Kópavogsbær - Málsmeðferð við úthlutun byggingarlóða, jafnræði, rannsóknar- og leiðbeiningarskylda, meðalhóf
Axel Ingi Eiríksson 22. maí 2003 FEL02110054/16-1000
Heiðargerði 62
108 Reykjavík
Hinn 22. maí 2003 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
úrskurður:
Með erindum, dags. 20. nóvember 2002 og 11. desember 2002, bárust ráðuneytinu stjórnsýslukærur frá Axel Inga Eiríkssyni, þar sem krafist er ógildingar á lóðaúthlutunum sem fram fóru í Kópavogsbæ 31. október 2002 og 29. nóvember 2002. Kröfu Kópavogsbæjar um að kærunum yrði vísað frá ráðuneytinu var hafnað með ákvörðun ráðuneytisins, dags. 2. janúar 2003. Í umræddri ákvörðun kemur fram að við efnisumfjöllun um málið verði miðað við kröfugerð kæranda sem lýst er í yfirlýsingu hans, dags. 20. desember 2002. Yfirlýsingin er svohljóðandi:
„Ég undirritaður, Axel Ingi Eiríksson, hef í dag móttekið frávísunarkröfu Kópavogsbæjar vegna stjórnsýslukæru minnar frá 20. nóvember 2002 varðandi lóðaúthlutun í Kópavogi, sbr. einnig viðauka dags. 11. desember 2002. Lögfræðingur félagsmálaráðuneytisins hefur jafnframt kynnt mér athugasemdir Kópavogsbæjar við kröfugerð mína og leiðbeint mér, með vísan til 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1997, um að hvaða leyti þörf er á að skýra kröfugerð mína betur og laga hana að breyttum aðstæðum í málinu.
Í ljósi athugasemda lögmanns Kópavogsbæjar vil ég taka fram að kröfugerð mín í málinu er eftirfarandi:
A. Kröfugerð vegna lóðaúthlutunar sem fram fór 31. október 2002:
· Að ráðuneytið úrskurði hvort umsækjendum um byggingarrétt í fyrri áfanga norðursvæðis í Vatnsendalandi hafi verið mismunað við úthlutun og með því brotið gegn 11. gr. stjórnsýslulaga. Til stuðnings þessari kröfu vísa ég til þess að engar reglur giltu við úthlutunina og að þær skýringar sem ég hef fengið á því hvaða sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu eru að “ríkidæmi” umsækjenda hafi ráðið mestu. Tel ég brýna þörf á að bæjaryfirvöld veiti fullnægjandi skýringar á því hvort úthlutun byggingarréttar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og umsækjendur notið jafnræðis.
· Komi í ljós verulegir ágallar á úthlutuninni er þess krafist að úthlutunin verði úrskurðuð ógild og að ráðuneytið mæli fyrir um að úthlutun fari fram að nýju, að tryggðu jafnræði allra umsækjenda.
B. Kröfugerð vegna lóðaúthlutunar sem fram fór 29. nóvember 2002:
· Að ráðuneytið úrskurði hvort umsækjendum um byggingarrétt í síðari áfanga norðursvæðis í Vatnsendalandi hafi verið mismunað við úthlutun og með því brotið gegn 11. gr. stjórnsýslulaga auk þess sem ekki hafi verið gætt andmælaréttar. Til stuðnings þessari kröfu vísa ég til þess að settar voru reglur um úthlutun byggingarréttar átta dögum eftir að frestur til að skila umsóknum rann út. Tel ég að Kópavogsbæ hafi verið óheimilt að breyta úthlutunarreglum eftir auglýstan umsóknarfrest nema í samráði við umsækjendur og að tryggt væri að allir umsækjendur sætu við sama borð. Einnig tel ég alvarlega hnökra á reglunum, sbr. bréf mitt til ráðuneytisins dags. 11. desember 2002, og að þær séu ekki að öllu leyti til þess fallnar að tryggja jafnræði umsækjenda. Tel ég nauðsynlegt að ráðuneytið rannsaki hvort farið hafi verið eftir reglunum við úthlutun og að reglunum hafi verið beitt á málefnalegan hátt.
· Komi í ljós verulegir ágallar á úthlutuninni er þess krafist að úthlutunin verði úrskurðuð ógild og að ráðuneytið mæli fyrir um að úthlutun fari fram að nýju, að tryggðu jafnræði allra umsækjenda.
Um málsástæður og lagarök vísast að öðru leyti til stjórnsýslukæru minnar, dags. 20. nóvember 2002, og viðauka við kæruna, dags. 11. desember 2002.“
Bæði kærandi og kærði hafa sent ráðuneytinu sjónarmið sín í málinu og verður í úrskurðinum vísað til athugasemda þeirra eftir því sem tilefni er til. Jafnframt hefur ráðuneytið gefið lóðahöfum, sem fengu úthlutað lóðum sem kærandi sótti um við framangreindar lóðaúthlutanir, færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum og hafa fjölmargir þeirra nýtt sér þann rétt.
I. Málavextir
Upphaf þessa máls er að í október 2002 auglýsti Kópavogsbær til umsóknar byggingarlóðir í fyrri áfanga svokallaðs norðursvæðis í Vatnsendalandi. Á meðal umsækjenda var kærandi, Axel Ingi Eiríksson. Með bréfi bæjarstjóra, dags. 4. nóvember 2002, var honum tilkynnt að ekki hefði reynst unnt að verða við umsókn hans við úthlutun sem fram fór 31. október 2002.
Í nóvember 2002 auglýsti Kópavogsbær einnig til umsóknar byggingarlóðir í síðari áfanga sama svæðis. Kærandi og eiginkona hans voru einnig á meðal umsækjenda í þessari úthlutun en með bréfi bæjarstjóra, dags. 6. desember 2002, var þeim tilkynnt að þau hefðu ekki fengið lóð við úthlutun sem fram fór 29. nóvember 2002.
Áður en síðari úthlutunin fór fram sendi kærandi stjórnsýslukæru til félagsmálaráðuneytisins, dags. 20. nóvember 2002, vegna fyrri úthlutunarinnar. Þar fór hann meðal annars fram á að frekari úthlutanir færu ekki fram fyrr en tryggt væri að farið yrði að lögum og fyllsta jafnræðis gætt við úthlutun. Með viðauka við stjórnsýslukæruna, dags. 11. desember 2002, kærði hann einnig síðari úthlutunina.
Með bréfi, dags. 19. nóvember 2002, fór ráðuneytið þess á leit við Kópavogsbæ, með vísan til 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, að upplýst yrði hvaða lágmarksskilyrði umsækjendur um byggingarlóðir í sveitarfélaginu þyrftu að uppfylla og hvaða reglur eða sjónarmið væru lögð til grundvallar úthlutun byggingarlóða. Jafnframt óskaði ráðuneytið eftir afstöðu bæjarstjórnar til þess hvort sú málsmeðferð sem tíðkast hefði við úthlutun byggingarlóða í Kópavogsbæ uppfyllti þær kröfur sem kæmu fram í úrskurðum ráðuneytisins, sem vitnað var til í bréfinu. Loks var þess óskað að upplýst yrði með hvaða hætti bæjaryfirvöld hygðust framvegis tryggja jafnræði umsækjenda og vandaða málsmeðferð.
Í bréfi bæjarlögmanns Kópavogsbæjar, dags. 28. nóvember 2002, var upplýst að á fundi bæjarráðs Kópavogsbæjar, sem haldinn var 28. nóvember 2002, hafi verið staðfestar reglur um úthlutun á byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði, sem settar voru í framhaldi af fyrirspurn ráðuneytisins. Um þær reglur er fjallað í bréfi ráðuneytisins til Kópavogsbæjar, dags. 17. mars 2003, og koma þar meðal annars fram eftirfarandi athugasemdir við efni þeirra:
„Ekki hafa verið sett lög um úthlutun sveitarfélaga á byggingarlóðum og er ekki gerð krafa um það í lögum að reglur sem sveitarstjórnir setja um málsmeðferð við lóðaúthlutun þurfi staðfestingu ráðuneytisins til að öðlast gildi. Samkvæmt 1. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga skal ráðuneytið hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögum og veitir umrætt ákvæði ráðuneytinu heimild til að fjalla að eigin frumkvæði um ýmis atriði í stjórnsýslu sveitarfélaga og samskiptum sveitarstjórna við íbúa. Með vísan til þessarar heimildar hefur ráðuneytið ákveðið að taka til athugunar hvort reglur Kópavogsbæjar um úthlutun á byggingarrétt séu til þess fallnar að tryggja jafnræði umsækjenda um byggingarlóðir og gera athugasemdir við nokkur atriði í reglunum.
