Mál nr. 6/2003

Ár 2003, miðvikudaginn 28. maí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 6/2003,

A ehf. vegna Ferðamálaráðs Íslands og ferðamálastjóra

A ehf. (kærandi) hefur með bréfi, dags. 15. apríl 2003, kært til samgönuráðuneytis ?tortryggilega og órökstudda afgreiðslu Ferðamálaráðs, svo og óvandaða stjórnsýslu ferðamálastjóra vegna samstarfsverkefnis um markaðs- og kynningarmál erlendis, sem auglýst var 7. febrúar sl., en niðurstöður voru kynntar þann 26. mars.".

Í erindi kæranda er kvartað yfir að rökstuðningur fyrir synjun um þátttöku í samstarfsverkefni um markaðs- og kynningarmál sé ónógur, tímafrestur sem veittur var til umsóknar um samstarf hafi verið óeðlilega skammur, að ferðamálastjóri hafi hunsað ítrekaðar óskir kæranda um leiðbeiningar og að stjórnendur eins fyrirtækis í ferðaþjónustu hafi haft forskot til að vinna umsókn sína. Þá kveður kærandi tortryggilegt að ferðamálastjóri hafi einum verið falið að meta umsóknir um samstarfsaðila til markaðs- og kynningarmála.

Í bréfi sínu getur kærandi jafnframt um að rannsókn Samkeppnisstofnunar á ,,tilraunum Icelandair til að skaða hagsmuni neytenda" standi yfir, að ferðamálastjóri hafi litið framhjá þeim gríðarmiklu möguleikum sem tilkoma lágfargjaldafélags hafi fyrir íslenska ferðaþjónustu og finnur að ráðstöfun fjár til stuðnings þýska flugfélaginu LTU og Markaðsráði Norðurlands. Þessi atriði falla ekki undir stjórnsýslulög og er því litið á þau sem almennar athugasemdir og ekki fjallað um þau sérstaklega í úrskurði þessum.

Málavextir eru að á fjárlögum fyrir árið 2003 samþykkti Alþingi að veita 300 m.kr. til markaðssóknar íslenskrar ferðaþjónustu. Fjárveitingin er á fjárlagalið samgönguráðuneytisins, sem fer með yfirstjórn ferðamála. Ráðherra fól ferðamálastjóra og aðstoðarmanni sínum að vinna að tillögum um ráðstöfun og skiptingu milli markaðssvæða. Í framhaldi af því gerði ráðherra til Ferðamálaráði Íslands grein fyrir ákvörðun sinni um skiptingu fjárins milli markaðssvæða með bréfi dags. 17. janúar 2003 og óskaði eftir því að ráðið fæli ferðamálastjóra framkvæmd hennar. Að fengnum viðbrögðum ráðsins eftir fund þann 31. janúar s.á. var tekin endanleg ákvörðun í ráðuneytinu um fyrirkomulag og framkvæmd. Í samræmi við hana birtist auglýsing í öllum dagblöðum landsins 6. febrúar 2003 þar sem auglýst var eftir samstarfsaðilum að markaðs- og kynningarmálum í ferðaþjónustu. Daginn eftir héldu ráðherra og ferðamálastjóri sameiginlegan blaðamannafund til að kynna verkefnið. Veittur var frestur til að senda inn umsóknir til 21. febrúar s.á.

