Máli nr. 7/2004,

Ár 2004, 28. júní er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 7/2004,

A gegn Flugmálastjórn Íslands.

I. Aðild kærumáls og kröfur.

Með stjórnsýslukæru, dags 13. apríl 2004, kærði A, flugumferðarstjóri, (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands, (hér eftir nefnd kærða), frá 29. mars 2004 þar sem hafnað er að rökstyðja val kærða á þátttakendum á námskeið aðalvarðstjóra í Flugstjórnarmiðstöðinni.

Ágreiningsefni máls þessa varðar það hvort sú ákvörðun kærða að hafna umsókn kæranda um þátttöku á námskeiði aðalvarðstjóra sé stjórnvaldsákvörðun sem eigi undir lög nr. 37/1993 og þar með rétt kæranda til rökstuðnings skv. lögunum sem og aðgang að gögnum og rökstuðningi. Jafnframt krefst kærandi rökstuðnings fyrir þátttöku á námskeiðinu.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 13. apríl 2004.

Nr. 2. Tilkynning Flugmálastjórnar um námskeið, ódagsett.

Nr. 3. Tölvupóstsamskipti milli kæranda og kærða 20. og 25. febrúar 2004.

Nr. 4. Bréf kæranda til kærða dags. 29. febrúar 2004.

Nr. 5. Bréf kærða til kæranda dags. 29. mars 2004.

Nr. 6. Bréf ráðuneytisins til kærða dags. 16. apríl 2004.

Nr. 7. Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 13. maí 2004.

Nr. 8. Bréf og greinargerð kærða dags. 7. maí 2004.

Nr. 9. Athugasemdir kæranda dags. 24. maí 2004.

II. Málsmeðferð.

Ofangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Málsatvik:

Með ódagsettri tilkynningu auglýsti deildarstjóri þjálfunardeildar kærða námskeið aðalvarðstjóra í flugstjórnarmiðstöð. Kemur þar fram að um sé að ræða undirbúningsnámskeið vegna endurnýjunar í hópi aðalvarðstjóra í flugstjórnarmiðstöðinni í Reykjavík og hefjist það 1. mars n.k. Er gert að skilyrði að þeir sem sitji námskeiðið skuli hafa reynslu varðstjóra og hafa öll réttindi í flugstjórnarmiðstöð og a.m.k. 10 ára starfsreynslu. Er óskað eftir viðbrögðum frá áhugasömum fyrir kl. 12:00, 24. febrúar n.k. og munu viðtöl fara fram 25. og 26. febrúar. Tekið er fram að fjöldi þátttakenda verði takmarkaður. Tilkynning þessi mun hafa verið sett upp í febrúar 2004 og miðast dagsetningar við það ár.

Með tölvupósti dags. 20. febrúar 2004, kl. 17:34 tilkynnti kærandi B, deildarstjóra þjálfunardeildar áhuga sinn á því að sitja námskeiðið og óskaði formlega eftir því.

Svar barst kæranda þann 25. febrúar 2004, kl. 20:34 þar sem honum er þakkaður sýndur áhugi og jafnframt tilkynnt að þar sem umsækjendur hafi verið margir þá hafi verið ákveðið að taka einungis þá í viðtal sem uppfylltu skilyrðin sem fram komu í tilkynningunni.

Í kjölfarið sendi kærandi deildarstjóra bréf þann 29. febrúar 2004. Er þar lýst þeim skilningi kæranda á nefndum tölvupósti að honum sé synjað um þátttöku á námskeiðinu. Fer kærandi fram á rökstuðning fyrir þeirri synjun með vísan til 21. gr. laga nr. 37/1993. Einnig fer kærandi fram á rökstuðning fyrir skilyrðum fyrir mögulegum aðgangi að námskeiðinu auk aðgangs að öllum gögnum er málið varðar skv. 15. gr. laganna, s.s. nöfn og umsóknir allra umsækjenda.

Svar barst kæranda dags. 29. mars 2004 þar sem fram kemur að ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaganna og sé stofnuninni því ekki skylt að rökstyðja ákvörðun sína. Segir ennfremur að einungis hafi verið um könnun á áhuga meðal þeirra sem uppfylla tiltekin fyrirfram ákveðin skilyrði fyrir þátttöku á námskeiðinu að ræða og úr þeim hópi valdir einstaklingar til að sitja námskeiðið.

Með stjórnsýslukæru dags. 13. apríl 2004 kærði kærandi framangreinda synjun kærða.

Með bréfi dags. 16. apríl 2004 var kærða gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 7. maí 2004. Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við sjónarmið kæranda með bréfi dags. 13. maí 2004 og bárust athugasemdir 24. maí 2004.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda.

Kærandi byggir kröfur sínar um rökstuðning á því að um stjórnsýsluákvörðun skv. 1. gr. laga nr. 37/1993 sé að ræða og því eigi hann rétt til rökstuðnings sbr. 21. gr. laganna.