Athugasemdir ráðuneytisins mótast meðal annars af þeim sjónarmiðum sem lýst er í úrskurðum ráðuneytisins er kveðnir hafa verið upp á undanförnum árum. Þá hefur, eins og áður er rakið, verið tekið tillit til sjónarmiða sem fram hafa komið við meðferð stjórnsýslukæru Axels Inga Eiríkssonar gegn Kópavogsbæ. Rétt er að geta þess að ráðuneytið hefur ítrekað lýst þeirri skoðun sinni að hlutkesti sé besta aðferðin til að tryggja jafnræði þeirra umsækjenda um byggingarlóðir sem uppfylla skilyrði sem sett eru í auglýsingu sveitarfélags. Ráðuneytið hefur engu að síður viðurkennt að sveitarstjórnir geti ákveðið aðrar aðferðir við úthlutun. Í úrskurðum ráðuneytisins kemur hins vegar fram að við val á umsækjendum verði að gera ríkar kröfur til þess að sveitarstjórnir virði jafnræði umsækjenda og að niðurstaða byggist ávallt á málefnalegum sjónarmiðum. Er einkum gerð krafa um það að umsóknarferlið sé gegnsætt og að settar verði skýrar reglur um málsmeðferð.
Með vísan til framangreindra sjónarmiða gerir ráðuneytið eftirfarandi athugasemdir við reglur Kópavogsbæjar um úthlutun á byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði:
1. Ekki kemur fram í reglunum að einstaklingar geti einungis sótt um lóðir til eigin búsetu. Slík ákvæði er hins vegar víða að finna í sambærilegum reglum annarra sveitarfélaga.
2. Jafnframt er ekki að finna í reglunum ákvæði um að lögaðilar geti ekki sótt um einbýlishúsalóðir né að einstaklingar geti ekki sótt um t.d. fjölbýlishúsalóðir.
3. Af framangreindu virðist leiða að ekki sé gerður greinarmunur í reglunum á umsóknum einstaklinga og lögaðila, sem er í nokkru ósamræmi við reglur annarra sveitarfélaga.
4. Hafa verður í huga að ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda um meðferð umsókna. Telur ráðuneytið m.a. rétt að gera athugasemd við að í 8. lið reglnanna skuli ekki gert ráð fyrir því sem meginreglu að umsækjanda sé leiðbeint og gefinn kostur á að leiðrétta ranglega útfyllta umsókn.
5. Ákvæði 10. liðar reglnanna býður upp á ákveðinn sveigjanleika, sem getur verið nauðsynlegt að hafa í slíkum reglum. Hins vegar skal minnt á að ákvæðið er ekki mjög skýrt og má benda á að í úrskurðum ráðuneytisins sem kveðnir hafa verið upp á undanförnum árum hefur verið lögð áhersla á að umsækjendur eigi rétt á að fá upplýsingar um ástæður þess að umsókn þeirra var ekki tekin til greina. Það skiptir því miklu við beitingu ákvæðisins að ákvörðun sé tekin áður en úthlutun fer fram á hvaða sjónarmið verður lögð mest áhersla.
6. Ekki kemur fram í reglunum hvort umsækjendur eigi möguleika á að sækja um fleiri en eina byggingarlóð við hverja úthlutun. Þá er ekki gerður greinarmunur í reglunum á aðal- og varakostum umsækjenda. Hvort tveggja virðist geta leitt til nokkurra vandkvæða við beitingu 12. liðar reglnanna.
Ráðuneytið telur reglur Kópavogsbæjar bera þess nokkur merki að þær voru samdar á skömmum tíma og virðist vera full þörf á að endurskoða þær áður en næsta úthlutun byggingarréttar fer fram í sveitarfélaginu. Eins og áður er komið fram hafa allmörg sveitarfélög sett reglur um úthlutun byggingarréttar á undanförnum árum og telur ráðuneytið eðlilegt að við endurskoðun reglnanna verði tekið mið af því hvað tíðkast í öðrum sveitarfélögum, samanber ýmis þau atriði sem rakin eru að framan.
Að lokum skal tekið fram að ráðuneytið óskar eftir að fá sent eintak af reglunum að endurskoðun lokinni.“
Fram kemur í gögnum málsins að við hinar kærðu lóðaúthlutanir í Kópavogsbæ var sá háttur hafður á að umsækjendur sóttu um ákveðna lóð en á umsóknareyðublaði var gefinn kostur á því að sækja um fleiri lóðir til vara. Við úthlutun sem fram fór 31. október 2002 sótti kærandi, Axel Ingi Eiríksson ásamt eiginkonu sinni, þannig aðallega um lóðina Breiðahvarf 17 en til vara sótti hann um fimm aðrar lóðir við Breiðahvarf og sex einbýlishúsalóðir við Fákahvarf. Umræddar lóðir við Breiðahvarf eru ætlaðar fyrir einbýlishús en til viðbótar er mögulegt að byggja á þeim hesthús.
Við úthlutun sem fram fór 29. nóvember sótti kærandi einnig um byggingarrétt ásamt eiginkonu sinni. Lögðu þau fram átta umsóknir um alls níu byggingarlóðir en þar af var úthlutun tveggja lóða frestað. Til vara sóttu þau um sextán lóðir til viðbótar og var þeim öllum úthlutað en fram kemur í fundargerð bæjarstjórnar frá 19. desember 2002 að einni lóð hefði verið skilað aftur til bæjarins. Í umsókn kæranda um lóðir nr. 14–16 við Asparhvarf segir að tilgangur umsóknarinnar sé að byggja og selja en í öllum öðrum umsóknum hans segir að sótt sé um lóð til eigin búsetu.
Samkvæmt framansögðu sóttu kærandi og eiginkona hans um 12 byggingarlóðir sem úthlutað var 31. október 2002 og var þeim öllum úthlutað. Þá sóttu þau um 25 byggingarlóðir sem úthlutað var 29. nóvember 2002 og hefur 22 þeirra verið ráðstafað til lóðahafa en úthlutun tveggja lóða var frestað og einni lóð hefur verið skilað aftur til Kópavogsbæjar.
Af gögnum málsins er ljóst að fullyrðingar kæranda og kærða um staðreyndir málsins stangast í verulegum atriðum á. Í athugasemdum kæranda og bréfum til ráðuneytisins hefur hann lýst samskiptum sínum við bæjaryfirvöld, þ.á m. samtölum við skipulagsstjóra Kópavogsbæjar og starfsmenn Kópavogsbæjar, þar sem hann taldi sig hafa fengið upplýsingar um þau sjónarmið sem einkum væri byggt á við ákvarðanir um lóðaúthlutun. Í bréfi lögmanns Kópavogsbæjar til ráðuneytisins, dags. 4. apríl 2003, eru bornar brigður á að umrædd samtöl hafi átt sér stað eða að efni þeirra hafi verið það sem fram kemur í málflutningi kæranda. Um þýðingu þessa misræmis verður fjallað í V. kafla úrskurðarins.
II. Málsástæður kæranda
Kröfur sínar styður kærandi fyrst og fremst við þá málsástæðu að aðferðir Kópavogsbæjar við lóðaúthlutanir hafi verið ófagmannlegar og engan veginn í samræmi við lög og reglur. Telur kærandi að úthlutun sem fram fór 31. október 2002 brjóti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þá hefur hann gert athugasemdir í átta liðum við reglur um úthlutun byggingarréttar sem settar voru 28. nóvember 2002 og giltu við lóðaúthlutun 29. nóvember 2002. Telur kærandi að reglurnar séu ekki fyllilega gagnsæjar og tryggi ekki að jafnræðis sé gætt við lóðaúthlutun. Þá bendir hann á að umsækjendum um byggingarlóðir hafi ekki gefist kostur á að kynna sér eða tjá sig um reglurnar áður en lóðunum var úthlutað, en þær hafi verið settar átta dögum eftir að frestur til að skila umsóknum var liðinn. Telur kærandi að í því felist skýlaust brot er varði ógildingu úthlutunarinnar.
Varðandi úthlutun sem fram fór 31. október 2002 hefur kærandi m.a. bent á að í bréfi bæjarstjóra Kópavogsbæjar, dags. 4. nóvember 2002, sé í engu minnst á að umsókn hans hafi verið ábótavant eða að það hafi haft áhrif á afstöðu bæjaryfirvalda til umsóknar hans. Þá telur hann þær skýringar sem hann hafi fengið frá bæjaryfirvöldum, sbr. rafpóst frá ritara bæjarstjóra, dags. 13. nóvember 2002, ekki veita frekari upplýsingar um ástæður þess að umsókn hans hafi verið hafnað. Ekki verði heldur ráðið af því svari að ítarlegri verklagsreglur hafi verið í gildi við úthlutunina 31. október en tilgreindar eru í umræddu svari.