Kærandi kveðst hafa sótt um 41 m.kr. mótframlag vegna markaðsstarfs á Norðurlöndunum, í Bretlandi og á Ítalíu. Hann kveður umsókn sinni hafa verið hafnað án sérstakra skýringa og að ferðamálastjóri hafi aðeins veitt almennt og ófullnægjandi svar þegar eftir rökstuðningi var óskað. Hann kveðst hafa farið fram á að fá fund með ferðamálastjóra þegar eftir birtingu auglýsingarinnar til að fá upplýsingar um útfærslu þessa samstarfsverkefnis og hvers konar verkefni kæmu til greina. Það hafi ekki verið fyrr en 19. febrúar eða tveimur dögum áður en umsóknarfrestur átti að renna út að fundur hafi fengist með ferðamálastjóra. Þá gagnrýnir kærandi einnig að veittur hafi verið einnar viku viðbótarfrestur til að skila inn umsóknum eftir að honum hafi verið synjað um lengri frest. Kærandi kveður að þrátt fyrir nauman vinnslutíma hafi hann skilað inn ítarlegri umsókn um markaðssamstarf erlendis á tilsettum tíma. Sótt hafi verið um 20 m.kr. mótframlag á Norðurlöndum, 20 m.kr. á Bretlandseyjum og 1 m.kr. á Ítalíu, alls 41 m.kr. Kærandi hafi sjálft ætlað að verja 50,5 m.kr. til þessa markaðssamstarfs. Þá hafi í umsókninni sérstök áhersla verið lögð á markaðsstarf á heilsársgrundvelli utan háannatíma í samræmi við auglýsingu Ferðamálaráðs. Tekið hafi verið fram í umsókn kæranda að vegna þess hve fyrirtækið sé nýtt á markaðnum og hve skammur tími hafi liðið frá fundi ferðamálastjóra hafi ekki verið mögulegt að skila upplýsingum um útbreiðslu þeirra fjölmiðla sem áætlað væri að nýta í umræddri kynningu, enda hafi annríki forsvarsmanna kæranda verið mikið um þessar mundir vegna þess að starfsemi hans var í þann mund að hefjast. Fyrirtækið hafi talið mikilvægara að hafa skýra áætlun um hvers konar fjölmiðlar yrðu nýttir, hversu mikið ætti að auglýsa í þeim og hvenær. Ekki sé nokkur leið að skipuleggja ellefu mánaða markaðs- og auglýsingastarf erlendis á 9 dögum.

Stjórnsýsluákvörðunin sem erindi þetta snýst um er synjun ferðamálastjóra á umsókn kæranda um að ganga til samstarfs við Ferðamálaráð Íslands um markaðs- og kynningarmál í ferðaþjónustu. Umsóknin var send til Ferðamálaráðs í samræmi við auglýsingu sem birtist í öllum dagblöðum landsins þann 6. febrúar 2003. Auglýst var eftir samstarfsaðilum á fjórum erlendum markaðssvæðum, Norður-Ameríku, Bretlandseyjum, Norðurlöndum og meginlandi Evrópu. Fram kom að samstarfsaðilar gætu verið fyrirtæki, sveitarfélög, einstaklingar eða samstarfshópar þeirra um ákveðin markaðs- og/eða kynningarverkefni. Þá kom fram að með umsóknum skyldi fylgja nákvæm útfærsla á viðkomandi kynningu og fjárhagsáætlun. Áhersla var lögð á að ekki væri um styrki að ræða heldur fjármagn til sameiginlegra verkefna með Ferðamálaráði Íslands og að verkefnin skuli unnin á tímabilinu 1. mars 2003 til 29. febrúar 2004. Jafnframt var sagt í auglýsingunni að við afgreiðslu umsókna yrði m.a. tekið tillit til að um almenn kynningarverkefni verði að ræða sem hvetji neytendur til Íslandsferða, að litið verði sérstaklega til verkefna sem styrkja ferðaþjónustu alls Íslands á heilsársgrunni og að litið verði til útbreiðslu þeirra fjölmiðla sem áætlað sé að nýta til kynningar.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn ferðamálastjóra um kæruna en hún barst ráðuneytinu 15. maí sl.

