Hafnarfjarðarkaupstaður - Frávísun, uppsögn á samningi um rekstur leikskóla
Lögmannsstofan Skeifunni 22. ágúst 2003 FEL03070047/1001
Oddný Mjöll Arnardóttir hdl. Ph.D.
Skeifunni 11 a 3 h
108 REYKJAVÍK
Hinn 22. ágúst 2003 er í félagsmálaráðuneytinu kveðinn um svofelldur
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dags. 28. júlí 2003, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Oddnýjar Mjallar Arnardóttur hdl., f.h. Íslensku menntasamtakanna ses. Kærð er sú ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 4. maí 2003 að segja upp samningi um rekstur leikskólans Tjarnaráss og krefst kærandi þess, með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, með síðari breytingum, að uppsögnin verði felld úr gildi. Jafnframt krefst kærandi þess að ráðuneytið láti í té rökstutt álit sitt á því hvort Hafnarfjarðarkaupstaður hafi gegnt skyldum sínum í samræmi við góða stjórnsýsluhætti í tengslum við þá atburði er áttu sér stað áður en til riftunar samningsins kom og er þess sérstaklega krafist, með vísan til 102. gr. sveitarstjórnarlaga, að ráðuneytið veiti Hafnarfjarðarkaupstað áminningu vegna vanrækslu í því efni.
I. Málavextir og málsrök kæranda
Með samningi við Hafnarfjarðarkaupstað, dags. 19. júlí 2001, tók kærandi að sér rekstur leikskóla í Áslandi í Hafnarfirði gegn samningsbundnum greiðslum. Leikskólinn hlaut nafnið Tjarnarás. Samningurinn gilti í upphafi til þriggja ára og var hann gerður að loknu útboði. Samningurinn hefur að geyma ákvæði um að hann skuli endurskoða tímanlega fyrir lok samningstímabils og síðan framlengjast til fimm ára í senn nema honum sé skriflega og sannanlega sagt upp af öðrum hvorum samningsaðilanum með að lágmarki þriggja mánaða fyrirvara. Einnig er í 18. gr. samningsins að finna heimild fyrir Hafnarfjarðarkaupstað að segja samningnum upp án fyrirvara í þeim tilvikum sem verulegar vanefndir verða á einstökum ákvæðum samningsins að mati verkkaupa, og þær varða velferð barna í leikskólanum.
Í erindi kæranda er ítarlega rakin atburðarás sem leiddi til þess að meirihluti fræðsluráðs Hafnarfjarðarkaupstaðar ákvað á fundi sínum 2. maí 2003 að leggja til við bæjarstjórn að segja upp samningi við kæranda um rekstur Tjarnaráss. Tillagan var samþykkt á aukafundi bæjarstjórnar sem haldinn var 4. maí s.á., með vísan til 18. gr. samnings aðila, og yfirtók sveitarfélagið rekstur leikskólans degi síðar.
Kærandi byggir á því að stjórnsýslulög, nr. 37/1993, með síðari breytingum, og almennar reglur stjórnsýsluréttar gildi almennt um lögskipti aðila málsins. Samningurinn hafi verið gerður í kjölfar opinbers útboðs og með heimild í 7. gr. laga um leikskóla, nr. 78/1994. Er sérstaklega vísað til þess í erindi kæranda að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi falið kæranda að framkvæma lagaskyldu sína um rekstur leikskóla. Telur kærandi að ákvæði 3. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga girði ekki fyrir að ákvæði laganna, sem og almennar reglur stjórnsýsluréttar eigi við um samninginn og lögskipti aðila samkvæmt honum. Vísar kærandi í því sambandi til lögskýringargagna, dómafordæma og álits umboðsmanns Alþingis.
Kærandi telur að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum og að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi með henni brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga. Varði þeir annmarkar ógildingu ákvörðunarinnar. Vísar kærandi meðal annars til þess að í ákvörðuninni sé hvergi vísað til þess á hvaða ákvæði samningsins riftunin sé byggð, né til þess hvaða lagaákvæði hafi verið brotin af hálfu kæranda. Við undirbúning ákvörðunarinnar hafi einungis verið lýst almennum áhyggjum af starfsmannamálum leikskólans en á síðari stigum hafi verið óskað viðræðna um endurskoðun samningsins á grundvelli ótilgreindra sjónarmiða. Þá vísar kærandi til þess að hann hafi í lok aprílmánaðar verið búinn að tryggja mönnun og rekstur Tjarnaráss í samræmi við samninginn og ákvæði laga og reglugerðar um leikskóla, jafnframt því sem hann lýsir þeirri skoðun að ör starfsmannavelta geti ekki talist ástæða til riftunar samningsins.
