg sjónarmið verða að ráða ferðinni við lóðaúthlutanir. Svo sem sjá má af umsóknareyðublöðum Garðabæjar er einungis verið að óska eftir málefnalegum upplýsingum. Aðrar upplýsingar þurfa bæjaryfirvöld ekki að fá til að geta tekið ákvörðun um úthlutun lóða. Á umsóknareyðublöðunum er þannig óskað eftir upplýsingum um fjölskyldustærð, efnahag o.þ.h. Þar er ekki óskað eftir ómálefnalegum upplýsingum eins og upplýsingum um kynþátt, trúarskoðanir eða stjórnmálaskoðanir.

Við lóðaúthlutanir verður að hafa í huga að hlutverk sveitarfélaga er m.a. að vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna, sbr. 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Sveitarfélagið hefur auðvitað hag af því t.d. að veita þeim umsækjendum lóðir sem hafa yfir að ráða nægilegu fé eða eru líklegir til að afla sér þess fjár, til að standa straum að byggingu á lóðinni á tilteknum tíma. Sveitarfélagið hefur hagsmuni af því að hverfi byggist hratt upp. Það eru málefnaleg sjónarmið. Þá eru það málefnaleg sjónarmið byggð á skipulagslegum forsendum að veita barnafólki forgang að lóðum nálægt skólum og eldri borgurum forgang að lóðum nálægt þjónustukjörum fyrir aldraða.

Við ákvörðun um úthlutun lóðanna 45 voru allar umsóknir (rúmlega 600 að tölu) skoðaðar gaumgæfilega. Með hliðsjón af þeim leiðbeinandi sjónarmiðum sem gerð var grein fyrir hér að ofan voru lóðarhafarnir 45 valdir. Ákvörðunin var einróma. Kæranda var gerð grein fyrir þessum atriðum í bréfinu dags. 5. júní 2001. Jafnframt var honum boðið að koma að ræða við bæjarstjóra og bæjarritara um málið ef hann svo óskaði. Kærandi þáði ekki það boð.

Ákvörðun Garðabæjar var málefnaleg og jafnræðisreglan var höfð í heiðri, þannig að umsækjendum var ekki mismunað á grundvelli kynþáttar, litarháttar, stjórnmálaskoðana o.s.frv. Þeir bæjarfulltrúar sem komu að endanlegri samþykkt málsins gættu þannig lögbundinna sjónarmiða og fóru að sannfæringu sinni um afstöðu til þess, sbr. 1. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga.“

Með bréfi, dags. 20. desember 2001, gaf ráðuneytið málshefjanda kost á að gera athugasemdir við umsögn bæjarstjórnar. Svar hefur ekki borist þrátt fyrir að frestur sem honum var gefinn sé nú liðinn.

III. Álit ráðuneytisins

A.  Inngangur

Ekki er til að dreifa ákvæðum í lögum sem fjalla með beinum hætti um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga. Úthlutun byggingarlóða er einungis með óbeinum hætti á meðal þeirra verkefna sem löggjafinn hefur falið sveitarfélögum að inna af hendi. Má í því sambandi benda á að í 6. mgr. 6. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, var að finna upptalningu á helstu verkefnum sveitarfélaga og er úthlutun byggingarlóða ekki þar á meðal. Þeirri upptalningu var þó ekki ætlað að vera tæmandi og verður að telja að með vísan til venju og eðlis máls sé ekki vafi á því að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum, líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.

Jafnframt telur ráðuneytið að ákvörðun um úthlutun byggingarlóða sé stjórnsýsluákvörðun og eru sveitarstjórnir því bundnar af málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, við beitingu þess valds sem þeim er falið samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Flest sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu hafa sett reglur um lóðaúthlutun en þær reglur eru mismunandi og í a.m.k. einhverjum tilvikum er þeim einungis ætlað að gegna leiðbeinandi hlutverki þegar kemur að ákvörðun um úthlutun. Ráðuneytið hefur í úrskurðum sínum frá 17. apríl 2001, varðandi Mosfellsbæ, komist að þeirri niðurstöðu að ekki sé unnt að styðjast við réttarvenjur hvað þetta varðar. Verður því eingöngu fjallað um mál þetta út frá meginreglum stjórnsýsluréttar og sveitarstjórnarlaga, svo og fyrri úrskurðum ráðuneytisins í málum er varða lóðaúthlutanir sveitarfélaga.

B.  Um undirbúning ákvörðunar bæjarstjórnar

Í því máli sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að engar skriflegar úthlutunarreglur voru settar áður en úthlutun fór fram, varðandi þau lágmarksskilyrði sem umsækjendur um byggingarlóðir þurftu að uppfylla. Jafnframt lágu ekki fyrir neinar skriflegar upplýsingar um þau sjónarmið sem bæjaryfirvöld myndu byggja úthlutun sína á.

Á umsóknareyðublaði er tekið fram að umsóknum sem ekki eru útfylltar til fulls verði ekki sinnt. Á eyðublaðinu er umsækjendum gert að gefa upplýsingar um eigin hagi. Má þar nefna upplýsingar um ríkisfang, hjúskaparstöðu og fjölskyldustærð, starfsheiti, hvort umsækjandi hefur áður sótt um lóð, fyrirhugaða fjármögnun og núverandi húsnæði umsækjenda. Gera má ráð fyrir að umræddar upplýsingar hafi að einhverju leyti verið hafðar til hliðsjónar við úthlutun lóða, en hins vegar er ekki að sjá af málsgögnum að þær hafi allar verið skráðar með skipulögðum hætti til undirbúnings fyrir ákvörðun bæjarstjórnar. Þannig virðist mest áhersla hafa verið lögð á eignastöðu og tekjur umsækjenda fremur en t.d. fjölskyldustærð og húsnæðisþörf þeirra, ef marka má þau vinnugögn sem lögð hafa verið fram í málinu af hálfu Garðabæjar. Einnig er ekki að sjá að umsóknum hafi sérstaklega verið forgangsraðað með tilliti til hæfni umsækjenda til að fá úthlutun áður en ákvörðun bæjarstjórnar lá fyrir.

Í úrskurði ráðuneytisins frá 9. október 2001 varðandi Hafnarfjarðarkaupstað var fjallað um nokkuð sambærileg atvik. Á grundvelli niðurstöðu þess máls telur ráðuneytið að þau gögn sem lágu fyrir bæjarstjórn Garðabæjar hafi ekki verið nægilega traustur grundvöllur til að gera á málefnalegan hátt upp á milli þess mikla fjölda umsækjenda sem sótti um takmarkaðan fjölda byggingarlóða. Því telur ráðuneytið að bæjarráði hafi verið skylt að notast við hlutlægar aðferðir við val umsækjenda. Hafi því verið óhjákvæmilegt umrætt sinn að beita hlutkesti til að gera upp á milli þeirra umsækjenda sem skiluðu inn fullgildum umsóknum.

Með vísan til þessarar niðurstöðu telur ráðuneytið að við ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar um úthlutun byggingarlóða í 4. áfanga Ásahverfis hafi verið brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga, þar sem á skorti að undirbúningur væri fullnægjandi fyrir töku ákvörðunar um lóðaúthlutun.

C.  Um skort á nægjanlegum rökstuðningi

Samkvæmt því sem að framan er rakið telur ráðuneytið að ekkert í málsgögnum gefi til kynna að formleg ákvörðun hafi legið fyrir um með hvaða hætti unnið skyldi úr umsóknum. Í umsögn Garðabæjar er hins vegar greint frá ákveðnum sjónarmiðum sem bæjaryfirvöld telja að heimilt hafi verið að hafa til viðmiðunar. Þannig hafi sveitarfélagið t.d. augljósan hag af því að veita þeim umsækjendum lóðir sem hafa yfir að ráða nægilegu fé eða eru líklegir til að afla sér þess fjár til að standa straum að byggingu á lóðinni á tilteknum tíma. Sömuleiðis hafi sveitarfélagið hagsmuni af því að hverfi byggist hratt upp. Jafnframt séu það málefnaleg sjónarmið, byggð á skipulagslegum forsendum, að veita barnafólki forgang að lóðum nálægt skólum og eldri borgurum forgang að lóðum nálægt þjónustukjörum fyrir aldraða.

