Mál nr. IRR15120305
Ár 2016, þann 6. júní, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR15120305
Kæra Seiglu ehf.
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 30. desember 2015 barst ráðuneytinu kæra Seiglu ehf., kt. 640691-1319, á ákvörðun Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) frá 14. október 2015 um að skipta þurfi út spólurofum úr skipinu Gullhólma, skrn. 2911. Krefst Seigla þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og fyrirtækinu verði ekki gert að skipta spólurofunum út.
Kæruheimild er í 18. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Af gögnum málsins má ráða að þann 1. júlí 2015 barst SGS rafræn beiðni um yfirferð rafteikninga fyrir skipið Gullhólma. Greinir SGS svo frá að í lok þess mánaðar hafi Seigla hvatt til þess að yfirferð teikninga yrði lokið þar sem um væri að ræða samskonar teikningar og samþykktar hafi verið fyrir skipið Óla á Stað, skrn. 2841. Voru teikningarnar samþykktar af SGS. Við undirbúning upphafsskoðunar skipsins veitti SGS því eftirtekt að teikningar þær sem skilað hafði verið inn voru frábrugðnar samþykktum teikningum fyrir bátinn Óla á Stað, sérstaklega hvað varðar spólurofa í stað rafalarofa. Greinir SGS svo frá að í álagsprófun og upphafsskoðun hafi skoðunarmanni SGS verið ljóst að spólurofar og varbúnaður sem greini að aðaltöflu í bátnum standist ekki reglur og hafi því verið gerð krafa um úrbætur og að teikningar yrðu uppfærðar og skipta þyrfti út spólurofunum.
Ákvörðun SGS var kærð til ráðuneytisins með bréfi Seiglu mótteknu þann 30. desember 2015.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 30. desember 2015 var SGS gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi SGS mótteknu 9. febrúar 2016.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 12. febrúar 2016 var Seiglu kynnt umsögn SGS og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með tölvubréfi Seiglu mótteknu 4. mars 2016.
Með bréfi dags. 14. desember 2016 tilkynnti ráðuneytið Seiglu að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.
Þann 17. maí sl. bárust ráðuneytinu með tölvubréfi viðbótargögn frá SGS. Með tölvubréfi ráðuneytisins þann 18. maí sl. voru gögnin kynnt Seiglu og fyrirtækinu gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum. Bárust þau ráðuneytinu með tölvubréfi Seiglu þann 25. maí sl.
III. Málsástæður og rök Seiglu
Í kæru vísar Seigla til þess að fyrirtækið þurfi ekki að sæta því að búnaður í skipi sem það hafi smíðað og samþykktur hafi verið af SGS sé nú ekki talinn í lagi án þess að regluverk hafi breyst. Séu umræddir rofar eins og í skipinu Óla á Stað sem Seigla hafi einnig smíðað. SGS hafi samþykkt þá rofa. Umræddir rofar hafi einnig verið á teikningum sem samþykktar hafi verið með áritun SGS vegna skipsins Gullhólma. Með samþykki sínu hafi SGS skuldbundið sig til að una teikningunum. Hafi regluverk ekki breyst frá því búnaðurinn var samþykktur í Óla á Stað. Þá bendir Seigla á að rofarnir hafi verið settir í skipið í góðri trú þar sem þeir hafi verið tilgreindir á samþykktum teikningum af skipinu Gullhólma og hafi einnig áður verið notaðir og samþykktir af SGS. Hafi ekkert komið fram um að rofarnir séu hættulegir eða varasamir. Þá vísar Seigla til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga en í henni felist að sambærileg mál eigi að hljóta sams konar úrlausn. Þá telur Seigla með vísan til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga að SGS hafi átt að láta vita við innlagningu teikninga af Gullhólma ef framkvæmd hefði breyst að einhverju leyti. Hafi SGS átt að koma með athugasemdir þegar teikningar voru lagðar inn. Þá telur Seigla að öll efnisleg rök vanti fyrir ákvörðun SGS og stofnunin hafi ekki uppfyllt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum sínum frá 4. mars sl. vísar Seigla til þess að rofarnir á Gullhólma og Óla á Stað séu eins. Liggi fyrir teikningar sem sýni þetta glögglega og hafi þær verið samþykktar af SGS. Þá hafi SGS lýst því yfir að samþykki rofanna í Óla á Stað hafi verið yfirsjón. Telur Seigla það ótrúverðugt að SGS hafi samþykkt búnað sem stofnunin telji hættulegan. Séu rofarnir ekki hættulegir og fullnægi öllum reglum enda hefðu þeir ekki verið settir í skipið að öðrum kosti. Þá vísi SGS til 30. gr. reglna um raforku og raflagnir nr. 28/1977 en bendi ekki á neitt efnislegt í þeirri grein máli sínu til stuðnings. Telur Seigla vafasamt að ákvæði reglna nr. 28/1977 gildi yfir höfuð um skipið Gullhólma og bendir á að skipið sé undir 15 metrum að lengd og því smábátur. Þá telur Seigla að ef reglurnar gildi um skipið eigi ákvæði 28. gr. við um hinn umdeilda búnað. Þá telur Seigla að mögulega sé SGS að rugla með hugtök í málinu, en Seigla telji að margpólarofi sé yfirheiti yfir alls kyns rofa, s.s. handvirka rofa, segulspólurofa, mótorvirka rofa og margpóla aflrofa. Sé hugsanlegt að SGS telji að umræddir rofar séu réttrar gerðar en ekki af nægum gæðum. Þá bendir Seigla á að athugasemdir SGS hafi komið eftir að smíði skipsins var lokið í góðri trú og telur óréttlátt að að fyrirtækið beri kostnað af mistökum SGS.
Í athugasemdum frá 25. maí sl. vísar Seigla til þess að krafa SGS sé með öllu tilhæfulaus. Það eina sem sjá megi í athugasemdum SGS sé að skipið fari ekki nógu hratt fyrir þessa spólurofa að mati stofnunarinnar, þar sem reglurnar sem DNV GL vísi til séu um kröfur fyrir hraðsiglandi skip, en þær kröfur séu meiri en fyrir hægar siglandi skip. Hin ástæðan sem SGS bendi á sé að skammhlaupsgeta rofanna standist ekki skammhlaupsálag sem geti orðið allt að 2283A og SGS geri kröfu um að lágmarki, en staðreyndin sé að þeir þoli allt að 100.000A sem sé um 40 sinnum meira en SGS krefjist. Þá snúist málið um hvort SGS sé bundin af nokkrum málum sem á undan séu gengin, sbr. Óli á Stað sem nýlega hafi verið samþykkt með sambærilegan búnað. Þá snúist málið um hvort SGS geti farið fram á kostnaðarsamar auknar kröfur án fyrirvara eftir að hafa áður samþykkt teikningar af umræddum búnaði sem skipið hafi verið smíðað eftir. Sé ólíklegt að umræddur búnaður varði öryggismál þar sem ekki séu gerðar sömu kröfur til annarra skipa sem eru í notkun með sambærilegan búnað. Þá vísar Seigla til 7. mgr. 28. gr. reglna nr. 28/1977. Bendir Seigla á að umræddur spólurofi sé fjölrofa og fyrir framan hann 10k4 sé aflrofi sem geti rofið og sé til varnar, en framan við 10k3 séu 52A öryggi. Þeir spólurofar sem um er rætt þoli samkvæmt framleiðanda 100.000A í skammhlaupsálag sem sé 40 sinnum meira en SGS krefjist. Þá bendir Seigla á að þar sem um sé að ræða smábát undir 15 metrum og 32 kw ljósavélar sem ekki eru samkeyrðar sé ekki um svo nefnt sinnukerfi að ræða í bátnum. Þar sem í NBS séu ekki til reglur sem taki á kerfum yfir 50V þurfi að leita upp í næsta flokk, en það segi ekki að fara þurfi upp í hæsta flokk yfir stærstu skip sem til eru. Þegar leitað hafi verið álits hjá DNV GL hafi verið upplýst um stærð bátsins og þeim sendar teikningar. Hafi komið skýrt fram að spólurofar gætu verið samþykktir ef það væru nægar varnir fyrir framan þá, sem þýði að ekki þurfi að skipta þeim út fyrir aflrofa. Þá vísar Seigla til þess að í öllum tilfellum sé hægt að rjúfa þann straum sem berst til skipsins, þ.e. með því að taka úr sambandi tengingu í land. Á landtengingum séu í öllum tilfellum öryggi, í skipinu sé öryggi frá landi til einangrunarspennis og á milli einangrunarspennis og spólurofa séu öryggi. Þá sé það ekki samdóma álit allra sérfræðinga sem Seigla hafi leitað til að ekki sé um spuna að ræða.