Enn fremur gerir kærandi athugasemdir við að ekki hafi verið farið eftir þeirri reglu að umsækjendur þyrftu að leggja fram staðfestingu banka eða lánastofnunar um greiðslugetu og nefnir hann að hafna hefði átt umsóknum fjögurra umsækjenda sem fengu úthlutað lóð umrætt sinn og þar á meðal hafi verið umsækjandi um þá lóð sem kærandi sótti aðallega um, Breiðahvarf 17.
Loks mótmælir kærandi því að þau rök séu málefnaleg sem tilgreind eru í umsögn Kópavogsbæjar fyrir því að taka annan umsækjanda fram yfir kæranda við úthlutun lóðar nr. 17 við Breiðahvarf. Bendir hann á að um hafi verið að ræða lóð sem sérstaklega hafi verið skipulögð með hestamenn í huga, ekki listamenn. Þá bendir hann á að ekkert liggi fyrir um að tillit hafi verið tekið til fjölskyldustærðar eða annarra aðstæðna umsækjenda.
Varðandi úthlutun sem fram fór 29. nóvember 2002 hefur kærandi sagt frá komu sinni á skrifstofur bæjarins, þar sem hann óskaði leiðbeininga um úthlutunarreglur. Meðal annars fullyrðir kærandi að starfsmenn bæjarins hafi tjáð honum að engar hömlur væru á fjölda umsókna sem hver umsækjandi mætti leggja fram. Jafnframt hafi verið tekið athugasemdalaust við umsóknum kæranda og eiginkonu hans og kvittað fyrir móttöku þeirra hinn 20. nóvember 2002. Sérstaklega aðspurður hafi starfsmaður Kópavogsbæjar tjáð honum að ekkert væri athugavert við umsóknirnar. Telur kærandi að kærði hljóti að hafa brugðist leiðbeiningarskyldu sinni með því að gefa kæranda ekki kost á að bæta úr hugsanlegum ágöllum á umsóknum hans eftir að þeir komu í ljós.
Í stjórnsýslukæru, dags. 11. desember 2002, lýsir kærandi þeirri skoðun sinni að Kópavogsbær hafi brotið á umsækjendum á þann hátt að ógildingu varði með því að setja nýjar reglur um úthlutun á byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði átta dögum eftir að umsóknarfrestur rann út um byggingarlóðir í síðari áfanga norðursvæðis Vatnsendalands. Þá hafi umsækjendum ekki verið gefinn kostur á að kynna sér eða tjá sig um hinar nýju eða breyttu reglur áður en lóðunum var úthlutað.
Kærandi hefur bent á að líkt og við fyrri úthlutun sé ekkert minnst á það í bréfi bæjarstjóra Kópavogsbæjar, dags. 6. desember 2002, að umsókn hans hafi verið ábótavant eða það hafi haft áhrif á afstöðu bæjaryfirvalda til umsóknar hans. Þar sé því eingöngu getið um að ástæða þess að umsóknir hans voru ekki teknar til greina hafi verið fjöldi umsækjenda.
Í athugasemdum sínum gerir kærandi verulegar athugasemdir við röksemdafærslu í umsögn Kópavogsbæjar frá 17. janúar 2003. Einkum mótmælir hann fullyrðingum kærða um að umsækjendum hafi mátt vera ljóst að einungis mætti leggja fram eina umsókn eða að einungis mætti sækja um eina lóð og tvær til vara. Þá gerir kærandi athugasemd við að ekki hafi verið gerður greinarmunur á umsókn hans um parhúsalóð, sem sótt hafi verið um með það í huga að byggja og selja, og öðrum umsóknum sem voru um byggingu íbúðarhúsnæðis fyrir fjölskyldu kæranda.
Kærandi bendir á það í athugasemdum sínum að við lóðaúthlutun 31. október 2002 hafi einungis tveir umsækjenda af þeim sem fengu úthlutað lóðum fyrir einbýlishús og hesthús, sem hann sóttist eftir, lýst yfir áhuga á að byggja hesthús á lóðinni.
Kærandi véfengir í athugasemdum sínum að unnt hafi verið að meta umsóknir á þann hátt sem tilgreint er í umsögn kærða frá 17. mars 2002. Telur hann að með þeirri aðferð að gera ekki sérstakan greinarmun á aðal- og varakostum umsækjenda geti niðurstaða orðið tilviljunarkennd og m.a. ráðist af því í hvaða röð lóðum er úthlutað. Þessi aðferð geti því aldrei tryggt jafnræði umsækjenda.
Í bréfi kæranda til ráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2003, er gerð ítarlegri grein fyrir málsástæðum hans og þar segir m.a. eftirfarandi:
„Í kæru minni á hendur Kópavogsbæ hef ég kært starfsaðferðir bæjarins við umræddar lóðaúthlutanir sem ég taldi vera ámælisverðar og hef nú að miklu leyti sannfærst. Hins vegar tel ég nú augljóst af þeim gögnum sem ég hef undir höndum, þótt ófullnægjandi séu, að gróflega var gengið fram hjá umsóknum okkar samkvæmt þeim úthlutunarreglum sem voru eða voru ekki í gildi hjá Kópavogsbæ í umrædd skipti og starfsmenn bæjarins vísvitandi veitt okkur rangar og villandi upplýsingar. Óska ég hér með eftir því að ráðuneytið skoði þetta og úrskurði þar um sérstaklega [....].
Ég mótmæli staðhæfingu lögmannsins um að engin lögfull umsókn hafi borist frá okkur og fæ ég ekki betur séð en hann falli á eigin “röksemdafærslu” hvað eftir annað. Engin málefnaleg rök eru fyrir því að aðeins hafi verið heimilt að sækja um eina lóð aðallega og tvær til vara hvað þá heldur að hafna umsóknum ef sótt var um fleiri en tvær lóðir til vara. Þvert á móti er gefinn kostur á að skrifa nafn “Hverfis” á umsóknareyðublaðið í stað “Nafn götu” og má því færa réttmæt rök fyrir því að okkur hafi verið heimilt að sækja um allar lóðirnar í Norðurhluta Vatnsendalands ef við hefðum kært okkur um. Við hefðum svo getað sótt um allar lausar lóðir í einhverjum tveimur öðrum hverfum til vara.
Ég hafna því alfarið að hver umsækjandi hafi aðeins mátt leggja inn eina umsókn. Þetta kemur hvergi fram. Í auglýsingu frá Kópavogsbæ um úthlutun á byggingarrétti segir: “ Vakin er sérstök athygli á því að umsóknum einstaklinga um byggingarrétt þarf að fylgja staðfesting banka eða lánastofnunar á greiðsluhæfi.” Þarna er gefið í skyn að einstaklingar megi skila inn fleiri en einni umsókn því orðið “umsókn” er í fleirtölu en eins og sjá má er orðið “staðfesting í eintölu”. (sjá einnig lið 5. og 8. hér að framan).
Asparhvarf 14-16 er parhúsalóð og sýnd sem ein byggingarlóð á deiliskipulagi. Ég hafna því að við höfum sótt um tvær lóðir aðallega þegar við sóttum um áður nefnda lóð. Á þessari lóð höfðum við hugsað okkur að byggja til að selja.
Ég fæ ekki séð að bæjaryfirvöldum sé heimilt að takmarka þann fjölda lóða sem einstaklingum er heimilt að sækja um frekar en að takmarka það hversu oft hver má sækja um. Ég fæ heldur ekki séð að neitt standi í vegi fyrir því að einstaklingur fái úthlutað einni lóð til eigin búsetu og annarri til að byggja og selja ef þannig háttar til.
Ég fullyrði að við virtum allar þær reglur sem lágu fyrir við gerð umsóknanna og ég hafna því alfarið að einhver vafi hafi verið á um hvaða lóðir við vorum að sækja og mótmæli því að umsóknir okkar voru ekki teknar til greina við úthlutun byggingarlóða.
Lögmaðurinn talar um aðalkosti og varakosti en samkvæmt umsögn hans voru þeir vegnir hver á móti öðrum. Þannig er enginn munur gerður á aðalkosti og varakostum. Því getur ekki skipt máli hvort sótt er um lóðir aðallega eða til vara.
Sú aðferð sem lögmaðurinn heldur fram að notuð hafi verið til að vega umsóknir á móti hvor annarri er út í hött. Það má færa stærðfræðileg rök fyrir því að hún gangi ekki upp. Það er til dæmis ekki sama í hvaða röð lóðunum væri úthlutað, það eitt og sér segir til um það hversu margir og nánast óendalegir möguleikarnir gætu orðið. Þannig getur þessi aðferð aldrei tryggt jafnræði umsækjenda.
Af þeim 12 umsækjendum sem fengu úthlutað lóð sem við sóttum einnig um í fyrri úthlutuninni eru aðeins 8 sem skiluðu inn staðfestingu banka eða lánastofnunar á greiðsluhæfi. Það eru því 4 umsækjendur sem aldrei hefðu átt að koma til greina þar sem umsóknum þeirra var verulega ábótavant. Þar á meðal er umsókn nr. 220 sem úthlutað var Breiðahvarfi 17.
Hvað varðar úthlutun lóðarinnar Breiðahvarf 17 hafna ég því að einhver málefnaleg rök séu fyrir því að taka umsókn nr. 220 fram yfir okkar umsókn auk þess sem þeirri umsókn var verulega ábótavant. Hvaða rök eru fyrir því að taka bæjarlistamann fram yfir hestafólk þegar verið er að úthluta lóð með byggingarrétti á hesthúsi? Hvernig var tekið tillit til fjölskyldustærðar, húsnæðis og annarra aðstæðna? Við eigum fjóra drengi þar af einn sem þarf talsverðan sérstuðning vegna þroskafrávika á einhverfurófi og er núverandi húsnæði allt of lítið og mjög óhentugt fyrir okkur. Við höfum leitað að hentugu húsnæði um nokkurt skeið án árangurs.
Af þeim sex umsóknum sem fengu úthlutað lóð fyrir einbýlishús og hesthús í fyrri úthlutuninni eru aðeins tvær sem af má ráða að umsækjendur ætli að byggja einbýlishús ásamt hesthúsi á umræddum lóðum. Hvernig var þessu háttað í síðari úthlutuninni?
Ég fæ ekki séð af hverju við hefðum átt að ógilda umsóknir okkar vísvitandi. Á umsóknum okkar koma fram þrjú símanúmer og tvö tölvupóstföng. Það má að mínu mati færa málefnaleg rök fyrir því að þessa sé óskað til að geta haft samband við okkur ef á þyrfti að halda. Það var ekki gert. Bærinn hlýtur að hafa brugðist upplýsingaskyldu sinni [....].
Ég tel rétt að eftirfarandi komi fram:
1. Áður en við sóttum um í fyrra skiptið var okkur tjáð af skipulagsstjóra að það sem réði vali um úthlutun væri hæsta greiðslumat og þeir sem ættu flottustu hestana gengju fyrir um þær lóðir sem byggja má hesthús á. Þessu með flottustu hestana tók ég sem léttvægu gríni en taldi engu að síður að hestafólk gengi fyrir um hesthúsalóðirnar.
2. Bæjarstjóri tilkynnti okkur, með bréfi dagsettu 4. nóvember 2002, að ástæða þess að við fengum ekki lóð í fyrri úthlutuninni væri vegna fjölda umsækjenda. Hann minntist ekki á að umsókn okkar væri ábótavant og við aðeins komið til greina við úthlutun lóðarinnar Breiðahvarf 17.
3. Vegna efasemda um fagleg vinnubrögð sendi ég bæjarstjóra tölvupóst þann 11. nóvember 2002 og óskaði eftir verklagsreglum Kópavogsbæjar við lóðaúthlutanir.
4. Í svari frá ritara bæjarstjóra, 13. nóvember 2002, kemur fram að búseta hefur ekki áhrif á úthlutun og að umsækjendur verði að hafa fjárhagslegt bolmagn til að ljúka byggingarframkvæmdum á tilsettum tíma skv. lóðaleigusamningi.
5. Ég fór á skrifstofur bæjarins og óskaði eftir frekari upplýsingum um það hvernig staðið væri að úthlutun. Var tjáð að skipulagsstjórinn setti fram lista sem síðan færi fyrir bæjarráð til samþykktar. Var mér tjáð að ég mætti leggja inn eins margar umsóknir og ég kærði mig um.
6. Ég spurði skipulagsstjórann hvað hann léti ráða vali ef fleiri en ein gild umsókn væri um hverja lóð. Hann svaraði “ríkidæmi” þ.e.a.s. sá sem ætti mest af peningum fengi lóðina. Vitni var að þessum ummælum skipulagsstjórans.
7. Ég spurði skipulagsstjórann hvort hann vissi ekki að þetta væri brot á stjórnsýslulögum og stjórnarskrá landsins. Hann var hissa á því en sagði við mig að það þýddi ekkert að gefast upp ég yrði bara að sækja um aftur.
8. Þann 20.11.02 skiluðum við inn 8 umsóknum. Kvittað var fyrir móttöku á hverja umsókn fyrir sig án athugasemda. Ég spurði hvort þetta væri í lagi svona. Starfsmaðurinn játti því og gerði engar sérstakar athugasemdir við fjölda þeirra.
9. Bæjarstjóri tilkynnti okkur, með bréfi dagsettu 6. desember 2002, að ekki væri hægt að verða við umsókn okkar að þessu sinni. Fjöldi umsækjenda hafi verið vel á þriðja hundraðið og því aðeins hægt að verða við óskum fárra umsækjenda. Hann gat þess hins vegar ekki að umsóknir okkar voru ekki teknar gildar og komum við því aldrei til greina við úthlutunina.“
III. Málsástæður kærða
Umsögn Kópavogsbæjar um kæruna kemur fram í bréfi lögmanns bæjarins, dags. 17. janúar 2003. Þar koma meðal annars fram eftirfarandi sjónarmið og málsástæður:
Í málinu liggja frammi reglur Kópavogsbæjar, sem beitt er við lóðaúthlutanir og formlega staðfestingu fengu á vettvangi hans þann 28. nóvember 2002. Í viðbót við þær telur Kópavogsbær nauðsynlegt að árétta hið augljósa, að í eyðublaði fyrir umsókn um byggingarrétt fyrir íbúðarhús, sem allir umsækjendur um lóðir hjá Kópavogsbæ þurfi að fylla út, felist reglur sem einnig gildi við úthlutanir á byggingarrétti. Á eyðublaðinu sé umsækjanda gefinn kostur á að sækja um byggingarrétt á einni ákveðinni lóð, sem hann velji, auk þess sem hann megi tilgreina tvo varakosti. Kærandi hafi í umsóknum sínum haft þann hátt á, að í fyrra skiptið hafi hann sótt um eina lóð aðallega en 11 aðrar til vara. Í síðara skiptið hafi hann og maki hans sent inn 8 umsóknir. Í þeim hafi verið tilgreindir mismunandi aðalkostir, raunar tveir slíkir í einni umsókninni, og síðan varakostir, tveir á hverri umsókn. Þannig hafi hjónin sótt um aðallega 9 lóðir en 16 aðrar til vara.
Augljós málefnaleg rök séu fyrir því að heimila hverjum umsækjanda aðeins að sækja um eina lóð aðallega en tvær til vara. Aðalkostir séu fyrst skoðaðir og þá vegnir á móti umsóknum annarra umsækjenda sem aðallega sæki um sömu lóð. Sá sem verði ofaná í því vali kunni að þurfa að verða veginn á ný á móti varakosti annars umsækjanda sem ekki hafi fengið aðalvalkosti sínum framgengt. Sá sem undir verði geti að sjálfsögðu ekki fengið aðalvalkosti sínum framgengt. Varakostir hans komi þá aðeins til greina, að þeir séu í samræmi við þá heimild til að greina varakosti, sem eyðublaðið sýni, nema í því tilviki að aðrir fullgildir umsækjendur hafi fengið óskum sínum fullnægt og enn séu eftir lóðir til úthlutunar. Það sé að sjálfsögðu mjög þýðingarmikið til þess að allir umsækjendur sitji við sama borð, að umsækjendur virði reglur eyðublaðsins og sæki ekki um fleiri lóðir en þar sé gert ráð fyrir. Þeir sem virði ekki þessar reglur séu sýnilega að reyna vitandi vits að gera hlut sinn betri en annarra, því þeir vilji geta komið til greina í fleiri tilvikum en þeir. Þeir sem virði reglurnar verði þá að sæta verri kostum að þessu leyti en þeir sem ekki virði þær. Við málsmeðferð sína verði Kópavogsbær að tryggja að slíkt gerist ekki.
Hjá Kópavogsbæ sé tekið á svona málum á þann hátt að aðalvalkostur þess sem sækir um of margar lóðir er talinn gildur sé hann skýr. Hann er því veginn á móti öðrum kostum á þann hátt sem lýst var. Nái aðalkosturinn ekki fram sé hins vegar ekki unnt að líta á varakostina, enda sýni umsókn þá alls ekki hverjir tveir varakostir umsækjandans eru. Þetta ætti umsækjendum að vera vel ljóst enda leiði þetta af eðli málsins.
Sérstaklega er í umsögn Kópavogsbæjar mótmælt þeirri afstöðu ráðuneytisins, að telja alla þá umsækjendur, sem fengu úthlutað lóðum, sem kærandi og eiginkona hans nefndu í umsóknum sínum, eiga aðild að þessu máli. Hjónin hafi aðeins átt rétt til að sækja um eina lóð hvort sinn og tvær til vara. Engin þörf sé á að láta umsókn þeirra leiða til aðildar fjölda umsækjenda, sem fengu úthlutað lóðum, þar sem engin lögfull umsókn frá þeim hjónum hafði borist.
Að því er fyrri umsókn kæranda snertir hafi aðalvalkostur hans verið veginn á móti aðalvalkosti umsækjanda nr. 220 um sömu lóð. Að þeirri umsókn stóðu hjón. Konan hafði verið valin bæjarlistamaður í Kópavogi árið 2000. Hún hafi haft þörf fyrir að geta komið upp vinnuaðstöðu fyrir sig á heimili sínu. Lóðin sé stór og gefi kost á slíku. Þessir umsækjendur hafi verið teknir fram fyrir kæranda af þessum ástæðum. Vísar Kópavogsbær til 10. gr. í reglum bæjarins þessu til stuðnings.
Á yfirlitsblaði, er fylgir umsögn Kópavogsbæjar, er sýnt hvernig öðrum lóðum sem kærandi gat um á fyrri umsókn sinni var úthlutað. Kveður Kópavogsbær niðurstöðuna í öllum tilvikum hafa ráðist af þeim sjónarmiðum sem lýst var hér að framan, þ.e. allir sem fengu úthlutað hafi gert viðkomandi lóð að aðalvalkosti sínum eða gildum varakosti. Hafi þessar umsóknir því gengið framar umsókn kæranda þar sem hún var ekki í því horfi, að því er varðar fjölda varakosta, sem umsóknareyðublaðið gerði ráð fyrir. Með vísan til þess að þetta var látið ráða ákvörðunum Kópavogsbæjar telur bærinn ekki þörf á að fjalla neitt frekar um aðrar kringumstæður umsækjendanna. Þeir uppfylltu allir önnur skilyrði til að geta fengið úthlutun.
Í síðara skiptið bendir Kópavogsbær á að kærandi og eiginkona hans hafi sent inn 8 umsóknir. Engin leið hafi því verið að sjá hver væri aðalvalkostur þeirra. Umsóknir þeirra hafi af þessum ástæðum ekki komið til greina gegn aðalvalkostum eða réttum varakostum annarra umsækjenda. Til umsókna þeirra hefði hins vegar verið litið, ef lóðir hefðu staðið eftir, þegar búið var að sinna öðrum umsóknum sem uppfylltu önnur skilyrði fyrir úthlutun. Til þess kom ekki.
Í umsögn Kópavogsbæjar er tekið fram að gerðir hafa verið lóðarleigusamningar við alla umsækjendur sem fengu úthlutað lóðum þessi tvö skipti. Ljóst sé að með tilkynningu bæjarins til umsækjenda um að þeir hafi fengið úthlutun skapist sjálfstæður réttur þeim til handa um þær lóðir sem um ræðir. Sá réttur hafi svo hlotið staðfestingu með sérstökum samningi. Það leiði af almennum reglum að Kópavogsbær sé orðinn skuldbundinn þessum aðilum. Erindi kæranda til ráðuneytisins fái þar engu um breytt. Komi því ekki til greina að ráðherra hafi heimild til að rifta eða ógilda þá löggerninga sem stofnast hafa við slíka aðila. Lýsir Kópavogsbær fullri ábyrgð á hendur íslenska ríkinu verði það niðurstaða í þessu kærumáli að ógilda beri þá samninga sem á eru komnir. Lítur bærinn svo á að slík niðurstaða yrði að engu hafandi og er tilbúinn til að fylgja þeirri afstöðu eftir fyrir dómstólum verði þörf á. Jafnframt megi gera ráð fyrir að viðsemjendur bæjarins um viðkomandi lóðir muni ekki una slíku og leita réttar síns, þurfi þeir á því að halda.
Í bréfi lögmanns Kópavogsbæjar, dags. 4. apríl 2003, kemur m.a. fram að skipulagsstjóri bæjarins kannist ekki við að hafa gefið kæranda annað en almennar upplýsingar um úthlutunarmál lóða. Þær upplýsingar hafi verið í samræmi við þau sjónarmið og skýringar sem kærði hafi haft frammi í málinu. Skipulagsstjóri muni ekki nákvæm orðaskipti, enda hafi kærandi aðeins verið einn af mörgum áhugamönnum um lóðir sem upplýsingar fengu hjá honum.
Kærði kveður bréf bæjarstjóra frá 4. nóvember 2002 hafa verið stutt embættisbréf með sama efni og mörg önnur bréf til umsækjenda sem höfðu fengið sömu afgreiðslu og kærandi. Í bréfinu hafi ekki verið fjallað um nein sérkenni á máli kæranda eins og bréfið beri með sér. Þá telur kærði það athyglisvert, í ljósi málflutnings kæranda, að í bréfinu bendi bæjarstjóri honum á að leggja þurfi fram nýja umsókn vegna síðari úthlutunar. Kærandi sendi þá inn 8 umsóknir og kvartar síðan yfir að hafa ekki fengið leiðbeiningar.
Kærði tekur fram að það sé rangt að sá umsækjandi sem fékk úthlutað byggingarrétti að Breiðahvarfi 17 hafi ekki sent inn tilskildar upplýsingar frá banka. Einnig tekur kærði fram að sá umsækjandi er fékk Breiðahvarf 17 hafi sérstaklega lýst hrossaáhuga sínum í umsókninni.
Varðandi síðari úthlutunina tekur kærði fram að starfsmenn Kópavogsbæjar kannist ekki við að hafa gefið kæranda þau svör sem kærandi heldur fram. Fullnægjandi leiðbeiningar um hvernig umsækjendum bæri að haga umsóknum sínum hafi komið fram á eyðublöðunum sjálfum. Engin þörf hafi því verið á sérstökum leiðbeiningum umfram það.
Jafnframt tekur kærði fram að ekki hafi verið ekki settar nýjar reglur um úthlutun byggingarlóða með samþykkt bæjarráðs frá 28. nóvember 2002. Aðeins hafi þá verið staðfestar formlega reglur sem í gildi höfðu verið. Þetta málsatriði hafi þar að auki enga þýðingu fyrir kæruefnið því Kópavogsbæ hafi borið að taka við og afgreiða umsóknir um byggingarrétt, hvort sem búið væri að skrá reglur eða ekki þegar úthlutað var. Sá sem telji rétt á sér brotinn verði að sanna slíkt, hvort sem úthlutað sé eftir skráðum reglum eða óskráðum.
Að því er varðar önnur atriði sem ráðuneytið hefur óskað útskýringa á segir eftirfarandi í bréfi lögmannsins, dags. 4. apríl 2003:
„Vísað er til greinargerðar minnar 17. janúar 2003. Að því er snertir tilvísun bréfsins til 10. liðar reglna bæjarins við ákvörðun um úthlutun á lóðinni Breiðahvarf 17, skal tekið fram, að í reglunni er heimilað, að taka tillit til „sérstakra aðstæðna umsækjanda, svo sem....” Slíkar aðstæður eru því ekki tæmandi taldar í ákvæðinu. Bæjarstjórnin hafði sérstakan áhuga á að gefa bæjarlistamanninum fyrrverandi kost á að koma heimili sínu fyrir í bænum til nokkurrar frambúðar. Réðu þar menningarlegar ástæður. Telur umbj. minn sér heimilt að leggja slík sjónarmið, tengd tilteknum einstaklingum, til grundvallar við úthlutun byggingarréttar. Þau eru fullkomlega málefnaleg, auk þess sem vald sveitarfélaga til sjálfstjórnar nýtur sérstakrar verndar í stjórnarskrá. Hlýtur það sjálfstjórnarvald að heimila sveitarfélagi að leggja sjálft mat á atriði sem þetta.
Forvinna skipulagsstjóra um val á umsækjendum felur það meðal annars í sér að hafa samband við þá, til dæmis til að athuga hug þeirra sjálfra, t. d. hvort umsóknir megi bíða þar til seinna ef mikið er af umsóknum. Þessi forvinna er til þess fallin, að auðvelda bæjaryfirvöldum ákvarðanir um úthlutanir. Það er svo að sjálfsögðu bæjarstjórnin sjálf sem ber ábyrgð á ákvörðunum sínum. Ekki er til nein formleg tillaga frá skipulagsstjóra til að senda yður önnur en þá sú endanlega úthlutun sem fram fór, en ákvarðanir um hana voru teknar í góðri sátt embættismanna og bæjarfulltrúa.“
IV. Kröfur og málsástæður lóðahafa
Eins og áður er rakið sóttu kærandi og eiginkona hans alls um 12 lóðir við úthlutun sem fram fór 31. október 2002 og 25 lóðir við úthlutun sem fram fór 29. nóvember 2002. Hinn 8. janúar 2003 ritaði ráðuneytið bréf til þeirra aðila sem fengu úthlutað umræddum lóðum þar sem þeim var gefinn kostur að koma að andmælum við kröfum og málsástæðum kæranda í málinu. Nítján svör hafa borist og eiga þau það sammerkt að lóðahafar mótmæla kröfum kæranda um ógildingu lóðaúthlutananna.
Í flestum tilvikum kveðast lóðahafar þegar lagt í kostnað vegna greiðslu gatnagerðargjalda, hönnunar o.fl. Þá hafa þessir aðilar í einhverjum tilvikum þegar gengið frá sölu á húseignum sínum til að fjármagna byggingarframkvæmdir á þeirri lóð sem þeir fengu úthlutað. Telja lóðahafar deilur milli kæranda og Kópavogsbæjar vera sér óviðkomandi.
Ráðuneytið telur sérstaka ástæðu til að geta þess er fram kemur í umsögn lóðarhafa sem við lóðaúthlutun hinn 31. október 2002 fengu úthlutað lóð við Breiðahvarf 17. Fram kemur í gögnum málsins að umrædd lóð er sú sem kærandi sótti aðallega um við umrædda úthlutun en til vara sótti hann um fimm aðrar lóðir við sömu götu auk sex lóða við Fákahvarf. Í umsögn lóðarhafa kemur meðal annars fram að þeim sé ekki kunnugt um nein ættartengsl við stjórnendur Kópavogsbæjar né einstaka bæjarfulltrúa, þeir telja ólíklegt að þeir séu í hópi fjársterkustu umsækjenda við umrædda úthlutun og þeir séu ekki í neinum stjórnmálaflokki. Þá segjast lóðarhafar hafa áður sótt um lóð í Kópavogsbæ án þess að fá úthlutun.
Umræddir lóðarhafar kveðast hafa útbúið vandaða umsókn um lóðina sem þeim var úthlutað, þar sem þeir rökstuddu m.a. fjölskylduaðstæður sínar, með tvo kornunga drengi sem fyrr en varði yrðu komnir á hestasveinaaldurinn og myndlistarmann sem þarfnaðist töluverðs rýmis fyrir tól sín og tæki. Telja lóðarhafar að hvað þá varðaði virðist úthlutunin ekki ósanngjörn og einnig vitna þeir til ýmissa útgjalda sem þeir hafi þegar orðið að greiða. Mótmæla þeir því að ráðuneytið úrskurði að lóðaúthlutunin verði felld úr gildi þar sem hún sé hvorki ósanngjörn né ómálefnaleg.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
A. Almennt um kæruefnið
Ekki er til að dreifa ákvæðum í lögum sem fjalla með beinum hætti um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga. Úthlutun byggingarlóða er einungis með óbeinum hætti á meðal þeirra verkefna sem löggjafinn hefur falið sveitarfélögum að inna af hendi. Má í því sambandi benda á að í 6. mgr. 6. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, var að finna upptalningu á helstu verkefnum sveitarfélaga og er úthlutun byggingarlóða ekki þar á meðal. Þeirri upptalningu var þó ekki ætlað að vera tæmandi og verður að telja að með vísan til venju og eðlis máls sé ekki vafi á því að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum, líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.
Jafnframt telur ráðuneytið að ákvörðun um úthlutun byggingarlóða sé stjórnsýsluákvörðun og eru sveitarstjórnir því bundnar af málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, við beitingu þess valds sem þeim er falið samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Flest sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu hafa sett reglur um lóðaúthlutun en þær reglur eru mismunandi og í a.m.k. einhverjum tilvikum er þeim einungis ætlað að gegna leiðbeinandi hlutverki. Ráðuneytið hefur komist að þeirri niðurstöðu í fyrri úrskurðum sínum um sambærileg ágreiningsefni að ekki sé unnt að styðjast við réttarvenjur hvað þetta varðar. Verður því eingöngu fjallað um mál þetta út frá meginreglum stjórnsýsluréttar og sveitarstjórnarlaga, svo og fyrri úrskurðum ráðuneytisins í málum er varða lóðaúthlutanir sveitarfélaga.
Í ákvörðun ráðuneytisins frá 2. janúar 2003 eru raktar fjölmargar athugasemdir sem lögmaður Kópavogsbæjar hefur gert við kröfugerð kæranda og heimildir ráðuneytisins til að kveða upp úrskurð um stjórnsýslukæru hans á hendur Kópavogsbæ. Í ákvörðuninni kemur fram sú afstaða ráðuneytisins að með yfirlýsingu kæranda frá 20. desember 2002 hafi verið bætt úr meintum ágöllum á kröfugerð kæranda og liggi því ljóst fyrir hvaða kröfur kærandi gerir í málinu. Er í ákvörðuninni fallist á þann skilning lögmanns Kópavogsbæjar sem fram kemur í bréfi hans, dags. 27. desember 2002, að kærandi krefjist þess aðallega að lóðaúthlutanir sem fram fóru í Kópavogsbæ 31. október og 29. nóvember 2002 verði úrskurðaðar ógildar. Í úrskurði þessum miðast umfjöllun ráðuneytisins um kæruefnið við kröfugerð og málsástæður kæranda svo breyttar.
B. Um reglur Kópavogsbæjar um úthlutun á byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði
Eins og fram kemur í gögnum málsins setti bæjarráð Kópavogsbæjar hinn 28. nóvember 2002 reglur um úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhúsnæði í Kópavogsbæ, og er á því byggt af hálfu Kópavogsbæjar að í einu og öllu hafi verið farið eftir þeim reglum við lóðaúthlutun sem fram fór degi síðar, þann 29. nóvember 2002. Kærandi hefur hins vegar bent á að umsóknarfrestur um byggingarlóðir hafi runnið út hinn 20. nóvember 2002 og telur hann að Kópavogsbær hafi ekki virt andmælarétt umsækjenda með því að setja reglur um úthlutunina eftir að frestur til að skila umsóknum rann út. Einnig telur kærandi að reglurnar séu ekki til þess fallnar að tryggja jafnræði umsækjenda.
Sambærilegar reglur voru ekki settar fyrir lóðaúthlutun sem fram fór 31. október 2002. Því hefur hins vegar verið haldið fram af hálfu Kópavogsbæjar að reglur bæjarráðs frá 28. nóvember 2002 hafi einungis falið í sér formlega staðfestingu á þeim verklagsreglum sem farið hafi verið eftir við fyrri úthlutanir Kópavogsbæjar. Þessi fullyrðing hefur verið dregin í efa af kæranda þessa máls en málflutningur hans byggir að verulegu leyti á því að umsækjendur hafi á engan hátt átt þess kost að gera sér grein fyrir því af hvaða ástæðum umsóknum þeirra var hafnað. Telur ráðuneytið að Kópavogsbæ hafi ekki tekist að sýna fram á að fyrir 28. nóvember 2002 hafi verið í gildi tilteknar óskráðar úthlutunarreglur, ef frá eru talin atriði til viðmiðunar sem færð hafa verið til bókar í fundargerðum fyrir úthlutanir eða beinlínis koma fram í auglýsingum eða á umsóknareyðublöðum.
Á meðal viðmiðunarreglna sem ráðuneytið telur sannað að hafi verið í gildi við lóðaúthlutun sem fram fór 31. október 2002 var áskilnaður um að ekki skyldi mismuna umsækjendum eftir búsetu og að umsækjendur þyrftu að sýna fram á að þeir hefðu fjárhagslegt bolmagn til að ljúka byggingarframkvæmdum á tilsettum tíma, samanber bókun í fundargerð bæjarráðs frá 31. október 2002. Jafnframt kemur skýrt fram á umsóknareyðublaði að umsóknum sem ekki væru útfylltar til fulls yrði ekki sinnt og að umsóknum ætti að fylgja staðfesting banka eða lánastofnunar á greiðsluhæfi. Þá bar fyrirtækjum að skila ársreikningi sínum fyrir síðasta framtalsár árituðum af löggiltum endurskoðendum.
Augljóst er að reglur bæjarráðs Kópavogsbæjar, sem settar voru átta dögum eftir að frestur rann út vegna lóðaúthlutunar sem fram fór 29. nóvember, gátu ekki orðið umsækjendum til leiðbeiningar við gerð umsókna. Einnig ber að hafa í huga, eins og bent er á í bréfi ráðuneytisins til Kópavogsbæjar, dags. 17. mars 2003, að ákvæðum þeirra reglna er að ýmsu leyti ábótavant, meðal annars að því er varðar atriði sem deilt er um í þessu máli. Eins og rakið er í II. kafla þessa úrskurðar hefur ráðuneytið í bréfi, dags. 17. mars 2002, gert ýmsar athugasemdir við fyrrgreindar reglur og farið fram á að þær verði endurskoðaðar. Er það mat ráðuneytisins að tilkoma umræddra reglna hafi engu breytt um leiðbeiningarskyldu bæjaryfirvalda við umsækjendur um byggingarlóðir sem úthlutað var 29. nóvember 2002.
C. Um málsmeðferð Kópavogsbæjar
Í málflutningi Kópavogsbæjar er því haldið fram að umsóknir kæranda hafi við báðar þær úthlutanir sem kærðar hafa verið til ráðuneytisins verið háðar miklum annmörkum. Við fyrri úthlutunina hafi umsókn kæranda þó verið metin gild að því er varðar aðalkost sem þar var tilgreindur. Þar sem kærandi hafi tilgreint fleiri en tvo kosti til vara hafi hins vegar enginn þeirra komið til álita við úthlutunina. Við síðari úthlutunina hafi kærandi og eiginkona hans sent inn of margar umsóknir og hafi bæjaryfirvöld talið sér skylt að líta framhjá umsóknunum, til að tryggja jafnræði annarra umsækjenda við úthlutunina. Kemur fram í umsögn Kópavogsbæjar að umsóknir kæranda hefðu einungis verið teknar til greina ef einhverjum lóðum hefði verið óráðstafað að úthlutun lokinni.
Kærandi telur að í umræddri yfirlýsingu felist ótvíræð höfnun á umsókn hans. Hefur hann m.a. gert athugasemd við að leiðbeiningarskyldu hafi ekki verið gætt og honum því ekki gefist kostur á að bæta úr annmörkum á umsóknum. Einnig gagnrýnir kærandi að í tilkynningum bæjarstjóra til hans að loknum úthlutunum komi hvergi fram að umsóknum hans hafi verið hafnað vegna meintra annmarka. Hefur kærandi jafnframt bent á að í umsóknum hans sé að finna bæði símanúmer og netföng og hefði því verið auðvelt að ná sambandi við hann eða eiginkonu hans til að leiðbeina þeim og gefa þeim kost á að bæta úr meintum ágöllum á umsóknum þeirra. Loks vísar kærandi til þess að hann hafi sérstaklega innt starfsmenn bæjarins eftir því hvort einhverjir annmarkar væru sjáanlegir á umsóknum sínum og hafi þeir tjáð sér að svo væri ekki.
Kópavogsbær hefur haldið fram þeirri málsástæðu að af umsóknareyðublaði hafi mátt draga tilteknar ályktanir um reglur sem giltu við úthlutun lóða, svo sem að hver umsækjandi mætti aðeins sækja um eina lóð sem aðalkost og tvær lóðir að auki til vara. Þessu hefur kærandi mótmælt, sem og fullyrðingum Kópavogsbæjar um að umsækjendum hafi jafnframt mátt vera ljóst að hver umsækjandi mætti aðeins senda inn eina umsókn. Telur kærandi að allt eins megi álykta af orðalagi umsóknareyðublaðs að hver umsækjandi geti sótt um allar lóðir innan tiltekins hverfis. Þá komi hvergi fram að aðeins megi leggja fram eina umsókn og bendir kærandi á að á skrifstofu Kópavogsbæjar hafi athugasemdalaust verið tekið á móti átta umsóknum sem hann lagði fram hinn 20. nóvember og kvittað fyrir móttöku þeirra.
Gegn eindregnum mótmælum kæranda telur ráðuneytið ekki unnt að fallast á það með Kópavogsbæ að umsækjendur hafi mátt draga jafn víðtækar ályktanir af umsóknareyðublöðum eins og haldið er fram í umsögn bæjarins. Almennt verður að gera þá kröfu að reglur sem gilda um stjórnvaldsákvarðanir séu skýrar og aðgengilegar borgurunum. Þegar á þetta skortir verður jafnframt að gera þá kröfu að stjórnvöld gæti leiðbeiningarskyldu gagnvart borgurunum. Þótt aðila málsins greini á um hvaða leiðbeiningar eða útskýringar voru veittar kæranda af hálfu starfsmanna Kópavogsbæjar er óumdeilt í málinu að kæranda var ekki gerð grein fyrir því við afhendingu umsókna að hann hefði lagt fram fleiri umsóknir eða sótt um fleiri lóðir en heimilt væri. Þessi staðreynd kann raunar að gefa vísbendingu um að starfsmönnum Kópavogsbæjar hafi verið ókunnugt um tilvist tiltekinna verklagsreglna.
Hver sem skýringin var liggur fyrir að við hvoruga hinna kærðu lóðaúthlutana var kæranda gert aðvart um að annmarkar væru á umsóknum hans. Slíkra annmarka er heldur ekki getið í bréfum bæjarstjóra til kæranda, þar sem honum er tilkynnt um að ekki hefði reynst unnt að verða við umsóknum hans vegna mikils fjölda umsækjenda. Það var því ekki fyrr en í umsögn Kópavogsbæjar til ráðuneytisins, dags. 17. janúar 2003, sem vikið var að því að gallar á umsóknum kæranda hefðu leitt til þess að umsóknir hans voru ekki teknar til greina.
Þótt fallast megi á það með kærða að kærandi hafi með umsóknum sínum reynt að skapa sér betri stöðu en aðrir umsækjendur er það engu að síður mat ráðuneytisins að ekki sé ljóst að um hafi verið að ræða brot á þeim reglum sem giltu við lóðaúthlutanir í Kópavogsbæ. Kópavogsbæ bar því að leiðbeina kæranda um hugsanlega ágalla á umsóknum hans og er það niðurstaða ráðuneytisins að bæjaryfirvöld hafi brugðist leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart kæranda með þeirri málsmeðferð sem að framan hefur verið lýst, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og almennar reglur stjórnsýsluréttar. Jafnframt hefði verið vægara úrræði, í skilningi 12. gr. stjórnsýslulaga, að gefa kæranda kost á að breyta umsókn sinni eða draga hluta þeirra til baka fremur en að líta með öllu framhjá umsóknum kæranda, líkt og gert var við úthlutun er fram fór 29. nóvember 2002.
D. Um meint brot á jafnræðisreglu og rannsóknarreglu við úthlutun byggingarréttar
Áður en kemur að töku stjórnsýsluákvörðunar verður stjórnvald ávallt að leitast við að mál sé nægilega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og tryggja jafnræði aðila, sbr. 11. gr. sömu laga. Í því máli sem hér um ræðir hafði bæjarráð Kópavogsbæjar það mikilvæga verkefni að gera tillögu til bæjarstjórnar um hverjir þeirra fjölmörgu aðila sem sóttu um byggingarlóðir skyldu fá úthlutað lóð, en einungis takmarkaður fjöldi lóða var til ráðstöfunar umrædd sinn.
Ýmsar leiðir stóðu bæjarráði til boða við að leysa framangreint verkefni. Einfaldasta leiðin, og sú sem að mati ráðuneytisins tryggir best jafnræði þeirra umsækjenda sem uppfylla grunnskilyrði, er að láta hlutkesti ráða niðurstöðu. Sú aðferð hefur þó ekki verið valin í Kópavogsbæ heldur hefur tíðkast að velja á milli umsækjenda. Með tilkomu reglna sem bæjarráð samþykkti 28. nóvember 2002 hafa verið settar leiðbeinandi reglur um þau sjónarmið sem miða beri úthlutun við. Ekki verður talið sannað í máli þessu, þrátt fyrir fullyrðingar Kópavogsbæjar um annað, að þær reglur feli í sér staðfestingu á eldri verklagsreglum sem farið hafi verið eftir við lóðaúthlutun sem fram fór 31. október 2002. Liggja því ekki fyrir í málinu upplýsingar um á hvaða sjónarmiðum var byggt við þá úthlutun.
Kópavogsbær hefur neitað tilvist lista sem kærandi heldur fram að skipulagsstjóri Kópavogsbæjar hafi unnið og legið hafi til grundvallar tillögu bæjarráðs um lóðaúthlutun 31. október 2002. Vísbendingu um tilvist slíks lista má þó sjá í svohljóðandi fundargerð bæjarráðs frá umræddum fundi: „Bæjarráð samþykkir úthlutun 1. áfanga norðursvæðis Vatnsendalands skv. framlögðum lista dags. 31/10.“ Telur ráðuneytið augljóst að tillaga bæjarráðs hafi verið undirbúin fyrir fundinn af embættismönnum eða kjörnum fulltrúum þar sem fundurinn stóð einungis í tvær og hálfa klukkustund og fjöldi mála var á dagskrá.
Því er ekki haldið fram í málinu að sambærilegur listi hafi legið til grundvallar tillögu bæjarráðs frá 29. nóvember 2002. Þar sem fyrir liggur að umsóknir kæranda komu ekki til álita við úthlutun sem þá fór fram er ekki tilefni til að fjalla um hvort jafnræði kunni að hafa verið brotið gagnvart einstökum umsækjendum, né um þá málsástæðu kæranda að Kópavogsbæ hafi verið óheimilt að setja reglur um úthlutun eftir að frestur til að sækja um lóðir sem úthlutað var 29. nóvember 2002 rann út nema í samráði við umsækjendur. Verður hér einungis fjallað um meint brot gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga við úthlutun byggingarlóða sem fram fór 31. október 2002.
Kærandi hefur haldið því fram í málinu að nokkrir umsækjenda sem fengu úthlutað lóð hinn 31. október 2002 hafi ekki uppfyllt almenn skilyrði sem fram koma á umsóknareyðublöðum um að leggja þurfi fram staðfestingu banka eða lánastofnunar á greiðsluhæfi. Samkvæmt framlögðum gögnum virðist þetta eiga við rök að styðja varðandi einn umsækjanda en ekki er annað að sjá en að aðrir umsækjendur sem gögn hafa verið lögð fram um hafi uppfyllt lágmarksskilyrði. Verður engu að síður að fallast á það með kæranda að í a.m.k. einu tilviki hafi verið vikið frá skilyrði í úthlutunarreglum sem átti að vera ófrávíkjanlegt, þ.e. varðandi staðfestingu á greiðsluhæfi umsækjenda nr. 60. Telur ráðuneytið ótvírætt að þær umsóknir sem ekki uppfylltu skilyrði 1. gr. úthlutunarreglnanna átti ekki að taka til greina við úthlutun
Að því er varðar fullyrðingar kæranda um að jafnræði hafi verið brotið á umsækjendum er ekki unnt að finna fullnægjandi svör í athugasemdum Kópavogsbæjar varðandi það á hvaða sjónarmið hafi verið lögð mest áhersla við val á lóðahöfum. Verður að fallast á það með kæranda, í ljósi þess sem hér hefur verið rakið, að mjög hafi skort á að málsmeðferð og reglur Kópavogsbæjar hafi verið nægilega gagnsæjar. Þá er á engan hátt upplýst í málinu hvernig háttað var undirbúningi að tillögu bæjarráðs um lóðaúthlutun og telur ráðuneytið verulegan vafa leika á um að bæjarráð hafi búið yfir nægum upplýsingum til að byggja niðurstöðu sína um val umsækjenda á huglægu sjónarmiðum.
Að mati ráðuneytisins var málsmeðferð Kópavogsbæjar við val umsækjenda til þess fallin að vekja tortryggni um að eitthvað annað en málefnaleg sjónarmið réði niðurstöðu um val umsækjenda. Liggur heldur ekkert fyrir um það í málinu að þeir umsækjendur sem hlutu lóð umrætt sinn hafi á einhvern hátt verið betur að því komnir en aðrir umsækjendur. Þá má á það fallast með kæranda að tilviljun geti að einhverju leyti ráðið því hvaða möguleika umsækjendur hafa með þeirri aðferð sem viðhöfð var, þar sem máli getur skipt í hvaða röð lóðum er úthlutað. Það skal hins vegar tekið fram að málsástæða kæranda sem fram kemur í yfirlýsingu hans, dags. 20. desember 2002, að ríkidæmi umsækjenda hafi ráðið mestu um niðurstöðu úthlutunar, virðist ekki eiga sér stoð í þeim gögnum sem lögð hafa verið fram í málinu.
Af málsgögnum fær ráðuneytið ekki ráðið að stjórnendur Kópavogsbæjar hafi gert tilraun til að sýna fram á að niðurstaða úthlutunar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Meðal annars hefur Kópavogsbær ekki orðið við ítrekuðum beiðnum ráðuneytisins um að afhenda vinnugögn, þ.á m. allar umsóknir sem lágu til grundvallar umræddum úthlutunum. Hefur því ekki reynst unnt að taka saman tölfræðilegt yfirlit um fjölskylduaðstæður, fjárhag eða aðrar aðstæður umsækjenda um byggingarlóðir við hinar kærðu úthlutanir sem gefið gætu vísbendingar um á hvaða sjónarmiðum úthlutunin var byggð. Með vísan til þess verður að fella sönnunarbyrði á Kópavogsbæ um að málefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu úthlutunar. Sérstaklega skal tekið fram að ekki er fallist á þá málsástæðu kærða, í ljósi jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarskyldu 10. gr. sömu laga, að kjörnir fulltrúar hafi algerlega frjálst mat um ráðstöfun byggingarlóða sem auglýstar hafa verið lausar til umsóknar.
Þar sem ekki hefur verið sýnt fram á að gögn sem lágu fyrir bæjarráði hafi getað verið grundvöllur til að gera upp á milli þess mikla fjölda umsækjenda sem sótti um takmarkaðan fjölda byggingarlóða telur ráðuneytið að bæjarráði Kópavogsbæjar hafi borið að notast við hlutlægar aðferðir við val umsækjenda. Að mati ráðuneytisins var því óhjákvæmilegt að beita hlutkesti til að gera upp á milli þeirra umsækjenda sem uppfylltu grunnskilyrði um greiðsluhæfi. Öðrum umsóknum bar hins vegar að hafna.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu telur ráðuneytið ekki þörf á að fjalla sérstaklega um þau sjónarmið sem bæjarráð lagði til grundvallar við úthlutun lóðarinnar nr. 17 við Breiðahvarf samkvæmt umsögn Kópavogsbæjar, dags. 17. janúar 2003, en þau hafa sætt mikilli gagnrýni af hálfu kæranda.
E. Niðurstaða og réttaráhrif
Með vísan til alls sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að málsmeðferð Kópavogsbæjar hafi í veigamiklum atriðum brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalds, jafnræði aðila, meðalhóf og leiðbeiningarskyldu. Hefur ráðuneytið þegar komist að þeirri niðurstöðu að miðað við þær takmörkuðu upplýsingar og mikla fjölda umsókna um takmarkaðan fjölda byggingarlóða sem lágu fyrir bæjarráði hafi borið að láta val umsækjenda fara fram með hlutkesti. Jafnframt er niðurstaða ráðuneytisins sú að ákvörðun bæjarráðs um að velja úr umsóknum á grundvelli huglægra sjónarmiða hafi brotið gegn 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Í þessu ákvæði felst heimild fyrir ráðuneytið til að staðfesta eða ógilda stjórnsýsluákvarðanir sveitarfélaga sem undir það eru bornar. Skilyrði þess að ákvörðun verði ógilt er að á henni séu verulegir formgallar og er það mat ráðuneytisins að svo miklir hnökrar hafi verið á málsmeðferð Kópavogsbæjar að til álita komi að ógilda hinar kærðu ákvarðanir. Einnig verður þó að líta til þess hvaða réttaráhrif ógilding ákvörðunar um lóðaúthlutun kann að hafa á einstaklinga sem var ívilnað með hinum kærðu ákvörðunum.
Margir þeirra sem fengu úthlutað lóðum sem kærandi sótti um hafa andmælt kröfugerð kæranda, meðal annars með vísan til mikils kostnaðar sem þeir hafi lagt í við undirbúning framkvæmda. Einnig gera margir lóðahafar athugasemdir við þann fjölda lóða sem kærandi og eiginkona hans sóttu um við umræddar lóðaúthlutanir. Má til sanns vegar færa að flestir þeirra aðila, sem fengu úthlutað lóðum sem kærandi tilgreindi sem kosti til vara, ættu enga aðild að þessu máli ef kæranda hefði verið leiðbeint um að ekki væri ætlast til að umsækjendur sæktu um fleiri en þrjár lóðir alls og honum hefði jafnframt verið gefinn kostur á að draga hluta umsókna sinna til baka.
Verður að telja að aðstæður í máli þessu séu um margt sambærilegar við mál sem ráðuneytið fjallaði um í úrskurðum sínum frá 14. apríl 2001 varðandi lóðaúthlutun í Mosfellsbæ (ÚFS 2001:29 og 40). Í þeim úrskurðum taldi ráðuneytið að þeir einstaklingar sem fengu úthlutað lóðum hefðu af því mikla og skýra hagsmuni að ákvörðunin stæði óhögguð. Líkt og í þeim málum hefur ekki verið sýnt fram á annað en að lóðahafar hafi verið í góðri trú um rétt sinn. Af þessum sökum telur ráðuneytið ekki unnt að ógilda hinar kærðu ákvarðanir bæjarráðs Kópavogsbæjar um úthlutun byggingarlóða þrátt fyrir að verulegir hnökrar hafi verið á málsmeðferð eins og rakið er í úrskurði þessum.
Beðist er velvirðingar á því að uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna umfangs málsins og mikils annríkis í ráðuneytinu.
ÚRSKURÐARORÐ
Úthlutun byggingarréttar á svonefndu norðursvæði í Vatnsendalandi, Kópavogsbæ, sem fram fór samkvæmt tillögum bæjarráðs Kópavogsbæjar, dags. 31. október og 29. nóvember 2002, skal standa óhögguð.
F. h. r.
Garðar Jónsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)