Í erindi sínu rekur kærandi enn fremur atburði sem hann telur dæmi um ófullnægjandi stjórnsýsluhætti Hafnarfjarðarkaupstaðar. Er meðal annars vísað til þess að bréfum kæranda til Hafnarfjarðarbæjar hafi í ýmsum tilvikum ekki verið svarað, að fulltrúar kæranda hafi verið boðaðir til funda með óeðlilega skömmum fyrirvara, og að kæranda hafi ekki verið veittur kostur á að koma að andmælum gagnvart greinargerð sem vísað er til í fundargerðum leikskólaráðs og fræðslunefndar og fleiri gögnum sem lögð voru fram í málinu. Þá bendir kærandi á að honum hafi hvorki verið leiðbeint um rétt sinn til að fá rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun né um málskotsrétt.
Loks lýsir kærandi þeirri skoðun sinni að margar ákvarðanir fræðsluyfirvalda í málinu hafi verið teknar með það fyrir augum að gera kæranda eins erfitt fyrir og mögulegt væri. Með því móti hafi fræðsluyfirvöld kynt undir þeirri atburðarás sem lyktaði með brotthlaupi margra starfsmanna Tjarnaráss. Telur kærandi mikilvægt að stjórnvöld geti ekki með markvissu athafnaleysi komið sér undan ábyrgri framgöngu í samskiptum sínum við borgarana og/eða aðila að gagnkvæmum samningum. Nefnir kærandi ýmis dæmi þar að lútandi.
Telur kærandi ljóst að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi gerst sekur um stórfellda og ítrekaða vanrækslu á því að gæta að góðum stjórnsýsluháttum í málinu öllu og telur hann, með vísan til 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, að áminna beri sveitarstjórnina vegna þessa.
Niðurstaða ráðuneytisins
Áður en unnt er að taka mál þetta til efnismeðferðar verður að taka afstöðu til þess hvort málið falli undir úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins. Eins og að framan er rakið varðar kæruefnið ákvörðun um uppsögn á samningi sem gerður var milli Hafnarfjarðarkaupstaðar og kæranda, Íslensku menntasamtakanna ses., um rekstur leikskólans Tjarnaráss. Krafa kæranda um að ráðuneytið ógildi ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 4. maí 2003, um að segja samningnum upp byggist á þeirri forsendu að um sé að ræða stjórnsýsluákvörðun sem sé kæranleg til ráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Jafnframt er það skoðun kæranda að annmarkar hafi verið á undirbúningi og efni ákvörðunarinnar, sem stríði gegn ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.
Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 37/1993 kemur skýrt fram að lögin taka ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda sem teljast einkaréttar eðlis, ef frá eru talin ákvæði laganna um sérstakt hæfi, sbr. 3. mgr. 1. gr. og II. kafla laganna. Í athugasemdunum eru kaup á vörum og þjónustu, þ.m.t. gerð samninga við verktaka, jafnframt nefnd sem dæmi um ákvarðanir stjórnvalda sem ekki falla undir ákvæði laganna.
Í 17. og 19. gr. samnings um rekstur Tjarnaráss er að finna ákvæði um meðferð ágreiningsmála. Er þar kveðið á um að samningsaðilar skuli eins og kostur er reyna að leysa úr ágreiningsmálum en ef það reynist ekki unnt skuli reka málið fyrir Héraðsdómi Reykjaness. Ráðuneytið telur ljóst af orðalagi og efni samningsins að hann hafi öll einkenni samnings um kaup á þjónustu. Verður jafnframt að álykta út frá ákvæðum samningsins og 1. gr. stjórnsýslulaga að um lögskipti samningsaðila fari samkvæmt ákvæðum samningsins og almennum reglum fjármunaréttar. Verður ekki talið að sú staðreynd að um var að ræða samning um rekstur opinberrar þjónustu hafi áhrif á samningsfrelsi aðila hvað þetta varðar, enda er beinlínis gert ráð fyrir því í 7. gr. leikskólalaga, nr. 78/1994, að aðrir en sveitarfélög geti rekið leikskóla.
Verður þegar af þessari ástæðu að vísa frá ráðuneytinu kröfu kæranda um að ráðuneytið ógildi uppsögn Hafnarfjarðarkaupstaðar á samningi við kæranda um rekstur leikskólans Tjarnaráss enda er ákvörðun um uppsögn samningsins ekki kæranleg skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.
Að því er varðar kröfur kæranda um að ráðuneytið láti í té rökstutt álit sitt á því hvort Hafnarfjarðarkaupstaður hafi gegnt skyldum sínum í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og veiti Hafnarfjarðarkaupstað áminningu vegna vanrækslu í því efni, skal tekið fram að þar er um sjálfstætt mál að ræða. Ráðuneytið hefur óskað eftir umsögn Hafnarfjarðarkaupstaðar um þær fullyrðingar sem fram koma í erindi Íslensku menntasamtakanna og mun ráðuneytið ekki taka afstöðu til þess hvort málið verði tekið til afgreiðslu skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga fyrr en andsvör sveitarfélagsins liggja fyrir.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Kröfu kæranda, Íslensku menntasamtakanna ses., um að ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 4. maí 2003 að segja upp samningi um rekstur leikskólans Tjarnaráss verði úrskurðuð ógild, er vísað frá félagsmálaráðuneytinu.
F. h. r.
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)
Afrit:
Hafnarfjarðarkaupstaður