IV. Ákvörðun og umsögn SGS
Í ákvörðun SGS sem kynnt var Seiglu með tölvubréfi þann 14. október 2015 er tekið fram að líta beri til þess að um sé að ræða tengingu höfuðskinna við aðaltöflu með 10k3, 10k4, 8Q1 og 9Q1 og um það gildi 1. mgr. 30. gr. reglna nr. 28/1977. Í grunninn eigi uppbygging aðaltaflna að vera á þá leið að tenging höfuðskinna að rafalaaflrofum og aflrofum fyrir landtengi sé órjúfanleg, annað bjóði uppá aukna bilunar- og brunahættu. Því sé krafa um að 10k4 sé tekinn úr rásinni og 10k3, sem aflrofi, tengdur áfram sem inntak landtengingar og „inter lock“ tengdur við 8Q1 og 9Q1. Ef sú leið sé ekki farin þá sé krafa um að 10k3 og 10k4 séu aflrofar með „inter lock“ sín á milli eins og áður. Mælst sé til að í töflu +T20 í skipinu séu aflrofar 8Q1 og 9Q1 aðskildir með einangrandi og eldtefjandi efni þar sem þeir liggi svo þétt saman í töflunni og einnig aflrofarnir í 10k3 og 10k4 ef sú leið verði farin. Í næstu nýsmíðum tilgreind krafa gerð. Ofangreindar kröfur séu í samræmi við „reglur um smíði og búnað íslenskra skipa/hluta G/um raforku og raflangir“ þar sem markmiðið sé m.a. að gera aðaltöflur báta og skipa eins öruggar og hægt er. Sem dæmi um alvarleikann í þessum efnum veiti aðaltaflan í +T20 í Gullhólma raforku til 230 V AC lensidælu í framskipi.
Í umsögn SGS kemur fram að samkvæmt lögum um eftirlit með skipum nr. 47/2003 sé nýsmíði skipa háð eftirliti SGS í samræmi við reglugerð sem ráðherra setur. Ágreiningsefni málsins sé hvort SGS sé heimilt að gera kröfu um að segulpólsrofum 10k3 og 10k4 verði skipt út fyrir margpólaaflrofa með vörum í hverjum einangruðum pól eða fasa í skipinu Gullhólma. Í álagsprófun og upphafsskoðun skipsins hafi SGS verið ljóst að spólurofar og varbúnaður greina að aðaltöflu í bátnum standist ekki reglur og hafi því verið gerð krafa um úrbætur og að teikningar yrðu uppfærðar. Sé krafan byggð á 30. gr. reglna um raforku og raflagnir nr. 28/1977 með síðari breytingum. Regluna sé að finna í hluta G reglnanna. Sæki reglugerðin stoð sína í lög um eftirlit með skipum. Til fyllingar reglum nr. 28/1977 komi reglur viðurkenndra flokkunarfélaga, sbr. 2. ml. 1. mgr. 1. gr., þar sem segi að um þau atriði sem reglurnar nái ekki til skuli eigi gerðar vægari kröfur en gerðar séu af viðurkenndum flokkunarfélögum. Í viðauka sé gerð grein fyrir reglum tveggja viðurkenndra flokkunarfélaga sem starfi hér á landi og hvaða kröfur þau geri til rofa. Geri flokkunarfélögin kröfu um margpólaaflrofa eða margpólarofa með öryggjum sem uppfylli tiltekinn staðal eins og fram komi í viðaukanum.
SGS tekur fram að ekki hafi verið um ræða breytingar á reglum eða kröfum eins og Seigla láti í veðri vaka. Krafa SGS um að skipta þurfi út segulspólurofunum fyrir margpólaaflrofa eða margpólarofa og vörum í hverjum einangruðum pól eða fasa byggist á 30. gr. reglna um raforku og raflagnir eins og ákvæðið verði skýrt með hliðsjón af reglum viðurkenndra flokkunarfélaga. Hvað varðar bátinn Óla á Stað hafi verið um að ræða bagalega yfirsjón og telur SGS ótækt að líta svo á að með því hafi stofnunin framvegis lagt blessun sína yfir það að skip séu smíðuð með fyrirkomulagi sem ekki uppfylli reglurnar.
Úttektir nýsmíðaðra skipa séu vandasöm og yfirgripsmikil verkefni sem feli í sér að taka þurfi fjölmörg atriði til skoðunar. Hafi SGS brýnt það fyrir Seiglu að benda sérstaklega á þegar brugðið sé frá áður samþykktu fyrirkomulagi eða vafi leiki á túlkun reglna. Það sé rétt að báturinn Óli á Stað sé búinn spólurofum og þeim komið fyrir líkt og þeim sem ágreiningur máls þessa lúti að. Ekki hafi verið gerð athugasemd vegna rofanna og sé það miður. Hins vegar veiti jafnræðisregla stjórnsýslulaga mönnum almennt ekki tilkall til þess sem samrýmist ekki lögum. Hafi stjórnvald látið hjá líða að beita tiltekinni réttarreglu í afmörkuðu tilviki verði ekki talið að borgarar eigi almennt rétt á því að stjórnvöld haldi áfram að sýna af sér slíkt athafnaleysi. Þá áréttar SGS að í umræddri yfirsjón við skoðun bátsins Óla á Stað felist aðeins afmarkað tilvik en ekki slíkt frávik frá skráðum reglum í framkvæmd að talið verði að það geti haft í för með sér réttmætar væntingar aðila um að framvegis verði leyst úr málum með sambærilegum hætti. Krafa Seiglu feli í sér að SGS skuli framvegis bundin af afmörkuðu tilviki sem hafi orðið vegna yfirsjónar. Slíkt fái ekki staðist. Þá verði að gera auknar kröfur til Seiglu um þekkingu á þeim reglum sem gildi um smíði skipa þar sem um sé að ræða sérfræðinga í greininni sem hafi atvinnu af smíði skipa. Hafi Seigla verið í vafa um inntak 30. gr. reglna um raforku og raflagnir verði að telja að fyrirtækinu hafi borið að líta til reglna viðurkenndra flokkunarfélaga.
SGS fellst ekki á þau sjónarmið Seiglu að ekkert sé fram komið um það að spólurofar þeir sem um ræðir séu hættulegir eða varasamir. Margpólarofar með vörum í hverjum einangruðum pól eða margpólaaflrofar séu m.a. hannaðir til að verja rásir og innviði töflu, t.a.m. fyrir skammhlaupi. Spólurofar, líkt og þeir sem séu í Gullhólma, séu hins vegar ekki hannaðir til þess og hafi ekki eiginleika til þess. Skammhlaup geti haft í för með sér ljósbogamyndun. Orkuþéttni ljósboga sé línuleg við viðbragðstíma aflrofa eða öryggja og því sé mjög mikilvægt að rof eigi sér stað á fyrstu sekúndubrotunum eins og aflrofar og öryggi sannarlega geti gert. Enn fremur sé spóluvirkni á tengingu kraftsnerta innan aðaltaflna ekki jafn örugg og ef um væri að ræða aflrofa, en fyrirkomulaginu fylgi hætta á neistamyndun með tilheyrandi eldhættu. Eitt af meginmarkmiðum reglnanna hvað varðar rofa sé að mæla fyrir um öruggt fyrirkomulag sem m.a. feli sér varnir gegn neistamyndun.
Hvað varðar meðalhófsregluna bendir SGS á að reglan eigi fyrst og fremst við um matskenndar stjórnvaldsákvarðanir. Reglur um raforku og raflagnir, skýrðar með hliðsjón af reglum viðurkenndra flokkunarfélaga, skilji ekki eftir sig svigrúm til mats hvað varðar kröfu SGS um að spólurofunum verði skipt út. Vandséð sé hvernig meðalhófsreglan ætti að leiða til annarrar niðurstöðu en þeirrar að gera kröfu til þess að Seigla geri viðeigandi lagfæringar á nýsmíðinni. Varðandi rannsóknarregluna telur SGS að krafan um að spólurofum skuli skipt út fyrir margpólaaflrofa eða margpólarofa með vörum byggist á efnislegum rökum. Enn fremur verði að líta svo á að hin umdeilda krafa SGS sé til komin vegna ítarlegrar rannsóknar SGS sem leitt hafi í ljós að umræddir spólurofar hafi ekki uppfyllt viðeigandi reglur.
Í athugasemdum SGS sem mótteknar voru 19. maí sl. kemur fram að SGS hafi farið yfir málið að nýju í þeim tilgangi að kanna hvort fram komnar upplýsingar gæfu tilefni til að hverfa frá fyrri afstöðu. Sé það niðurstaða SGS að ekki sé unnt að hverfa frá fyrri afstöðu um að skipta beri út spólurofum fyrir margpólaaflrofa eða margpólarofa með vörum. Vísar SGS til álitsgerðar sérfræðings stofnunarinnar auk samskipta hennar við DNV GL. Í 1. gr. reglna nr. 28/1977 segi að um þau atriði sem reglurnar nái ekki til skuli eigi gerðar vægari kröfur en gerðar séu af viðurkenndum flokkunarfélögum. Í reglum DNV GL sé fjallað um þá rofa sem deilt er um. Þær reglur séu í samræmi við þær kröfur sem SGS hafi gert. Í samskiptum Seiglu og DNV GL sé vísað í reglur sem eigi ekki við um Gullhólma eins og fram komi í greinargerð sérfræðings. Þær reglur DNV GL sem eigi við um Gullhólma feli í sér, þrátt fyrir staðhæfingar Seiglu um annað, að fyrir bát af þeirri tegund sem Gullhólmi er skuli rofarnir vera aflrofar eða rofar og uppfylla þar til gerða staðla. Sé það í samræmi við niðurstöðu SGS.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Til umfjöllunar er ákvörðun SGS þess efnis að Seiglu beri að skipta út spólurofum úr skipinu Gullhólma. Hafa sjónarmið Seiglu og SGS verið rakin hér að framan.
Um eftirlit með skipum gilda lög nr. 47/2003. Samkvæmt 6. gr. þeirra laga er nýsmíði skipa háð eftirliti SGS í samræmi við reglugerð sem ráðherra setur. Þar sem þær reglur ná ekki til skulu ekki gerðar vægari kröfur en gerðar eru af viðurkenndum flokkunarfélögum um smíði skipa. Skal eigandi skips tilkynna SGS um smíðina. Áður en smíði hefst skal sá sem tekið hefur að sér smíði skips senda SGS smíðalýsingu, teikningar og önnur þau gögn sem SGS telur nauðsynleg vegna eftirlits. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að umræddum lögum er tekið fram í athugasemdum við 6. gr. að í ákvæðinu felist að smíðalýsingar og önnur gögn skuli send SGS áður en smíði hefst. Það sé afar mikilvægt að öll gögn sem nauðsynleg eru vegna öryggis skips og mengunarvarna berist áður en smíði hefst, bæði til að tryggja eftir föngum markmið laganna og hugsanlega koma í veg fyrir óþarfa kostnaðarauka síðar.
Um raforku og raflagnir gilda reglur nr. 28/1977 sem settar voru af ráðherra á grundvelli þágildandi laga um eftirlit með skipum. Í 1. mgr. 1. gr. reglnanna segir að þar sem annað sé ekki tekið sérstaklega fram skuli reglurnar gilda um skip sem smíðuð eru eftir gildistöku þeirra og eru ekki í flokki einhverra þeirra flokkunarfélaga sem viðurkennd eru af ríkisstjórninni. Um þau atriði sem reglurnar ná ekki til skuli eigi gerðar vægari kröfur en gerðar eru af viðurkenndum flokkunarfélögum. Í 30. gr. reglnanna er fjallað um greinar að aðaltöflu. Þar segir m.a. í 1. mgr. að strengir að aðaltöflu frá spennum, afriðlum, rafhlöðum, landtengingu og neyðartöflu skuli búnir margpólaaflrofa eða margpólarofa og vörum í hverjum einangruðum pól eða fasa. Þá er í viðauka við reglurnar gerð grein fyrir reglum tveggja viðurkenndra flokkunarfélaga sem starfa hér á landi og hvaða kröfur þau gera til rofa. Gera flokkunarfélögin kröfu um margpólaaflrofa eða margpólarofa með öryggjum sem uppfylla tiltekinn staðal líkt og fram kemur í viðaukanum. Byggist krafa SGS um að Seiglu beri að skipta út segulspólurofum fyrir margpólaaflrofa eða margpólarofa og vörum í hverjum einangruðum pól eða fasa á 30. gr. reglnanna eins og ákvæðið verði skýrt með hliðsjón af reglum viðurkenndra flokkunarfélaga.
Fyrir liggur að þann 1. júlí 2015 barst SGS beiðni frá Seiglu um yfirferð rafteikninga fyrir skipið Gullhólma. Voru þær teikningar samþykktar af SGS. Það var síðan við upphafsskoðun skipsins sem SGS varð ljóst að spólurofar stæðust ekki reglur og var þá krafist úrbóta.
Ráðuneytið tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í ákvörðun og umsögn SGS og telur að stofnuninni sé rétt að gera kröfu um að skip líkt og Gullhólmi séu búin margpólaaflrofum eða margpólarofum og vörum í hverjum einangruðum pól eða fasa. Telur ráðuneytið að fyrrgreind sjónarmið SGS séu í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 30. gr. reglna nr. 28/1997 sbr. einnig 1. mgr. 1. gr. reglnanna. Þá standi öryggissjónarmið til þess að ekki sé heimilt að gera undantekningu frá þeim reglum, sbr. það sem rakið hefur verið í umsögn SGS. Af þeirri ástæðu verði því ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun. Sú staðreynd að SGS hafi ekki gert sambærilegar athugasemdir vegna skipsins Óla í Stað breytir engu um framangreinda niðurstöðu enda getur röng afgreiðsla í því máli ekki leitt til þess að Seigla geti gert kröfu um sambærilega afgreiðslu í þessu máli.
Hins vegar telur ráðuneytið rétt að geta þess að SGS samþykkti framlagðar rafteikningar fyrir skipið Gullhólma og bendir ekkert til annars en að Seigla hafi verið í góðri trú við smíði skipsins í samræmi við samþykktar teikningar. Er þar um að ræða alvarlega yfirsjón af hálfu SGS og er þeim tilmælum beint til stofnunarinnar að gæta vel að yfirferð teikninga í framtíðinni.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Samgöngustofu frá 14. október 2015 um að skipta þurfi út spólurofum úr skipinu Gullhólma, skrn. 2911