Mál nr. 15/2005

Ár 2006, 23. janúar er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður

í stjórnsýslumáli nr. 15/2005,

A gegn Vegagerðinni

I. Aðild kærumáls og kröfur.

Með stjórnsýslukæru, dags. 11. október 2005, kærði A, (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Vegagerðarinnar (hér eftir nefnd kærði), um úthlutun atvinnuleyfa skv. lögum nr. 134/2001 um leigubifreiðar.

Kærði gerir þá kröfu að kæru verði vísað frá en til vara er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 11. október 2005.
nr. 2. Bréf ráðuneytisins til kærða dags. 19. október 2005.
nr. 3. Bréf kærða til ráðuneytisins dags. 9. nóvember 2005.
nr. 4. Bréf kærða til B dags. 3. október 2005.
nr. 5. Bréf kærða til C, Reykjavík dags. 3. október 2005.
nr. 6. Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 17. nóvember 2005.
nr. 7. Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 9. desember 2005.
nr. 8. Bréf kæranda til ráðuneytisins dags. 19. desember 2005.
nr. 9. Bréf kærða til Bifreiðastjórafélagsins D dags. 21. júlí 2003.
nr. 10. Yfirlit yfir úthlutun í Reykjavík og á Suðurnesjum 1. október 2005.
nr. 11. Yfirlit yfir úthlutun atvinnuleyfa á höfuðborgarsvæðinu 1. október 2003.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Málsmeðferð
Framgreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Málsatvik.
Þann 1. október 2005 ákvað kærði að úthluta 10 atvinnuleyfum til leiguaksturs á höfuðborgarsvæðinu og Suðurnesjum. Úthlutun er framkvæmd þannig af kærða, að þeir tíu forfallabílstjórar sem hafa lengstan aksturstíma fá tilkynningu um að þeir geti lagt inn umsókn um atvinnuleyfi. Meðal þeirra aðila sem fengu slíka tilkynningu voru B og C. Í tilkynningu til þeirra frá kærða dags 3. október 2005 kom m.a. fram að samkvæmt skrá kærða væru þeir meðal þeirra 10 forfallabílstjóra sem hefðu lengstan aksturstíma og var þeim bent á að þeir gætu nú lagt inn umsókn um atvinnuleyfi þegar þeir hefðu uppfyllt öll önnur skilyrði 5. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar.

Þann 11. október kærði kærandi þessa úthlutun kærða þar sem tveir áðurnefndra aðila sem fengu bréf uppfylltu ekki öll skilyrði 1. tl. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar en þar er kveðið á um það skilyrði fyrir atvinnuleyfi að menn skuli hafa fullnægjandi starfshæfni, þ.m.t. fullnægjandi ökuréttindi og tilskilin námskeið sem nánar er fjallað um í reglugerð.

Kærða var gefinn kostur á að gera athugasemdir við sjónarmið kæranda með bréfi dags. 19. október 2005. Með bréfi dags. 9. nóvember sl. gerði kærði athugasemdir við sjónarmið kæranda.

Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við sjónarmið kærða með bréfi dags. 17. nóvember og aftur 9. desember sl. Með bréfi dags. 19. desember gerði kærandi athugasemdir við sjónarmið kærða.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda.
Af kæru má ráða að kærandi gerir kröfu um að tvær úthlutanir kærða um atvinnuleyfi verði felldar úr gildi.

Kærandi heldur því fram að óheimilt sé að úthluta atvinnuleyfi til einstaklinga sem ekki hafa lokið tilskildu námskeiði sbr. 1. tl. 1. mgr. 5. gr. laga um leigubifreiðar nr. 134/2001 en þar er gerð krafa um að menn hafi fullnægjandi starfshæfni, þ.m.t. fullnægjandi ökuréttindi og tilskilin námskeið sem nánar er fjallað um í reglugerð.

Þá vill kærandi benda á þá aðferð sem kærði notar við úthlutun atvinnuleyfa til leigubílstjóra en með henni sé þeim einum gefinn kostur á að sækja um sem flesta akstursdaga hafa burt séð frá því hvort þeir uppfylla önnur skilyrði eða ekki. Það hafi sýnt sig að með þessari aðferð liggi ónotuð leyfi inni svo mánuðum skipti vegna þess að viðkomandi höfðu ekki verið búnir að ákveða hvort þeir ætluðu að fá atvinnuleyfi eða ekki. Þá bendir kærði á að þetta sé í þriðja skipti sem A fái úthlutað leyfi en vegna hans hafi leyfið staðið ónotað í meira en 14 mánuði.

Þá bendir kærandi á vinnureglur kærða frá 21. júlí 2003 en þar segir m.a. að úthlutun verði tvisvar á ári þann 1. apríl og 1. október. Samkvæmt því ætti úthlutun að fara fram þá en ekki að þá sé farið að skrifa aðeins þeim mönnum bréf sem mesta starfsreynslu hafa og þeim einum standi til boða að sækja um atvinnuleyfi.

Varðandi frávísunarkröfu kærða bendir kærandi á að það sé spurning um túlkun hverju sinni hvort um úthlutun sé að ræða með þeim bréfum sem mönnum eru send eða ekki. En ráða verði af listum sem bera heitið ,,atvinnuleyfum úthlutað?, þar sem koma fram nöfn þeirra sem fá tilkynningu, að kærði telji sig vera að úthluta leyfum.

V. Málsástæður og rök kærða.
Kærði gerir aðallega kröfu um að kærunni verði vísað frá. Kærði byggir það á því að kæran stafi af misskilningi. Hann hafi ekki úthlutað umræddum aðilum atvinnuleyfi heldur einungis bent þeim á að þeir gætu sótt um leyfi að uppfylltum viðeigandi skilyrðum. Ekki sé því unnt að ógilda úthlutun leyfa til þessara aðila þar sem hún hafi ekki farið fram.

Til vara byggir kærði á því að honum hafi verið heimilt og raunar skylt að tilkynna umræddum aðilum um þann skilyrta rétt sem þeir eiga til úthlutunar á atvinnuleyfi. Ráða megi af orðalagi 2. mgr. 2. gr. laga um leigubifreiðar nr. 134/2001 og 1. mgr. 11. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 397/2003 að við úthlutun leyfa verði að byggja á upplýsingum í gagnagrunni sem kærði sér um starfrækslu á. Í gagnagrunninn eru skráðir aksturstímar forfallabílastjóra sem lagðir eru til grundvallar við mat á starfsreynslu. Langur tími geti liðið frá því að aðili er fyrst skráður í grunninn þar til röðin er komin að honum við úthlutun. Forfallabílstjóri sem fengið hefur atvinnuskírteini geti fengið skráningu í gagnagrunn og þannig áunnið sér rétt til úthlutunar atvinnuleyfis á grundvelli starfsreynslu. Forfallabílstjóri þarf aðeins að uppfylla skilyrði 1., 4. og 6. tl. 5. gr. laganna, þ.á.m. að ljúka sérstöku námskeiði sem haldið er fyrir forfallabílstjóra, sbr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Kærði bendir á að umsækjendur þurfi einnig að gera ýmsar aðrar ráðstafanir ætli þeir sér að fá atvinnuleyfi. Þannig verða þeir að vera skráðir eigendur eða fyrsti umráðamaður leigubifreiðar. Ekki sé eðlilegt að gera þá kröfu að þeir sem hyggjast sækja um atvinnuleyfi uppfylli skilyrði sem þessi fyrr en eftir að fyrir liggur að röðin sé komin að þeim að fá úthlutun. Þannig telur kærði að gefa eigi umsækjendum hæfilegt tóm til að gera ráðstafanir til að uppfylla öll skilyrði 5. gr. laga um leigubifreiðar nr. 134/2001.

Kærði telur að ekki verði gerð krafa til þess að forfallabílstjóri uppfylli allar kröfur þegar tilkynning um röðun á grundvelli starfsreynslu er send. Skýra verði reglurnar umsækjendum í hag að þessu leyti þar sem ákvæði reglugerðar nr. 397/2003 um leigubifreiðar kveði ekki nánar á um þetta atriði.

Kærði vísar jafnframt til meginreglu 6. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 397/2003 um skilyrtan rétt þess sem mesta starfsreynslu hefur til að sitja fyrir úthlutun leyfis. Þá vísar kærði til skyldu hans sem stjórnvalds að veita upplýsingar um réttindi aðila og gefa þeim kost á að gera nauðsynlegar ráðstafanir vegna úthlutunar leyfa og upplýsa þá um þær kröfur sem gerðar eru. Í því sambandi vísar kærði auk þess til 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningarskyldu og rannsóknarskyldu stjórnvalds. Þá telur kærði að við framkvæmd reglna um úthlutun atvinnuleyfa til leiguaksturs verði einnig að líta til ákvæða 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf og gera ekki meiri kröfur til þeirra sem sækja vilja um atvinnuleyfi en nauðsyn krefur.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins.
Kærandi telur að óheimilt sé að úthluta atvinnuleyfi til einstaklinga sem ekki hafa lokið tilskildu námskeiði. Í því sambandi nefnir hann tvo einstaklinga sem hann segir að hafi fengið úthlutað atvinnuleyfi án þess að hafa lokið tilskildu námskeiði samkvæmt b. lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 397/2003. Kærði heldur því hins vegar fram að kæran byggist á misskilningi. Kærði hafi ekki úthlutað umræddum aðilum atvinnuleyfi heldur einungis bent þeim á að þeir gætu sótt um leyfi að uppfylltum viðeigandi skilyrðum. Ekki sé því unnt að ógilda úthlutun leyfa til þessara aðila þar sem hún hafi ekki farið fram.

Í 5. gr. laga um leigubifreiðar nr. 134/2001 eru talin upp þau skilyrði sem umsækjandi þarf að fullnægja til að geta fengið atvinnuleyfi en nánar er svo kveðið á um þau skilyrði í reglugerð um leigubifreiðar nr. 397/2003. Ljóst er að atvinnuleyfi verður ekki úthlutað til einstaklings sem ekki uppfyllir skilyrði laganna og reglugerðar um leigubíla nr. 397/2003.

Í 8. gr. laga um leigubifreiðar nr. 134/2001 er svo fjallað um takmörkun á fjölda leigubifreiða. Samkvæmt 8. gr. laganna setur samgönguráðherra í reglugerð, að fengnum tillögum Vegagerðarinnar, nánari reglur um fjölda leigubifreiða á ákveðnum svæðum að fenginni umsögn viðkomandi sveitarstjórna, héraðsnefnda og félaga leigubifreiðastjóra. Í 3. mgr. ákvæðisins segir að þar sem takmörkun á fjölda leigubifreiða hefur verið ákveðin skal umsækjandi fullnægja skilyrðum 5. gr. laganna og situr hann að jafnaði fyrir við úthlutun leyfa hafi hann stundað leigubifreiðaakstur í a.m.k. eitt ár. Í dag eru þrjú takmörkunarsvæði á landinu og í reglugerð um leigubifreiðar nr. 397/2003 er kveðið á um hámarksfjölda atvinnuleyfa sem gefa má út á þeim svæðum. Við úthlutun leyfa kannar kærði í gagnagrunni, sem honum ber að starfrækja sbr. 2. gr. laganna, hvaða forfallabílstjórar hafa lengstan aksturstíma. Þeir aðilar sem næstir eru í röðinni fá þá sent bréf þar sem þeim er tilkynnt um að þeir geti lagt inn umsókn um atvinnuleyfi en með henni skuli fylgja gögn sem sýna fram á að þeir uppfylli skilyrðin sem fram koma í 5. gr. laganna.

Í þessu máli liggur fyrir að með bréfi 3. október sl. tilkynnti kærði 10 forfallabílstjórum að þeir hefðu lengstan aksturstíma. Kærði benti þeim á að þeir gætu nú lagt inn umsókn um atvinnuleyfi þegar þeir hefðu uppfyllt öll önnur skilyrði 5. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar. Í bréfinu er þessum tíu einstaklingum ekki úthlutað atvinnuleyfi samkvæmt lögunum heldur er þeim einungis bent á að þeir geti sótt um atvinnuleyfi þar sem þeir hafi lengstan aksturstíma. Aftur á móti er því ekki að neita að eins og verklagi kærða er háttað eru orðin úthlutun annars vegar og orðin tilkynning um að réttur til að sækja um leyfi hins vegar notuð á víxl um sama hlutinn. Þetta er vissulega óheppilegt og til misskilnings fallið en það breytir hins vegar ekki eðli yfirlýsingar kærða um að tilteknir menn hafi unnið sér inn nægilegan aksturstíma til að sækja formlega um leyfi. Eins og núgildandi lög og reglur eru úr garði gerðar með takmörkunum á atvinnuréttindum á tilteknum svæðum og miðlægum gagnagrunni sem kærði rekur til þjónustu við þetta kerfi er þetta ekki óeðlileg framkvæmd. Þess ber þó að geta að slíkar fjöldatakmarkanir á atvinnuleyfum eru mjög óvenjulegar og því ekki um að ræða margar fyrirmyndir um tilhögun úthlutana. Ráðuneytið beinir því þeim tilmælum til Vegagerðarinnar að endurskoða orðalag við framkvæmd úthlutana í tilefni af þeim ágreiningi sem orðið hefur í þessu máli.

Samkvæmt framansögðu hefur ekki verið tekin stjórnvaldsákvörðun sem sæti kæru til æðra stjórnvalds og því ber að vísa máli þessu frá.

Úrskurðarorð
Kæru A er vísað frá ráðuneytinu.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir