Sveitarfélagið Skagafjörður - Birting reglna um niðurgreiðslu daggæslu í heimahúsum, gildistaka og afturvirkni

Elva Björk Guðmundsdóttir   
26. apríl 2002  
FEL02020027/16-5200

Birkihlíð 7

550 SAUÐÁRKRÓKUR

Með erindi, dags. 4. mars 2002, óskuðu Elva Björk Guðmundsdóttir og Gunnar Bragi Sveinsson álits ráðuneytisins á því hvort málsmeðferð félagsmálanefndar Skagafjarðar vegna beiðnar um niðurgreiðslu á vistun hjá dagmóður hefði verið með löglegum hætti. Áður hafði ráðuneytinu borist afrit af bréfi sem málshefjendur rituðu félagsmálanefnd, dags. 1. febrúar 2002, þar sem farið var fram á að ákvörðun félagsmálanefndar frá 28. janúar 2002, yrði endurskoðuð. Í umræddri ákvörðun var viðurkenndur réttur til niðurgreiðslu vegna janúarmánaðar 2002 en synjað greiðslu vegna október til desember 2001. Fram kemur í gögnum málsins að reglum um niðurgreiðslur var breytt hinn 9. október 2001 og frá þeim tíma gátu foreldri í sambúð eða hjúskap sótt um niðurgreiðslur. Áður náðu reglurnar eingöngu til einstæðra foreldra sem áttu barn sem vistað var hjá dagmóður.

Með bréfi dags. 25. mars 2002 óskaði ráðuneytið umsagnar sveitarstjórnar Skagafjarðar um málið. Svar hefur nú borist með bréfi sveitarstjóra, dags. 18. apríl 2002. Fylgigögn með bréfinu eru svör frá skrifstofustjóra sveitarfélagsins og félagsmálanefnd, ásamt lögfræðiáliti Jóns Sigfúsar Sigurjónssonar hdl. Telur ráðuneytið að svör þessi nægi til að taka afstöðu til málsins og að ekki sé þörf á frekari gagnaöflun eða umsögnum.

I. Málsrök aðila

Í bréfi málshefjenda til félagsmálanefndar, dags. 1. febrúar sl., bentu þau á ákveðin atriði sem þau telja aðfinnsluverð við ákvörðun nefndarinnar. Meðal annars er gerð athugasemd við að þegar reglum um niðurgreiðslur var breytt, að tillögu félagsmálanefndar frá 1. október sem staðfest var í sveitarstjórn 9. október 2002, hafi breytingin ekki verið birt í héraðsfréttablöðum eða með öðrum hætti sem að jafnaði tíðkist í sveitarfélaginu. Hafi birting því einungis átt sér stað á heimasíðu sveitarfélagsins og hafi þau ekki fengið vitneskju um breytinguna fyrr en í samtali við sveitarstjórnarfulltrúa í janúar 2002. Er þeirri skoðun lýst í bréfinu að á sveitarfélaginu hvíli sú skylda að koma upplýsingum á framfæri með þeim hætti að allir íbúar sveitarfélagsins hafi aðgang að þeim og að birting á heimasíðu sveitarfélagsins uppfylli ekki ein og sér þá kröfu. Jafnframt sé venja í sveitarfélaginu að auglýsa ákvarðanir sem snerta þjónustu við íbúana í staðarblöðum en þessari almennu reglu hafi félagsmálanefnd ekki sinnt.

Einnig er mótmælt þeirri staðhæfingu félagsmálanefndar að það sé almenn regla að réttur til þjónustu stofnist fyrst þegar formleg umsókn berst nema sérstaklega sé kveðið á um annað og eru málshefjendur þeirrar skoðunar að réttur til niðurgreiðslu hafi stofnast um leið og ákvörðun sveitarstjórnar lá fyrir um að stækka þann hóp sem rétt gæti átt til niðurgreiðslu á daggæslu í heimahúsum, þ.e. 9. október 2001.

Í svari sveitarstjóra við bréfi ráðuneytisins og fylgigögnum með því bréfi kemur fram að venjan er að birta reglur, gjaldskrár og aðrar ákvarðanir sveitarstjórnar Skagafjarðar á heimasíðu sveitarfélagsins um leið og þær hafa verið samþykktar nema lög eða reglugerðir kveði á um að þær skuli birtar með öðrum hætti. Ekki er gerður greinarmunur á birtingarmáta íþyngjandi og ívilnandi ákvarðana. Mótmælt er fullyrðingu málshefjenda um að breytingar á reglum séu að jafnaði birtar í héraðsfréttablöðum. Auk birtingar á heimasíðu voru reglur um niðurgreiðslu vegna dagvistunar barna í heimahúsum sendar dagmæðrum. Í ljósi þeirra umkvartana sem málshefjendur hafa borið fram um ónóga kynningu hafa reglurnar síðar sérstaklega verið kynntar dagmæðrum á fundi og þær beðnar að benda foreldrum á þær. Aðar reglur sem félagsmálanefnd hefur samþykkt á undanförnum mánuðum, svo sem um heimaþjónustu og akstursþjónustu fatlaðra, hafa verið birtar á heimasíðu og kynntar notendum eða tengiliðum þeirra bréflega.

Ekki kemur fram í samþykkt um breytingu á reglum um niðurgreiðslu á daggæslu í heimahúsum frá hvaða tíma reglunum var ætlað að gilda. Hefur félagsmálanefnd litið svo á að þær giltu frá og með októbermánuði 2002 og hagað niðurgreiðslum samkvæmt því, þ.e. niðurgreitt fyrir allan októbermánuð ef umsóknir bárust í þeim mánuði. Alls bárust sjö umsóknir frá foreldrum í sambúð/hjúskap í októbermánuði en samtals tvær í nóvember og desember. Sá skilningur var lagður til grundvallar við meðferð umsóknar málshefjenda að almennt færi um ákvarðanir stjórnvalda þannig að þjónusta væri innt af hendi, ef réttur er til staðar, frá þeim tíma sem umsókn berst, nema annað sé tekið fram í lögum eða viðkomandi reglum.

Í álitsgerð lögmanns sveitarfélagsins er fjallað með all ítarlegum hætti um það mál sem hér er til umfjöllunar. Telur hann að reglurnar frá 9. október 2001 hafi í raun ekki verið birtar þótt hægt sé að kynna sér efni þeirra á netinu eða með öðrum hætti. Þá sé ágalli á reglunum að ekki komi fram frá hvaða tíma þær skuli gilda. Ekki skapist þó réttur til þess að reglurnar skuli gilda aftur í tímann af þeirri ástæðu einni að birtingu sé ábótavant. Kemst lögmaðurinn að þeirri niðurstöðu að miðað við fyrirliggjandi upplýsingar og orðalag núgildandi reglna sé sveitarfélaginu ekki skylt að verða við kröfum málshefjenda nema frá þeim tíma er umsókn þeirra barst félagsmálanefnd. Hins vegar kunni sanngirnissjónarmið að mæla með því að fallast á kröfur þeirra, sé það lagt til grundvallar að þeim hafi verið ómögulegt að sækja um niðurgreiðslur fyrr en þeim varð kunnugt um rétt sinn og með vísan til þess að birtingu reglnanna var ábótavant.

II. Álit ráðuneytisins

Í máli þessu reynir öðru fremur á almennar meginreglur stjórnsýsluréttar um form og efni stjórnsýsluákvarðana, svo og lagaákvæði og venjur sem skapast hafa um birtingu stjórnvaldsákvarðana. Greinir málsaðila á hver skuli bera hallann af því málshefjendur urðu þess ekki áskynja að breyttar reglur um niðurgreiðslu daggæslu í heimahúsum höfðu tekið gildi fyrr en rúmum þremur mánuðum eftir að þær voru birtar á heimasíðu Sveitarfélagsins Skagafjarðar. Jafnframt greinir aðila á um hvort ákvörðunin sé nægilega skýr og hvort félagsmálanefnd hafi verið heimilt eða jafnvel skylt að túlka reglurnar með þeim hætti að þær gætu gilt afturvirkt, þ.e. frá þeim tíma er reglurnar tóku gildi til þess tíma er málshefjendur lögðu fram umsókn um niðurgreiðslu, en þar er um þriggja mánaða tímabil að ræða.

Reglur um niðurgreiðslu Sveitarfélagsins Skagafjarðar á daggæslu í heimahúsum byggjast á 29. gr. reglugerðar um daggæslu barna í heimahúsum, nr. 198/1992. Umrædd reglugerð er sett með stoð í 34. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Þar sem félagsmálanefnd er falið að fjalla um og afgreiða umsóknir verður réttur samkvæmt reglunum því  að teljast hluti af þeirri félagsþjónustu sem innt er af hendi til íbúa sveitarfélagsins. Hafa málshefjendur bent á að í 6. tölul. 11. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið á um að félagsmálanefndum beri að veita upplýsingar um félagsþjónustu í sveitarfélaginu og telja þau að birting reglna á heimasíðu sveitarfélagsins geti ekki talist nægjanleg í þessu sambandi, en tekið skal fram að ekki er kveðið á um það í lögunum hvernig staðið skuli að upplýsingagjöf.

Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar telur ráðuneytið ekki þörf á að leysa úr því hvort rafræn birting geti ein og sér talist fullnægjandi til að skapa réttindi og skyldur fyrir almenning. Hér er um nýjan birtingarmáta að ræða sem ekki er komin mikil reynsla á og hefur rafræn birting bæði kosti og galla. Kostirnir eru meðal annars þeir að uppfletting efnis er að jafnaði aðgengileg á öllum tímum sólarhringsins en stærsti gallinn er sá að notandi þarf að hafa tölvu með internettengingu til afnota til að geta kynnt sér það efni sem birt er með þessum hætti.

Löggjafinn hefur ekki tekið afstöðu til rafrænnar birtingar nema í einstökum og afmörkuðum málaflokkum, svo sem varðandi rafræn útboð. Er rafræn birting þar almennt ekki notuð ein og sér heldur eru tilkynningar einnig birtar með hefðbundnum hætti. Bent skal á að í 7. gr. laga um birtingu laga og stjórnvaldserinda, nr. 64/1943, er kveðið á um að "..fyrirmælum, er felast í lögum, auglýsingum, tilskipunum, reglugerðum, opnum bréfum, samþykktum eða öðrum slíkum ákvæðum almenns efnis, má eigi beita, fyrr en birting samkvæmt 1. og 2. gr. laga þessara hefur farið fram, nema þau geymi ákvæði algerlega einkamálaeðlis og aðilar hafi komið sér saman um það, að skipti þeirra skuli fara eftir óbirtum fyrirmælum..." Það skal þó tekið fram að þær reglur sem hér er deilt um eru ekki þess eðlis að skylt hafi verið að birta þær með þeim hætti sem mælt er fyrir um í lögunum.

Ef lög mæla ekki fyrir um birtingarmáta fer að jafnaði um birtingu samkvæmt venju á hverjum stað. Stjórnvöld verða þó ávallt að gæta góðra stjórnsýsluhátta og telur ráðuneytið að þeim beri því að gæta þess eftir megni að kynna allar breytingar fyrir þeim sem reglurnar varða. Í þessu máli er ekki um stóran hóp fólks að ræða heldur einungis þá foreldra sem eiga börn í daggæslu í heimahúsum. Allar dagmæður þurfa að sækja um starfsleyfi til sveitarfélags og veitir félagsmálanefnd slík leyfi. Félagsmálanefnd Skagafjarðar hefur því skráðar upplýsingar um allar dagmæður í sveitarfélaginu og kemur fram í gögnum málsins að þeim var öllum sent eintak af reglunum. Það mun hafa láðst að biðja dagmæðurnar að kynna reglurnar fyrir foreldrum, sem þó var væntanlega árangursríkasta leiðin til að ná til allra notenda, en fjöldi umsókna um niðurgreiðslu sem barst félagsmálanefnd í októbermánuði 2001 gefur engu síður vísbendingu um að þessi kynning hafi borið umtalsverðan árangur.

Ráðuneytið telur óvíst að birting í staðarblöðum hefði skilað betri árangri en sú leið sem farin var við kynningu á umræddum reglum. Engu að síður hefur ekki verið hnekkt þeirri fullyrðingu málshefjenda að þau hafi ekki átt þess kost að kynna sér efni reglnanna eins og birtingu var háttað og að það sé helsta ástæða þess að þeim var synjað um rétt til niðurgreiðslu dagvistargjalda vegna mánaðanna október til desember 2001. Verður því að fallast á að birting reglnanna hafi ekki verið fyllilega í samræmi við góða stjórnsýsluhætti en úr því hefur nú verið bætt með aukinni kynningu þar sem dagmæður voru beðnar að kynna foreldrum efni reglnanna.

Eins og að framan er rakið er þess ekki getið í reglum um niðurgreiðslu Sveitarfélagsins Skagafjarðar á daggæslu í heimahúsum frá hvaða tíma reglurnar tóku gildi, né hvernig fara skuli með umsóknir sem síðar berast. Verður þetta að teljast galli á reglunum og er því beint til sveitarstjórnar að vanda framvegis frágang slíkra reglna. Ráðuneytið telur ekki vera fyrir hendi í lögum almenna reglu um frá hvaða tíma réttur til greiðslna frá hinu opinbera stofnast þegar ekki er kveðið á um það atriði í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Til hliðsjónar má þó benda á ákvæði 3. mgr. 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, og 2. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar, nr. 117/1993. Í umræddum ákvæðum er gert ráð fyrir því að skylt sé að greiða bætur og fjárhagsaðstoð frá þeim tíma er réttur skapast til greiðslu en réttur kann þó að falla niður ef umsókn berst ekki innan tiltekins tíma. Almennt tapast ekki réttur þótt umsókn berist ekki fyrr en nokkrum mánuðum eftir að réttur stofnast, líkt og um er að ræða í því máli sem hér er til umfjöllunar.

Þrátt fyrir framangreind lagaákvæði getur ráðuneytið fallist á þann skilning félagsmálanefndar Skagafjarðar að nefndinni hafi ekki verið skylt að taka umsókn málshefjenda um niðurgreiðslu til greina nema frá þeim tíma er umsóknin barst, þar sem lagaákvæði kveði ekki á um annað. Hins vegar er rétt að taka fram, eins og er raunar bent á í álitsgerð lögmanns sveitarfélagsins, að sanngirnissjónarmið mæla með því, í ljósi þeirra ágalla á birtingu og á frágangi reglnanna sem að framan hafa verið raktir, að taka til greina umsóknir um niðurgreiðslur sem síðar berast. Er þeim tilmælum hér með beint til félagsmálanefndar að hún endurskoði afstöðu sína að því er varðar þá umsækjendur sem tapað hafa rétti vegna þess að þeir sóttu um niðurgreiðslu frá og með nóvembermánuði 2001 og þar til reglurnar höfðu verið kynntar með fullnægjandi hætti, og að nefndin skoði sérstaklega hvort tilefni er til að taka mið af 3. mgr. 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga við meðferð þeirra umsókna.

F. h. r.

Berglind Ásgeirsdóttir (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)

Samrit:

Sveitarfélagið Skagafjörður