Reykjavíkurborg - Niðurgreiðsla málsverða í grunnskólum, jafnræðisregla

A. og B.                                                    6. október 2003                               FEL03050040/1001

Hinn 6. október 2003 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

Með erindi, mótteknu 2. júlí 2003, kærðu A og B., , hér eftir nefnd kærendur, ákvörðun fræðsluráðs Reykjarvíkurborgar, dags. 7. október 2002, hér eftir nefnt kærði, um að hafna kröfu kærenda um leiðréttingu á verði skólamáltíða við Ingunnarskóla í Reykjavík.

Erindið var sent til umsagnar kærða með bréfi, dags. 4. júlí 2003. Umsögnin barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 23. júlí 2003.

I. Málavextir og málsástæður aðila

Með bréfi, dags. 7. október 2002, var forráðamönnum barna í Ingunnarskóla í Reykjavík tilkynnt að ákveðið hefði verið að bjóða upp á heitan mat í skólanum. Í bréfinu kom fram að verð máltíða fyrir nemendur 1.–4. bekkjar væri 192 krónur fyrir hverja máltíð og 252 krónur fyrir nemendur 5.–7. bekkjar, en matur fyrir yngri nemendur er niðurgreiddur samkvæmt ákvörðun kærða. Matarskammtar barna í 4. og 5. bekk eru hins vegar þeir sömu að stærð.

Kærendur samþykktu umrædda ráðstöfun sem forráðamenn nemanda í 5. bekk í Ingunnarskóla. Með tölvubréfi til kærða, dags. 5. febrúar 2003, óskuðu kærendur hins vegar eftir endurskoðun á kostnaði vegna skólamáltíðanna og fóru fram á að nemendur í 5. bekk fengju skólamáltíðir á sama verði og nemendur í 1.–4. bekk. Kærði hafnaði kröfum kærenda með tölvubréfi, dags. 25. apríl 2003.

Ráðuneytið telur að skilja verði erindi kærenda á þann veg að þeir krefjist þess að ákvörðun kærða, dags. 7. október 2002, um verð á skólamálsverðum, verði felld úr gildi.

Kærendur halda því fram að foreldrar þurfi að greiða misháar fjárhæðir fyrir sömu þjónustu. Telja þeir umrætt fyrirkomulag fela í sér mismunun sem brjóti í bága við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Kærendur halda því fram að slík mismunun verði að byggjast á ótvíræðri lagaheimild, en slíka heimild skorti í þessu tilviki.

Kærði krefst frávísunar málsins, í fyrsta lagi á þeim grundvelli að ákvörðun kærða um að bjóða upp á heitan mat í hádeginu hafi verið tilkynnt kærendum með bréfi, dags. 7. október 2002. Samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sé kærufrestur þrír mánuðir og sé kæran því of seint fram komin. Í öðru lagi bendir kærði á að samkvæmt 9. gr. grunnskólalaga, nr. 66/1995, fari menntamálaráðherra með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin, reglugerðir við þau og aðalnámskrá grunnskóla kveði á um. Kæruefnið lúti því yfirumsjón menntamálaráðherra og falli þar af leiðandi utan valdsviðs félagsmálaráðuneytisins.

Til vara bendir kærði á að hann hafi í nokkur ár haft það á stefnuskrá sinni að bjóða grunnskólanemendum upp á mat í hádeginu. Í upphafi hafi yngstu nemendum verið boðið upp á slíka þjónustu, þ.e. nemendum í 1.–4. bekk, en gert sé ráð fyrir að byggja slíka matarþjónustu upp fyrir öll börn í grunnskólum kærða á næstu árum. Þar sem ekki sé aðstaða í öllum skólum til matreiðslu hafi verið ákveðið að hvetja skólastjóra þeirra skóla til að kaupa aðsendan heitan bakkamat fyrir nemendur í 1.–4. bekk, væri vilji foreldra fyrir slíku. Gert hafi verið ráð fyrir að niðurgreiða matinn þannig að niðurgreiðslan væri sambærilegs eðlis og niðurgreiðslur sem veittar eru í skólum með framreiðslueldhús. Reynt hafi verið að sjá til þess að öllum nemendum 1.–4. bekkjar gæfist kostur á að kaupa málsverði í skólum á sambærilegu verði og gæta jafnræðis milli nemenda á þessu aldursstigi.

Kærði bendir á að sveitarfélögum sé ekki skylt, lögum samkvæmt, að starfrækja mötuneyti í grunnskólum, né heldur að selja þar bakkamat. Enn fremur sé sveitarfélögum ekki skylt að niðurgreiða málsverði þar sem þeir séu í boði.

Í því tilviki sem hér um ræðir hafi foreldrar eldri barna lýst yfir áhuga á því að börn þeirra fengju einnig heitan mat í skólanum og komið hafi verið til móts við þær óskir af hálfu kærða. Það hafi hins vegar verið sett sem óhjákvæmilegt skilyrði að foreldrar eldri barna greiddu fullt verð fyrir þjónustuna. Þetta hafi þeim verið fullkunnugt og þeim jafnframt frjálst að velja hvort þeir nýttu sér umrædda þjónustu eður ei.

Í ljósi þess sem að framan hefur verið rakið telur kærði að umrætt fyrirkomulag brjóti ekki í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar og þar af leiðandi beri að hafna kröfu kærenda.

II. Niðurstaða ráðuneytisins

Frávísunarkrafa kærða

Kærði krefst frávísunar á málinu, annars vegar á grundvelli 9. gr. grunnskólalaga nr. 66/1995, en hann heldur því fram að úrlausn málsins heyri undir menntamálaráðuneytið og hins vegar á grundvelli 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um kærufrest.