Ráðuneytið getur vissulega fallist á að framangreind sjónarmið geti talist málefnaleg. Það verður hins vegar ekki ráðið af umsögninni, né af útskýringum bæjaryfirvalda sem fram koma í bréfum til málshefjanda, að umrædd sjónarmið hafi komið til álita við lóðaúthlutun þá sem hér er til umfjöllunar. Í bréfum bæjarritara til málshefjanda eru þannig einungis rakin sjónarmið sem virðast byggð á þeim upplýsingum sem umsækjendur voru krafðir um á umsóknarblaði, þ.e.: „ríkisfang, fjárræði, tekjur og eignir umsækjanda, fjölskyldustærð, hvort umsækjandi hafi áður fengið lóð úthlutað, búseta og atvinnuhættir.“ Í umsögn Garðabæjar, dags. 14. desember 2001, er þeirri skoðun jafnframt lýst að hér hafi þó ekki verið um að ræða eiginleg skilyrði fyrir veitingu lóða, heldur sé þarna um að ræða upplýsingar sem endurspegli þau leiðbeinandi sjónarmið sem unnið var eftir við ákvörðun um lóðaúthlutanir, og hafi þær upplýsingar einungis verið hafðar til hliðsjónar við endanlega ákvörðun.

Málshefjandi hefur lýst þeirri skoðun sinni í bréfum til ráðuneytisins að framangreind svör bæjaryfirvalda séu algjörlega ófullnægjandi og varpi þau engu ljósi á það hvaða sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar, önnur en pólitík.

Hafa ber í huga að sú skylda er lögð á stjórnvöld að í rökstuðningi komi fram þau meginsjónarmið sem lögð voru til grundvallar ákvörðun. Verður rökstuðningur því að vera nægilega ítarlegur til að málsaðilar, í þessu tilviki þeir aðilar sem ekki fengu úthlutað lóð umrætt sinn, megi gera sér grein fyrir hvaða atriði hafi ráðið mestu um synjun umsóknar þeirra. Hlýtur ráðuneytið að taka undir það með málshefjanda að svör bæjaryfirvalda í Garðabæ fullnægi engan veginn formkröfum stjórnsýsluréttarins hvað þetta varðar, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

D.  Um brot gegn jafnræðisreglu

Í erindi sínu til ráðuneytisins rekur málshefjandi dæmi um að fjórir einstaklingar úr sömu fjölskyldu hafi fengið úthlutað lóðum við sömu götuna og telur hann það styrkja þá skoðun sína að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu. Í lista yfir lóðahafa megi einnig finna ítrekuð dæmi um hið sama, þ.e. að feðgar eða fólk í mjög nánum tengslum hljóti lóðir hlið við hlið, á sama tíma og stærstum hluta umsækjenda var synjað um lóðir. Ráðuneytið hefur yfirfarið gögn málsins og telur þau staðfesta umræddar fullyrðingar, sem að auki hefur einungis að litlu leyti verið mótmælt af hálfu Garðabæjar. Jafnframt hafa bæjaryfirvöld í engu reynt að svara fullyrðingum málshefjanda um að niðurstöður úthlutunarinnar bendi eindregið til þess að pólitík og vinfengi hafi ráðið miklu um niðurstöðu úthlutunarinnar.

Af gögnum málsins má ráða að a.m.k. þrír umsækjendur sem fengu úthlutað lóð skiluðu ekki inn fullnægjandi umsóknum. Jafnframt virðist ráðuneytinu að vafi hljóti að leika á um fjárhagslegt bolmagn all margra lóðahafa, miðað við þær upplýsingar sem liggja frammi í málinu. Hlýtur það þó að vera forsenda bæjaryfirvalda fyrir lóðaúthlutun að viðkomandi sé fær um að byggja hús á þeirri sem hann fær úthlutað. Þá hefur ráðuneytið þegar bent á að gögn málsins benda á engan hátt til að skipulagslegar forsendur hafi ráðið einhverju um niðurstöðu bæjaryfirvalda. Er augljóst að mjög skortir á að bæjaryfirvöld hafi náð að rökstyðja þær fullyrðingar sínar að jafnræðis hafi verið gætt við málsmeðferð og ákvörðun um úthlutun byggingarlóða.

Ráðuneytið telur að sú leið sem bæjarráð ákvað að fara við val umsækjenda hafi verið til þess fallin að vekja tortryggni um að eitthvað annað en málefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu um val umsækjenda. Bæjaryfirvöld gátu valið á milli þess að gera upp á milli umsækjenda samkvæmt hlutlægum aðferðum, svo sem með hlutkesti, eða að valið yrði úr hópi umsækjenda á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Síðari aðferðin varð fyrir valinu en án þess að umsækjendur ættu þess kost að fá upplýsingar um hvaða sjónarmið réðu niðurstöðu.

Allir umsækjendur um byggingarlóðir sem skiluðu inn gildum umsóknum áttu rétt á því að hljóta réttláta málsmeðferð. Í því felst ekki einungis að allir umsækjendur eigi rétt á skýringum á því hvað ræður niðurstöðu, heldur verða þær skýringar að vera svo ljósar að umsækjendur geti áttað sig á því hver var meginástæða þess að umsókn þeirra var hafnað. Einungis með því að samþykkja fyrir fram reglur um þau sjónarmið sem áhersla yrði lögð á við forgangsröð umsækjenda hefðu bæjaryfirvöld átt þess kost að tryggja gagnsæja málsmeðferð og forðast þannig grunsemdir af því tagi sem lýst er í erindi málshefjanda til ráðuneytisins.

Þar sem engar reglur voru settar um lóðaúthlutun telur ráðuneytið ótvírætt að bæjaryfirvöld verði að bera sönnunarbyrði fyrir þeim fullyrðingum sínum að umsækjendur um byggingarlóðir í 4. hluta Ásahverfis hafi notið réttlátrar málsmeðferðar og jafnræðis við afgreiðslu bæjarstjórnar á umsóknum. Rökstuðningur bæjaryfirvalda á sér ekki stoð í gögnum málsins og telur ráðuneytið því óumflýjanlegt að komast að þeirri niðurstöðu að við ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar um úthlutun byggingarlóða í 4. áfanga Ásahverfis hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

E. Réttaráhrif niðurstöðu ráðuneytisins

Eins og að framan er rakið hefur ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu að verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð og ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar um úthlutun byggingarlóða í Ásahverfi, sem fram fór á fundi bæjarstjórnar 30. janúar 2001. Í málinu liggur ekki fyrir krafa um að ráðuneytið ógildi úthlutunina og með tilliti til þess langa tíma sem liðinn er frá úthlutun telur ráðuneytið að ógilding ákvörðunarinnar komi ekki til álita. Er þá m.a. haft í huga að framkvæmdir eru þegar hafnar og myndi ógilding nú hafa alvarlegar afleiðingar fyrir lóðahafa, sem ekki verður kennt um þá annmarka sem að framan hefur verið lýst.

Í úrskurðum ráðuneytisins um lóðaúthlutun í Mosfellsbæ, dags. 17. apríl 2001, og Hafnarfjarðarkaupstað, dags. 9. október 2001, var þeim tilmælum beint til bæjaryfirvalda að hafnar yrðu viðræður við umsækjendur sem uppfylltu skilyrði um lóðaúthlutun með það að markmiði að finna viðunandi lausn málsins. Í báðum tilvikum var ljóst að umsækjendur höfðu orðið fyrir beinum kostnaði við að senda inn umsóknir, meðal annars vegna þess að gerð var sú krafa að umsækjendur skiluðu inn staðfestingu á greiðslugetu sinni.

Í því máli sem hér er til umfjöllunar voru minni formkröfur gerðar til umsækjenda en í umræddum málum. Telur ráðuneytið þar af leiðandi ekki ljóst hvort umsækjendur hafi almennt orðið fyrir beinum kostnaði vegna málsins. Jafnframt skal bent á að málshefjandi hefur ekki talið þörf á að gera aðrar kröfur en þær að ráðuneytið kveði á um lögmæti úthlutunarinnar og að settar verði skýrar reglur um það hvaða sjónarmið teljist málefnaleg og heimil innan hins frjálsa mats sem sveitarfélög hafa við úthlutun lóða.

