Mál nr. 14/2004

Ár 2004, mánudaginn 29. nóvember er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 14/2004,

A gegn Flugmálastjórn Íslands.

I. Aðild kærumáls og kröfur.

Með stjórnsýslukæru, dags 8. september 2004, A (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands, (hér eftir nefnd kærði), frá 26. ágúst 2004 þar sem hafnað er beiðni kæranda um greiðslu launa samkvæmt ráðningarsamningi og leiðréttingu þegar greiddra launa.

Ágreiningsefni máls þessa varðar það hvort réttar forsendur hafi legið að baki útreikningi og greiðslu launa til handa kæranda úr hendi kærða.

Eftirtalin gögn liggja fyrir og komu til skoðunar við úrlausn kærunnar:

Nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 8. september 2004.

Nr. 2. Ráðningarsamningur dags. 1. júní 1987.

Nr. 3. Ráðningarsamningur dags. 8. janúar 1996.

Nr. 4. Bréf kæranda til kærða dags. 15. júlí 2004.

Nr. 5. Bréf kærða til kæranda dags. 26. ágúst 2004.

Nr. 6. Minnisblað kærða dags. 25. ágúst 2004.

Nr. 7. Yfirlit yfir röðun í launaflokka.

Nr. 8. Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 24. september 2004.

Nr. 9. Bréf ráðuneytisins til kærða dags. 24. september 2004.

Nr. 11. Bréf kærða til ráðuneytisins dags. 18. október 2004.

Nr. 12. Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 26. október 2004.

Nr. 13. Bréf ráðuneytisins til kærða dags. 26. október 2004.

Nr. 14. Bréf kærða til ráðuneytisins dags. 17. nóvember 2004.

Nr. 17. Hæstaréttardómur 9. maí 1980, mál nr. 30/1978.

Nr. 18. Hæstaréttardómur 6. nóvember 2003, mál nr. 210/2003.

II. Málsmeðferð.

Ofangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Málsatvik:

Með bréfi dags. 15. júlí 2004 óskaði kærandi eftir því við kærða að laun til hans yrðu leiðrétt og greidd til samræmis við ráðningarsamning frá 1. desember 1997 ásamt dráttarvöxtum. Einnig að laun yrðu framvegis greidd í samræmi við gildandi ráðningarsamning milli aðila. Vísaði kærandi til þess að samkvæmt ráðningarsamningi hefði hann starfsheitið varðstjóri en hefði fengið laun frá 1. desember 1997 sem flugumferðarstjóri.

Kærði svaraði með bréfi dags. 26. ágúst 2004 og fylgdi því minnisblað stofnunarinnar sem svar við nefndu bréfi kæranda.

Með stjórnsýslukæru dags. 8. september 2004 kærði kærandi þá ákvörðun kærða að hafna leiðréttingu á launagreiðslum til handa kæranda til samræmis við kröfur hans. Vísar kærandi til bréfs síns 15. júlí 2004 þar sem farið var fram á að ráðningarsamningur yrði virtur og laun greidd í samræmi við hann í framtíðinni. Einnig að launamisræmi frá 1. desember 1997 yrði leiðrétt. Dregur kærandi þá ályktun af svari kærða með minnisblaði þann 26. ágúst 2004 að beiðni hafi verið hafnað.

Með bréfi dags. 24. september 2004 óskaði ráðuneytið nánari skýringa hjá kæranda á kröfugerð og röksemdum svo sem launaflokka og fjárhæðir. Svar barst kæranda dags. 4. október 2004 með umbeðnum skýringum.

Jafnframt var óskað frekari skýringa frá kærða og afstöðu hans til framkominnar kæru, með bréfi dags. 24. september 2004 og hvort líta ætti á nefnt minnisblað kærða sem stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svar barst frá kærða 18. október 2004 þar sem vísað er til fyrra bréfs og minnisblaðs sem hluta af svarbréfi og sett fram sú skoðun kærða að röðun í launflokka sé eðlileg og kröfu kæranda því hafnað.

Kæranda var tilkynnt með bréfi dags. 26. október 2004 um þá niðurstöðu ráðuneytisins að um kæranlega stjórnsýsluákvörðun væri að ræða sem lyti málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og á grundvelli þeirra hefði málið verið sent kærða til umsagnar.

Kæra var send kærða til umsagnar með bréfi dags. 26. október 2004 og gefinn kostur á að koma með frekari umsögn en þegar lá fyrir auk þeirra athugasemda og raka er málinu tengdust að mati Flugmálastjórnar Íslands og hann vildi koma á framfæri. Umsögn barst ráðuneytinu þann 17. nóvember 2004.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda.

Kærandi byggir kröfur sínar á því að í ráðningarsamningi dags. 8. janúar 1996 sé starfsheiti tilgreint sem "varðstjóri". Í nýju launakerfi skv. kjarasamningi milli Félags íslenskra flugumferðarstjóra og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs, gildandi frá 1. desember 1997, sé kveðið á um að varðstjóri með 20 ára starfsreynslu beri laun samkvæmt flokki B11. Kærandi kveðst hafa á þessum tíma haft 23. ára starfsreynslu en verið greidd laun samkvæmt flokki A19.

Kærandi vísar til bókunar 1 með miðlunartillögu þann 11. febrúar 2002 sem kveði á um að starfsmenn í A og B römmum skuli hækka um tvo launaflokka og starfsmenn C um 1 launaflokk. Frá 1. febrúar 2002 hafi kæranda því borið laun samkvæmt B13 en fengið laun samkvæmt A21. Honum hafi því ekki verið greidd laun í samræmi við gildandi ráðningarsamning.

Byggir kærandi á því að samkvæmt almennum reglum vinnuréttar beri að halda gerða samninga. Það sé meginreglan að ráðningarsamningar eru ekki formbundir en skuli vera skriflegir og þar koma fram upplýsingar um ráðningarskjör, sbr. 42. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Sú grundvallarskylda hvíli á vinnuveitanda að upplýsa starfsmenn um ráðningarkjör, sbr. tilskipun ESB nr. 91/533/EB. Jafnframt að ráðningarsamningar skuli vera í samræmi við kjarasamninga og ákvæði ráðningarsamninga um lakari rétt launþega en kveðið er á um í kjarasamningi séu ógild sbr. 1. gr. laga nr. 55/1980 um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda sbr. og 24. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Ákvæði um betri rétt haldi hins vegar gildi sínu.

Kærandi byggir einnig á því að í ráðningarsamningi sé kveðið á um einstaklingsbundin ráðningarkjör, hann skoðist ekki sem kjarasamningur og sé honum óviðkomandi nema þar sem til hans er vísað. Ráðningarsamningurinn vísi beint til starfsheitis sem raðað er í ákveðinn launaflokk samkvæmt kjarsamningi. Flugmálastjórn Íslands hafi hins vegar greitt kæranda laun samkvæmt öðrum og lægri flokki í kjarasamningi. Kærandi vísar því alfarið á bug að við breytingar á kjarasamningi FÍF 8. september 1997 hafi orðið sjálfkrafa breyting á ráðningarsamningi við sig. Slíkt hafi aldrei komið til tals við samningsgerðina og engar yfirlýsingar gefnar út um slíkt. Bendir kærandi á að ekki sé hægt með kjarasamningi að breyta einstaklingsbundnum ráðingarkjörum til lækkunar eða afnema þau og vísar kærandi til dóms Hæstaréttar í máli nr. 210/2003 því til stuðnings. Einnig vísar kærandi til dóms Hæstaréttar í máli nr. 30/1978 varðandi úrslitaþýðingu efnis skriflegs ráðningarsamnings.

IV. Málsástæður og rök kærða.

Sjónarmið kærða til fram kominnar kröfu kæranda eru sett fram í minnisblaði dags. 25. ágúst 2004 og í samhljóða umsögn dags. 17. nóvember 2004. Vísað er til nýs kjarasamnings árið 1997 þar sem grundvallarbreytingar voru gerðar á launakerfi flugumferðarstjóra. Þær breytingar hafi m.a. falist í umfangsmiklum breytingum á þeim forsendum er til grundvallar skilgreiningu starfa lágu sem og umfangi og ábyrgð. Eftir breytingar skyldu almennir flugumferðarstjórar taka laun samkvæmt A flokki, varðstjórar og kennarar taka laun skv. B flokki og aðalvarðstjórar og yfirflugumferðarstjórar skv. C flokki. Áður hafi verið um sjálfkrafa flutning milli launaflokka að ræða, á grundvelli starfsaldurs og eftir 10 ára starf hafi almennir flugumferðarstjórar talist varðstjórar þótt þeir störfuðu ekki sem slíkir.

Þetta nýja launakerfi hafi tekið gildi þann 1. desember 1997 og féll þá á brott eldra kerfi og ákvæði því tengd. Er vísað til þess að sérstaklega hafi verið tekið á því í fylgiskjali 1 með kjarasamningi hvernig staðið skyldi að yfirfærslu röðunar einstaklinga úr þágildandi fyrirkomulagi yfir í hið nýja.

Kærði vísar til þess að þegar ráðningarsamningurinn var gerður við kæranda 1996 giltu forsendur þágildandi kjarasamnings um sjálfkrafa flutning milli starfsheita og launaflokka á grundvelli starfsaldurs. Hann hafi þá starfað í 10 ár og því orðið varðstjóri sbr. skilgreining kjarasamningsins og því eðlilegt að það starfsheiti hafi verið sett í ráðningarsamninginn. Ljóst sé að ráðningarsamningar byggi ávallt á þeim forsendum sem gilda þegar þeir eru gerðir, ef gerður er nýr kjarasamningur sem breyti launaröðun eða starfssviði, er ekki gerður nýr ráðningarsamningur við viðkomandi starfsmann. Nýir ráðningarsamningar eru eingöngu gerðir við starfsmenn ef um færslu milli stéttarfélaga og kjarasamninga er að ræða, annars gildi gamli ráðningarsamningurinn að breyttu breytanda.

Að lokum lýsir kærði yfir furðu sinni á bréfi kæranda í ljósi þess að þegar forsendubreytingar voru gerðar á launaröðun í nýjum kjarasamningi var kærandi varaformaður FÍF og því hlotið að vera ljóst í hverju breytingin fólst enda hafi hann látið þetta átölulaust í tæp sjö ár.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins.

1. Ágreiningsefnið varðar það hvort kæranda hafi verið raðað í rangan launaflokk, miðað við starfsheiti, eftir að breytingar voru gerðar á launaflokkum með kjarasamningi 1997 og laun til hans því of lág. Í framhaldinu þarf að kanna hvort hann eigi rétt á leiðréttingu launa frá 1. des. 1997 til dagsins í dag.

2. Í minnisblaði kærða dags. 25. ágúst 2004 og umsögn kærða dags. 17. nóvember 2004 er lýst furðu á kröfum kæranda m.a. þar sem þetta hafi verið látið átölulaust í tæplega 7 ár. Í málatilbúnaði kærða er hvergi beinlínis á því byggt að kröfur kæranda til launaleiðréttinga séu fyrndar eða niðurfallnar vegna tómlætis, þrátt fyrir að langur tími sé liðinn frá því breytingar þær sem ágreiningur þessi er risinn af voru gerðar. Af þeim sökum koma reglur er um það fjalla ekki til skoðunar í máli þessu, á grundvelli þeirrar meginreglu að sá sem heldur því fram að kröfur séu fallnar niður fyrir fyrningu eða tómlæti, verði að bera slíkt fyrir sig.

3. Í kjarasamningi frá 8. september 1997 er kveðið á um yfirfærslu yfir í hið nýja launakerfi í fylgiskjali 1. Þar kemur fram að sérstök aðlögunarnefnd skuli skipuð til þess verkefnis og skuli ljúka úrvinnslu og röðun einstaklinga svo fljótt sem verða megi. Jafnframt kemur fram að tryggja skuli að enginn lækki í mánaðarlegum dagvinnulaunum vegna yfirfærslunnar. Síðan segir að eftir að yfirfærslu er lokið fjalli samstarfsnefnd skv. 11. kafla kjarasamningsins um þær breytingar sem nauðsynlegt er eða þau ágreiningsmál sem upp kunna að koma.

Fylgiskjal 2 með kjarasamningnum hefur ákvæði um það sem hafa skuli til hliðsjónar við röðun í störf. Segir þar að ef starfsmaður telji, miðað við fyrirliggjandi forsendur, að honum sé ekki rétt raðað í launaflokk eigi hann rétt á að fá röðun sína endurmetna. Kemur þar jafnframt fram að hafni stofnunin endurmati, geti starfsmaður skotið því til samstarfsnefndar samkvæmt kjarasamningi sem tekur endanlega ákvörðun um það hvort röðun skuli breytt eða ekki.

Um samstarfsnefndina er fjallað í 10. gr. kjarasamningsins (11. kafla). Kemur þar fram nánar um verksvið nefndarinnar og er það m.a. að koma á sáttum í ágreiningsmálum.

Ekki er kveðið á um það hvort tímamörk séu á starfi samstarfsnefndarinnar eða hvort ákvörðunum nefndarinnar verður skotið til æðra stjórnvalds. Ekki verður heldur litið svo á af orðalagi í nefndu ákvæði kjarasamningsins, að með þessu sé starfsmaður sviptur almennri kæruheimild samkvæmt stjórnsýslulögum. Enda er það álit ráðuneytisins að kjarasamningur geti ekki svipt aðila máls þeim lögbundna rétt hans, slíkt sé einungis hægt með settum lögum. Af því leiði að kæranda er heimilt að skjóta höfnum kærða á endurskoðun á röðun í launaflokka til ráðuneytisins.

4. Samkvæmt ráðningarsamningi kæranda við kærða frá 1996 var hann ráðinn með starfsheitið varðstjóri og fékk greidd laun sem slíkur. Kærandi hefur hins vegar ekki fengið greidd laun sem varðstjóri frá því breytingarnar voru gerðar 1997. Ekki er ágreiningur um að með þeirri breytingu á launakerfi flugumferðarstjóra með kjarasamningi 1997 fólst m.a. breyting á röðun starfsheita í launaflokka og að hið eldra kerfi var við það fellt brott. Tók hið nýja kerfi gildi 1. desember 1997.

Í hinni nýju niðurröðun í launaflokka er miðað við þrjá ramma, A, B og C. Nánari skýringar eru á því hverjir falla í hvern ramma og er ekki ágreiningur um að í ramma A falla almennir flugumferðarstjórar og í ramma B varðstjórar, þótt ekki séu þessi starfsheiti beinum orðum tilgreind í skýringum við hvern ramma.

Er óumdeilt að eftir breytinguna fékk kærandi greidd laun skv. ramma A sem flugumferðarstjóri en ekki skv. ramma B sem varðstjóri. Jafnframt er óumdeilt að launaflokkur sá sem launagreiðslur til hans hafa miðast við, frá þeim tíma, er lægri en ef hann fengi greitt sem varðstjóri. Af því verður dregin sú ályktun að kjör kæranda hafi skerst við það að hann var settur í launaramma A sem flugumferðarstjóri í stað þess að fá greitt samkvæmt ramma B sem varðstjóri, miðað við starfsaldur.

5. Samkvæmt almennum reglum vinnuréttar verður ráðningarkjörum ekki breytt einhliða af vinnuveitanda til hins verra, hvorki með kjarasamningi eða á annan hátt. Af því leiðir að umræddar breytingar á kjarasamningi geta ekki leitt til breytinga á ráðningarsamningi kæranda, nema með samþykki kæranda sjálfs.

Kjarasamningar kveða á um lágmarkskjör launþega og er ekki heimilt að semja um verri kjör, sbr. dóm Hæstaréttar frá 6. nóvember 2003, mál nr. 210/2003 sbr. og 1. gr. laga nr. 55/1980. Hins vegar er ekkert því til fyrirstöðu að semja um meiri og betri réttindi og kjör en þá er komið út fyrir ramma kjarasamningsins og gilda almennar reglur vinnuréttar um slíkt. Slíkum betri kjörum verður því að segja upp sérstaklega, eftir reglum vinnuréttar, eigi þau kjör ekki að gilda lengur, sbr. nefndan Hæstaréttardóm.

Við breytingar á launakerfinu skv. kjarasamningnum var ekki gerður nýr ráðningarsamningur við kæranda. Hann er því enn ráðinn til starfa hjá kærða sem varðstjóri skv. skýru ákvæði ráðningarsamningsins.

Af málatilbúnaði kærða má ráða að hann haldi því fram að starfsheiti kæranda, varðstjóri, hafi í raun og veru verið til málamynda, hann hafi ekki unnið sem slíkur heldur hafi þetta verið nauðsynlegt vegna starfsaldurs. Kærði hefur hins vegar ekki lagt fram neitt til staðfestingar á þessu en telja verður að kærði beri sönnunarbyrðina um þetta.

Kærandi var ráðinn sem varðstjóri árið 1996 en ekkert kemur fram í ráðningarsamningi að um málamyndastarfsheiti hafi verið að ræða. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum fæst varla staðist sú skýring kærða að um sjálfkrafa flutning milli launaflokka vegna starfsaldurs hafi ráðið þessu þar sem launaflokkur sá sem kærandi tók laun eftir var fyrir varðstjóra og flugumferðarstjóra með 10 [13] ára starfsreynslu. Kemur þetta fram í lista yfir röðun starfa í launaflokka sem gilti áður en breytingar á launakerfinu voru gerðar. Kemur þar skýrt fram að í launaflokk 264 falla varðstjóri, flugumferðarstjóri með 10 ára starfsaldur og í launaflokk 266 falla varðstjóri/flugumferðarstjóri með 13 ára starfsaldur. Verður þetta ekki lesið á annan hátt en í flokk 264 fari varðstjórar frá byrjun og flugumferðarstjórar með 10 ára starfsaldur og í flokk 266 fari varðstjórar og flugumferðarstjórar með 13 ára starfsaldur.

Varðstjórum og flugumferðarstjórum með 10 ára starfsaldur eða meira var því skipað í sama launaflokk. Í ráðningarsamningi kemur fram að kærandi hafði rúmlega 11 ára starfsaldur þegar samningurinn var gerður. Það er því ekki að sjá að skipt hafi máli við niðurröðun í launaflokk hvort hann hefði starfsheitið varðstjóri eða flugumferðarstjóri.

6. Af öllu framangreindu er ljóst að kærandi hefur ekki fengið greidd laun í samræmi við ráðningarsamning þann sem hann gerði við kærða 8. janúar 1996, frá því umræddar breytingar á launakerfi tóku gildi heldur hefur hann fengið greidd laun eftir öðrum og lægri launaramma. Því verður að telja að kærandi eigi rétt á því að laun hans frá 1. desember 1997, verði leiðrétt til samræmis við laun eftir viðkomandi launaflokk í B ramma.

Úrskurðarorð.

Fallist er á kröfur kæranda um leiðréttingu launa til samræmis við ráðningarsamning hans við kærða.

Ragnhildur Hjaltadóttir Unnur Gunnarsdóttir