Mál nr. 15/2003
ÚRSKURÐUR
í máli nr. 15/2003
I. Kröfur
Ráðuneytinu barst erindi B, formanns A (kærandi), þar sem kærð er gjaldtaka Flugmálastjórnar Íslands (FMS) vegna veitingar JAR-skírteina til flugvirkja í stað ICAO- skírteina. Óskað er eftir því að ráðuneytið endurskoði framangreint fyrirkomulag.
II. Málsatvik
Málsatvik eru þau að A sendi Flugmálastjórn Íslands erindi, dags. 29. júlí 2002, þar sem óskað var eftir skýringum á gjaldtöku vegna útgáfu JAR-66 skírteina og spurt hvort ekki væri eðlilegt að greiða sama gjald og greitt væri fyrir endurnýjun ICAO skírteina, þar sem í raun sé eingöngu um endurnýjun skírteina að ræða. Flugmálastjórn Íslands svaraði erindi A þann 4. september 2002 og útskýringar gefnar á mismunandi gjaldtöku eftir því hvort um væri að ræða útgáfu JAR-66 skírteina eða ICAO skírteina eða íslenskra þjóðarskírteina flugvéltækna. Þann 23. september 2002 sendu A annað erindi til Flugmálastjórnar Íslands þar sem það taldi ekki ljóst af svarbréfi Flugmálastjórnar Íslands hvort og hvaða laga- eða reglugerðarheimildir standi að baki umræddri gjaldtöku vegna útgáfu JAR-66 skírteina, þ.m.t. þegar íslensku þjóðarskírteini er breytt í JAR-66 skírteini og óskað eftir frekari skýringum. Flugmálastjórn Íslands sendi svarbréf, dags. 1. október 2002, þar sem vísað er til 1.4. lið í gjaldskrá fyrir þjónustu flugöryggissviðs Flugmálastjórnar Íslands nr. 535/2000. Einnig er vísað til 139. gr. sbr. 73. gr. laga nr. 60/1998 um loftferðir sem lagastoð fyrir gjaldskránni og laga um aukatekjur ríkissjóðs nr. 88/1991, með síðari breytingum. A sendi Flugmálastjórnar Íslands erindi, dags. 11. október 2002, þar sem vísað er til fyrri erinda og talið að rökstuðningur Flugmálastjórnar Íslands fyrir uppbyggingu þjónustugjaldsins sé ófullnægjandi og farið er fram á að Flugmálastjórn Íslands geri nákvæma og sundurliðaða grein fyrir öllum þeim þáttum sem standa að baki gjaldtökunni, ásamt tilgreiningu á því hver kostnaðurinn sé við hvern þjónustuþátt. Flugmálastjórn Íslands sendi tilkynningu til A, dags. 24. október 2002, um að málið sé til skoðunar og í vinnslu. Þann 7. nóvember 2002 sendi Flugmálastjórn Íslands félaginu bréf þar sem tilgreindir eru þeir þættir sem skoða þarf við útgáfu á JAR-66 skírteinum. A sendir samgönguráðuneytinu erindi dags. 22. nóvember 2002, þar sem óskað er eftir endurskoðun á umræddri gjaldtöku FMS. Samgönguráðuneytið óskaði eftir umsögn FMS með bréfi dags. 9. desember 2002. Umsögn FMS barst ráðuneytinu þann 23. janúar 2003 og ráðuneytið sendi A umbeðna umsögn til athugasemda þann 31. janúar 2003. Ekki komu frekari athugasemdir.
III. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi fer fram á það að ráðuneytið úrskurði um það hvort gjaldtaka FMS vegna útgáfu JAR-66 skírteina til flugvirkja, í stað ICAO skírteina sé lögum samkvæmt og beðið er um endurskoðun á heimildum FMS til þessa. Samkvæmt kæru, dags. 22. nóvember 2002, sem barst ráðuneytinu er vísað til bréfaskrifa á milli A og FMS varðandi framangreinda gjaldtöku. Þar kemur fram að FMS hafi gert flugvirkjum að greiða kr. 14.000 fyrir breytingu ICAO skírteina í JAR-66 skírteini og hafnað beiðnum A um endurskoðun á þeirri gjaldtöku. Af þeirri ástæðu sé leitað til samgönguráðuneytisins um endurskoðun. Réttindi flugvirkja hafa byggst á svokölluðu ICAO-skírteinum, sbr. aðild Íslands að Alþjóðlegu flugmálastofnunni (ICAO). Til endurnýjunar á ICAO-skírteinum hefur flugvirkja borið að greiða kr. 1.000 til FMS. Virðist það vera í samræmi við lið 1.2 í gjaldskrá nr. 535/2000 fyrir þjónustu flugöryggissviðs FMS, en sá töluliður gildi um "endurnýjun skírteina einstaklinga, þ.m.t. endurútgáfu glataðra skírteina sem eru í gildi". Þá segir að sú gjaldtaka virðist einnig vera í samræmi við ákvæði laga nr. 88/1991 um aukatekjur ríkissjóðs. Gjaldskráin hafi verið sett af samgönguráðherra skv. 139. gr. loftferðalaga nr. 60/1998. Fram kemur að Ísland sé aðili að Flugöryggissamtökum Evrópu (JAA). FMS hafi byrjað útgáfu JAR-skírteina flugvirkja á árinu 2002 en þau veiti flugvirkjum réttindi til starfa hérlendis og í aðildarlöndum JAA. Samhliða þeirri útgáfu hafi FMS hætt endurnýjunum ICAO-skírteina. Þegar flugvirki endurnýi skírteinið sitt falli ICAO skírteinið úr gildi um leið og hann fær JAR-skírteini. Fyrir þá endurnýjun sé FMS að gera flugvirkjum að greiða kr. 14.000 í stað kr. 1.000 og byggi þá gjaldtöku á lið 1.4. í framangreindri gjaldskrá. A og þeir flugvirkjar sem hafa endurnýjað starfsréttindi sín með þessum hætti hafa verið afar ósáttir við umrædda gjaldtöku FMS og sérstaklega þá hækkun sem hefur orðið á endurnýjunargjaldinu þar sem í raun sé um að ræða einfalda endurnýjun skírteinis.
A byggir aðallega á því að ekki sé unnt að krefja flugvirkja um meira en kr. 1.000 greiðslu vegna útgáfu umræddra réttinda, þ.e. endurnýjunar réttinda úr ICAO skírteini yfir í JAR-66 skírteini. Lagastoðin sé í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 88/1991 um aukatekjur ríkissjóðs, þar sem bundið sé í lög að greiða skuli kr. 1.000 fyrir endurnýjun flugvélatæknisskírteinis (flugvirkjaskírteinis), sbr. einnið lið 1.2. í gjaldskrá nr. 535/2000. Þá segir að það verði að álíta að veiting JAR-réttinda til flugvirkja sem áður höfðu ICAO réttindi sé endurnýjun skírteinis í merkingu laga og reglugerða. Því sé fjarri lagi að unnt sé að líta á útgáfu JAR skírteinis sem algjörlega nýja útgáfu réttindaskíreinis til flugvirkja. Réttindin byggi á sömu forsendum. Vísað er til fyrri röksemda í bréfum A til FMS og þá sérstaklega að það sé ekki meira starf fyrir FMS í veitingu JAR- réttinda til þeirra flugvirkja sem hafa ICAO réttindi heldur en áður var við endurnýjun ICAO réttinda. Á það er bent að ef JAR skírteini er endurnýjað þá yrði flugvirki einungis krafinn um kr. 1.000, sbr. lið 1.2. í gjaldskránni.
Verði ekki fallist á fyrrnefnd rök þá byggir A á því að FMS geti ekki krafið flugvirkja um meira en kr. 5.000 vegna útgáfu JAR-skírteina. Það er rökstutt með ákvæðum laga um aukatekjur ríkissjóðs, 37. tl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 88/1991 og þannig sé gjaldtakan lögbundin. Að auki byggir A á því að gjaldtaka FMS (14.000) sé hærri en nemi þeim kostnaði að veita þjónustu við umbreytingu úr ICAO skírteini yfir í JAR skírteini. Það virðast ekki rök fyrir því að gjaldið skuli vera 13.000 krónum hærra, enda sé ámóta vinna falin í þeim störfum FMS og áður voru við endurnýjun ICAO réttinda. Því séu sterkar líkur á því að um ólögmæta skattlagningu sé að ræða. Það er lögð á það áhersla að hér komi eingöngu til skoðunar þau tilvik þegar flugvirki hefur þegar hlotið ICAO réttindi en óskar eftir breytingu yfir í JAR skírteini en ekki þau tilvik þegar starfsskírteini er gefið út í fyrsta sinn til flugvirkja. Að lokum mótmælir A þeim rökum sem FMS hefur lagt fram í fyrri bréfaskrifum og telur þau ófullnægjandi. Vísað er sérstaklega til bréfs dags. 11. október 2002 máli sínu til stuðnings.
IV. Málsástæður og rök Flugmálastjórnar
Ráðuneytið óskaði umsagnar Flugmálastjórnar Íslands um erindi kæranda. FMS kveðst vilja leiðrétta nokkur atriði sem koma fram í bréfi A um stöðu JAR-66 skírteina sem útgefin eru skv. augl. um kröfur til viðhaldsvotta, nr. 426/2002 gagnvart skírteinum flugvéltæknis sem útgefin eru skv. IV. kafla I. hluta reglugerðar um skírteini útgefin af flugmálastjórn Íslands nr. 419/1999, með síðari breytingum (sem nefnd hafa verið ICAO skírteini). Fram kemur í umsögn FMS að JAR-66 taki ekki til útgáfu þjóðarskírteina flugvéltækna né heldur allra þeirra réttinda sem skírteini flugvéltæknis tekur til þar sem gildissvið JAR-66 er takmarkað við flugvélar og þyrlur yfir 5.700 kg hámarksflugtaksmassa og ekki til íhluta loftfars, sbr. JAR-66.1. JAA ráðgeri síðar breytingar á JAR-66 þar sem nánar verði fjallað um kröfur til flugvéltækna vegna flugvéla og þyrla undir 5.700 kg sem og íhluta. Útgáfu og endurnýjun skírteina flugvéltækna hefur því ekki verið hætt, þ.e. ef óskað er eftir útgáfu eða endurnýjun skírteina, sbr. reglugerð 419/1999 er slíkt skírteini gefið út eða endurnýjað. Í þeim tilvikum þar sem umsækjandi hefur sótt um JAR-66 skírteini hefur ekki verið talin ástæða til að gefa út flugtæknisskírteinið sérstaklega þar sem sérstök síða er í JAR-66 skírteininu sem tekur til þeirra þjóðarréttinda sem umsækjandi hefur aflað sér. Ef flugvirki sem er handhafi flugvéltækniskírteinis óskar eftir útgáfu JAR-66 skírteinis viðhaldsvotts þá sé ekki um að ræða endurnýjun réttinda eða endurútgáfu skírteinis eins og A heldur fram. Um sé að ræða umsókn um nýja tegund skírteinis sem ekki hafi verið gefið út áður. Eðli JAR-66 skírteinis er þannig að það eitt og sér veiti handhafa þess ekki bein réttindi, að undanskilinni þjóðarsíðu skírteinisins. Þjóðarsíða JAR-66 skírteinisins tiltaki þau réttindi sem handhaf hafi öðlast sem falla utan gildissviðs JAR-66. Þá er tekið fram að réttindi sem falli utan gildissviðs JAR-66, s.s. vegna vottunar á viðgerð íhluta eða léttra loftfara, verði ekki gefin út ein og sér í JAR-66 skírteini. Skírteini flugvéltæknis, sbr. rgl. 419/1999, taki til slíkra réttinda og því sé ekki hægt að endurnýja skírteini flugtæknis í formi JAR-66 skírteinis viðhaldsvotts. JAR-66 skírteini flugvéltæknis með tegundaáritun er frumskilyrði fyrir því að starfsmanni JAR-145 samþykktrar viðhaldsstöðvar sé veitt vottunarheimild til að gefa út viðhaldsvottorð í samræmi við JAR-145.50.
Því næst kemur fram í umsögn Flugmálastjórnar Íslands varðandi gjaldtöku fyrir útgáfu og endurnýjun skírteina flugvéltækna og JAR-66 skírteina viðhaldsvotta, að skv. lið 1.1. og 1.2. í gjaldskrá Flugmálastjórnar Íslands nr. 535/2000 beri að greiða kr. 5.000 fyrir útgáfu skírteinis flugvéltæknis og kr. 1.000 fyrir endurnýjun þess, sbr. 10. gr. laga nr. 88/1991 um aukatekjur ríkissjóðs. Samkvæmt lið 1.4. beri að greiða kr. 14.000 fyrir útgáfu JAR-66 skírteinis viðhaldsvotts. Lagastoðin fyrir þeirri gjaldtöku sé að finna í 139. gr. laga um loftferðir nr. 60/1998. Vísað er til fyrri bréfa Flugmálastjórnar Íslands varðandi rökstuðning fyrir gjaldtöku vegna útgáfu JAR-66 skírteina og bent á það að um sé að ræða endurgjald til stofnunarinnar vegna þeirrar vinnu sem unnin er við að vega og meta þá grunn- og sérmenntun sem umsækjandi hefur. Fara þurfi ítarlega yfir bóklega og verklega grunnmenntun og bera saman við þær kröfur sem gerðar eru í JAR-66, sem og leiðbeiningarefni JAA í JAR-66 II. hluta. Bent er á að kröfur JAR-66 séu um margt ólíkar kröfum ICAO. Þá þurfi að fara yfir öll gögn sem tengjast áritunum umsækjanda og fara yfir með tilliti til þeirra krafna sem gilda um JAR-66 skírteini. Að lokum mótmælir Flugmálastjórn Íslands að um skattheimtu sé að ræða. Almennt sé viðurkennt að einföld lagaheimild nægi fyrir heimtu þjónustugjalds, sbr. 139. gr. laga um loftferðir nr. 60/1998, með síðari breytingum. Það sé skilgreiningaratriði að sérgreint endurgjald komi fyrir greiðslu gjalds sem ætlað er að standa undir hluta eða öllu leyti kostnaði við endurgjaldið. Endurgjaldið felist í yfirferð umsóknar og gagna til ákvörðunar á því hvort umsækjandi uppfylli skilyrði til útgáfu skírteinis. Gjaldið miðist við útreikninga í lið 5.2. í gjaldskrá. Rétt þyki að taka fram að inn í kostnað skv. lið 1.4. vegna útgáfu JAR skírteina sé ekki reiknaður með kostnaður vegna þeirrar vinnu sem þegar hefur farið fram við að meta saman námskrá erlendra skóla fyrir flugvirkja og kröfur JAR-66, vegna vinnu við að öðlast vottun JAA, sem veitir Flugmálastjórn Íslands heimild til útgáfu JAR-66 skírteina, vinna vegna úttekta JAA til að viðhalda slíkri vottun, vinna vegna yfirferðar umsókna og gagn þegar umsókn um JAR-66 skírteini er hafnað og umsýsla Flugmálastjórnar Íslands vegna JAR-66 og JAR-147 og útgáfu skírteina að öðru leyti. Það sé því afstaða Flugmálastjórnar Íslands að um lögmæta innheimtu þjónustugjalds að ræða.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Í fyrstu er beðist velvirðingar á drætti þeim sem orðið hefur á afgreiðslu málsins. Ástæður hans eru að mestu vegna þess að annað sambærilegt erindi barst ráðuneytinu á svipuðum tíma og ætlunin var að afgreiða þau samhliða. Hins vegar var því mótmælt af þeim sem sendi inn hitt erindið og því hefur afgreiðsla málsins tekið lengri tíma en ráðuneytið ætlaði.
Kærandi fer fram á það að ráðuneytið úrskurði um það hvort gjaldtaka Flugmálastjórnar Íslands vegna útgáfu JAR-66 skírteina til flugvirkja, í stað ICAO skírteina sé lögum samkvæmt og beðið er um endurskoðun á heimildum Flugmálastjórnar Íslands til þessa. Eins og fram kemur í fyrirliggjandi gögnum þá byggir Flugmálastjórn Íslands heimildir sínar til gjaldtöku bæði á lögum um loftferðir nr. 68/1998 og lögum um aukatekjur ríkissjóðs nr. 31/1991. Ekki er deilt um heimildir til gjaldtöku samkvæmt gjaldskrá Flugmálastjórnar Íslands sem birt var í stjórnartíðindum B-deild, nr. 535/2000. Hins vegar heldur kærandi því fram að gjaldtaka Flugmálastjórnar Íslands fyrir breytingu ICAO skírteina yfir í JAR-66 skírteini standist ekki lög. Flugmálastjórn Íslands segir þá gjaldtöku byggja á 139. gr. laga um loftferðir nr. 60/1998, en ákvæðið heimilar samgönguráðherra að ákveða að við gjaldtöku sé mætt þeim kostnaði sem rekstur starfsemi Flugmálastjórnar Íslands hefur í för með sér.
Fjár til reksturs hins opinbera er að mestu aflað með tvennum hætti, þ.e. annarsvegar með skattlagningu og hins vegar með þjónustugjöldum. Skatthugtakið hefur verið skilgreint af fræðimönnum þannig að skattur sé greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda til hins opinbera samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins eftir almennum, efnislegum mælikvarða og án þess að sérgreint endurgjald komi frá hinu opinbera. Það er því hugtaksatriði í framangreindri skilgreiningu að ekkert sérgreint endurgjald komi á móti skattgreiðslunni. Hins vegar þegar skoðuð er skilgreining þjónustugjalds þá er það skilgreiningaratriði að sérgreint endurgjald fáist gegn greiðslu gjaldsins og að fjárhæð þjónustugjaldsins miðist almennt við þann kostnað sem hlýst af því að veita tiltekna þjónustu. Í 139. gr. laga um loftferðir nr. 60/1998 er almenn gjaldtökuheimild fyrir starfsemi sem Flugmálastjórn Íslands annast samkvæmt lögunum og reglum settum samkvæmt þeim. Ákvörðun stjórnvalds um fjárhæð þjónustugjalds þarf að byggja á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita viðkomandi þjónustu.
Deila má um það hversu nákvæmlega stjórnvöld beri að ákveða tiltekna kostnaðarliði en almennt er talið að stjórnvaldi beri að reikna út hvað kosti að meðaltali að veita ákveðna þjónustu og er því þá heimilt að heimta gjald samkvæmt því, enda liggi fyrir almenn lagaheimild til gjaldtökunnar. Í röksemdum Flugmálastjórnar Íslands kemur fram að kröfur sem gerðar séu í JAR-66 séu um margt ólíkar kröfum ICAO (sbr. reglugerð 419/1999). Því þurfi að leggja til vinnu við að yfirfara gögn sem tengist áritunum umsækjanda og bera saman við þær kröfur sem gilda um JAR-66 skírteini. Flugmálastjórn Íslands hefur metið það svo að framangreind vinna kosti kr.14.000 og hver sá sem óskar eftir þjónustunni beri þann kostnað. Ráðuneytið telur að óumdeilt sé að lagaheimild til töku þjónustugjalds sé fyrir hendi en mat á upphæð gjaldsins er í höndum þeirrar stofnunar sem veitir þjónustuna. Hvað varðar fjárhæð gjaldsins vegna útgáfu JAR-66 skírteina telur ráðuneytið Flugmálastjórn Íslands hafi fært fyrir því rök að umsýsla við að yfirfara gögn hvers og eins umsækjanda og bera saman við þær kröfur sem gilda um JAR-66 skírteini sé slík að réttlæta megi framangreinda gjaldtöku. Hins vegar telur ráðuneytið að gjaldtaka sem þessi eigi að vera í stöðugri endurskoðun þannig að ætíð sé samhengi á milli veittrar þjónustu og gjaldsins, sem er eins og að framan greinir forsenda fyrir innheimtu þjónustugjalds. Af þessu tilefni verður þeim tilmælum beint til Flugmálastjórnar Íslands að endurskoða gjaldtöku stofnunarinnar bæði hvað varðar fjárhæð og framsetningu.
Með vísan til þess sem að framan er ritað hefur Flugmálastjórn Íslands lagaheimild í 139. gr. laga um loftferðir nr. 60/1998, til heimtu þjónustugjalds fyrir útgáfu JAR-66 skírteina.
Úrskurðarorð:
Gjaldtaka Flugmálstjórnar Íslands vegna útgáfu JAR-66 skírteina er lögmæt.
F.h.r.
Jóhann Guðmundsson Kristín Helga Markúsdóttir