Mosfellsbær - Krafa um afhendingu lögfræðilegrar álitsgerðar, undantekningarregla 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga

Hátúni 6 a

105 REYKJAVÍK

Hinn 13. ágúst 2002 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svofelldur:

úrskurður

Með erindi, dags. 22. maí 2002, gerði Magnús Ingi Erlingsson hdl. þá kröfu, f.h. Sigurjóns Aðalsteinssonar, að fá afhent lögfræðiálit sem unnið var af lögfræðistofunni Lex ehf. að beiðni Mosfellsbæjar. Ráðuneytið framsendi málið til úrskurðarnefndarinnar með bréfi dags. 27. maí 2002 en nefndin vísaði málinu frá með úrskurði dagsettum 11. júlí 2002. Var erindið endursent ráðuneytinu sem réttum úrskurðaraðila, eins og fram kemur í bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. júlí 2002.

Með bréfi, dags. 23. júlí 2002, tilkynnti ráðuneytið kæranda að erindi hans yrði tekið til efnislegrar meðferðar með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Var kæranda jafnframt gefinn kostur á að koma á framfæri frekari sjónarmiðum en fram komu í stjórnsýslukæru hans varðandi nánar tilgreind lögfræðileg atriði. Með bréfi dagsettu sama dag var kærða tilkynnt þessi ákvörðun og var honum einnig gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um sömu atriði, en kærði hafði áður veitt úrskurðarnefnd um upplýsingamál umsögn, dagsetta 1. júlí 2002, og skoðast hún sem hluti málsgagna.

Umsögn kæranda barst ráðuneytinu með bréfi dags. 25. júlí 2002 en Mosfellsbær hefur sent ráðuneytinu athugasemdir, dagsettar 25. júlí og 7. ágúst 2002.

I.          Málavextir og málsrök aðila

Forsaga máls þessa er sú að hinn 11. janúar 2002 kvað úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála upp úrskurð þar sem felld var úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 19. september 2000, sem staðfest var af bæjarstjórn 27. september 2000, um að hafna umsókn kæranda um leyfi til að stækka íbúð á neðri hæð í húsinu nr. 25 við Súluhöfða í Mosfellsbæ. Í framhaldi af því kynnti kærandi bæjarstjórn Mosfellsbæjar bótakröfu vegna þess ætlaða tjóns sem hann hefði orðið fyrir vegna hinnar kærðu ákvörðunar, að fjárhæð 1.793.233 kr. Með bréfi dags. 21. mars 2002 var kæranda tilkynnt að bæjarráð hefði ákveðið að leita eftir lögfræðilegu áliti áður en afstaða yrði tekin til bótakröfunnar. Með bréfi dags. 7. maí 2002 var honum síðan tilkynnt að bæjarráð hefði hafnað framkominni bótakröfu og með bréfi dags. 15. maí 2002 var hafnað beiðni um að afhenda kæranda fyrrgreint lögfræðiálit, sem er dagsett 17. apríl 2002.

Í erindi kæranda til ráðuneytisins, dags. 22. maí 2002, kemur fram að ástæða kröfu um afhendingu álitsgerðarinnar er sú að kærandi telur að álitið hafi legið til grundvallar synjun bæjarráðs. Álitið sé því rökstuðningur og gagn í máli kæranda sem hann eigi rétt á að fá í hendur sem stjórnsýsluaðili á grundvelli 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá telur kærandi að undanþáguheimild 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga beri að skýra þröngt og að ákvæðið taki samkvæmt orðanna hljóðan aðeins til þess að undanþiggja skjöl sem stjórnvöld afla þegar þau eru sóknarmegin við undirbúning málshöfðunar.

Í umsögn kæranda, dags. 25. júlí 2002, er ítrekuð sú afstaða að hin kærða ákvörðun heyri undir stjórnsýslulög. Viðurkennt sé að réttur aðila til aðgangs að upplýsingum sé ríkari njóti hann stöðu sem aðili máls og að sá réttur sé einnig fyrir hendi eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Þá þurfi aðili að geta kannað á hvaða grundvelli ákvörðun hafi verið byggð og hvort kæra eigi ákvörðun til æðra stjórnvalds, bera málið undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis, séu skilyrði til þess. Tilgangur kæranda með beiðni um afhendingu gagna sé að taka endanlega ákvörðun í þessu efni og komi til greina að kæra synjun um að hafna bótakröfunni sem slíkri.

Kærandi telur að þröng skýring á 1. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga byggist fyrst og fremst á orðskýringu á lagatextanum sjálfum. Um sé að ræða undantekningu frá meginreglu sem skýra beri þröngt. Ekki sé um að ræða bréfaskipti stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli enda hafi slíkt mál ekki verið höfðað. Um sé að ræða beiðni um gögn sem aflað var til stuðnings stjórnsýsluákvörðun áður en ákvörðun var tekin. Telur kærandi skipta meginmáli að gera skýran greinarmun á því hvort verið er að óska eftir gögnum til þess að taka ákvörðun um mál eða hvort stjórnvaldið hafi aflað gagna eftir að ákvörðun lá fyrir, og að undanþágunni verði ekki beitt um álitsgerðir eða skýrslur sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.

Í athugasemdum kærða, Mosfellsbæjar, er byggt á því að í bréfi kæranda, dags. 8. mars 2002, séu tekin af öll tvímæli þess efnis að fallist bæjarsjóður Mosfellsbæjar ekki á framkomna bótakröfu innan viku verði málið borið undir dómstóla. Þetta hafi leitt til þess að á fyrstu stigum málsins hafi kærði hagað öllum viðbrögðum eins og varnaraðili í dómsmáli. Hafi verið ákveðið að fá álit sérfróðs aðila á bótakröfunni og það hafi verið lagt fram sem trúnaðarmál varnaraðila í dómsmáli, sbr. 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Jafnframt er því haldið fram af hálfu kærða að ákvörðun um að hafna bótakröfu sé ákvörðun einkaréttarlegs eðlis og falli hún því tæplega undir ákvæði stjórnsýslulaga. Með því að leggja fram bótakröfu á hendur bænum hafi nýtt mál hafist enda hafi kærandi kosið að sækja ekki áfram mál það sem lauk í janúar 2002 með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, þar sem lagt var fyrir skipulags- og byggingarnefnd Mosfellsbæjar að taka mál kæranda til meðferðar að nýju til lögmætrar ákvörðunar. Telur kærði að einungis dómstólar geti skorið úr um það hvort kærandi eigi einhvern rétt á hendur Mosfellsbæ á grundvelli reglna skaðabótaréttarins.

Kærði bendir jafnframt á að í bréfi kæranda frá 8. mars 2002 hafi engin lagarök verið sett fram heldur eingöngu fullyrðingar um svo og svo mikið tjón, Mosfellsbær sagður bera skaðabótaábyrgð og einungis tveir kostir gefnir, að samþykkja kröfuna eða þola málssókn. Ekkert í málsgögnum styðji þá frásögn kæranda að ákvörðun um málshöfðun hafi ekki verið tekin. Þvert á móti hafi málshöfðun verið boðuð í bréfum kæranda til Mosfellsbæjar frá 8. mars og 3. maí 2002. Jafnframt telur kærði að ekki eigi að skipta máli varðandi það að umrædd álitsgerð sé undanþegin upplýsingarétti hvort stjórnvald sé sóknar- eða varnarmegin í boðuðu dómsmáli.

Mosfellsbær fer fram á að beiðni kæranda um afhendingu gagna verði hafnað með vísan til 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga og að fallist verði á það sjónarmið að ekki sé um eiginlega stjórnvaldsákvörðun að ræða heldur nýtt mál er sé einkaréttar eðlis og beri að leysa úr eftir leikreglum skaðabótaréttarins.

Í viðbótarathugasemdum kæranda, dags. 9. ágúst 2002, er tekið fram að litið sé svo á að skaðabótakrafa hans á hendur Mosfellsbæ sé framhald á umsókn hans um að fá að stækka aukaíbúð. Við málsmeðferð í því máli hafi verið boðað að skaðabætur yrðu sóttar ef umrædd stækkun yrði ekki leyfð. Jafnframt tekur kærandi fram að hann hafi sótt um breytingu í samræmi við niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála en að gögn varðandi þá umsókn hafi týnst hjá byggingarfulltrúa. Umsóknin liggi nú fyrir til afgreiðslu en það breyti ekki því að skaðinn sé skeður og tjón fyrirliggjandi vegna hinnar ólögmætu ákvörðunar. Þá mótmælir kærandi því að krafa hans um skaðabætur sé lítt reifuð og segir að ítrekað hafi verið veittir frestir til að taka afstöðu til kröfunnar meðan málið var til meðferðar hjá bæjarstjórn. Telur kærandi að ákvörðun um að hafna kröfunni hafi verið tekin í skjóli stjórnsýsluvalds sem afleiðing af neitun Mosfellsbæjar á réttmætri kröfu kæranda um að fá samþykkta stækkun á aukaíbúð. Málið falli því undir ákvæði stjórnsýslulaga og er því mótmælt að um nýtt mál sé að ræða sem lúti reglum einkaréttar.

II.        Niðurstaða ráðuneytisins

Fram kemur í niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál, samanber úrskurð dags. 11. júlí 2002, að ástæða þess að málinu var vísað frá nefndinni er sú að kærandi fari fram á að fá aðgang að lögfræðiáliti sem Mosfellsbær hefur aflað í tilefni af kröfu kæranda um bætur vegna þeirrar ákvörðunar bæjarins að synja honum um stækkun á íbúð. Vegna þess að sú ákvörðun sé ótvírætt stjórnsýsluákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, og beiðni um afhendingu gagna er borin fram af kæranda sem aðila að stjórnsýslumáli, beri að leysa úr málinu á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er tekin afstaða til þess í úrskurði nefndarinnar hvort kærandi eigi rétt á að fá álitsgerðina afhenta á grundvelli þeirra laga.

Í bréfi ráðuneytisins til kæranda, dags. 23. júlí 2002, var vakin athygli á því að hugtakið stjórnsýsluákvörðun er að jafnaði skilgreint sem “einhliða ákvörðun um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds.” Jafnframt var lýst þeirri skoðun ráðuneytisins að ákvörðun sveitarfélags um það hvort fallast skuli á kröfu um greiðslu skaðabóta utan samninga vegna ætlaðs tjóns af ákvörðun sem úrskurðuð hefur verið ólögmæt félli að öllum líkindum ekki undir framangreinda skilgreiningu, þar sem ekki væri um það að ræða að ákvörðunin væri tekin "í skjóli stjórnsýsluvalds", samanber m.a. greinargerð með 1. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga sem varð að lögum nr. 37/1993. 

Þrátt fyrir þetta taldi ráðuneytið óhjákvæmilegt að fallast á þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að synjun um skaðabætur tengdist fyrri stjórnsýsluákvörðun, sem úrskurðuð hefur verið ólögmæt, og kærandi var aðili að. Með vísan til 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga verður enn fremur að telja að löggjafinn hafi gert ráð fyrir að unnt sé að krefjast afhendingar gagna á borð við þau sem deilt er um í því máli sem hér er til umfjöllunar og eftir atvikum kæra ákvörðun um synjun slíkra gagna til hlutaðeigandi stjórnvalds.

Í bréfi ráðuneytisins til kæranda frá 23. júlí 2002 var óskað eftir frekari skýringum á þeirri staðhæfingu sem fram kemur í erindi kæranda frá 22. maí 2002, að 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga beri að skýra svo þröngt að ákvæðið geti einungis átt við í því tilviki þegar viðkomandi stjórnvald er sóknaraðili dómsmáls. Kærandi varð við þeirri beiðni með bréfi dags. 25. júlí 2002.

Í greinargerð með fyrrgreindu ákvæði stjórnsýslulaga segir eftirfarandi: "Stjórnvöld njóta hér jafnræðis við aðra aðila, sem hugsanlega eru að undirbúa málaferli gegn þeim, með því að þurfa ekki að birta bréfaskipti sín við sérfróða aðila sem eru þeim til ráðgjafar við málshöfðun eða rekstur dómsmáls." Greinargerð með sambærilegu ákvæði í 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er jafnvel enn afdráttarlausari en þar segir orðrétt: "Að baki undanþágu 2. tölul. býr það sjónarmið að hið opinbera, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, geti leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar, sem þannig er aflað, komist til vitundar gagnaðila. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt."

Ráðuneytið telur að framangreind lögskýringargögn styðji ekki þá þröngu túlkun undanþágunnar sem lögð er til grundvallar í erindi kæranda. Þrátt fyrir síðari yfirlýsingar kæranda um að ekki hafi enn verið tekin ákvörðun um málssókn á hendur Mosfellsbæ er ekki unnt að skilja bréf hans til Mosfellsbæjar frá 8. mars 2002 nema á einn veg, þ.e. að kærandi hefði í hyggju að höfða skaðabótamál á hendur Mosfellsbæ ef bæjaryfirvöld féllust ekki á að greiða kröfuna innan tiltekins tíma. Jafnframt verður að telja ótvírætt að lögfræðiálits þess sem kærandi hefur krafist afhendingar á var aðeins aflað í þeim tilgangi að kanna réttarstöðu bæjarins sem varnaraðila í boðuðu dómsmáli. Fjallar álitsgerðin einvörðungu um hugsanlega bótaskyldu Mosfellsbæjar og réttmæti bótakröfu kæranda. Ekki er unnt að fallast á þá röksemd kæranda að um sé að ræða sérfræðiálit sem hafi verið liður í undirbúningi að stjórnsýsluákvörðun og er í því sambandi rétt að hafa í huga að ákvörðun um að hafna kröfu um skaðabætur utan samninga telst ekki stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eins og áður er rakið.

Ráðuneytið telur að kærandi hafi ekki sýnt fram á hvaða rök mæli með því að regla 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga gildi einvörðungu þegar stjórnvald er sóknaraðili máls en ekki þegar taka þarf afstöðu til þess hvort semja skuli um bótafjárhæð eða taka til varna í dómsmáli. Þvert á móti hefur sambærilegt ákvæði 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 verið túlkað með þeim hætti að ekki hafi þýðingu hvort stjórnvald hafi stöðu sóknar- eða varnaraðila í dómsmáli. Þá má nefna að í niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 25. janúar 2001 í máli nr. 112/2001 var talið að umrætt lagaákvæði ætti fyrst og fremst við einkamál þar sem aðilar máls eru jafnt settir fyrir dómi. Jafnframt sé það gert að skilyrði, svo ákvæðinu verði beitt, að gögn þau sem um er að ræða verði lögð fram í dómsmáli eða a.m.k. sé ætlunin að gera það ellegar að þau lúti að athugun á því hvort dómsmál skuli höfðað.

Kærandi hefur eins og áður er fram komið lagt bókstaflegan skilning í niðurlag 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga og telur hann að kærði geti ekki synjað um afhendingu gagna á þeim grundvelli að álitsgerðin hafi falið í sér athugun á því hvort dómsmál skuli höfðað, enda geti kærandi einn tekið ákvörðun um málshöfðun í því máli sem hér er til umfjöllunar. Eins og áður er rakið telur ráðuneytið að þessi skilningur kæranda eigi sér ekki stoð í lögskýringargögnum og að aðstæður í þessu máli séu með þeim hætti að undanþáguákvæðið eigi við um þau gögn sem kærandi hefur krafist að fá afhent.

Loks skal tekið fram að enda þótt fallast megi á að ákvörðun um að hafna skaðabótakröfu kæranda hafi tengst fyrra stjórnsýslumáli, þ.e. umsókn kæranda um stækkun íbúðar á neðri hæð í húsinu nr. 25 við Súluhöfða í Mosfellsbæ, var kærða heimilt, með vísan til 2. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga, að synja kæranda um afhendingu umræddrar álitsgerðar sem hluta af gögnum þess stjórnsýslumáls.

Með vísan til alls sem að framan er rakið verður að hafna kröfum kæranda í máli þessu.

ÚRSKURÐARORÐ

Hafnað er kröfu kæranda, Sigurjóns Aðalsteinssonar, um afhendingu álitsgerðar lögmanns Mosfellsbæjar, dags. 17. apríl 2002.

F. h. r.

Sesselja Árnadóttir (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)

Afrit:

Mosfellsbær