Byggir kærandi á að lögin gildi þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna og sé augljóst að um slíkt sé að ræða í þessu tilviki. Það megi draga þá ályktun af tilkynningunni um námskeiðið að val í stöðu aðalvarðstjóra byggi á því hvort viðkomandi hafi setið slíkt námskeið. Auk þess séu ráðningar í stöður hjá ríkinu óumdeilanlega stjórnvaldsákvarðanir.

Kærandi byggir enn fremur á því að ekki sé um að ræða breytingu á störfum eða verksviði heldur snúist ákvörðun sú sem hann krefst rökstuðnings fyrir um val á þátttakendum til að sitja námskeið. Val þetta sé því augljóslega ákvörðun um réttindi og skyldur þar sem valið hafi áhrif á möguleika starfsmanna til að verða aðalvarðstjórar. Það sjáist af því að fimm hafi verið valdir á námskeiðið og af þeim fimm hafi tveir verið ráðnir í starf aðalvarðstjóra. Með vali þátttakenda á námskeiðið hafi verið tekin matskennd stjórnvaldsákvörðun sem sé bundin af almennum reglum stjórnsýslunnar, bæði lögfestum og ólögfestum. Eðlilegt sé því að stjórnvald rökstyðji þau skilyrði sem sett voru í umsókn og hvernig mat umsækjenda fór fram.

IV. Málsástæður og rök kærða.

Kærði byggir kröfur sínar um synjun rökstuðnings á því að sú ráðstöfun að velja starfsmenn á námskeið teljist ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. laga nr. 37/1993.

Byggir kærði á því að umrætt námskeið sem haldið var á vegum kærða varði þjálfun flugumferðastjóra í störf aðalvarðstjóra og hafi tilkynningin verið send út til að kanna áhuga starfsmanna. Skýrt hafi verið tekið fram að fjöldi væri takmarkaður og að þátttakendur yrðu að uppfylla ákveðin skilyrði.

Kemur fram hjá kærða að fimmtán aðilar hafi óskað eftir þátttöku og fimm af þeim valdir. Kærandi hafi verið einn af þeim umsækjendum sem ekki uppfylltu skilyrðin fyrir vali. Tveir af þeim fimm sem fóru á námskeiðið hafi síðan verið ráðnir í starf aðalvarðstjóra í flugstjórnarmiðstöðinni.

Kærði byggir á því að hér sé um þróun flugumferðarstjóra í starfi að ræða og séu þetta breytingar á starfssviði starfsmanns sem falli undir 19. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þeir einir hafi komið til greina við val á þátttakendum á námskeiðið sem uppfylltu skýr, málefnaleg og fyrirfram gefin skilyrði sem greinilega komu fram í tilkynningunni. Þau skilyrði séu nauðsynleg til að fyrir hendi sé sú reynsla og þekking sem þarf til að gegna starfi aðalvarðstjóra. Vísar kærði þessu til stuðnings til erindis umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3878/2003 þar sem fram kemur að starfsmanni sé skylt að hlíta breytingum á starfi sínu sbr. 19. gr. laga nr. 70/1996 og breytingar á störfum og verksviði geti bæði haft yfirbragð ívilnandi og íþyngjandi ráðstafana.

Kærði vísar einnig til dreifibréfs 1/2004 frá starfsmannaskrifstofu ríkisins um breytingar á starfi en þar kemur fram að breytingar á starfi teljist til ákvarðana um innra skipulag stofnunar en séu ekki stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993. Það þurfi því ekki að fylgja málsmeðferðarreglum laganna við ráðstafanir af þessu tagi s.s. eins og að rökstyðja ákvörðunina.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins.

Samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Nauðsynlegt er í upphafi að leysa úr því álitaefni hvort ákvörðun kærða um val á þátttakendum á námskeið aðalvarðstjóra telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi laganna.

Í málatilbúnaði kærða kemur fram að ákvörðun um val á þátttakendum geti ekki verið stjórnvaldsákvörðun þar sem um sé að ræða þróun flugumferðarstjóra í starfi og breytingar sem slíkar falli undir 19. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Um sé að ræða breytingar á starfssviði innan stofnunar en slíkar ákvarðanir séu aldrei stjórnvaldsákvarðanir og er vísað í álit umboðsmanns Alþingis því til stuðnings.

Í 19. gr. laganna segir að starfsmanni sé skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því hann tók við starfi. Með þessu er vinnuveitanda veitt heimild til að flytja starfsmann til í starfi eða breyta starfssviði t.d. á grundvelli breytinga á skipulagi og rekstri stofnunar. Telja verður að þær breytingar sem 19. gr. tekur til komi almennt að frumkvæði vinnuveitanda og falli undir almennan stjórnunarrétt hans. Kemur þetta skýrt fram í gögnum um framkvæmd og túlkun á 19. gr. í dreifibréfi 1/2004 frá starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins. Fær það m.a. stoð í því að þar er lagt til að í samræmi við góða stjórnunarhætti sé mælt með því að rætt sé við starfsmann um fyrirhugaðar breytingar og leitað eftir viðhorfum hans. Jafnframt er vísað til þess að ákvarðanir um breytingar skuli byggja á málefnalegum sjónarmiðum.

Eins og fram kemur í gögnum málsins var umrætt námskeið auglýst hjá kærða og var um að ræða undirbúningsnámskeið vegna endurnýjunar í hópi aðalvarðstjóra. Námskeið þetta var til þjálfunar flugumferðastjóra í störf aðalvarðstjóra og var gerð krafa um að þátttakendur uppfylltu ákveðin fyrirfram tilgreind skilyrði fyrir þátttöku. Af völdum þátttakendum voru síðan tveir ráðnir í stöður aðalvarðstjóra.

Af framangreindu má vera ljóst að námskeið þetta var nauðsynlegt skilyrði þess að aðili eigi kost á að vera ráðinn í stöðu aðalvarðstjóra eða með öðrum orðum að fá stöðuhækkun. Af þeim sökum verður að telja að ákvörðun um val á þátttakendum á umrætt námskeið hafi verið ákvörðun er varðar réttindi manna, þ.e. möguleika þeirra á því að auka við þekkingu sína og færni til að eiga kost á að sækja um tiltekin störf.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Það er niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun kærða við val á þátttakendum á námskeið til öflunar réttinda sem aðalvarðstjóri hafi verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af þeirri niðurstöðu leiðir að um ákvörðunina gilda öll ákvæði laga nr. 37/1993, þar með talin 15. gr. um rétt aðila til að kynna sér gögn er mál hans varða. Ráðuneytið telur því að kærandi eigi rétt til að fá þær upplýsingar er málið varðar að því leyti sem það stangast ekki á við lög um persónuupplýsingar og vernd þeirra, nr. 77/2000 sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga.

Kæranda barst tölvupóstur þann 25. febrúar 2004 frá kærða þar sem honum er þakkaður sýndur áhugi og tilkynnt að einungis þeir sem uppfylltu tilgreind skilyrði hafi verið valdir á námskeiðið, ekki voru frekari ástæður tilgreindar fyrir því að ósk kæranda var hafnað.

Samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur aðili máls krafið stjórnvald um skriflegan rökstuðning fyrir ákvörðun sinni hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt þegar ákvörðun var kynnt. Í 22. gr. laganna er síðan mælt fyrir um það hvert skuli vera efni rökstuðnings og er um lágmarkskröfur að ræða.

Kemur þar fram að vísa skuli til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á og greina frá meginsjónarmiðum sem voru ráðandi við mat, hafi slíkt farið fram.

Það er álit ráðuneytisins að tilgreindur tölvupóstur til kæranda þar sem honum er tilkynnt að hann fái ekki aðgang að námskeiðinu, innihaldi ekki rökstuðning sem uppfyllir skilyrði 21. sbr. 22. gr. stjórsýslulaga nr. 37/1993.

Ráðuneytið fellst á kröfu kæranda um rökstuðning fyrir höfnun þess að fá að taka þátt í námskeiði aðalvarðstjóra. Ráðuneytið beinir því til Flugmálastjórnar að fari kærandi á ný fram á rökstuðning fyrir synjun á þátttöku á námskeiði aðalvarðstjóra, verði stofnunin við þeirri beiðni.

Kærandi fer einnig fram á rökstuðning fyrir þeim skilyrðum sem sett voru af hálfu kærða fyrir mögulegum aðgangi að umræddu námskeiði. Má af gögnum ráða að kærandi telji ákvörðun um slík skilyrði vera stjórnvaldsákvörðun sem falli undir lög 37/1993.

Ekki er fallist á það af hálfu ráðuneytisins að almenn skilyrði fyrir þátttöku á námskeiði teljist stjórnvaldsákvörðun í skilningi laganna. Hér er um að ræða faglegar kröfur sem gerðar eru til þátttakenda á námskeið og augljóst sé að einungis takmarkaður fjöldi manna sem hefur ákveðna menntun og starfsreynslu getur uppfyllt þær kröfur. Hér greinir á milli annars vegar ákvæða um rétt og skyldur manna og almennar hæfisreglur hins vegar. Leiðir þetta af þeirri meginreglu að stjórnvöld ákveði sjálf hvaða faglegu kröfur þau gera til ákveðinna starfa svo framarlega sem byggt sé á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum varðandi það starf sem um er að ræða.

Ráðuneytið vill í því sambandi benda á að í tilkynningu um námskeiðahaldið kom skýrt fram hvaða skilyrði umsækjendur þyrftu að uppfylla og verður ekki annað séð af svari kærða en þau skilyrði hafi verið málefnaleg og eðlileg.

Í ljósi framangreinds fellst ráðuneytið ekki á kröfu kæranda um rökstuðning fyrir þeim skilyrðum sem sett voru fyrir þátttöku á umræddu námskeiði.

Úrskurðarorð.

Fallist er á kröfu kæranda um að fá rökstuðning fyrir synjun kærða um þátttöku á námskeiði aðalvarðstjóra.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir