Mál nr. 21/2004

Ár 2005, 22. mars er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 21/2004,

A gegn Umferðarstofu

I. Aðild kærumáls og kröfur.

Með stjórnsýslukæru, dags 21. október 2004, kærði B hdl. fyrir hönd A (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Umferðarstofu (hér eftir nefnd kærði), frá 10. september 2004 að synja beiðni kæranda um umskráningu tuttugu og þriggja tilgreindra bifreiða og þriggja flutningsvagna þannig að umrædd öku- og flutningstæki verði skráð sem námubifreiðar eftir skilgreiningu 1. gr. reglugerðar um gerð og búnað ökutækja nr. 308 frá 15. apríl 2003 sbr. einnig 3. mgr. 1. gr. laga um fjáröflun til vegagerðar nr. 3/1987 sbr. 1. gr. laga nr. 68/1996.

Kærandi krefst þess að framangreindri synjun kærða verði hnekkt og að lagt verði fyrr kærða að umskrá nefnd öku- og flutningstæki sem synjunin tók til sem námubifreiðar í merkingu reglugerðar um gerð- og búnað ökutækja nr. 308/2003.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 21. október 2004.

Nr. 3. Bréf kærða til kæranda, dags. 19. september 2004.

Nr. 4. Bréf kæranda til kærða, dags. 22. september 2004.

Nr. 5. Umsögn kærða dags. 23. nóvember 2004.

Nr. 6. Bréf kæranda til samgönguráðuneytisins, dags.14. desember 2004.

Nr. 7. Bréf samgönguráðuneytisins til kærða, dags. 20. desember 2004.

Nr. 8. Bréf kærða til samgönguráðuneytisins, dags. 25. janúar 2005.

Nr. 9. Bréf kærða til fjármálaráðuneytisins, dags. 29. október 2004.

Nr. 10. Bréf fjármálaráðuneytisins til kærða, dags. 26. janúar 2005.

Nr. 11. Bréf kæranda til samgönguráðuneytisins, dags. 28. janúar 2005.

Nr. 12. Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda, dags. 4. febrúar 2005.

Nr. 13. Bréf kæranda til samgönguráðuneytisins, dags. 8. febrúar 2005.

II. Málsmeðferð.

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu þann 22. október 2004, innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Málsatvik:

Með bréfi dags. 28. júlí 2004 tilkynnti Vegagerðin kæranda að fallist væri á að tiltekinn þjóðvegur á virkjunarsvæðinu við Kárahnjúka verði nýttur í þágu virkjunarframkvæmdanna og þar með hluti af vinnusvæðinu. Jafnframt að veghald verði í höndum Landsvirkjunar á meðan á framkvæmdum við byggingu Kárahnjúkavirkjunar stendur.

Í kjölfarið sendi kærandi 26 beiðnir um skráningu á notkunarflokki ökutækja, í notkunarflokk námubifreiða. Allar beiðnirnar eru dagsettar 18. ágúst 2004 og voru sendar kærða 20. ágúst með þeim skýringum að um umsóknir um breytingu á notkunarflokki væri að ræða og öll ökutækin yrðu notuð á afmörkuðum vinnusvæðum Landsvirkjunar við Kárahnjúka og/eða á Fljótdalsheiðinni. Með beiðnunum fylgdu skráningarskírteini hvers ökutækis.

Þann 3. september 2004 sendi kærandi fyrirspurn til kærða um framgang málsins. Svar barst frá kærða sama dag um að mál þetta verði að vinna í samráði við ríkisskattstjóra sem hafi það til skoðunar. Kærandi lýsti yfir undrun sinni á þessum viðbrögðum með tölvupósti þann 5. september, þar sem ríkisskattstjóri hafi ekki úrskurðarvald um stærðarmörk bifreiða skv. reglugerð heldur sé það á forræði kærða að úrskurða um slíkt. Kærandi óskaði eftir að umskráningu yrði hraðað og áréttaði þá skoðun sína að ökutækin hafi meiri burðargetu en svo að þeim megi aka fulllestuðum eftir þjóðvegakerfinu, það séu skilmálar fyrir skráningu ökutækja sem námubifreiða og um það hafi ríkisskattstjóri ekkert að segja.

Í svari kærða þann 6. september kemur fram að kærði hafi ávallt lagt sig fram um að eiga gott samstarf við ríkisskattstjóra þegar um skráningu námubifreiða sé að ræða. Þótt skráning námubifreiða snúist fyrst og fremst um stærðir verði ekki horft fram hjá því að skráning hafi áhrif á skyldu til greiðslu skatts. Reglur um námubifreiðar hafi verði túlkaðar með hliðsjón af þessu tvöfalda hlutverki þeirra, að ákveða hvar má nota ökutækin og hvort greiða á af þeim þungaskatt. Ljóst sé að síauknar vinsældir á því að skrá bifreiðar sem námubifreiðar séu fyrst og fremst tilkomnar vegna undanþágu frá skattinum. Kemur fram í svari kærða að ekki verði betur séð en þessar bifreiðar falli ekki undir skilgreiningu á námubifreið þar sem þær eru undir stærðarmörkum en aðeins eigi að horfa til stærðar en ekki þyngdar.