Varðandi fyrri málsástæðu kærða er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 kveðið á um að félagsmálaráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Samkvæmt 1. gr. grunnskólalaga er sveitarfélögum skylt að halda skóla fyrir öll börn og unglinga á aldrinum 6–16 ára. Teljast málefni grunnskóla því til sveitarstjórnarmálefna í skilningi 103. gr. laga nr. 45/1998. Í 9. gr. grunnskólalaga, nr. 66/1995, er kveðið á um að menntamálaráðherra fari með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taka til og hefur eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lög þessi, reglugerðir við þau og aðalnámskrá grunnskóla kveða á um. Í grunnskólalögum, nr. 66/1995, er hins vegar ekki að finna heimild til að kæra einstakar ákvarðanir sveitarfélaga um málefni grunnskóla til menntamálaráðherra ef frá er talin 3. mgr. 6. gr. laganna þar sem kveðið er á um heimild til að vísa ágreiningi um skólaskyldu til menntamálaráðherra.

Í ljósi meginreglu 103. sveitarstjórnarlaga um kæruheimild til ráðuneytisins verða ákvarðanir sveitarfélaga um réttindi og skyldur borgaranna kærðar til ráðuneytisins, nema annað sé sérstaklega tekið fram í lögum. Verður því ekki annað séð en að hin kærða ákvörðun sé kæranleg til félagsmálaráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga og að kærendur hafi lögverða hagsmuni af því að leita úrskurðar ráðuneytisins.

Ef vikið er að síðari málsástæðu kærða liggur fyrir að með bréfi, dags. 7. október 2003, var foreldrum við Ingunnarskóla boðið að kaupa skólamáltíðir handa börnum sínum á tilteknu verði. Sú ákvörðun kærða var að mati ráðuneytisins stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Um kærufresti er fjallað í 27. og 28. gr. sömu laga. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt stjórnsýsluákvörðunin nema lög mæli á annan veg. Í 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. er sett fram sú undantekningarregla að heimilt sé að taka kæru til meðferðar að loknum kærufresti ef telja má afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr. Meðal þeirra tilvika sem falla undir ákvæðið er ef ekki hafa verið veittar leiðbeiningar um kæruleiðir og kærufresti. Í málinu liggur fyrir að í bréfi kærða, dags. 7. október 2002, var kærendum ekki leiðbeint um að unnt væri að skjóta ákvörðun kærða til félagsmálaráðuneytisins. Það er því mat ráðuneytisins að undantekningarregla 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. eigi við í málinu og kærunni verði þar af leiðandi ekki vísað frá af þessum sökum.

Með vísan til framangreinds er frávísunarkröfu kærða því hafnað.

Um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar

Kærendur halda því fram að kærði hafi með ákvörðun sinni um verð á skólamálsverðum til nemenda við Ingunnarskóla í Reykjavík brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Jafnræðisregla stjórnsýsluréttar er sett fram með þeim hætti í 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að við úrlausn máls skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Þar segir enn fremur að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum. Samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar verður því almennt ekki talið að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar nema að farið hafi verið með sambærileg tilvik á ólíkan hátt og sú ákvörðun hafi verið byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Í málinu liggur fyrir að foreldrar nemenda í 1.–4. bekk Ingunnarskóla greiða lægri fjárhæð fyrir skólamálsverði en foreldrar nemenda í eldri bekkjum. Enn fremur er óumdeilt að um sambærilega matarskammta er að ræða.

Sveitarfélögum í þéttbýli er ekki skylt að lögum að starfrækja mötuneyti eða bjóða upp á skólamáltíðir.

Í greinargerð kærða kemur fram að stefnt sé að því að taka upp matarþjónustu fyrir öll börn í grunnskólum kærða á næstu árum. Fyrsti áfanginn í því ferli hafi verið að taka upp matarþjónustu fyrir nemendur í 1.–4. bekk. Ekki hefur annað komið fram en að fulls jafnræðis sé gætt í verðlagningu og niðurgreiðslum til þessa hóps milli einstakra skóla. Að mati ráðuneytisins verður heldur ekki annað séð en að aðferð kærða við upptöku á skólamálsverðum, þ.e. innleiðing þeirra fyrir yngstu börn grunnskóla og niðurgreiðsla þeirra með þeim hætti sem gert er, sé eðlileg og byggist á málefnalegum forsendum. Er heimilt í því sambandi að líta til sjónarmiða svo sem um þörf yngri nemenda fyrir holla og staðgóða málsverði á skólatíma, kostnaðar o.fl.

Í málinu er einnig óumdeilt að skólamálsverðir til nemenda 5.–7. bekkjar í Ingunnarskóla voru teknir upp að frumkvæði og með samþykki foreldra barnanna og á þeirri forsendu að greitt væri fullt verð fyrir Er það álit ráðuneytisins að með þessu hafi kærði ráðist í sértækar aðgerðir til hagsbóta fyrir foreldra og nemendur 5.–7. bekkjar í Ingunnarskóla. Í ljósi þessa og með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem kæranda var heimilt að líta til verður ekki annað séð en að ákvörðun kærða um verðlagningu skólamáltíða hafi verið byggð á málefnalegum forsendum.

Er það því niðurstaða ráðuneytisins að hin kærða ákvörðun hafi ekki falið í sér brot gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og ber því að hafna kröfu kærenda um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Ákvörðun fræðsluráðs Reykjavíkurbogar, dags. 7. október 2002, um verð á skólamáltíðum til nemenda 5.–7. bekkjar Ingunnarskóla, er gild.

F. h. r.

Guðjón Bragason  (sign.)

Guðmundur Ómar Hafsteinsson (sign.)