Kvörtun kæranda beinist að skorti á leiðbeiningum af hálfu ferðamálastjóra, að hann hafi ítrekað hunsað óskir sínar um upplýsingafund og hafi ekki svarað skilaboðum. Ekki kemur nánar fram með hvaða hætti kærandi óskaði eftir fundi. Í umsögn sinni kveðst ferðamálastjóri hafa þegið boð kæranda á skrifstofu fyrirtækisins þann 7. febrúar og hitt þar forsvarsmenn þess. Þar lýsti ferðamálastjóri áhuga sínum á að eiga fund með þeim sem fyrst til að kynnast betur starfsemi þeirra. Þá kveður hann fyrirkomulag markaðsmála hafa borið á góma enda hafi auglýsingin þá þegar birst. Hann kveðst ekki kannast við að hafa hunsað ítrekaðar óskir um fund eða ekki svarað skilaboðum. Hann kvaðst hafa fundið 4 skeyti frá kæranda í tölvupósti sínum, en þau hafi borist 21. febr., 11. mars, 26. mars og 1. apríl en þeim hafi verið svarað samdægurs, nema einu sem svarað hafi verið daginn eftir. Í nefndri auglýsingu var vísað til þess að ferðamálastjóri veitti nánari upplýsingar. Hann kveður fjölda aðila hafa leitað upplýsinga í síma og með tölvupósti og að finna hafi þurft tíma fyrir þennan fund og hafi sá tími sem hentað hafi báðum aðilum verið ákveðinn þann 19. febrúar, en þá hafi fundur verið haldinn.

Ráðuneytið vísar til þess að samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga er það skylda stjórnvalda að veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í samræmi við þetta var vísað til ferðamálastjóra í auglýsingunni. Óumdeilt er að ferðamálastjóra var leiðbeiningarskylda sín ljós og að hann hélt fund með kæranda þann 19. febrúar. Ráðuneytið fellst á það sjónarmið kæranda að seint sé að halda upplýsingafund tveimur dögum áður en frestur til að skila inn umsókn rennur út en gögn málsins leiða ekki í ljós hvenær kærandi óskaði fyrst eftir fundi eða með hvaða hætti. Ráðuneytið telur því ekki tilefni til aðgerða af þessari ástæðu.

Annað umkvörtunarefni kæranda er að rökstuðningur ferðamálastjóra fyrir synjun um markaðssamstarf sé ófullnægjandi. Í bréfi kærandi til ferðamálastjóra dags. 2. apríl sl. segir m.a.: ?A ehf. óskar eftir að fá upplýst hvað í umsókn félagsins um samstarfsverkefni var ekki í samræmi við þá lýsingu sem sett var fram í auglýsingu Ferðamálaráðs um almenn kynningarverkefni væntanlegra samstarfsaðila eða hvaða gögn fylgdu ekki, sem fylgja áttu. Þessar upplýsingar koma ekki fram í bréfi sem Ferðamálaráð sendi A ehf.". Svar ferðamálastjóra, í bréfi dags. 4. apríl 2003, við spurningu þessari hljóðar svo: "Umsækjendur hafa hver um sig sínar umsóknir og texta þeirrar auglýsingar þar sem óskað var eftir samstarfsaðilum. Þar kemur fram hvers konar samstarfi er óskað eftir, hvaða þættir verði lagðir til grundvallar við afgreiðslu umsókna svo og hvað skuli fylgja með umsóknum svo auðvelt á að vera fyrir umsækjendur að bera þetta saman. Uppfylli umsókn allt það sem þar kemur fram og sé samt ekki valin til samstarfs, þá er um að ræða að velja hefur orðið á milli umsókna með tilliti til texta auglýsingarinnar þar sem segir að tekið verði tillit til ákveðinna þátta við afgreiðslu umsókna".

Ráðuneytið fellst á það með kæranda að umbeðinn rökstuðningur fyrir synjun um samstarf sé almennur. Því beinir það því til ferðamálastjóra að rökstyðja synjunina með hliðsjón af umsókn kæranda, komi fram ósk um það, sbr. einnig 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga.

Þriðja umkvörtunarefni kæranda lýtur að þröngum tímaramma sem veittur hafi verið til að vinna að umsóknum miðað við þær kröfur sem gerðar voru um útfærslu á flóknum kynningaráætlunum erlendis eitt ár fram í tímann. Stefnumótun um úthlutun, sem m.a. byggði á tillögum ferðamálastjóra og svæðisstjóra Ferðamálaráðs, fór fram á ábyrgð ráðuneytisins þ.á.m. ákvörðun um umsóknarfrest. Þegar af þeirri ástæðu mun ráðuneytið ekki fjalla frekar um þær ávirðingar, að öðru leyti en því að þessi gagnrýni hefur komið fram af hálfu fleiri umsækjenda og að ráðuneytið mun leitast við að veita lengri fresti í sambærilegum málum í framtíðinni.

Kærandi kveðst hafa sótt um framlengingu á frestinum og verið synjað um hana af ferðamálastjóra. Fresturinn hafi síðan verið framlengdur um eina viku í ljósi athugasemda erlendis frá. Í umsögn ferðamálastjóra kemur fram sú skýring á framlengingu frestsins að fyrir mistök hafi á meginlandi Evrópu verið auglýstur umsóknarfrestur til 28. febrúar og því hafi hann verið framlengdur þegar mistökin komu í ljós til þess að allir sætu við sama borð. Aðalatriðið hafi verið að umsóknarfresturinn hafi verið sá sami gagnvart öllum umsækjendum og engar undantekningar verið gerðar. Ráðuneytið gerir ekki athugasemdir við þessa framkvæmd.

Þá kvartar kærandi yfir því að stjórnendur eins fyrirtækis í ferðaþjónustu, Flugleiða hf., hafi haft forskot á aðra til að vinna umsókn sína. Fram hefur komið að einn starfsmanna Flugleiða gegndi til skamms tíma formennsku hjá Samtökum ferðaþjónustunnar og annar situr í Ferðamálaráði. Í krafti þessara trúnaðarstarfa innan ferðaþjónstunnar höfðu þessir menn vitneskju um meginsjónarmið að baki samstarfsverkefna nokkru áður en auglýsingin birtist. Þessar staðreyndir eru ekki á ábyrgð ferðamálastjóra og verður því ekki fjallað meira um þetta hér.

Að lokum kveður kærandi ?tortryggilegt" að ferðamálastjóra hafi einum verið falið að meta umsóknirnar og að ákveða einhliða með hverjum gengið yrði til samstarfs. Hann hafi þannig einn séð þau gögn sem lágu til grundvallar ákvörðun um samstarf. Í umsögn ferðamálastjóra kemur fram að staðið hafi verið að yfirferð umsókna með eftirfarandi hætti: ?Að loknum umsóknarfresti voru umsóknir flokkaðar eftir markaðssvæðunum fjórum. Forstöðumaður markaðssviðs Ferðamálaráðs fór síðan yfir umsóknir með viðkomandi sérfræðingum stofnunarinnar á hverju svæði, þ.e. Bretlandi, N-Ameríku og á meginlandi Evrópu. Enginn starfsmaður er á vegum stofnunarinnar á Norðurlöndum. Eftir yfirferð þessara sérfræðinga á umsóknum og að fengnum tillögum þeirra tók undirritaður ákvörðun um til hvaða samstarfs yrði gengið á grundvelli umsókna og með vísan til texta auglýsingarinnar." Þannig hafi alls 6 sérfræðingar komið að yfirferð umsóknanna. Ráðuneytið gerir ekki athugasemir við framkvæmdina eins og henni er lýst hér.

Að öllu framansögðu virtu er það niðurstaða ráðuneytisins að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að ferðamálastjóri hefði leitast við að halda sem fyrst umbeðinn upplýsingafund með kæranda. Þá beinir ráðuneytið því til ferðamálastjóra að hann rökstyðji frekar synjun sína verði eftir því óskað við hann. Að öðru leyti gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við embættisfærslu hans í þessu máli. Önnur atriði sem kvartað er yfir í erindi þessu varða stefnumótun og framkvæmd ráðuneytisins við úthlutun fjár til markaðssóknar íslenskrar ferðaþjónustu fyrir árið 2003. Þetta er í annað sinn sem Alþingi veitir sérstaka fjármuni til þessara verkefna og er nú unnið að því að móta verklagsreglur um framtíðarfyrirkomulag á ráðstöfun slíks fjár, sem farið verður eftir ef framhald verður á fjárveitingum af þessu tagi.

ú r s k u r ð a r o r ð

Ráðuneytið telur ekki tilefni til aðgerða af sinni hálfu.

Sturla Böðvarsson

Unnur Gunnarsdóttir