Mál nr. 14/2005

Ágreiningur um hvort gatan Þrúðvangur á Hellu skuli flokkuð sem tengivegur eða safnvegur.

Ár 2006, 27. janúar er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður

í stjórnsýslumáli nr. 14/2005,

Rangárþing ytra gegn Vegagerðinni

I. Aðild kærumáls og kröfur.

Með stjórnsýslukæru, dags. 5. september 2005, kærði Rangárþing ytra (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Vegagerðarinnar (hér eftir nefnd kærði) frá 9. júní 2005, að synja beiðni kæranda um að gatan Þrúðvangur á Hellu verði flokkuð sem tengivegur í skilningi 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 og falli þar með undir forræði kærða.

Ágreiningsefni máls þessa varðar þá ákvörðun kærða að hafna beiðni kæranda um að gatan Þrúðvangur á Hellu verði flokkuð sem tengivegur í skilningi 8. gr. vegalaga nr. 45/1994.

Kærði gerir þá kröfu að kærunni verði vísað frá. Til vara krefst kærandi þess að kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunarinnar verði hafnað.

Í umsagnarmeðferð hefur kærandi jafnframt óskað eftir að ef litið verði svo á að ekki sé fyrir hendi kæruheimild til samgönguráðuneytisins í máli þessu þá er þess farið á leit við samgönguráðuneytið að það meðhöndli kæruna sem beiðni um að gatan Þrúðvangur verði flokkuð sem tengivegur í þjóðvegakerfinu.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 5. september 2005.
nr. 2. Bréf kæranda til kærða dags. 26. janúar 2005.
nr. 3. Bréf kærða til kæranda dags. 9. júní 2005.
nr. 4. Loftmynd af Hellu.
nr. 5. Uppdráttur af Hellu.
nr. 6. Bréf ráðuneytisins til kærða dags. 16. september 2005.
nr. 7. Bréf kærða til ráðuneytisins dags. 10. október 2005.
nr. 8. Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 20. október 2005.
nr. 9. Bréf kæranda til ráðuneytisins dags. 8. desember 2005.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Málsmeðferð
Framgreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Málsatvik.
Með bréfi dags. 26. janúar 2005 óskaði kærandi eftir því við kærða að staða götunnar Þrúðvangs á Hellu yrði tekin til endurskoðunar með það fyrir augum að hún flokkist framvegis sem tengivegur.

Með bréfi, dags. 9. júní 2005, synjaði kærði ósk kæranda með þeim rökum að ekki yrði séð að gatan Þrúðvangur á Hellu uppfylli þau skilyrði, sem sett eru í 8. gr. vegalaga nr. 45/1994. Ekki væri því talið heimilt að flokka götuna sem tengiveg og yrði því að synja erindinu. Með stjórnsýslukæru dags. 5. september 2005 kærði kærandi framgreinda niðurstöðu kærða.

Samkvæmt gögnum málsins liggur gatan Þrúðvangur frá hringvegi/Suðurlandsvegi að Helluvaðsvegi sem nú er flokkaður sem safnvegur að býlunum Helluvað I-IV. Bæirnir Nes og Helluvað I ? IV, Rangárþingi ytra eru í vegasambandi um safnveg sem hefur tengingu við Þrúðvang á Hellu. Þar sem Þrúðvangur og Helluvaðsvegur mætast er að auki býlið Nes.

Kærða var gefinn kostur á að gera athugasemdir við sjónarmið kæranda með bréfi dags. 16. september 2005. Með bréfi dags. 10. október sl. gerði kærði athugasemdir við sjónarmið kæranda.

Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við sjónarmið kærða með bréfi dags. 20. október 2005. Með bréfi dags. 8. desember sl. gerði kærandi athugasemdir við sjónarmið kærða.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda.
Kærandi gerir kröfu um að staðfest verði að gatan Þrúðvangur á Hellu flokkist sem tengivegur og falli þannig undir forræði Vegagerðarinnar.

Kærandi heldur því fram með vísan til 2. mgr. 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 að samkvæmt orðanna hljóðan verði safnvegur að tengjast við tengiveg eða stofnveg. Ekki sé gert ráð fyrir að safnvegur geti tengst við götur sem falla utan þeirrar flokkunar.

Kærandi telur að í því tilviki sem hér um ræðir sé nauðsynlegt að fara um götu í þéttbýli til að tengja safnveg við tengiveg eða stofnveg. Kærandi heldur því fram að raunveruleg aðstaða sé þá sú að umrædd gata í þéttbýli sé orðinn hluti af þjóðvegakerfinu.

Í kæru kemur fram að með setningu vegalaga frá 1994 hafi verið gerður greinarmunur á þjóðvegum annars vegar og götum í þéttbýli hins vegar. Kærandi heldur því fram að óvíst sé hvort tilvik svo sem hér um ræðir hafi verið höfð í huga við samningu laganna. Í 1. mgr. 8. gr. vegalaga segir að ,,þjóðvegir skuli mynda eðlilegt, samfellt vegakerfi til tengingar byggða landsins.? Kærandi heldur því jafnframt fram að af því megi ráða að tengivegur verði ekki slitinn í sundur þó að hann liggi í gegnum þéttbýli. En eins og orðlagi 2. ml. 1. mgr. 8. gr. er háttað virðist fortakslaust verða við það að miða að sá hluti vegarins sem liggi um kaupstað eða kauptún teljist ekki til þjóðvegar. Af 1. mgr. 8. gr. vegalaga megi aftur á móti ráða að tilgangurinn með því sé að tryggja að þjóðvegir myndi eðlilegt og samfellt vegakerfi til tengingar byggða landsins og þegar litið er til þess að safnvegir verði að tengjast stofnvegi eða tengivegi verður að líta svo á að með Þrúðvang verði að fara eins og um tengiveg sé að ræða. Því skuli flokka götuna sem þjóðveg í skilningi 8. gr. vegalaga.

Þá bendir kærandi á til frekari stuðnings að líta megi til þess að lagabreytingin 1994 hafi haft í för með sér breytingu á kostnaðarþátttöku kærða við viðhald og uppbyggingu götunnar. Þannig er um að ræða breytingu á lögum sem hefur í för með sér íþyngjandi áhrif fyrir kæranda sé fallist á afstöðu kærða.

Um frávísunarkröfu.
Kærandi bendir á að í vegalögum nr. 45/1994 er kveðið á um það að kærði sé veghaldari þjóðvega samkvæmt lögunum. Kærandi bendir á að samkvæmt ákvæði 2. gr. laganna sé veghaldari sá sem hefur veghald og hefur þannig forræði yfir vegi og vegsvæði, þ.m.t. vegagerð, þjónustu og viðhaldi vega. Líta verði því svo á að í forræði kærða felist heimildir til að taka ákvarðanir er lúti að vegakerfinu og flokkun þess. Í raun hvíli lagaskylda á kærða sem handhafa framkvæmdarvalds að fara með málefni er lúta að veghaldi, óháð afskiptum Alþingis.

Þá bendir kærandi á að í bréfi kærða 9. júní kom skýrlega fram ákvörðun kærða um að hafna beiðni kæranda. Með því telur kærandi að kærði telji sig hafa heimildir til að taka ákvarðanir í að þessu leyti. Í því felst að það stjórnvald sem fer með forræði umrædds vegar hafi tekið stjórnsýsluákvörðun er varði réttindi og skyldur kæranda, sem hefur beina og lögvarða hagsmuni af því hvernig umræddur vegur er flokkaður í þjóðvegakerfinu. Samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar, sbr. ákvæði 26. gr. ssl. nr. 37/1993 séu slíkar ákvarðanir kæranlegar til æðra stjórnvalds.

V. Málsástæður og rök kærða.
Um frávísunarkröfu.
Kærði byggir frávísunarkröfu sína á því að sú afstaða sem fram kemur í bréfi til kæranda 9. júní 2005 er varðar það álitaefni hvort flokka eigi götuna Þrúðvang sem tengiveg samkvæmt 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 sé ekki stjórnsýsluákvörðun sem kæranleg sé til æðra stjórnvalds. Kærði heldur því fram að ekki sé um eiginlega ákvörðun um réttindi og eða skyldu tiltekins aðila að ræða heldur álit kærða á því hvernig túlka eigi ákvæði 8. gr. vegalaga með tilliti til flokkunar þjóðvegakerfis landsins við næstu endurskoðun vegáætlunarhluta samgönguáætlunar. Umfjöllun um vegakerfið og flokkun þess samkvæmt vegalögum varði ekki einstakleg réttindi eða skyldur tiltekinna aðila heldur lúti almennri stefnumótun og uppbyggingu vegasamgangna á landinu.

Kærði heldur því fram að umfjöllun um það hvort vegur teljist tengivegur eða stofnvegur sé ekki alfarið á forræði kærða. Í því sambandi bendir kærði á að við gerð vegáætlunar sé tekin afstaða til þess hvaða vegi beri að telja til stofn- og tengivega og ákvörðun um það að lokum í höndum Alþingis við samþykkt samgönguáætlunar. Vegir sem ekki eru taldir upp í vegáætlun geti ekki talist tengivegir eða stofnvegir. Þeir öðlist þá stöðu fyrst þegar samþykkt vegáætlunarhluta samgönguáætlunar liggi fyrir. Afstaða kærðu ráði því ekki úrslitum um það álitaefni sem hér um ræðir heldur afstaða Alþingis að undangenginni umfjöllun samgönguráðs og samgönguráðherra. Kærði geti því ekki upp á sitt eindæmi fellt þær fjárskuldbindingar á ríki sem felast í því að umrædd gata verði flokkuð sem tengivegur.

Til stuðnings frávísunarkröfu vísar kærði til 1. mgr. 8. gr. og 19. gr. vegalaga nr. 45/1994 þar sem fram kemur að vegur geti því aðeins talist til tengivegar að hans sé getið í vegáætlun og að telja skuli upp alla stofn- og tengivegi í vegáætlun.

Um kröfu kæranda.
Varðandi kröfu kæranda um að gatan Þrúðvangur verði talin tengivegur er það afstaða kærða að umrædd gata geti ekki talist til þjóðvegakerfis landsins. Kærði bendir á að um sé að ræða götu í þéttbýlisstaðnum Hellu. Þjóðvegakerfinu sé einkum ætlað að tengja saman byggðir landsins, einstök býli, byggðakjarna og þéttbýlisstaði. Innan þéttbýlisstaða sé til staðar sjálfstætt vegakerfi sem þjóni innanbæjarumferð en geti tengst þjóðvegum og með því tryggt samfellu í vegakerfi landsins. Kærði bendir jafnframt á að innan þéttbýlisstaða séu götur almennt í umsjá og á forræði viðkomandi sveitarfélags nema að sérstakar ástæður séu til að telja veg til þjóðvegakerfisins. Þær ástæður verði að eiga sér skýra stoð í ákvæðum 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 en að öðrum kosti verði að telja götu í þéttbýli til almennra vega, sbr. 9. gr. vegalaga.

Kærði telur að af ákvæðum vegalaga leiði að þjóðvegir innan þéttbýlis teljist eingöngu vegir sem þjóna því hlutverki að tengja þéttbýlið við vegakerfið eða sem þjóna fyrst og fremst því hlutverki að flytja umferð milli byggðarlaga um sveitarfélagið. Þannig telst Hringvegur Hellu ótvírætt til stofnvegakerfis landsins enda gegni hann meginhlutverki til tengingar byggða landsins. Kærði bendir á að þjóðvegur sem tengir þéttbýli við þjóðvegakerfið skuli liggja til þess staðar sem mikilvægastur er fyrir athafnalíf þéttbýlisstaðarins og getur því legið á kafla um þéttbýlið þar til komið er að þeim stað sem telst mikilvægastur fyrir athafnalíf staðarins. Loks geti þjóðvegur legið um þéttbýli ef honum er ætlað að tengja flugvelli eða hafnir þaðan sem stundaðar eru reglubundnar áætlunarferðir.

Kærði bendir á að finna megi því skýra stoð í ákvæðum vegalaga að meginregla þeirra sé að þjóðvegum sé almennt ekki ætlað að þjóna umferð innan þéttbýlis. Í því sambandi bendir kærði á 2. mgr. 8. gr. vegalaga 45/1994 þar sem fjallað er um safnvegi en þar sé sett fram sú regla að vegur teljist í þéttbýli ef hann er styttri en sem nemur 50 m fyrir hvert býli eða íbúð.

Þá bendir kærði á 2. mgr. 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 þar sem fjallað er um tengiveg en samkvæmt skýru orðalagi ákvæðisins gildir það ekki ef um er að ræða veg í kaupstað eða kauptúni. Kærði telur að af þessu leiði ótvírætt að Þrúðvangur getur ekki talist til tengivega.

Þá telur kærði með vísan til 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 varðandi safnvegi að ekki sé óhjákvæmilegt að safnvegur tengist ávallt tengivegi eða stofnvegi heldur nægi að safnvegur tengi býli með þeim hætti að býlið njóti vegasamgangna við byggðir landsins. Kærði telur það misskilning hjá kæranda að af 8. gr. vegalaga sé það rökbundin nauðsyn, sem leiði af orðlagi greinarinnar, að safnvegur verði ávallt að vera í beinum tengslum við tengiveg eða stofnveg. Safnvegur geti t.d. tengst öðrum safnvegi allt þar til komið er að þriðja býli frá vegarenda.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins.
Kærði gerir þá kröfu að kærunni verði vísað frá þar sem afstaða hans um það hvort flokka eigi götuna Þrúðvang sem tengiveg skv. 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 sé ekki stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til æðra stjórnvalds. Í því sambandi bendir kærði m.a. á að ekki sé um eiginlega ákvörðun um réttindi eða skyldu tiltekins aðila heldur álit kærða á því hvernig túlka beri ákvæði 8. gr. vegalaga með tilliti til flokkunar þjóðvegakerfis landsins við næstu endurskoðun vegáætlunarhluta samgönguáætlunar. Kærandi bendir hins vegar á að í vegalögum er kveðið á um það að kærði sé veghaldari þjóðvega samkvæmt lögunum og að í því forræði felist heimildir til að taka ákvarðanir er lúti að vegakerfinu og flokkun þess.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. ssl. nr. 37/1993 gilda lögin aðeins þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga kemur fram að það er stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Um stjórnvaldsákvörðun er því aðeins að ræða að stjórnvald hafi tekið ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 71/2002 um samgönguáætlun skal samgönguráðherra leggja á fjögurra ára fresti fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun sem tekur til fjáröflunar og útgjalda til flugmála, vegamála og siglingamála, þ.m.t. hafnamála og sjóvarna, og rekstrar stofnana. Í 4. gr. sömu laga segir enn fremur að samgönguráðherra skuli leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjögurra ára áætlun samgönguáætlunar sem tekur til nánari sundurliðunar hennar. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skulu tillögur að fjögurra ára áætlun unnar í stofnunum samgöngumála fyrir samgönguráð, en samgönguráð semur síðan endanlega tillögu og leggur fyrir samgönguráðherra. Í V. kafla vegalaga nr. 45/1994 er fjallað um þau atriði sem koma eiga fram í vegáætlun sem er einn hluti samgönguáætlunar. Í 1. ml. 1. mgr. 18. gr. segir að í vegáætlun skuli gerð grein fyrir fjáröflun til vegamála og útgjöld sundurliðuð á einstakar framkvæmdir, rekstur, þjónustu og viðhald eftir því sem við á í samræmi við uppsetningu samgönguáætlunar. Þá segir í 1. mgr. 19. gr. að í vegáætlun skuli taldir upp allir stofnvegir og tengivegir og nýbyggingar á þeim á áætlunartímabilinu. Enn fremur áætlaður kostnaður við vegaviðhald og annar kostnaður Vegagerðarinnar á sama tímabili.

Með hliðsjón af þessu er það lögbundið hlutverk kærða að vinna tillögur að vegáætlun fyrir samgönguráð. Í þeim tillögum skulu m.a. taldir upp allir tengivegir á áætlunartímabilinu. Kærði heldur því fram að afstaða hans hvort telja eigi götuna Þrúðvang sem tengiveg skv. 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 sé ekki stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til æðra stjórnvalds heldur álit kærða á því hvernig túlka eigi 8. gr. vegalaga. Ráðuneytið felst ekki á það þar sem það er lögbundið hlutverk kærða að vinna tillögur að vegáætlunarhluta samgönguáætlunar fyrir samgönguráð. Í þeim tillögum skulu eins og áður sagði taldir upp allir tengivegir. Samkvæmt því er það hlutverk kærða að fara yfir og taka afstöðu til hvaða vegir falla undir 8. gr. vegalaga. Afstaða kærða um það hvort gatan Þrúðvangur teljist tengivegur í skilningi 8. gr. og er þannig ákvarðandi um réttindi sveitarfélagsins og því stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til æðra stjórnvalds. Með vísan til þessa verður kæran tekin til efnislegrar meðferðar.

Í III. kafla vegalaga nr. 45/1994 er fjallað um þjóðvegi en samkvæmt 7. gr. eru það þeir vegir sem ætlaðir eru almenningi til frjálsrar umferðar, haldið er við af fé ríkisins og upp eru taldir í vegáætlun, safnvegaáætlun og landsvegaskrá. Í 8. gr. laganna er svo að finna nánari skilgreiningu á þjóðvegum. Þar segir að þjóðvegir skulu mynda eðlilegt, samfellt vegakerfi til tengingar byggða landsins. Vegakerfi þetta skuli tengja öll býli á landinu, alla þéttbýlisstaði, flugvelli þar sem starfrækt er reglubundið áætlunarflug, hafnir og bryggjur ef þaðan eru stundaðar áætlunarsiglingar og aðra staði eins og lýst er í ákvæðinu. Í 2. mgr. eru svo reglur um í hvaða flokka þjóðvegum skuli skipað. Samkvæmt þessu þarf vegur til að geta talist þjóðvegur auk þess að uppfylla almennt ákvæði 1. mgr. 8. gr. að falla í einhvern þann flokk sem kveðið er á um í 2. mgr.

Kærandi gerir þá kröfu að gatan Þrúðvangur á Hellu verði flokkuð sem tengivegur í skilningi 8. gr. veglaga nr. 45/1994 og byggir það m.a. á því að með vísan til 2. mgr. 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 samkvæmt orðanna hljóðan verði safnvegur að tengjast við tengiveg eða stofnveg. Ekki sé gert ráð fyrir að safnvegur geti tengst við götur sem falla utan þeirrar flokkunar. Gatan Þrúðvangur liggur frá hringvegi sem er flokkaður sem stofnvegur að Helluvaðsvegi sem nú er flokkaður sem safnvegur að býlunum Helluvað I-IV. Það er álit ráðuneytisins að þrátt fyrir að í 2. mgr. 8. gr. vegalaga þar sem fjallað er um safnvegi segi að þeir tengi einstök býli, stofnanir o.fl. við tengivegi eða stofnvegi þá leiði það almennt af ákvæði 8. gr. að safnvegur sem þjóðvegur geti tengst sjálfstæðu vegakerfi þéttbýliskjarna sem þjóna skal innanbæjarumferð.

Þrátt fyrir að Helluvaðsvegur sé flokkaður sem þjóðvegur leiðir það ekki sjálfkrafa til þess að gatan Þrúðvangur verði flokkuð sem tengivegur og þar með þjóðvegur í skilningi 8. gr. vegalaga nr. 45/1994. Svo að gatan verði flokkuð sem þjóðvegur þarf hún að uppfylla almenna skilgreiningu 1. mgr. 8. gr. og falla í einhvern þann flokk sem kveðið er á um í 2. mgr. 8. gr. Í 2. mgr. 8. gr. þar sem fjallað er um tengivegi segir:
Tengivegir:
Vegir sem tengja safnvegi við stofnvegi og ná að þriðja býli frá vegarenda þar sem búseta er. Þetta ákvæði gildir þó ekki ef um er að ræða veg í kaupstað eða kauptúni. Einnig má telja tengiveg að innsta býli þar sem landsvegur liggur úr byggð.
Þar sem tengivegur tengir þéttbýli við stofnvegakerfið skal hann ná til þess svæðis sem mikilvægast er fyrir athafnalíf þéttbýlisins.
Vegir að flugvöllum þar sem starfrækt er reglubundið áætlunarflug og vegir að höfnum og bryggjum, ef þaðan eru stundaðar áætlunarsiglingar, skulu einnig vera tengivegir ef þeir eru ekki stofnvegir samkvæmt skilgreiningu um þann vegflokk.

Samkvæmt skilgreiningu vegalaga nr. 45/1994 er tengivegur vegur sem tengir safnveg við stofnveg og nær að þriðja býli frá vegarenda þar sem búseta er. Þá segir að þetta ákvæði gildi þó ekki ef um er að ræða veg í kaupstað eða kauptúni. Í máli þessu liggur fyrir að gatan Þrúðvangur uppfyllir það skilyrði að tengja safnveg við stofnveg þar sem hún, eins og áður hefur komið fram, liggur frá hringvegi sem er flokkaður sem stofnvegur að Helluvaðsvegi sem er flokkaður sem safnvegur að býlunum Helluvað I-IV. Hins vegar liggur fyrir að gatan liggur um þéttbýlisstaðinn Hellu en eins og segir í vegalögum gildir ákvæðið ekki ef um er að ræða veg í kaupstað eða kauptúni. Með vísan til þess að gatan Þrúðvangur er vegur í þéttbýli er það niðurstaða ráðuneytisins að gatan sé ekki í samræmi við skilgreiningu vegalaga nr. 45/1994 á tengivegi og geti þar að leiðandi ekki talist þjóðvegur í skilningi 8. gr. laganna.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kæranda um að gatan Þrúðvangur á Hellu verði flokkuð sem tengivegur í skilningi 8. gr. vegalaga nr. 45/1994.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir