Mál nr. IRR16010371

Ár 2016, þann 19. ágúst, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. IRR16010371

Kæra Primera Air

á ákvörðun

Samgöngustofu

I.      Kröfur og kæruheimild

Þann 27. janúar 2016 barst ráðuneytinu kæra [L] hrl., f.h. Primera Air (hér eftir nefnt PA) vegna ákvörðunar Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) í máli [X] og [Y] (hér eftir nefndur [X]&[Y]) nr. 63/2015 frá 14. desember 2015. Með ákvörðun Samgöngustofu var PA gert að greiða [X]&[Y] bætur að fjárhæð 400 evrur hvoru samkvæmt b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012, vegna seinkunar á flugi 6F104 frá Tenerife til Keflavíkur þann 26. ágúst 2015. Krefst PA þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og félaginu verði ekki gert að greiða bætur vegna seinkunar á flugi 6F104. [X]&[Y] hafa ekki látið málið til sín taka við meðferð þess hjá ráðuneytinu og lítur ráðuneytið svo á sem í því felist að krafist sé staðfestingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Ákvörðun SGS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 3. mgr. 126. gr. c laga um loftferðir nr. 60/1998.

II.        Kæruefni og ákvörðun SGS

 PA annaðist flug 6F104 sem áætlað var frá Tenerife þann 26. ágúst 2015 kl. 15:50 og áætluð lending í Keflavík kl. 20:20. Töf á brottför frá Tenerife var u.þ.b. 1. klst. Á leiðinni lenti vélin í Shannon á Írlandi þar sem áætlað var 20 mínútna stopp á meðan eldsneyti væri sett á vélina. Lent var á Shannon rúmlega 19:00. Klukkan 21:00, eftir u.þ.b. tveggja tíma bið í vélinni á Shannon vellinum, var farþegum hleypt úr vélinni og ákveðið að halda ekki áfram þar sem vinnutími áhafnar væri kominn yfir leyfilegan hámarkstíma. Farþegar fengu svo gistingu á Írlandi. Flugið fór svo í loftið kl. 16:30 frá Írlandi daginn eftir eða þann 27. ágúst 2015. Seinkun nam því alls um 22 klukkustundum. Er deilt um bótaábyrgð PA vegna seinkunarinnar.

Hin kærða ákvörðun er svohljóðandi:

I.                    Erindi

Þann 22. september sl. barst Samgöngustofu (SGS) kvörtun frá [Y] og [X], hér eftir kvartendur. Kvartendur áttu bókað flug með Primera air (PA), flugi 6F104 frá Tenerife til Keflavíkur þann 26. ágúst sl. Áætluð brottför var kl. 15.50 og lending í Keflavík kl. 20.20. Töf á brottför frá Tenerife var u.þ.b. 1. klst. og fengu kvartendur að vita að það væri vegna pappírsvinnu. Í kvörtun kemur fram að kvartendum hafi verið tilkynnt að ekki væri hægt að taka nógu mikið af eldsneyti fyrir beint flug til Íslands með Glasgow sem varavöll og að því væri flogið til Shannon á Írlandi þar sem ætti að vera 20 mínútna stopp á meðan eldsneyti væri sett á vélina. Lent var á Shannon kl. Rúmlega 19.00. Klukkan 21.00, eftir u.þ.b. tveggja tíma bið í vélinni á Shannon, var farþegum hleypt úr vélinni og ákveðið að halda ekki áfram þar sem vinnutími áhafnar væri kominn yfir leyfilegan hámarkstíma. Farþegar fengu svo gistingu á Írlandi. Daginn eftir, þann 27. ágúst sl., var náð í kvartendur á hótel kl. 11.00 og þeim tjáð að brottför væri kl. 14.00 en raunveruleg brottför var svo kl. 16.30.

Kvartendur fara fram á bætur skv. 7. gr. EB reglugerðar 261/2004 sbr. 1048/2012.

 

II.                  Málavextir og bréfaskipti

Aðkoma Samgöngustofu að þessu máli er óvenjuleg að því leyti að samskipti við Samgögnustofu hófust strax þann 27. ágúst en þá voru allmargir farþegar sem hringdu vegna flugsins þegar þeir voru staddir á Írlandi. Fyrirspurnir þeirra lutu að því hver væri þeirra réttur í tilfellum þar sem áhöfn flugs færi yfir leyfilegan hámarks vinnutíma, einnig var kvartað yfir litlum og misvísandi svörum frá flugfélaginu. Vegna fjölda hringinga sem SGS fékk var ákveðið að senda tölvupóst til PA þann 28. ágúst þar sem sagt var frá áðurnefndum fyrirspurnum.

Þann 1. september barst svar frá PA þar sem kemur fram að ástæða fyrir seinkuninni hafi ekki verið vinnutími áhafnar heldur veður á varaflugvöllum á Akureyri og Egilsstöðum. Með í svarinu voru veðurupplýsingar fyrir báða varaflugvellina sem og áætlaður vinnutími áhafnarinnar. Áætlaður vinnutími áhafnarinnar miðaðist við mætingu í Keflavík kl. 07:15 og lendingu þar aftur kl. 20.20 eða 13. klst. og 5 mínútur. Hámarks skipulagður vinnutími væri leyfður 14 klst. en hámarks leyfilegur vinnutími væri 15 klst., sem þýddi að síðasti mögulegi lendingartími í Keflavík hefði verið kl. 22.15 þann 26. ágúst sl. Í veðurupplýsingum sem sendar voru með svari PA kom fram að hvorugan flugvöllinn var hægt að nýta sem varaflugvöll.

Þann 2. september sendi SGS fyrirspurn til PA, í því skyni að varpa ljósi á þær takmarkanir sem PA hefði á aðstæðum við lendingu. Í svari félagsins sama dag kom fram að ekki hafi verið hægt að skipuleggja flug beint til Keflavíkur frá Tenerife vegna slæms veður á áðurgreindum varaflugvöllum, en næsti mögulegi varaflugvöllur hafi verið Glasgow. Til að notast við Glasgow sem varaflugvöll hefði hinsvegar þurft að taka svo mikið eldsneyti í Tenerife að vélin hefði farið yfir hámarks flugtaksþyngd. Af þessum sökum hafi þurft að lenda í Shannon til að taka aukaeldsneyti, en afleiðing þess hafi svo verið að áhöfnin fór yfir vinnutímamörk.

Þann 11. nóvember sendi SGS beiðni til PA um að fá tíma-yfirlit yfir hreyfingar vélarinnar þann 26. ágúst, Keflavík – Tenerife – Shannon, ásamt útskýringum á seinkunum. Einnig var beðið um staðfestingu á því að hægt hefði verið að fljúga frá Shannon til Keflavíkur með Glasgow sem varaflugvöll miðað við hleðslu vélarinnar. Svar PA barst þann 13. nóvember þar sem fram komu eftirfarandi upplýsingar: Brottför Keflavík 08.07, lending Tenerife 13.30. Brottför Tenerife 15.34, lending Shannon 19.22. Auk þess kom fram að seinkun á brottför frá Tenerife hefði verið vegna þess að ekki var hægt að fljúga beint til Keflavíkur vegna veðurs og að flugumsjón hjá PA hefði þurft að gera nýja flugáætlun með lendingu í Shannon. Hægt hafi verið að fljúga frá Shannon til Keflavíkur með Glasgow sem varavöll með u.þ.b. 7000 kg. undir hámarks flugtaksþyngd.

Þann 11. nóvember sendi SGS beiðni til Shannonflugvallar um að fá upplýsingar um hvenær vélin hafi lent, hvenær hafi verið byrjað að dæla á hana eldsneyti og hvenær því hafi lokið. Í svari Shannon þann 19. nóvember kemur fram að vélin hafi lent kl. 19.10, eldsneytisdæling hafi hafist kl. 20.30 og henni verið lokið kl. 20.55 og dæluslanga hafi verið aftengd kl. 21.00.

Einnig aflaði SGS sér upplýsinga um flugáætlanir PA í gagnagrunni flugstjórnarmiðstöðvar Isavia.

 

III.               Forsendur og niðurstaða Samgöngustofu

Neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta sem telja að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögum um loftferðir nr. 60/1998 eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra geta beint kvörtun til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 126. gr. c. Loftferðalaga. Stofnunin tekur málið til skoðunar í samræmi við ákvæði laganna og stjórnsýslulaga og sker úr ágreiningi með ákvörðun, sbr. 3. mgr. 126. gr. c og 140. gr. loftferðalaga, ef hann verður ekki jafnaður með öðrum hætti. Sú ákvörðun er bindandi.

Um réttindi flugfarþega er fjallað í reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður, sem var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er Samgöngustofa sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar samanber 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.

Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita í slíkum tilvikum er fjallað um í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram með skýrum hætti að flugrekandi skuli greiða bætur skv. 7. gr. reglugerðarinnar vegna tafa eða seinkunar eins og átt getur við þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009, í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07, komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerð EB nr. 261/2004 með þeim hætti að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi sínu sbr. 6. gr. reglugerðarinnar, eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Af þessu leiðir að allir farþegar sem verða fyrir þriggja tíma seinkun á flugi sínu eða meira, og koma á ákvörðunarstað þremur tímum seinna eða meira en upprunalega áætlun flugrekandans kvað á um, eiga rétt á bótum skv. 7. gr., nema flugrekandi geti sýnt fram á að töfin hafi verið vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Þetta dómafordæmi var staðfest með dómi Evrópudómstólsins í máli C-11/11 og hefur nú einnig verið lögfest með 6. gr. reglugerðar nr. 1048/2012.

Loftferðalögum nr. 60/1998 og reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega sem neytendur flugþjónustu. Meginreglan samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 er réttur farþega til skaðabóta skv. 7. gr. reglugerðarinnar sé um að ræða aflýsingu eða mikla seinkun á brottfarartíma flugs og ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt, sbr. dóm Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia og almennar meginreglur um túlkun lagaákvæða.

Álitamálið í þessu máli er hvort veður á varaflugvöllum á Íslandi hafi haft þau áhrif að ekki tókst að ljúka fluginu áður en áhöfn vélarinnar fór yfir leyfilegan vinnutíma. PA bendir á það að: ,,Það að áhöfnin renni út á vinnutíma er afleiðing en ekki orsök í þessu máli.“ Samgöngustofa vísar til þess að í 14. inngangslið EB reglugerðar 261/2004 kemur fram að skyldur flugrekanda falla í sumum tilvikum niður að hluta eða að fullu ef óviðráðanlegar aðstæður, sem ekki hefði verið hægt að afstýra, skapast, jafnvel þótt gerðar hafi verið nauðsynlegar ráðstafanir. Þá bendir Samgöngustofa á að á grundvelli 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 ber flugrekanda að gera allar nauðsynlegar ráðstafanir í því skyni að afstýra hinum óviðráðanlegu aðstæðum. Um nánari túlkun á 3. mgr. 5. gr. vísar Samgöngustofa til dóms Evrópudómstólsins í máli C-294/10 Eglitis & Ratnieks. Í dóminum kemur fram að túlka beri ákvæði 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 með þeim hætti: ,,að þar sem flugrekandi er skyldugur til að gera allar nauðsynlegar ráðstafanir til að afstýra óviðráðanlegum aðstæðum, skuli hann þar af leiðandi við skipulagningu flugs taka tillit til áhættunnar á töfum í tengslum við mögulegt atvik sem myndi teljast til óviðráðanlegra aðstæðna. Þar af leiðandi skal hann gera ráðstafanir um ákveðinn biðtíma til að flugrekandinn geti, ef mögulegt reynist, rekið flugið í heild sinni um leið og óviðráðanlegu aðstæðurnar hafa tekið enda.“

SGS véfengir ekki ástæður PA til að breyta um áætlun vegna veður á varaflugföllum. Það sem þarf því að taka til skoðunar er hvort að PA hafi gert allar nauðsynlegar ráðstafanir til að komast hjá þeim aðstæðum sem upp komu og leiddu til þess að vinnutími áhafnar fór yfir leyfilegan hámarkstíma.

Á grundvelli áður fram kominna upplýsinga frá PA liggur fyrir að síðasti mögulegi lendingartími í Keflavík var kl. 22.15 þann 26. ágúst. Þær veðurspár sem lágu fyrir kl. 05.00 að morgni 26. ágúst bentu til þess að PA þyrfti að breyta sínum áætlunum vegna heimferðarinnar. Þrátt fyrir það liggur fyrir að flugáætlun PA var ekki breytt fyrr en eftir að vélin kom til Tenerife. Þær tafir sem upp komu á heimleiðinni frá Tenerife, voru í fyrsta lagi u.þ.b. 50 mínútna töf á Tenerife vegna þess að það þurfti að endurskipuleggja heimflugið, og í öðru lagi á Shannon þar sem töf frá því að lent var og þangað til að eldsneytisáfylling hófst er óútskýrð. Þessi tvö atvik urðu svo til þess að áhöfnin rann út á tíma. Samgöngustofa bendir á að þrátt fyrir töfina á Tenerife þá hefði verið hægt að ná til Keflavíkur fyrir kl. 22.15 ef dæling eldsneytis á vélina hefði hafist strax á Shannon, en miðað við flugáætlun PA frá Shannon til Keflavíkur þá var áætlaður flugtími 2. klst. og 5 mínútur. Þá bendir SGS á að hægt hefði verið að endurskipuleggja heimflugið fyrr þar sem veðurspá lá fyrir um morguninn 26. ágúst.

Það er því mat Samgöngustofu að seinkun á heimkomu flugs 6F104 geti ekki fallið undir óviðráðanlegar aðstæður þar sem PA hafi sýnt fram á að félagið hafi viðhaft allar nauðsynlegar ráðstafanir þannig að vélin gæti lent í Keflavík áður en hámarks leyfilegum vinnutíma áhafnar lauk. Skal því PA greiða kvartendum bætur vegna seinkunar flugsins.

Í mati SGS á þeim upplýsingum sem bárust frá PA og öðrum upplýsingum sem Samgöngustofa aflaði sjálf, var notast við aðstoð sérfræðinga í flugrekstrardeild SGS.

Ákvörðunarorð:

Primera Air skal greiða hvorum kvartanda bætur að upphæð 400 evra skv. b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.

Ákvörðun þessi er kæranleg til innanríkisráðuneytis skv. 3. mgr. 126. gr. c loftferðalaga nr. 60/1998 og 18. gr. laga nr. 119/2012 um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála. Kæra skal berast ráðuneytinu innan þriggja mánaða frá því að viðkomandi var tilkynnt um ákvörðun þessa.

III.      Málsástæður PA, umsögn SGS og meðferð málsins í ráðuneytinu

Kæra PA barst ráðuneytinu með bréfi dags. 27. janúar 2016.

PA krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og félaginu verði ekki gert að greiða bætur vegna seinkunar á flugi 6F104.

PA byggir kröfu sína í fyrsta lagi á því að ákvörðun SGS beri ekki með sér að hverjum hún beinist, þ.e. ekki sé ljóst hver sé aðili málsins. Sá teljist aðili stjórnsýslumáls sem stjórnvaldsákvörðun beinist að, en ákvörðun teljist ekki stjórnvaldsákvörðun nema henni sé beint að tilteknum aðila eða aðilum. Þá fái ákvæði stjórnsýslulaga aðeins aðila málsins þau réttindi sem lögin kveða á um. PA vísar til þess að ákvörðun SGS beinist að ,,Primera air“. Til séu a.m.k. þrjú félög sem beri þetta nafn, Primera Air ehf. á Íslandi, Primera Air Nordic SIA í Lettlandi og Primera Air Scandinavia S.A. í Danmörku. Þó svo að tilkynning um ákvörðunina hafi verið send Primera Air Nordic SIA, beri ákvörðunin ekki með sér hvert þessara félaga eða hvort þau öll séu aðilar málsins og beri greiðsluskyldu. Þar af leiðandi sé óljóst hver njóti réttinda samkvæmt stjórnsýslulögum til að m.a. kæra ákvörðunina. Beri þar af leiðandi þegar að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

PA byggir á því í öðru lagi að SGS hafi ekki verið heimilt að skera úr ágreiningi vegna seinkunar á flugi 6F104, með ákvörðun nr. 63/2015. Vísar PA til þess að farþegar í flugi 6F104 hafi bókað sér flug með Primera Air Nordic SIA sem sé lettneskur lögaðili og með útgefið flugrekstrarleyfi í Lettlandi en ekki á Íslandi.

Vísar PA til þess að í 86. gr. loftferðalaga nr. 60/1998 sé gildissvið X. kafla laganna afmarkað. Í 1. mgr. 86. gr. laganna segi að ákvæði X. kafla gildi um allan flutning í loftfari á farþegum gegn greiðslu. Tekið sé fram í 2. mgr. 86. gr. að ákvæði X. kafla gildi um innanlandsflug skv. 1. mgr. sama hver flytjandinn sé og annað flug skv. 1. mgr. af hálfu flytjenda sem hafi íslenskt flugrekstrarleyfi, hvar sem það sé innt af hendi. Í 3. mgr. 87. gr. laganna komi fram að gildissvið 126. gr. sé sérstaklega skilgreint í ákvæðinu sjálfu. Þá sé reglugerð nr. 1048/2012 sett á grundvelli heimilda í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr., sbr. 145 gr. loftferðalaga. Framangreind ákvæði 106. og 126. gr. sé að finna í X. kafla loftferðalaga. Byggir PA á að landfræðilegt gildissvið 106. gr. loftferðalaga, þar sem fjallað er um ábyrgð flytjanda vegna tafa, ráðist af ákvæðum 2. mgr. 86. gr. en ekki af 126. gr. laganna. Hafa beri í huga að í íslenskum rétti sé það grundvallarregla að reglugerð eða önnur stjórnsýslugjörð verði að hafa stoð í lögum sem leiði af lögmætisreglunni. Reglugerð nr. 1048/2012 hafi jafnframt veitt reglugerð EB nr. 261/2004 gildi á Íslandi.

Þá vísar PA til þess að SGS taki við kvörtunum flugfarþega samkvæmt 1. mgr. 126. gr. c loftferðalaga, telji þeir að brotið hafi verið gegn loftferðalögum eða reglugerðum settum á þeirra grundvelli. Náist ekki að jafna ágreining á milli flugfarþega og flytjanda sé SGS heimilt að skera úr um ágreininginn með ákvörðun sbr. 3. mgr. 126. gr. c loftferðalaga, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 1048/2012.

Sem fyrr segir sé PA með lettneskt flugrekstrarleyfi en ekki íslenskt. Gildissvið X. kafla loftferðalaga sé takmarkað við flytjendur með íslenskt flugrekstrarleyfi í tilviki annars flugs en innanlandsflugs. Reglugerð nr. 1048/2012 sé sett með stoð í ákvæðum þessa kafla laganna. Verði því að telja ljóst að SGS geti aðeins tekið ákvarðanir er beinist að flytjendum með íslensk flugrekstrarleyfi í málum sem varða seinkun á flugi sem er ekki innanlandsflug. SGS hafi því skort heimild til að taka ákvörðun nr. 63/2015 vegna flugs 6F104 þar sem það hafi farið fram af hálfu flytjanda með lettneskt flugrekstrarleyfi.

Því til frekari stuðnings að SGS hafi skort heimild til töku hinnar kærðu ákvörðunar bendir PA á upplýsingar frá Trafikstyrelsen, systurstofnun SGS í Danmörku. Stofnunin líti svo á að það heyri ekki undir hana að taka við kvörtunum vegna brota á reglugerð EB nr. 261/2004, sé um að ræða flug frá öðru ESB eða EES landi. Engin ástæða sé til að ætla annað en að sömu sjónarmið eigi við um SGS. Þar sem flug 6F104 hafi farið frá Tenerife á Spáni, með viðkomu í Shannon á Írlandi og bæði Spánn og Írland séu aðildarríki að ESB sé ljóst að það heyri ekki undir SGS að taka til skoðunar kvartanir vegna flugs 6F104. Vegna framangreinds beri ráðuneytinu þegar að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Verði ekki fallist á að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi af framangreindum ástæðum byggir PA á því í þriðja lagi að seinkun flugs 6F104 hafi verið af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hafi verið unnt að afstýra þótt gripið hafi verið til allra nauðsynlegra ráðstafana sem með sanngirni hafi mátt ætlast til af PA. Bótaskylda skv. b-lið 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012, sé því ekki fyrir hendi í þessu máli.

Því til stuðnings vísar PA í sameinað mál Evrópudómstólsins C-402/07 og C-432/07 (Sturgeon o.fl.). Þar hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að túlka beri reglugerðina þannig að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi samkvæmt 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2014 þegar seinkun er a.m.k. þrjár klukkustundir, eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Það eigi hinsvegar ekki við ef flugfélagið getur sýnt fram á að ástæða seinkunar hafi verið óviðráðanlegar aðstæður sem ekki hafi verið hægt að koma í veg fyrir þó svo að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið viðhafðar. Þá bendir PA á það að Evrópudómstóllinn hafi staðfest þessa niðurstöðu sína í sameinuðu máli C-581/10 og C-629/10 (Nelson o.fl).

PA telur því ljóst að tvö skilyrði þurfi að vera uppfyllt til að flugrekandi losni undan bótaskyldu skv. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Reynt hafi á túlkun orðanna óviðráðanlegar aðstæður og nauðsynlegar ráðstafanir sem með sanngirni megi krefja flugrekanda um að grípa til, í nokkrum málum Evrópudómstólsins. Grundvallarmálið C-549/07 (,,Wallentin-Hermann“) og nýjasta málið frá dómstólnum á þessu sviði, C-257/14 (,,Van der Lans“), beri með sér að mikið þurfi til að koma svo tæknileg vandamál geti falið í sér óvenjulegar aðstæður. Aftur á móti hafi dómstóllinn ekki tekið afstöðu til veðurfræðilegra aðstæðna með sama afgerandi hætti. Þó liggi fyrir að lokun loftrýmis vegna eldgoss teljist til óviðráðanlegra aðstæðna, sbr. C-12/11 (,,McDonagh“). Í öllu falli sé ljóst að lykilatriðið við mat á því hvort aðstæður geti talist óviðráðanlegar sé það hvort þær séu ,,beyond the actual control of the air carrier“.

PA segist enga stjórn hafa haft á því hvernig veðrið hafi verið á flugvöllunum á Akureyri og Egilsstöðum daginn sem flug 6F104 hafi átt að fara fram. Telur félagið því ljóst að skilyrðið um óviðráðanlegar aðstæður sé uppfyllt. Þá bendir PA á að í raun hafi SGS fallist á það í hinni kærðu ákvörðun, sbr. orðalagið ,,SGS véfengir ekki ástæður PA til að breyta um áætlun vegna veðurs á varaflugvöllum“. Hin kærða ákvörðun sé villandi að þessu leyti því í henni sé skilyrðunum tveimur fyrir undanþágu blandað saman, sbr. orðalagið: ,,Það er því mat Samgöngustofu að seinkun á heimkomu flugs 6F104 geti ekki fallið undir óviðráðanlegar aðstæður þar sem PA hafi ekki sýnt fram á að félagið hafi viðhaft allar nauðsynlegar ráðstafanir“. Í Wallentin-Hermann segi berum orðum ,,not all extraordinary circumstances confer exemption“ sem sýni glögglega að skilyrðin fyrir undanþágu eru sjálfstæð gagnvart hvoru öðru.

Seinna skilyrðið fyrir undanþágu sé að PA hafi gripið til allra nauðsynlegra ráðstafana sem með sanngirni hafi mátt ætlast til af félaginu til að varna því að röskun yrði á flugi 6F104 vegna hinna óviðráðanlegu aðstæðna. Af málum Evrópudómstólsins Wallentin-Hermann og Eglitis leiði að kröfur til flugrekanda hverju sinni ráðist af aðstæðum hvers og eins og séu sveigjanlegar. Ekki sé um að ræða almennar lágmarkskröfur. PA lítur svo á að félagið hafi uppfyllt þær kröfur sem sanngjarnt sé að gera til aðgerða í tengslum við flug 6F104 miðað við þau sjónarmið sem birtast í dómum Evrópudómstólsins.

Í fyrsta lagi hafi PA tryggt fullnægjandi biðtíma við upphaflega skipulagningu flugsins upp á 1 klukkustund og 55 mínútur til að flugið gæti farið fram í heild sinni þrátt fyrir að ákveðin röskun yrði. Krafa um lengri biðtíma fæli í sér kröfu um óþolandi fórn PA, andstætt niðurstöðu dómstólsins í Eglitis o.fl. Í öðru lagi hafi efni varaskipulags PA fyrir flugið og tímasetningin þegar því var hrint í framkvæmd verið fullnægjandi. Hvað tímasetninguna varðar þurfi að hafa í huga þann veruleika sem flugrekendur standi frammi fyrir þegar þeir skipuleggja flug til Íslands. Það sé staðreynt að veður á Íslandi breytist gjarnan hratt. Í hinni kærðu ákvörðun gerir SGS þá kröfu til PA að félagið hafi átt að breyta skipulagningu flugs 6F104 fyrr en gert hafi verið, a.m.k. áður en flug 6F104 hafi komið til Tenerife og mögulega kl. 05:00 að morgni. Þessi krafa taki ekki mið af veðurfræðilegum veruleika á Íslandi. PA telur að félagið hafi með réttu beðið með að breyta skipulagningu flugsins enda óhætt að fullyrða að félagið hefði fengið ákúrur fyrir hefði það breytt skipulagningu strax, veðrið hefði svo breyst til hins betra á Íslandi yfir daginn og töf þar með orðið vegna óþarfrar millilendingar í Shannon. Mikilvægt sé að hafa í huga að flugstjórn félagsins hafi ekki setið með hendur í skauti sér allt þar til flug 6F104 hafi átt að fara í loftið heldur hafi fylgst stöðugt með þróun mála. Þá hafi vinna við að hrinda varaskipulagi í framkvæmd hafist klukkan rúmlega 14:00, tæpum 50 mínútum fyrir skipulagðan brottfarartíma frá Tenerife. Þetta sé hins vegar ekki lykilatriðið í málinu, en í hinni kærðu ákvörðun sé sérstaklega tekið fram að þrátt fyrir töfina á Tenerife þá hefði verið hægt að ná til Keflavíkur fyrir kl. 22:15 ef dæling eldsneytis á vélina hefði hafist strax á Shannon. Það sé því töfin í Shannon sem SGS virðist helst byggja ákvörðun sína á.

Efni varaskipulagsins hafi gert ráð fyrir smávægilegri töf á Tenerife annars vegar og í Shannon hins vegar. Heilt yfir hafi flug 6F104 sannarlega átt að vera komið til Keflavíkur innan þeirra tímamarka sem mörkuð höfðu verið af hámarks leyfilegum vinnutíma áhafnarinnar. SGS geri enga athugasemd við val á Glasgow flugvelli sem varaflugvelli fyrir flugið. Þá hafi PA samþykkt að greiða fyrir alla nauðsynlega aukaþjónustu á Shannon flugvelli til þess að biðtími þar yrði sem stystur og þjónustuaðilar á flugvellinum hafi fyrir lendingu þar samþykkt skipulag PA. Aðrir flugvellir en í Shannon, þ. á m. flugvellir sem þjónusta PA, hafi ekki hentað til millilendingar sökum fráviks frá upphaflegri fluglínu.

Að virtu framangreindu telur PA ljóst að félagið hafi gert allt það sem með sanngirni megi ætlast til af því til að tryggja að flug 6F104 gæti lent í Keflavík innan skekkjumarka þrátt fyrir veðurskilyrði á Akureyri og Egilsstöðum. Félagið hafi tryggt fullnægjandi biðtíma og sett upp varaskipulag sem hafi átt að duga miðað við hámarks leyfilegan vinnutíma áhafnarinnar. Ástæður tafanna í Shannon hafi ekkert með félagið að gera og það hafi ekki verið neitt sem félagið hafi getað gert til að fyrirbyggja þær. PA hafi gripið til þeirra nauðsynlegu ráðstafana sem hafi verið á færi þess og sem með sanngirni megi krefja það um að grípa til en þrátt fyrir það hafi veðrið á Akureyri og Egilsstöðum komið af stað atburðarás sem leitt hafi til þess að flug 6F104 hafi ekki komist til Keflavíkur fyrr en að kvöldi 27. ágúst 2015. Því sé síðara skilyrðið fyrir undanþágu frá bótaskyldu ótvírætt uppfyllt og beri ráðuneytinu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Að lokum bendir PA á að úrlausn AESA, spænsku systurstofnunar SGS, styðji þá niðurstöðu að skilyrði fyrir undanþágu frá bótaskyldu séu uppfyllt eins og sjá megi í meðfylgjandi gögnum málsins. Þann 22. desember síðastliðinn hafi stofnunin tekið ákvörðun í máli nr. 007600-15 vegna kvörtunar Íslendings sem hafi verið um borð í flugi 6F104. Stofnunin hafi litið svo á að það væri borðliggjandi að skilyrði undanþágunnar væru uppfyllt. Í ákvörðuninni segir: ,,In this case, AESA considers that the airline has proved the concurrence of extraordinary circumstances in this incident that prevent the airline from paying compensation pursuant to Regulation (EC) No. 261/2004. Accordingly, AESA considers that the air carrier is not obliged to pay you a compensation considering the concurrence of extraordinary circumstances which have been duly proved“. Í ljósi þess að reglur EES-réttar beri að túlka á samræmdan máta innan EES og hve afdráttarlaus niðurstaða AESA sé telur PA ófært annað en að ráðuneytið taki tillit til úrlausnarinnar í máli þessu og komist að samhljóða niðurstöðu.

Kæran var send [Y]&[X] til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 12. febrúar 2016. Engin gögn hafa borist frá [Y]&[X].

Kæran var send SGS til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 12. febrúar 2016. Umsögn SGS barst ráðuneytinu með bréfi dags. 18. apríl 2016. Kemur þar fram að stofnunin hafni því alfarið að ekki sé ljóst að hvaða flugrekanda ákvörðunin beinist. Vísað sé til þess að ákvörðunin beinist að Primera Air Nordic SIA, eins og fram komi í fylgibréfi með ákvörðun SGS, dags. 14. desember 2015. Ákvörðun SGS beinist að þeim flugrekanda sem starfrækti það flug sem til umfjöllunar er í máli þessu. Sá flugrekandi sé Primera Air Nordic SIA, en það megi sjá af því að kallmerki flugvélarinnar er skráð sem kallmerki Primera Air Nordic SIA. Það sé því að mati SGS alveg ljóst að hvaða flugrekanda ákvörðunin beinist. Þá vísar SGS einnig til þess að hvergi í samskiptum stofnunarinnar og PA á meðan málið var til meðferðar hjá SGS hafi því verið haldið fram að erindum SGS væri beint að röngum aðila. Né heldur hafi því verið haldið fram í málinu að PA hafi ekki fengið að koma á framfæri andmælum.

Þá telur SGS sig hafa heimild til að skera úr ágreiningi vegna seinkunar á flugi 6F104. Þannig bendir SGS á úrskurð ráðuneytisins í máli IRR13100066 þar sem Primera Air kærði ákvörðun SGS nr. 17/2013. SGS telur ljóst að ákvæðum reglugerðar nr. 1048/2012, sem veiti gildi reglugerð EB nr. 261/2014 og sett sé með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga, sé ætlað að ná til allra flytjenda sem fljúga til og frá landinu eða innan Íslands en takmarkist ekki við þá sem hafi íslenskt flugrekstrarleyfi. Vísist í því sambandi sérstaklega til þess að gildissvið 126. gr. loftferðalaga er afmarkað sérstaklega sbr. 3. mgr. 87. gr. laganna.

SGS hafnar alfarið þeirri staðhæfingu PA að stofnuninni hafi skort heimild til töku hinnar kærðu ákvörðunar þar sem Trafikstyrelsen í Danmörku líti svo á að undir hana eigi ekki þau mál sem koma frá öðru ESB eða EES ríki. Stofnunin vísar til þess að 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 um tilnefnd yfirvöld sem taka skulu við kvörtunum takmarki gildissvið þeirrar greinar ekki þannig að tilnefndum yfirvöldum sé óheimilt að taka við kvörtunum eigin ríkisborgara vegna flugs sem fari frá flugvelli annars ríkis. Þannig gildi að aðildarríki geti ákveðið að taka við kvörtunum vegna flugs sem ekki hefst á flugvöllum innan þeirra ríkja og hafi mörg ríki ESB ákveðið að þau taki við kvörtunum eigin ríkisborgara þegar svo háttar til.

Þá telur SGS það skýrt að á grundvelli reglugerðar EB nr. 261/2004 eigi allir farþegar sem verða fyrir þriggja tíma seinkun á flugi sínu eða meira, og koma á ákvörðunarstað þremur tímum seinna eða meira en upprunalega áætlun flugrekandans kveður á um, rétt á bótum nema flugrekandi geti sýnt fram á að töfin hafi verið vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hafi verið allar nauðsynlegar ráðstafanir, sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar og dóm Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008 í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia og almennar meginreglur um túlkun lagaákvæða. Líkt og fram komi í hinni kærðu ákvörðun véfengdi SGS ekki ástæður PA til þess að breyta um áætlun vegna veðurs á varaflugvöllunum á Akureyri og Egilsstöðum. Hins vegar liggi fyrir, eins og fram kemur í kærunni, að samkvæmt varaáætlun PA hafi tímasetning lendingar í Keflavík verið innan marka og því fullnægjandi.

Í hinni kærðu ákvörðun hafi SGS skoðað hvort PA hafi gert allar nauðsynlegar ráðstafanir til að komast hjá þeim aðstæðum sem upp hafi komið og leitt hafi til þess að vinnutími áhafnar hafi farið yfir leyfilegan hámarkstíma. Þannig hafi SGS vísað til þess að flugáætlun PA hafi ekki verið breytt og varaáætlun verið tekin í gagnið fyrr en eftir að vélin lenti á Tenerife. Í þessu sambandi bendi SGS á að veðurspá hafi legið fyrir um morguninn og hafi hún bent til þess að veður á varaflugvöllum myndi ekki breytast. Þá hafi SGS vísað til þess í ákvörðun sinni að töf PA á Shannon væri óútskýrð. Á grundvelli framangreinds hafi SGS komist að því að skilyrði reglugerðar EB nr. 261/2004 um að flugrekandi hafi viðhaft allar nauðsynlegar ráðstafanir til þess að afstýra hinum óviðráðanlegu aðstæðum, hafi ekki verið uppfyllt.

Þar sem framangreint skilyrði reglugerðar EB nr. 261/2004 hafi ekki verið uppfyllt hafi SGS ekki skoðað sérstaklega hvort atvik á Shannon flugvelli hafi talist til óviðráðanlegra aðstæðna á grundvelli reglugerðar EB nr. 261/2004. Af þeim sökum hafi ekki sérstaklega verið fjallað um þetta skilyrði í ákvörðun SGS en stofnunin bendi á að þrátt fyrir að SGS hafi í hinni kærðu ákvörðun ekki véfengt ástæður PA til að breyta upphaflegri flugáætlun vegna veðurs á umræddum varaflugvöllum, þá gildi að eftir að ný flugáætlum hafi komið í gagnið hafi ekki lengur verið um óviðráðanlegar aðstæður að ræða vegna veðurs.

Í ákvörðun sinni vísaði SGS m.a. til dóms Evrópudómstólsins í máli C-294/10 (Eglitis og Ratnieks). Í því máli kemur fram að á grundvelli 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 þar sem flugrekanda er skylt að viðhafa allar nauðsynlegar ráðstafanir í því skyni að koma í veg fyrir óviðráðanlegar aðstæður, þurfi flugrekandi að skipuleggja flug sitt þannig að möguleg seinkun sem hljótast kann af aðstæðum sem teljast óviðráðanlegar, sé tekin með í reikninginn. Þannig þurfi flugrekandi að gera ráð fyrir aukatíma sem geri flug mögulegt þegar hinum óviðráðanlegu aðstæðum ljúki.

SGS segir í umsögn sinni að í kæru PA komi fram nýjar upplýsingar er varði orsök tafanna í Shannon þar sem PA segi að strax hafi verið hafist handa við eldsneytisáfyllingu sem lokið hafi á tilsettum tíma. SGS telur rétt að nefna að stofnunin hafi ítrekað beðið um frekari upplýsingar og útskýringar frá PA í málinu, sbr. tölvupósta dags. 28. ágúst 2015, 2. september 2015, 7. september 2015, 21. september 2015 og 11. nóvember 2015. PA hafi þannig verið í lófa lagið að koma fyrr á framfæri þeim upplýsingum sem fyrst voru settar fram í kærunni. SGS ítrekar að ekkert hafi legið fyrir um ástæður tafarinnar í Shannon. Þannig hafi ekki legið fyrir að eldsneytisáfylling hafi hafist strax við komuna til Shannon eins og nú hefur komi fram í málinu og að töfin hafi stafað af mistökum starfsmanna á Shannon. Á grundvelli þess að PA hefði getað endurskipulagt flugið fyrr en raunin varð auk þess sem ástæður tafar á Shannon flugvelli hafi ekki legið fyrir við meðferð málsins hjá SGS, hafi stofnunin komist að þeirri niðurstöðu að PA hafi ekki sýnt fram á að félagið hafi viðhaft allar nauðsynlegar ráðstafanir í skilningi reglugerðar EB nr. 261/2004, enda hvíli sönnunarbyrðin alfarið á PA að þessu leyti.

Á grundvelli þeirra gagna sem nú hafa verið lögð fram í málinu frá PA og lúta að því að ástæður seinkunarinnar hafi verið að rekja til mistaka starfsmanna á Shannon flugvelli, telur SGS rétt að skoða hvort mistök starfsmannanna geti flokkast undir óviðráðanlegar aðstæður í skilningi reglugerðar EB nr. 261/2004. SGS vísar til þess að mistök starfsmanna á flugvelli verði almennt ekki talin til ,,óviðráðanlegra aðstæðna“ í skilningi reglugerðarinnar enda hafi Evrópudómstóllinn m.a. í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia talið að við túlkun á því hvort óviðráðanlegar aðstæður séu fyrir hendi eða ekki, beri að gera greinarmun á því hvað teljist hluti af venjulegri starfsemi flugrekanda og hvað ekki. Til þess að atvik teljist til óviðráðanlegra aðstæðna verði það að falla utan þess sem talið verði til venjulegrar starfsemi flugrekanda. Þannig hafi SGS áður kveðið á um það í kvörtunarmáli að það að hleðslubíll flugafgreiðsluaðila hafi rekist utan í flugvél og ollið tjóni á vélinni yrði að teljast þáttur í venjulegri starfsemi flugrekanda. Óhappið hafi átt sér stað vegna mannlegra mistaka starfsmanna sem ekki sé hægt að láta neytendur bera hallann af. Umrædd ákvörðun SGS hafi verið kærð til innanríkisráðuneytis sem staðfest hafi ákvörðunina með úrskurði í máli nr. IRR14050225. Með vísan til framangreinds sé það mat SGS að mistök starfsmanna á flugvellinum í Shannon við eldsneytisafgreiðslu geti ekki talist til óviðráðanlegra aðstæðna í skilningi reglugerðar EB nr. 261/2004 enda hljóti eldsneytisafgreiðsla óumdeilanlega að vera hluti af venjulegri starfsemi flugrekanda.

SGS bendir á að í 13. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sé tekið fram að þegar starfandi flugrekandi greiði skaðabætur eða uppfyllir aðrar skuldbindingar samkvæmt reglugerðinni skuli ekkert ákvæði reglugerðarinnar túlkað þannig að það takmarki rétt hans til að krefjast skaðabóta frá hvaða einstaklingi sem er, þ.m.t. þriðju aðilum, í samræmi við gildandi lög. Þannig geti PA krafið starfsmenn Shannon flugvallar um skaðabætur vegna þess tjóns sem það telur sig hafa orðið fyrir vegna mistaka þeirra.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 22. apríl 2016 var PA gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Bárust þau ráðuneytinu með bréfi PA dags. 13. maí 2016.

Í andmælum sínum vísar PA til þess sem fram kemur í kæru að það sé ekki nóg að fullnægjandi tilgreining á aðila máls komi fram í fylgibréfi ákvörðunar heldur eigi hún að koma fram í ákvörðuninni sjálfri. Það sé sjálfsögð krafa að fullnægjandi tilgreining komi fram í upphafi ákvörðunar og ekki síst í ákvörðunarorði. Kallmerki flugs 6F104 sé t.a.m. eitthvað sem hefði átt að koma fram í upphafi ákvörðunar SGS til að rökstyðja það hvers vegna ákvörðun hafi verið beint að ákveðnum flugrekanda.

Hvað varðar þá athugasemd PA að SGS hafi ekki haft heimild til töku hinnar kærðu ákvörðunar vísar PA til þess að í úrskurði innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR13100066 hafi verið litið framhjá skýru orðalagi 2. mgr. 86. gr. og gildissvið 126. gr. sbr. 3. mgr. 87. gr. hafi verið beitt um þau atvik sem þar hafi verið um að ræða. PA bendi á að ákvæðið taki samkvæmt orðanna hljóðan til afmarkaðra aðstæðna og feli skýrlega í sér undantekningu frá meginreglu 2. mgr. 86. gr. Aðstæðurnar sem séu uppi í máli þessu, þ.e. tafir, heyri hins vegar undir 106. gr. laganna, en ekki undir 126. gr. þeirra. Telur PA þar af leiðandi að valdsvið SGS í málinu eigi að ráðast af 2. mgr. 86. gr. fremur en 126. gr., enda ráðist landfræðilegt gildissvið 106. gr. af 2. mgr. 86. gr. Ráðuneytinu beri að fara eftir lögum, sbr. lögmætisreglu, ekki breyta þeim. 

Þá bendir PA á að tilvísun SGS til þess að aðildarríki geti ákveðið að taka við kvörtunum vegna flugs sem ekki hefst á flugvöllum innan þeirra ríkja og að mörg ríki ESB hafi ákveðið að þau taki við kvörtunum eigin ríkisborgara þegar svo hátti til sé ekki stutt neinum gögnum. Þá skuli þess getið að á eyðublaði SGS fyrir kvartanir flugfarþega komi skýrt fram að bær aðili til að fjalla um kvörtun hverju sinni sé yfirvald í því ,,aðildarríki þar sem atvik áttu sér stað“.

Þá mótmælir PA því sem virðist byggt á í umsögn SGS að við PA sé að sakast hafi hin kærða ákvörðun verið byggð á ófullnægjandi upplýsingum um tafir í Shannon. Hafi SGS um þetta lagt fram og vísað til tölvupóstsamskipta frá 11. nóvember 2015. PA bendir á að í fyrirspurn SGS þann dag, sbr. fyrirliggjandi gögn, hafi verið óskað eftir skýringum á seinkuninni ef einhverjar væru. Svar PA, dags. 11. nóvember 2015, hafi ekki vikið að þessu atriði og hafi verið greint frá því að fyrirspurninni yrði svarað tveimur dögum síðar, sbr. fyrirliggjandi gögn. Það sé því einkennilegt að SGS vísi í tölvupóst PA frá 11. nóvember 2015. Í póstinum sem barst frá PA tveimur dögum síðar, þann 13. nóvember 2015, hafi ekki sérstaklega verið vikið að töfum á Shannon flugvellinum heldur að orsökum þess að flugið í heild hafi riðlast til, þ.e. veðrinu á varaflugvöllum á Íslandi. Svar SGS sama dag hafi ekki gefið PA ástæðu til að ætla að atvik á Shannon flugvelli hefðu sérstaka þýðingu í augum SGS. Þvert á móti hafi innihald póstsins gefið ástæðu til að ætla að tafir á Tenerife hafi verið það sem málið snérist um. Það sé því ekki við PA að sakast að ítarlegri upplýsingar hafi ekki verið sendar SGS á sínum tíma um atvik á Shannon flugvelli. Þá telur PA að félagið hafi alltaf verið boðið og búið til að svara fyrirspurnum SGS. Þannig hafi PA sent upplýsingar til SGS þann 1. september, 2. september, 10. september, 23. september og 13. nóvember 2015. Á öllum stigum hafi svör PA samræmst spurningum SGS, þ.e. útskýrt hafi verið hvers vegna flug 6F104 hafi riðlast sökum veðurs á varaflugvöllum á Íslandi og hvers vegna valið hafi verið að millilenda á Shannon.

Í samræmi við framangreint hafnar PA því að félagið beri ábyrgð á skorti á upplýsingum á fyrri stigum enda sé það stjórnvald sem skal sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Hvað varðar þá athugasemd SGS að hvergi sé tilgreint hvenær stigarnir hafi verið fjarlægðir frá vélinni í Shannon, telur PA þá tímasetningu engu máli skipta. Þau gögn er fylgdu kæru félagsins beri það skýrlega með sér að tíminn sem leið frá því að áfyllingu lauk og þar til stigar voru fjarlægðir hafi gert það að verkum að flugstjóra varð ljóst að áhöfnin gæti ekki lokið fluginu fyrr en kl. 22:15. Þar sem það sé óumdeilt skipti engu máli hvenær nákvæmlega stigarnir hafi verið fjarlægðir.

Þá gerir PA verulegar athugasemdir við þá umfjöllun SGS að skilyrði undanþágu frá bótaskyldu séu ekki uppfyllt í málinu. Umsögn SGS beri þess merki að vera endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun með tilliti til nýrra upplýsinga um atvik á Shannon flugvelli, þó að lokum sé niðurstaða sú sama, þ.e. að PA sé bótaskylt. Bendir PA á að stjórnvaldi sé óheimilt að endurskoða ákvarðanir sínar með slíkum hætti enda hafi stjórnvaldsákvörðun bindandi réttaráhrif um úrlausn tiltekins máls fyrir þann eða þá sem henni er beint að svo og það stjórnvald er hana tók.

Líkt og skýrlega megi ráða af ákvörðun SGS hafi verið fallist á það að veðrið á Egilsstöðum og Akureyri hafi verið ástæða tafar á flugi 6F104. Hafi því sannarlega verið um að ræða óviðráðanlegar aðstæður. Á þessu sé jafnframt byggt í kæru og gengið út frá því að um þetta hafi ekki verið deilt. Það hafi verið þessar óviðráðanlegu aðstæður, þ.e. veðrið, sem að endingu hafi orðið þess valdandi að áhöfnin hafi runnið út á tíma. Hafi það ekki verið fyrir veðrið hafi PA aldrei þurft að millilenda á Shannon flugvelli og hægt hefði verið að fljúga beint til Keflavíkur án millilendingar. Á þessu sé málið uppbyggt en deilan hafi svo snúist um það hvort PA hafi gripið til allra nauðsynlegra ráðstafana sem því hafi verið fært að grípa til svo komast hafi mátt hjá töfum vegna hinna óviðráðanlegu aðstæðna. Á grundvelli þess að varaáætlun hafi ekki verið tekin strax í notkun og þess að tafir á Shannon væru óútskýrðar hafi SGS talið að PA hafi ekki viðhaft allar nauðsynlegar ráðstafanir til þess að afstýra hinum óviðráðanlegu aðstæðum. Skilyrði undantekningarákvæðisins hafi því ekki verið uppfyllt. Megi því sjá að SGS hafi litið, réttilega, til atvika á Shannon eingöngu með tilliti til þess hvort uppfyllt hafi verið skilyrðið um að gripið hafi verið til allra nauðsynlegra ráðstafana, ekki með tilliti til þess hvort um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða, enda hafi stofnunin þegar fallist á að svo hafi verið vegna veðuraðstæðna.

PA gagnrýnir það að í umsögn sinni segi SGS hins vegar, og þvert á fyrri niðurstöðu sína og AESA, að þar sem skilyrði reglugerðarinnar hafi ekki verið uppfyllt, þ.e. hvað varði nauðsynlegar ráðstafanir, hafi SGS ekki sérstaklega skoðað atvik á Shannon flugvelli og hvort þau teldust til óviðráðanlegra aðstæðna. Af þeim sökum hafi ekki sérstaklega verið fjallað um þetta skilyrði í ákvörðun SGS en bent sé á að þrátt fyrir að ekki hafi verið véfengdar ástæður PA til að breyta upphaflegri flugáætlun vegna veðurs á umræddum varaflugvöllum, þá gildi að eftir að ný flugáætlun hafi komið í gagnið hafi ekki lengur verið um óviðráðanlegar aðstæður að ræða vegna veðurs. Þá hafi þurft á grundvelli nýrra gagna að kanna hvort töfin á Shannon yrði rakin til óviðráðanlegra aðstæðna. Hafi SGS komist að þeirri niðurstöðu að svo hafi ekki verið og fjalli nú ekkert um athugasemdir PA hvað varðar það hvort gripið hafi verið til allra nauðsynlegra ráðstafana. Um þetta hafi ekki einu orði verið minnst í ákvörðun SGS og í ljósi nýrra upplýsinga um tafir á Shannon flugvelli virðist SGS hafa tekið u-beygju í röksemdafærslu sinni og marka málinu algerlega nýjan farveg. SGS virðist hins vegar allt í einu líta svo á að það þurfi að skoða varaskipulagið algerlega án tengsla við veðrið sem knúð hafi PA til að víkja frá aðalskipulaginu til að byrja með og hrinda varaskipulaginu í framkvæmd. Óljóst sé hvers vegna SGS hafi ekki tekið þessa stefnu strax í upphafi í ákvörðun sinni í stað þess að skipta nú skyndilega um skoðun.

Þessu mótmælir PA harðlega. Efni flugskipulagsins og atriði tengd framkvæmd þess eigi að sjálfsögðu að skoða í tengslum við skilyrðið um nauðsynlegar ráðstafanir sem með sanngirni megi ætlast til af kæranda. Í því sambandi sé rétt að geta þess að flugnúmer 6F104 hafi verið fyrir flug frá Tenerife til Keflavíkur, ekki frá Shannon til Keflavíkur, og verði samkvæmt því að líta á atburði eins og þeir blöstu við á Tenerife. PA haldi því ekki fram hérna að atvik á Shannon hafi talist til óviðráðanlegra aðstæðna, enda það málinu algerlega óviðkomandi. Það hafi þvert á móti verið veðrið á Íslandi sem teldist til óviðráðanlegra aðstæðna og PA hafi gert allt sem með sanngirni megi ætlast til af því til að varna röskun á flugi út af þessum óviðráðanlegu aðstæðum. PA áskilur sér samt sem áður allan rétt hvað þetta varðar.

Að lokum bendir PA á það að hefði aðstaðan verið sú að veður hafi verið í lagi en tafir hefðu frá upphafi orðið vegna vinnulags starfsmanna t.d. á flugvellinum í Tenerife megi þannig vel vera að málunum hefði verið háttað öðruvísi. Aðstæður hafi bara einfaldlega ekki verið með þeim hætti í þessu máli og verði útúrsnúningar SGS í umsögninni að teljast verulega ámælisverðir, þegar haft sé í huga að um stjórnvald sé að ræða. Því telur PA að SGS taki í umsögn sinni ekki að neinu leyti afstöðu til röksemda PA sem fjalla um það að félagið hafi gripið til allra nauðsynlegra ráðstafana heldur endurtaki forsendur hinnar kærðu ákvörðunar og fjalli svo um atvik á Shannon flugvelli í samhengi við skilyrðið um óviðráðanlegar aðstæður og kippi þeim þannig alfarið úr samhengi við veðrið á Akureyri og Egilsstöðum. Deilan snúist, sem áður, um það hvort gripið hafi verið til allra nauðsynlegra ráðstafana og líta eigi til atvika á Shannon í því samhengi sem hluta af þeim ráðstöfunum, sem gripið hafi verið til. Um það að PA hafi sannarlega gripið til allra nauðsynlegra ráðstafana vísar kærandi alfarið til umfjöllunar sinnar í kæru.

Með bréfum til aðila málsins, dags. 25. maí 2016, var tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar.

IV.      Niðurstaða ráðuneytisins

Krafa PA lýtur að því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og félaginu verði ekki gert að greiða bætur vegna seinkunar á flugi 6R104. Byggir PA kröfu sína á því í fyrsta lagi að hin kærða ákvörðun beri ekki með sér að hverjum hún beinist, í öðru lagi að SGS hafi ekki haft heimild til að taka hina kærðu ákvörðun og í þriðja lagi að skilyrði undanþágu frá bótaskyldu séu uppfyllt. [X]&[Y] hafa ekki látið málið til sín taka við meðferð þess hjá ráðuneytinu og lítur ráðuneytið svo á sem í því felist að krafist sé staðfestingar hins kærða úrskurðar.

PA byggir á því í fyrsta lagi að hin kærða ákvörðun beri ekki með sér að hverjum hún beinist. Fyrir liggur í fylgibréfi með hinni kærðu ákvörðun að ákvörðunin beinist að Primera Air Nordic SIA. Þá telur ráðuneytið ljóst að ákvörðunin beinist að þeim flugrekanda er starfrækti það flug sem til umfjöllunar er í málinu, þ.e. flug 6F104. Ráðuneytið telur því skýrt að hverjum ákvörðunin beinist og felst ekki á rök PA er það varðar.

Byggir PA á því í öðru lagi að félagið sé með lettneskt flugrekstrarleyfi en ekki íslenskt og SGS sé því ekki heimilt að taka ákvörðun þá sem um er deilt. Um loftflutninga er fjallað í X. kafla loftferðalaga nr. 60/1998. Samkvæmt 1. mgr. 86. gr. laganna gilda lögin um allan flutning í loftfari á farþegum, farangri og farmi gegn greiðslu. Þá gildir ákvæði kaflans einnig um ókeypis flutning enda annist flytjandi flutning. Samkvæmt 2. mgr. 86. gr. gildir ákvæði kaflans um innanlandsflug á Íslandi samkvæmt 1. mgr. hver sem flytjandinn er og annað flug samkvæmt 1. mgr. af hálfu flytjenda sem hafa íslenskt flugrekstrarleyfi, hvar sem það er innt af hendi.

Í 87. gr. loftferðalaga er fjallað nánar um gildissvið kaflans. Kemur þar m.a. fram í 3. mgr. ákvæðisins að gildissvið 125. gr. og 126. gr. laganna sé markað sérstaklega í ákvæðunum sjálfum. Samkvæmt 1. mgr. 126. gr. loftferðalaga er flytjendum, sem fljúga til eða frá landinu eða innan Íslands, skylt að greiða bætur til farþega sem vísað er frá flugi vegna umframskráningar og niðurfellingar flugs enda hafi farþegi farseðil í fullu gildi, staðfesta farskráningu með fluginu sem um ræðir og hafi komið til skráningar á tilskildum tíma. Samkvæmt 3. mgr. 126. gr. skal kveðið nánar á um bætur vegna umframskráningar og niðurfellingar flugs og um frávísun farþega, fyrirkomulag bótagreiðslna, upphæð bóta og aðrar úrbætur til handa farþega með reglugerð. Á sama hátt segir í 2. mgr. 106. gr. loftferðalaga að flytjendum sem fljúga til eða frá landinu eða innan Íslands sé skylt að greiða bætur til farþega eða eigenda farangurs eða farms eftir atvikum enda hafi orðið tjón vegna tafa í flutningi. Þá kemur fram í 4. mgr. 106. gr. að ráðherra sé heimilt að kveða nánar á um bætur, svo sem fyrirkomulag bótagreiðslna, ferðatilhögun, upphæð bóta og aðrar úrbætur til handa farþegum eða eigendum farangurs eða farms og eftirlitsheimildir SGS með reglugerð.

Í gildi er reglugerð nr. 1048/2012 um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum í flugi sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst, seinkað eða flýtt eða vegna tapaðs farangurs eða tjóns á honum. Veitir umrædd reglugerð gildi reglugerð EB nr. 261/2004. Er reglugerð nr. 1048/2012 sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga. Telur ráðuneytið ljóst að ákvæðum reglugerðarinnar sé ætlað að ná til allra flytjenda sem fljúga til og frá landinu eða innan Íslands en takmarkist ekki við þá sem hafi íslenskt flugrekstrarleyfi. Vísast í því sambandi sérstaklega til þess að gildissvið 126. gr. loftferðalaga er afmarkað sérstaklega sbr. 3. mgr. 87. gr. laganna. Líkt og fram kemur í umsögn og ákvörðun SGS fjallar reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður. Var reglugerð þessi innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 2. gr. þeirrar reglugerðar er SGS sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Í því ljósi telur ráðuneytið að SGS hafi verið bær um að taka hinu kærðu ákvörðun.

Í þriðja lagi byggir PA á því að skilyrði undanþágu frá bótaskyldu séu uppfyllt. Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita er fjallað í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram að flugrekandi skuli greiða bætur samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar með sama hætti og þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009 í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerðina þannig að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi samkvæmt 6. gr. eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Liggur þannig fyrir að verði farþegar fyrir þriggja tíma seinkun á flugi eða meira sem gerir það að verkum að þeir koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunaleg áætlun flugrekandans kvað á um geta þeir átt rétt á bótum samkvæmt 7. gr. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. ber þó flugrekanda ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst eða því seinkað af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. hvílir sönnunarbyrðin á flugrekandanum.

Fyrir liggur að brottför flugs 6F104 frá Tenerife til Keflavíkur seinkaði verulega. Seinkaði komu þeirra [X]&[Y] á ákvörðunarstað um tæplega sólarhring þar sem millilenda þurfti í Shannon á Írlandi. Byggir PA á því að félaginu sé ekki skylt að greiða skaðabætur þar sem atvikið falli undir óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sem ekki hafi verið unnt að afstýra þrátt fyrir að gripið hafi verið til allra nauðsynlegra ráðstafana sem sanngirni hafi mátt ætlast til af félaginu. Bendir PA á það að veðrið á Íslandi hafi gert það að verkum að varaflugvellirnir á Egilsstöðum og Akureyri hafi ekki verið nothæfir, það hafi því þurft að skipuleggja varaleið og því hafi brottför flugs frá Tenerife seinkað. Á flugvellinum í Shannon hafi svo átt að vera stutt stopp þar sem fyllt var á eldsneyti vélarinnar. Það stopp tafðist sem varð þess valdandi að áhöfn flugsins fór yfir hámark leyfilegs vinnutíma. Í kjölfarið hafi farþegum vélarinnar verið komið fyrir á hótelum og brottför flugsins seinkað þar til daginn eftir.

Ráðuneytið bendir á að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er með reglugerðinni leitast við að auka neytendavernd með því að skýra réttindi farþega og kveða á um meðferð kvartana með það fyrir augum að einfalda málsmeðferð og auðvelda úrlausn mála. Þá bendir ráðuneytið á að það er meginregla samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 að farþegar eigi rétt á skaðabótum verði þeir fyrir aflýsingu eða mikilli seinkun á flugi. Sönnunarbyrði fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið uppi hvílir alfarið á flugrekandanum og ber honum að sýna fram á að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir aflýsinguna eða seinkunina. Takist sú sönnun ekki ber flugrekandinn hallann af þeim sönnunarskorti. Þar sem reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt. Þá bendir ráðuneytið á að í dómi Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli C-549/07, hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að tæknilegt vandamál eitt og sér teljist ekki óviðráðanlegar aðstæður sem réttlæti niðurfellingu á skyldu til greiðslu skaðabóta. Í því sambandi vísaði dómstóllinn í 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 þar sem fram kemur að slíkar aðstæður geti t.a.m. skapast af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samrýmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafi áhrif á starfsemi flugrekandans. Verði að telja það hluta af venjulegri starfsemi flugrekanda að leysa tæknileg vandamál sem koma í ljós við viðhald eða stafa af vanrækslu á viðhaldi. Ef aðstæður eiga hins vegar rætur að rekja til atvika sem eru ekki hluti af venjulegri starfsemi flugrekanda sé hann undanþeginn frá því að greiða skaðabætur.

Í fyrri ákvörðunum SGS og ráðuneytisins hefur verið fallist á það að veður geti talist til óviðráðanlegra aðstæðna. Líkt og fram kemur í 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar ber flugrekanda að gera allar nauðsynlegar ráðstafanir í því skyni að afstýra hinum óviðráðanlegu aðstæðum. Ráðuneytið fellst því á það með PA að vegna veðurs hafi verið rétt að grípa til þess ráðs að styðjast við flugvöllinn í Glasgow til vara í stað flugvalla Akureyrar og Egilsstaða og millilenda því í Shannon á Írlandi til eldsneytisáfyllingar. Ráðuneytið telur að með því hafi hinum óviðráðanlegu aðstæðum verið afstýrt.

Þá kemur til skoðunar ástæða þess að vélinni seinkaði á Shannon flugvelli og áhöfn vélarinnar fór yfir leyfilegan vinnutíma. PA telur ástæðu þess vera þá að starfsmenn flugvallarins hafi gleymt að fjarlægja stiga er þeir luku eldsneytisáfyllingu og vélin hafi af þeim sökum setið föst á vellinum. Ráðuneytið lítur svo á að starfsemi tengd eldsneytisáfyllingu flugvéla sé óhjákvæmilegur þáttur í rekstri flugrekanda og gildi einu þótt slík þjónusta sé keypt af þriðja aðila. Af þessum ástæðum falli einnig óhöpp sem tengjast slíkri starfsemi eða notkun tækja sem nauðsynleg eru til að annast starfsemina undir venjulega starfsemi flugrekenda en ekki undir óviðráðanlegar aðstæður, sbr. það sem að framan er rakið. Með vísan til þessa telur ráðuneytið að atvik þau sem áttu sér stað á Shannon flugvelli og leiddu til þess að áhöfn vélarinnar fór yfir leyfilegan vinnutíma geti ekki talist til óviðráðanlegra aðstæðna heldur sé óhjákvæmilegur þáttur í rekstri flugrekanda.

Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun. Eiga [X]&[Y] því rétt á skaðabótum að fjárhæð 400 evrur hvort. sbr. ákvæði b-liðar 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun er staðfest.