Ráðuneytið telur því ekki nægilegt tilefni til að beina því til bæjarstjórnar Garðabæjar að hafnar verði viðræður við þá umsækjendur sem hafnað var umrætt sinn um greiðslu bóta eða önnur úrræði, líkt og gert var í fyrrgreindum úrskurðum. Ef umsækjendur gefa sig fram sem telja sig hafa orðið fyrir sannanlegum kostnaði vegna málsins mælir ráðuneytið engu að síður með því að reynt verði að finna lausn sem aðilar geta sætt sig við.

Þrátt fyrir að ekki verði um viðurlög að ræða telur ráðuneytið rétt að taka fram að það lítur mál þetta alvarlegum augum. Málið snýst um úthlutun eftirsóttra byggingarlóða sem hafa verulegt fjárhagslegt verðmæti við endursölu. Bar því brýna nauðsyn til að vanda alla málsmeðferð, meðal annars til að tryggja að ekki vöknuðu grunsemdir um að stjórnmálaskoðanir, vinfengi eða fjölskyldutengsl umsækjenda hefðu áhrif á möguleika umsækjenda við úthlutun lóða.

Er þeim tilmælum hér með beint til bæjarstjórnar Garðabæjar að hún reyni að tryggja að svo óvönduð málsmeðferð sem hér átti sér stað endurtaki sig ekki. Slíkt verður best gert með því að settar verði reglur um lóðaúthlutun þar sem lýst verði þeim lágmarksskilyrðum sem umsækjendur verða að uppfylla og þeim meginsjónarmiðum sem bæjaryfirvöld munu leggja til grundvallar við afgreiðslu umsókna. Jafnframt telur ráðuneytið eðlilegt að bæjaryfirvöld móti stefnu um hvernig bregðast skuli við þegar fjöldi umsækjenda um byggingarlóðir er langt umfram þann fjölda lóða sem fyrirhugað er að úthluta. Eins og áður er komið fram telur ráðuneytið að við þær aðstæður sé almennt rétt að beita hlutlægum aðferðum, svo sem hlutkesti, við úthlutun. Það er hins vegar á valdi bæjaryfirvalda að taka ákvörðun þegar svo háttar til, en á þeim hvílir sú skylda að fara að lagafyrirmælum við þá ákvörðun.

Með þetta í huga óskaði ráðuneytið sérstaklega eftir upplýsingum um hvort á næstunni væru fyrirhugaðar lóðaúthlutanir í Garðabæ. Í umsögn bæjaryfirvalda, dags. 14. desember 2001, kemur fram að enn er eftir að úthluta um 40 lóðum í Ásahverfi, en engar samþykktir liggja fyrir í bæjarstjórn um hvenær þær lóðir verða auglýstar til úthlutunar. Ráðuneytið telur rétt að brýna fyrir bæjaryfirvöldum að þegar kemur að næstu úthlutun verði sérstaklega gætt þeirra sjónarmiða sem fram koma í niðurstöðu ráðuneytisins í þessu máli, þar á meðal að settar verði skýrar reglur um málsmeðferð og skilyrði úthlutunar.

Að lokum skal minnt á að skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, skal ráðuneytið hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum. Vanræki sveitarstjórn skyldur sínar skal ráðuneytið veita henni áminningu og skora á hana að bæta úr vanrækslunni. Ákvæði 2. mgr. 102. gr. hefur verið skýrt þröngt og verður því aðeins beitt ef brot er stórfellt, ítrekað eða ef um ásetning er að ræða. Ráðuneytið telur að það mál sem hér er til umfjöllunar sé ekki nægilegt tilefni til formlegrar áminningar af hálfu ráðuneytisins gagnvart bæjarstjórn Garðabæjar.

IV. Niðurstaða ráðuneytisins

Við málsmeðferð og ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar um úthlutun byggingarlóða í 4. hluta Ásahverfis, sem fram fór 30. janúar 2001, var ekki gætt ákvæða 10., 11. og 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Ekki er tilefni til ógildingar lóðaúthlutunar eða beitingar viðurlaga af hálfu ráðuneytisins.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

  Guðjón Bragason (sign.)

Afrit:

Hlynur Jónsson