Kærandi svaraði þann 7. september og lýsti því að þegar hefðu verið skráðar nokkrar bifreiðar sem námubifreiðar einungis á grundvelli þyngdar. Hugtakið "stærri" í reglugerð nr. 915/2000 um stærð og þyngd ökutækja vísi þannig ekki bara til umfangs heldur ekki síður þunga. Svar kærða barst sama dag og er þar staðfest að í einhverjum tilvikum hafi bifreiðar verið skráðar sem námubifreiðar miðað við þyngd eingöngu. Ekki hafi mikið reynt á slíka skráningu fyrr en síðustu ár, einkum síðustu mánuði. Samhliða hafi risið vafamál um túlkun reglnanna. Ríkisskattstjóri hafi gert athugasemdir við skráningu bifreiða þegar einungis var miðað við þyngd en þær annars innan leyfilegra stærðarmarka. Í framhaldi hafi verið farið yfir reglur og verklag við þetta og niðurstaðan af því verið sú að rangt hafi verið að skrá námubifreiðar á þessum grundvelli. Niðurstaðan sé því sú að í einhverjum tilvikum hafi verið gengið of langt í skráningu.

Kæranda barst síðan formlegt svar kærða þann 10. september 2004 þar sem hafnað er skráningu bifreiðanna sem námubifreiðar þar sem þær séu allar innan leyfilegra stærðarmarka og hafi þegar verið skráðar til almennrar notkunar. Þær falli heldur ekki innan skilgreiningar á námubifreið. Ekki komi heldur til greina að skrá ökutæki í flokknum "Eftirvagn IV" sem námubifreið þar sem notkunarflokkurinn eigi aðeins við um bifreiðar.

Í svari kæranda þann 22. september 2004 kemur fram að við frumskráningu bifreiðanna hafi nokkrar þeirra verið skráðar með minni burðargetu en þær hafa samkvæmt upplýsingum frá framleiðendum. Bifreiðarnar verði einungis nýttar á vinnusvæði Kárahnjúkavirkjunar, utan hins almenna þjóðvegakerfis og burðargeta þeirra nýtt að fullu við þær framkvæmdir. Sótt hafi verið um umskráningu til samræmis við þessar staðreyndir. Kom jafnframt fram hjá kæranda að hann hafi ástæðu til að ætla að fullyrðing um að stofnunin skrái aðeins bifreiðar sem námabifreiðar sem hafa ummál sem fer umfram hámarksgildi í reglugerð, sé ekki í samræmi við fyrri afgreiðslur stofnunarinnar. Kærandi óskaði því eftir upplýsingum um allar þær bifreiðar sem skráðar höfðu verið sem námubifreiðar síðustu 3 árin.

Umbeðinn listi var sendur kæranda með bréfi kærða þann 1. október 2004. Þar er áréttað að rökin fyrir þeirri túlkun á skilgreiningu námubifreiðar, að einungis sé átt við bifreiðar innan stærðarmarka en þyngd hafi þar ekki áhrif, eru einkum þau að bifreiðar sem eru of stórar verða aldrei skráðar til almennrar notkunar heldur einungis til notkunar utan vega en reglurnar um námubifreiðar hafi einmitt verið settar vegna slíkra bifreiða. Ljóst sé hins vegar að bifreiðar innan stærðarmarka hafi í einhverjum tilvikum verið skráðar sem námubifreiðar á þeim grundvelli að þær væru gerðar fyrir meiri þyngd en almennt er heimilt og búnaður þeirra þannig að þær gætu ekki verið skráðar til almennrar notkunar. Hins vegar hafi komið í ljóst að það var rangt að skrá námubifreiðar á þessum grundvelli. Ef þyngd væri almennt látin hafa áhrif væru unnt að skrá flestar vörubifreiðar landsins sem námubifreiðar en það hafi alls ekki verið tilgangurinn með umræddu ákvæði. Framangreindar skráningar séu nú í skoðun hjá kærða. Í lokin er því lýst að reglurnar um námubifreiðar sé að mörgu leyti ófullnægjandi og því hafi þegar verið hafin vinna við endurskoðun þeirra.

Með stjórnsýslukæru dags. 21. október 2004 kærði kærandi framangreinda synjun kærða á umskráningu 23 bifreiða og 3 eftirvagna.

Með bréfi dags. 1. nóvember 2004 var kærða gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 23. nóvember 2004. Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við sjónarmið kæranda með bréfi dags. 3. desember 2004 og bárust athugasemdir 14. desember 2004. Ástæða þótti til að óska nánari skýringa frá kærða á tilteknum atriðum og var það gert þann 20. desember 2004. Var þar óskað eftir skilgreiningu á hugtakinu "búkolla" sem og nánari upplýsingum fyrir rökum að baki því að hafna skráningu eftirvagnanna sem námubifreiða. Svar kærða barst 27. janúar 2005. Jafnframt barst ráðuneytinu þann 3. febrúar s.l. afrit af bréfi fjármálaráðuneytisins til kærða dags. 25. janúar 2005 sem svar við erindi stofnunarinnar þann 29. október 2004 um afstöðu fjármálaráðuneytisins til verklagsreglna við skráningu á námubifreiðum. Bréf þessi voru send kæranda þann 4. febrúar 2005 til upplýsinga og honum um leið gefinn kostur á að gera athugasemdir við efni þeirra. Svar kæranda barst 8. febrúar 2005 þar sem ítrekuð voru sjónarmið kæranda.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda.

Kærandi byggir kröfu sína, um að synjun kærða verði hnekkt og lagt fyrir kærða að umskrá nefndar bifreiðar og flutningavagna, á því að í synjuninni felist brýnt brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sé skýrt kveðið á um að stjórnvöld eigi að gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti og það sé gróft brot á þeirri reglu að synja skráningu ökutækja sem námubifreiða sem eru hliðstæð öðrum ökutækjum sem þegar hafi verið skráð í þann flokk.

Telur kærandi að upplýsingar kærða á því hvernig framkvæmd á skráningu námubifreiða hefur verið háttað, feli í sér hvert hafi verið inntak reglnanna fram til þessa. Sé það skýrt að kærði hafi, eftir beiðni eigenda, skráð ökutæki sem námubifreiðar sem fóru umfram hámarksgildi í reglugerð um stærð og búnað, hvað varðar hámark burðargetu sem tækin eru hönnuð fyrir. Telur kærandi þessa skýringu eðlilega og í samræmi við skilgreiningu reglugerðar 398/2003 á því hvað er námubifreið. Yfirlýsingar um fyrirhugaðar breytingar á túlkun á reglunum og framkvæmd við skráningu breyti þar engu heldur undirstriki aðeins að kærandi á rétt á umsóknir hans um umskráningu verði teknar til greina.

Kærandi telur að hámarksgildi í reglugerð nr. 528/1998 um stærð og þyngd ökutækja fjalli um hæð, breidd, lengd og heildarþyngd og ásþunga ökutækja og séu mörk við öll þessi gildi er varðar notkun á hinu almenna þjóðvegakerfi. Gildi þetta ekki síst um þyngd og burðargetu þar sem þjóðvegakerfi landsins er ekki hannað fyrir meiri burðargetu en hámarksgildi reglugerðarinnar miða við. Bendir kærandi á að eigi að nýta hámarksburðargetu þeirra flutningstækja sem hann óskar umskráningar á, væri notkun þeirra á hinu almenna þjóðvegakerfi ekki einungis óheimil heldur beinlínis refsiverð. Það sé því fráleitt að túlka orðið "stærri" einungis þannig að nái til ytra máls ökutækja enda hefur kærði staðfest að í verki hafi verið jafnframt litið til þyngdar.

Kærandi telur að kærði sé bundinn af fyrri framkvæmd við þessa skráningu og þeim skilningi sem lagður hefur verið í reglugerðina. Lýsing kærða á framkvæmd og túlkun reglnanna sé í raun viðurkenning á því að bílar eins og þeir sem óskað er umskráningar á, hafi hingað til verið skráðir sem námubifreiðar. Þótt starfsmenn kærða komist nú að því að æskilegt væri að hafa reglurnar með öðrum hætti eða að taka þurfi upp nýja túlkun á þeim, er ljóst að það fer berlega í bága við fortakslaust ákvæði 7. gr. laga nr. 64/1943 að beita slíkum reglum nú. Slíkar breytingar taka ekki gildi án formlegra breytinga og lögboðinnar birtingar. Í því sambandi vekur kærandi sérstaklega athygli á því að kærði kveðst í bréfi sínu í október s.l. hafa hafið endurskoðun á reglunum. Það breyti í sjálfu sér engu, reglurnar og framkvæmdin breytist ekki fyrr en endurskoðun hefur farið fram, reglugerð samin og birt með lögmætum hætti.

Kærandi telur einnig kærða haldinn þeirri villu að telja það skilyrði skráningar sem námubifreið að ökutækið verði ekki skráð í annan flokk, t.d. vegna breiddar. Þetta telur kærandi misskilning því ef ökutæki uppfyllir önnur skilyrði reglugerðar þannig að annarri umferð stafar ekki hætta af notkun þess, er ekkert því til fyrirstöðu að það fáist skráð almennri skráningu. Óhjákvæmilegt er hins vegar að nýtingarmöguleikar takmarkast við hámarksgildi reglugerðarinnar að því er flutningsgetuna varðar. Telur kærandi ekkert óeðlilegt við það að sami bíll geti verið skráður mismunandi skráningu, eftir því hvernig notkun er háttað hverju sinni.

Kærandi telur ákvörðun kærða um synjun á umskráningu ekki hafa grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum. Er þar vísað til þeirrar röksemdar kærða að ásókn í þessa skráningu hafi aukist mjög og samhliða risið vafamál um túlkun. Kærandi telur þetta frekar vísbendingu um að annarleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu kærða þar sem túlka má þetta þannig að eitthvað óeðlilegt sé við að sótt er um skráningu ökutækja sem námubifreiða. Kærandi bendir á að ekkert sé óeðlilegt að aukning verði á slíkum skráningum vegna stórfelldra virkjunarframkvæmda og byggingu orku- og iðjuvera, því fylgi eðlilega fjölgun á skráðum námubifreiðum.

Auk þess telur kærandi að kærða sé óheimilt að láta afstöðu ríkisskattstjóra hafa áhrif á það hvernig ökutæki séu skráð, skattayfirvöld hafi ekkert yfir slíkri flokkun ökutækja að segja. Kærði eigi einungis að horfa til þeirra reglna sem um skráningu gilda og er kærða, að mati kæranda, algerlega óheimilt að taka við fyrirmælum eða fara að tilmælum ríkisskattstjóra um það. Telur kærandi að upplýsingar kærða um afskipti ríkisskattstjóra staðfesta, að synjun á beiðni kæranda hafi ekki verið byggð á þeim grunni sem kærða er skylt að leggja til grundvallar ákvörðunum sínum.

Kærandi bendir á, varðandi undanþágu frá greiðslu þungaskatts skv. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 3/1987 sbr. 1. gr. laga nr. 68/1996, að það er nýtingarsviðið annars vegar sem skiptir máli og hins vegar tækið sem nýtt er. Það sé fráleitt að halda því fram að verið sé að komast hjá skatti með slíkri skráningu. Löggjafinn hefur ákveðið þessa undanþágu enda slíta ökutæki þessi ekki þjóðvegum landsins. Einungis er um undanþágu að ræða að öll notkun ökutækisins sé utan þjóðvega. Skráning sem námubifreið takmarkar því notkunarmöguleika ökutækisins. Í slíkri skráningu felst því ákvörðun og skuldbinding og liggja við því þung viðurlög, ef út af er brugðið.

Kærandi tekur fram að við Kárahnjúkavirkjun er burðargeta ökutækjanna sem óskað er umskráningar á, að fullu nýtt og í öllum tilvikum fram yfir það sem heimilt er á hinu almenna þjóðvegakerfi. Rétt sé að benda á að í raun séu ökutækin hönnuð fyrir meiri burðargetu en samkvæmt skráningarskírteini og vísar kærandi í vottorð framleiðanda því til staðfestingar.

Kærandi telur jafnframt að synjum kærða á að skrá burðarmikla flutningavagna í flokk námubifreiða með þeim rökum að flokkurinn taki einungis til bifreiða, afar óeðlilega túlkun. Vagnarnir eru hluti af flutningatæki sem stærðarinnar vegna fullnægir skráningu sem námubifreið. Kærði hafi kosið að skrá vagnana sérstaklega af hagkvæmnisástæðum en ekki af því að þetta eru sjálfstæð flutningatæki. Vagnar þessir eru einungis nýttir á virkjunarsvæðinu og hafa ekkert notagildi nema tengdir við dráttarbifreiðar. Kærandi bendir á að einn vagnanna hafi 65 tonna burðargetu og er skráður með þeim fyrirvara að hann þurfi fylgd á hinum almenna þjóðvegi.

Kærandi krefst þess í lokin að umskráning miðist við 1. september 2004 þar sem það verði að teljast hæfilegur tími, miðað við hvenær umsóknir voru lagðar fram, til að ganga frá umskráningu.

IV. Málsástæður og rök kærða.

Kærði byggir synjun sína um skráningu ökutækjanna sem námubifreiðar á því, að reglur um námubifreiðar, sem fyrst voru settar árið 1996 með reglugerð 313/1996 um breytingu á reglugerð um gerð og búnað ökutækja nr. 411/1993, hafi verið settar um svokallaðar "búkollur" (dump trucks). Það eru bifreiðar sem almennt eru of stórar fyrir almenna notkun og uppfylla ekki allar kröfur sem gerðar eru til vörubifreiða og óheimilt er að nota á almennum vegum. Áður hafi slíkar bifreiðar verið skráðar með sérstökum undanþágum varðandi gerð og búnað.

Kærði kveður reglurnar um námubifreiðar hafi verið túlkaðar þannig í framkvæmd að þær eigi við um bifreiðar sem eru "stærri" en reglur um stærð og þyngd ökutækja segja til um. Með stærð sé átt við lengd, breidd og hæð bifreiða en þyngdin hafi ekki áhrif að þessu leyti. Rökin sé að finna annars vegar í beinni orðatúlkun á "stærð" sem feli í sér hæð, breidd og lengd, hins vegar að bifreiðar sem þessar séu of stórar til að verða skráðar til almennrar notkunar á vegum, einungis utan vega. Það er hins vegar heimilt að skrá til almennrar notkunar bifreiðar sem eru skráðar fyrir meiri heildarþyngd en almennt er heimil á vegum. Bendir kærði á að ef heimilt væri að skrá bifreiðar á grundvelli þyngdar, myndi það ná yfir flestar vörubifreiðar II en það hafi ekki verið tilgangurinn með reglunum.

Kærði telur meginregluna við túlkun reglna um námubifreiðar vera þá, að þær eigi við um bifreiðar sem eru of stórar (breiðar, langar, háar) fyrir almenna notkun og uppfylla að öðru leyti ekki almennar kröfur um vörubifreiðar. Einu undantekningarnar hafi verið gerðar vegna ökutækja sem af öðrum ástæðum en stærð eru aðeins til notkunar utan vega. Fram til ársins 2003 hafi einungis fimm bifreiðar verið skráðar sem voru innan stærðarmarka en þær hafi allar verið þannig að þær uppfylla ekki allar reglur um búnað og öryggi og augljóslega ætlaðar til efnisflutninga utan vega. Það sem skipti mestu máli sé að reglum um námubifreiðar hafi verið ætlað að ná til bifreiða sem aðeins eru notaðar á afmörkuðu vinnusvæði en ekki í almennri umferð.

Kærði bendir á að þegar sú breyting var gerð, að undanþiggja námubifreiðar þungaskatti, hafi verið horft til skilgreiningar á námubifreið í reglugerð og þeirri túlkun reglnanna að átt væri við "búkollur" sem einungis eru notaðar utan vega. Þessi undanþága á greiðslu þungaskatts hafi leitt til aukningar á beiðnum um skráningu ökutækja sem námubifreiða, í kjölfar aukningar á notkun stórra vörubifreiða vegna stórframkvæmda í landinu.

Af hálfu kærða er á það bent að fyrstu beiðnir, um að almennar vörubifreiðar yrðu skráðar sem námubifreiðar, hafi komið á árinu 2003 og sé ástæða þess augljóslega framangreind undanþága frá þungaskatti. Þegar fyrsta beiðni kom fram í júlí 2003 var við það miðað að bifreiðin væri skráð fyrir meiri heildarþunga en almennt er heimilt skv. reglugerð um gerð og búnað. Í ljósi meginreglunnar um túlkun á reglum um námubifreiðar hefði átt að hafna beiðninni en niðurstaðan var sú að fallist var á skráninguna. Í kjölfarið fylgdu fleiri beiðnir sem fengu sömu meðhöndlun. Í nóvember 2003 hafi ríkisskattstjóri gert alvarlega athugasemd við þessa framkvæmd þar sem vikið væri verulega frá hefðbundinni túlkun og tilgangi reglna um námubifreiðar.

Kærði kveður framkvæmdina hafa í framhaldi verið endurskoðaða og niðurstaðan verið sú, að með skráningunni í júlí 2003 og þeim sem á eftir komu, hafi verið gerð mistök og farið út fyrir tilgang reglnanna. Síðan þá hafi kærði aðeins skráð sem námubifreiðar þær bifreiðar sem sannanlega teljast "búkollur". Telur kærði umrædd mistök sem áttu sér stað á afmörkuðu tímabili geti ekki haft fordæmisgildi varðandi túlkun á reglum um námubifreiðar.

Kærði telur mál þetta í heild hafa staðfest að reglurnar um námubifreiðar eru í mörgu ófullkomnar og þarfnist endurskoðunar. Hafi kærði beint erindi þess efnis að reglunum verði breytt til viðeigandi ráðuneyta. Kærði telur skilgreininguna á námubifreið ófullkomna og að eðlilegt sé að allir sem starfa við efnisflutninga utan vega eigi sama rétt á niðurfellingu þungaskatts. Til að ná fram slíku þurfi hins vegar að breyta reglum um námubifreiðar og þungaskatt.

Kærði kveður enga eftirvagna skráða sem námubifreiðar og samkvæmt skilgreiningu geti námubifreið einungis átt við ökutækisflokkinn "vörubifreið". Því sé ekki heimilt að skrá eftirvagna sem námubifreiðar.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins.

Í kæru telur kærandi jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (ssl.) á sér brotna með synjun skráningar og að brotið felist í því að synja skráningu ökutækja sem eru hliðstæð við önnur sem þegar hafa verið skráð í flokk námubifreiða. Í 1. mgr. 11. gr. kemur fram það megininntak jafnræðisreglunnar, að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í því felst að mál sem eru sambærileg skulu hljóta sams konar úrlausn, byggða á sömu sjónarmiðum.

Kærandi telur að kærði sé bundinn af fyrri framkvæmd sinni og skilningi á birtum reglugerðum og að hugmyndum um breytingar verði ekki beitt, hvorki gagnvart sér eða öðrum, fyrr en reglur hafi verið settar með formlegum hætti. Ráðuneytið tekur fyrir sitt leyti undir þau almennu sjónarmið kæranda, að framkvæmd reglna verður ekki breytt, með íþyngjandi hætti, fyrr en birting á reglugerðar- og eftir atvikum lagabreytingum, hefur farið fram með formlegum hætti sbr. 7. gr. laga nr. 64/1943 með síðari breytingum um birtingu laga og stjórnvaldserinda. Hins vegar telur ráðuneytið ekki leitt í ljós með óyggjandi hætti, að framkvæmd sú sem kærandi telur eiga hér við, hafi verið sú sem almennt var viðhöfð við skráningu námubifreiða eða hvort um tímabundin mistök hafi verið að ræða. Niðurstaða úrskurðar þessa verður því ekki á því byggð að jafnræðisregla 11. gr. ssl. hafi verið brotin með þeim hætti sem kærandi telur.

Ágreiningur máls þessa varðar það fyrst og fremst hvort ökutæki kæranda eru námubifreiðar í skilningi reglugerðar um gerð og búnað ökutækja og geti þar af leiðandi verið skráðar sem slíkar.

Í því sambandi hefur ráðuneytið tekið til úrlausnar eftirfarandi ágreiningsatriði:

2. Heimild Ríkisskattstjóra til aðkomu að og afskipta af skráningu ökutækja.

3. Undanþágu frá þungaskatti.

1. Skilgreining á hugtakinu "námubifreið" í reglugerð um gerð og búnað ökutækja.

Með breytingu á reglugerð nr. 411/1993 um gerð og búnað ökutækja, þann 7. júní 1996, var ákvæði um námubifreiðar bætt við 1. gr. um flokkun ökutækja.

Reglugerð nr. 308/2003 leysti reglugerð nr. 411/1993 af hólmi, án þess að breytingar væru gerðar á skilgreiningunni á námubifreið. Núgildandi reglugerð um gerð og búnað ökutækja er nr. 822/2004 og er þar um sömu skilgreiningu hugtaksins námubifreið að ræða.

Námubifreið er skilgreind í reglugerðinni sem: "Bifreið sem hönnuð er stærri en hámarksgildi í reglum um stærð og þyngd ökutækja segja til um og er ætluð til efnisflutninga utan vega eða innan afmarkaðra vinnusvæða."

Í þessu felst að til að bifreið sé námubifreið þurfa eftirfarandi skilyrði að vera uppfyllt:

1. Bifreiðin hönnuð stærri en hámarksgildi um stærð og þyngd ökutækja segja til um,

2. bifreiðin einkum ætluð til efnisflutninga og

3. bifreiðin skal vera til flutninga utan vega eða innan afmarkaðra vinnusvæða

Af hálfu kærða er því haldið fram að ákvæði þetta um námubifreiðar hafi verið sett vegna svokallaðra "búkolla" og geti slík ökutæki því einungis talist námubifreiðar. Í skilgreiningu reglugerðarinnar á námubifreið kemur hins vegar ekkert fram um að einungis sé átt við eina ákveðna tegund ökutækja. Liggur í hlutarins eðli að ákvæðið tekur einungis til stórra og mikilla ökutækja sem ekki eiga erindi á almenna vegi landsins. Varla er þó hægt að líta svo á að einungis ein ákveðin tegund stórra ökutækja eigi þar undir, heldur geti sérhvert ökutæki sem uppfyllir þau þrjú skilyrði greinarinnar sem þar eru sett, verið skráð sem námubifreið.

Í ljósi alls framangreinds er ekki hægt að fallast á það með kærða að ökutæki kæranda geti af þeirri ástæðu að þau eru ekki "búkollur", ekki fallið undir hugtakið námubifreið.

Hvað er átt við með "stærð" ökutækja.

Ágreiningur er með aðilum um það hvað sé átt við með tilvísun til stærðar í skilgreiningu reglugerðarinnar. Þar er vísað til að bifreið sé "...hönnuð stærri en hámarksgildi í reglum um stærð og þyngd ökutækja segja til um..."

Af hálfu kærða er því haldið fram að með stærð sé átt við umfang bifreiðar, þ.e. hæð, breidd og lengd en ekki þyngd. Það byggi á beinni orðtúlkun á orðinu "stærð" og einnig á því að bifreið sem hefur meira umfang en hámarksgildi, verður aldrei skráð til almennrar notkunar á vegum en bifreið sem er skráð fyrir meiri heildarþyngd en hámarksgildi, sé hægt að skrá almennri skráningu. Þannig sé t.d. hægt að skrá flestar vörubifreiðar II sem námubifreiðar, ef miðað er við þyngd en það sé augljóslega ekki tilgangurinn með ákvæðinu.

Kærandi telur hins vegar að orðið "stærri" í reglugerðinni vísi beint til allra hámarksgilda þar og fráleitt að einungis sé verið að horfa á ytra mál ökutækja. Þyngd og burðargeta ökutækja skiptir verulegu máli þar sem þjóðvegakerfið sé ekki hannað fyrir meiri burðargetu en hámarksgildi þyngdar í reglugerðinni miða við. Ef nýta eigi hámarksflutningsgetu þeirra ökutækja sem óskað er skráningar á, væri notkun þeirra á þjóðvegum landsins ekki eingöngu óheimil heldur einnig refsiverð.

Skilgreining á námubifreið vísar til reglugerðar um stærð og þyngd ökutækja nr. 528/1998. Eins og heiti reglugerðarinnar ber með sér fjallar hún um stærð og þyngd ökutækja og eru þar reglur um hámark þessara gilda fyrir mismunandi ökutæki sem eru til notkunar á opinberum vegum sem ætlaðir eru almenningi til frjálsrar umferðar, sbr. 2. mgr. 1. gr.

Samkvæmt heiti reglugerðarinnar er gerður greinarmunur á annars vegar stærð ökutækja og hins vegar þyngd. Stærð vísar þannig til lengdar breiddar og hæðar og er um það fjallað í II. kafla reglugerðarinnar en um þyngd er fjallað í III. kafla.

Í skilgreiningu á námubifreið segir að "... stærri en hámarksgildi í reglum um stærð og þyngd ökutækja ....". Ágreiningurinn er um hvað átt er við með orðinu "stærri", hvort það vísi bæði til stærðar skv. II. og III. kafla eða eingöngu samkvæmt II. kafla.

Ekki er í skilgreiningu á námubifreið að finna takmörkun á þeim hámarksgildum sem miða skal við, heldur er vísað til reglugerðarinnar í heild. Tilvísun til "stærri" verður því varla skilinn þannig að verið sé að vísa eingöngu til II. kafla reglugerðarinnar heldur verður að skilja orðið þannig að ökutækið sé stærra en eitthvað af þeim hámarksgildum sem reglugerðin fjallar um.

Samkvæmt framangreindu verður að fallast á það með kæranda að þyngd skipti máli þegar metið er hvort bifreið uppfylli skilyrði til að vera skráð sem námubifreið. Verður ekki litið fram hjá því að námubifreiðar geta einungis starfað utan vega og er ekki heimilt að aka um vegi landsins, m.a. vegna þyngdar. Synjun kærða á skráningu ökutækja kæranda sem námubifreiðar verður því ekki byggð á þeirri ástæðu, að ekki skuli taka mið af þyngd ökutækja við mat á því hvort ökutækin eru námubifreiðar.

2. Afskipti og aðkoma ríkisskattstjóra.

Af hálfu kæranda er því haldið fram að kærða sé óheimilt að láta afstöðu ríkisskattstjóra hafa áhrif á það hvernig ökutæki eru skráð í ökutækjaskrá. Kærði eigi einungs að horfa til þeirra reglna sem um skráningu gilda en af málatilbúnaði kærða sé ljóst að synjað hafi verið umskráningar einungis vegna athugasemda ríkisskattstjóra við störf kærða. Bendir kærandi á að undanþága frá greiðslu þungaskatts varði ökutæki sem eru stærri og burðarmeiri en svo að þau megi fullnýtt nota á almennu þjóðvegakerfi, það er því nýtingasvið sem hér skipti máli annars vegar og hins vegar þau tæki sem nýtt eru. Það sé fjarstæðukennt að skattayfirvöld hafi yfir skilgreiningu á flokkun ökutækja að segja og ólögmætt að láta afskipti þeirra ráða afgreiðslu kærða.

Telur kærandi að af umsögn kærða verði ekki annað ráðið en það hafi verið afskipti ríkiskattstjóra sem réðu því að verklag vegna skráningar námubifreiða var tekið til endurskoðunar og stofnunin taldi sig hafa gert mistök með því að miða skráningu við þyngd eingöngu. Ekki hafi því verið um það að ræða að synjun kærða á skráningu hafi byggst á reglugerð um gerð og búnað ökutækja eða reglugerð um skráningu ökutækja.

Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en það hafi verið í kjölfar athugasemda ríkisskattstjóra við skráningu kærða á námubifreiðum, að kærði tók reglur og verklag við það til endurskoðunar. Engar aðrar skýringar hafa verið gefnar á því af hálfu kærða af hverju þeirri framkvæmd við skráningu var breytt, að miða ekki lengur við þyngd ökutækja.

Ráðuneytið tekur undir framangreind sjónarmið kæranda og telur það leiða af aðgreiningarreglu stjórnsýsluréttar að hvert stjórnvald getur aðeins fjallað um það réttaratriði sem því er sérstaklega falið með lögum.

Kærði fer með stjórnsýslu umferðarmála sbr. 111. og 112. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 með síðari breytingum, þar á meðal umsjón með gerð, búnaði og skráningu ökutækja. Mat á því hvaða tæki eru skráð og hvernig þau eru skráð er því hjá kærða en ekki öðru stjórnvaldi. Ríkisskattstjóri fer ekki með ákvörðunarvald um það hvernig ökutæki eru flokkuð og skráð í ökutækjaskrá heldur verður að telja að embættinu beri sem hliðsettu stjórnvaldi, að taka mið af sérfræðiáliti kærða við ákvörðun um það. Má til stuðnings þessu vísa til álits Umboðsmanns Alþingis frá 30. desember 2004 í máli nr. 4176/2004.

Samkvæmt þessu verður að telja að kærða hafi verið óheimilt að byggja ákvörðun sína á athugasemdum ríkisskattstjóra og verður synjun skráningar ökutækja kæranda sem námubifreiða, því ekki á þessu byggð.

3. Þungaskattur.

Rétt þykir samhengisins vegna að gera aðeins grein fyrir undanþágu laga um fjáröflun til vegagerðar nr. 23/1987 með síðari breytingum, frá þungaskatti. Ökutæki undanþegin skattskyldunni eru talin upp í 2. mgr. 1. gr. og eru þar á meðal námubifreiðar sem eingöngu eru notaðar utan vega eða á lokuðum vinnusvæðum.

Undanþága þessi var sett með lögum nr. 151/1998 og var námubifreiðum bætt við að tillögu meirihluta efnahags- og viðskiptanefndar, á þeim forsendum að það væri meginmarkmið þungaskattsins að notendur vegakerfisins greiði fyrir notkun sína. Námubifreiðar eru því undanþegnar skattinum eingöngu vegna þeirrar takmörkunar sem er á notkun slíkra ökutækja, að þau verði einungis notuð utan vega, eða með öðrum orðum þeim er ekki heimilt að nota vegakerfi landsins.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er ekkert því til fyrirstöðu að ökutæki geti verið skráð með mismunandi hætti, eftir notkun hverju sinni, uppfylli þau jafnframt önnur skilyrði hverrar skráningar fyrir sig. Skráning námubifreiða miðast þannig við að ökutæki séu notuð með ákveðnum hætti á ákveðnum svæðum eingöngu og liggur fyrir í máli þessu að ökutæki kæranda eru ætluð til þeirrar takmörkuðu notkunar sem á við um námubifreiðar, þ.e. utan vegakerfisins á afmörkuðu vinnusvæði.

Í ljósi þessa og alls sem að framan er rakið, telur ráðuneytið að kærða hafi ekki verið rétt að synja beiðni kæranda um breytingu á skráningu tilgreindra ökutækja sem námubifreiða, á grundvelli þeirra sjónarmiða og raka sem færð voru fyrir synjuninni.

Synjun kærða á því að umskrá tilgreind tuttugu og sex ökutæki kæranda er því ógilt og lagt fyrir kærða að taka beiðnir kæranda til endurskoðunar. Við þá endurskoðun skal taka mið af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í úrskurði þessum.

Eins og málið hefur verið lagt fyrir af aðilum verður ekki séð að önnur sjónarmið en þau sem hér hafa verið rakin eigi við um eftirvagna þá sem kærandi óskar að verði skráðir sem námubifreiðar.

Úrskurðarorð

Synjun Umferðarstofa á umskráningu tuttugu og sex ökutækja A er ógilt og lagt fyrir Umferðarstofu að taka umskráningarbeiðnirnar til endurskoðunar.

Ragnhildur Hjaltadóttir Unnur Gunnarsdóttir