Kópavogsbær - Leiðbeiningarskylda, rökstuðningur f.h. fjölskipaðs stjórnvalds
Árni J. Valsson og Halldóra Harðardóttir
29. júní 2007
FEL 05110005
Fjallalind 16
201 Kópavogi
Hinn 29. júní 2006 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi:
úrskurður:
Með erindi, dags. 31. nóvember 2005 (á að vera 31. október), sem móttekið var í
félagsmálaráðuneytinu þann 2. nóvember sama ár, kærðu Árni J. Valsson og Halldóra
Harðardóttir úthlutun Kópavogsbæjar á byggingarlóðum sem fram fór í bæjarráði 28. júlí 2005
og var staðfest af bæjarstjórn Kópavogsbæjar þann 30. ágúst 2005.
Erindi kærenda var sent kærða, Kópavogsbæ, til umsagnar með bréfi, dags. 16. nóvember 2005.
Umsögn kærða er dagsett 2. desember 2005. Með bréfi, dags. 5. desember 2005, var kærendum
gefinn kostur á að gera athugasemdir vegna umsagnar kærða. Með bréfi, dags. 21. desember
2005, senda kærendur athugasemdir. Með bréfi, dags. 28. desember 2005, voru athugasemdir
kærenda sendar kærða til skoðunar. Frekari athugasemdir bárust frá kærða með bréfi, dags. 16.
janúar 2006. Með bréfi, dags. 8. mars 2006, óskaði ráðuneytið eftir afriti af auglýsingu um
lóðaúthlutun og jafnframt var óskað eftir eintaki af þeim gögnum og leiðbeiningum sem
umsækjendur um byggingarlóðir fengu í hendur frá Kópavogsbæ. Umbeðin gögn bárust þann 28.
mars 2006.
I. Málavextir.
Kærendur hafa fimm sinnum sótt um byggingarrétt fyrir íbúðarhús hjá Kópavogsbæ og ætíð
verið synjað, sbr. bréf Kópavogsbæjar, dags. 31. október 2003, 26. nóvember 2003, 11. mars
2004, 31. ágúst 2004 og 5. ágúst 2005, þar sem tilkynnt var um synjun.
Umsókn kærenda, sem dagsett var 28. júní 2005, var útfyllt á þar til gert eyðublað
Kópavogsbæjar, þar sem fram komu upplýsingar um umsækjendur. Kærendur sóttu sem fyrsta
val um lóðina Fróðaþing 37 og til vara lóðirnar Fróðaþing 38 og Frostaþing 7. Á fundi bæjarráðs
Kópavogsbæjar þann 28. júlí 2005 fór lóðaúthlutun fram. Gerð var tillaga um úthlutun lóða sem
staðfest var af bæjarstjórn Kópavogsbæjar á fundi þann 30. ágúst sama ár og voru kærendur ekki
á meðal þeirra sem fengu lóð. Með bréfi, dags. 10. ágúst 2005, óskuðu kærendur eftir
rökstuðningi vegna synjunar um lóðarúthlutun sem þeim var tilkynnt með bréfi, dags. 5. ágúst
2005. Með bréfi, dags. 30. ágúst 2005, fengu kærendur rökstuðning bæjarins.
Rökstuðningur Kópavogsbæjar fyrir synjuninni, sem kærendur óskuðu eftir, barst með bréfi,
dags. 30. ágúst 2005. Þar segir meðal annars: „Með umsókn yðar fylgdi bráðabirgðagreiðslumat
frá SPRON og fram kom að staðfesting á því væri án ábyrgðar. Ekki fylgdi yfirlýsingu banka eða
lánastofnunar um lánafyrirgreiðslu. Yfirlýsing þessi uppfyllti þannig ekki skilyrði um mat á
greiðsluhæfi og yfirlýsingu um fjármögnun framkvæmda. Því miður var því ekki unnt að verða
við umsókn yðar að þessu sinni, en rétt er að benda á að á næstu mánuðum verða auglýstar til
úthlutunar fleiri lóðir í Kópavogi.“
Í gögnum málsins kemur fram að 52 aðilar hafi sótt um lóðina Fróðaþing 37, 6 sóttu um lóðina
Fróðaþing 38 og 2 sóttu um lóðina Frostaþing 7.
II. Málsástæður aðila.
Í kæru kemur fram að kærendur telja bæjarráð Kópavogsbæjar hafa mismunað umsækjendum á
grundvelli þess frá hvaða bankastofnun mat á greiðsluhæfi hafi verið fengið og að bæjarráð hafi
tekið geðþóttaákvarðanir við úthlutun lóða. Jafnræðis milli umsækjenda hafi ekki verið gætt og
ákvörðun bæjarráðs hafi verið byggð á ómálefnalegum grundvelli þar sem réttaröryggis
borgaranna hafi ekki verið gætt.
Kærendur greina frá því að engar leiðbeiningar hafi verið gefnar við lóðaúthlutunina um hvernig
mat á greiðsluhæfi skuli líta út frá bönkum. Með bréfi, dags. 31. október 2003, var kærendum
synjað í fyrsta skiptið og þar segir orðrétt: „Bent skal á að leggja þarf fram nýja umsókn um
byggingarrétt á þeim lóðum. Aftur á móti er ekki nauðsynlegt að þeim fylgi staðfesting banka eða
lánastofnana um greiðsluhæfi yðar að því tilskildu að slík gögn hafi fylgt fyrri umsókn yðar.“
Í fyrstu tvö skipin sem kærendum var synjað um lóð var þeim hvorki leiðbeint um kæruleið né
um rétt þeirra til að biðja um rökstuðning vegna synjunarinnar. Í þeim fimm synjunarbréfum sem
kærendur hafa fengið frá Kópavogsbæ vegna lóðarumsókna hefur verið vísað til þess að þeim
hafi verið synjað á grundvelli þess að fjöldi umsókna hafi verið svo mikill og að ekki hafi verið
hægt að verða við umsókn þeirra að sinni.
Það er síðan með bréfi, dags. 10. ágúst 2005, að kærendur óska eftir rökstuðningi vegna synjunar
um lóðarúthlutun sem þeim barst með bréfi, dags. 5. ágúst 2005. Með bréfi, dags. 30. ágúst 2005,
fá kærendur rökstuðning fyrir synjun Kópavogsbæjar fyrir lóðarúthlutuninni. Þá fyrst kemur í
ljós að kærendum hafði verið synjað á grundvelli ófullnægjandi greiðslumats frá Sparisjóði
Reykjavíkur og nágrennis (SPRON).
Kærði vísar til þess að með umsókn kærenda um lóð hjá Kópavogsbæ hafi fylgt
bráðabirgðagreiðslumat frá SPRON. Í greiðslumatinu hafi komið fram að staðfesting um
greiðslugetu væri án ábyrðar frá SPRON. Kærði telur það skjóta skökku við miðað við langa
viðskiptasögu kærenda við SPRON að greiðslumat skuli ekki hafa verið án skilyrða og vandaðra.
Kærði greinir frá því að slíkar yfirlýsingar séu á ábyrgð þeirra viðskiptastofnana sem þær gefi út.
Það sé ekki hlutverk Kópavogsbæjar að leggja fyrir bankastofnanir forskrift að því hvernig þær
staðfesti greiðslumat viðskiptavina sinna og ætti bönkunum að vera ljóst að fyrirvari á umsögn
um greiðslumat kunni að daga úr vægi þeirra.
Við móttöku umsókna um lóðir veittu starfsmenn bæjarskipulags nánari upplýsingar varðandi
umsóknir og leituðu margir ráða og fengu upplýsingar. Hins vegar hafi fjöldi umsækjenda verið
mikill. Því er mótmælt að leiðbeiningarskylda hafi ekki verið fullnægjandi. Verklagsreglur taki
hins vegar ekki til þess að samband sé haft við þá aðila sem ekki fengu fullnægjandi greiðslumat
hjá sinni viðskiptastofnun og óskað eftir því að þeir komi með nýtt greiðslumat. Kærði byggir á
því að málefnaleg sjónarmið hafi ráðið við afgreiðslu umsóknar kærenda.
III. Niðurstaða ráðuneytisins.
Erindi kærenda er tekið til úrskurðar skv. 103 gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, með síðari
breytingum. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, skal kæra berast innan
þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Fari aðili fram á
rökstuðning skv. 21. gr. hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur
honum, sbr. 3. mgr. sömu greinar.
Kröfur kærenda beinast að því að kannað verði hvort farið hafi verið eftir þeim reglum sem gilda
um málsmeðferð við ákvarðanatöku um úthlutun byggingarlóða hjá Kópavogsbæ. Kærendur
höfðu sótt um úthlutun á byggingarrétti hjá Kópavogsbæ í fimm skipti og verið synjað jafn oft.
Eftir að kærendur höfðu fengið tilkynningu um synjun með bréfi, dags. 5. ágúst 2005, óskuðu
þeir eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með bréfi, dags. 10. ágúst 2005, en það höfðu þeir ekki
gert vegna fyrri synjana. Í bréfi sem dagsett er 11. mars 2004 var kærendum bent á mögulega
kæruleið vegna synjunar um úthlutun byggingarréttar, sem þeir nýttu sér ekki. Með hliðsjón af
því verður ekki talið afsakanlegt að kæra hafi ekki borist fyrr, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Í úrskurði þessum verður því einungis tekið til athugunar hvort málsmeðferð og ákvörðun
Kópavogsbæjar við lóðarúthlutun sem fram fór í bæjarráði 28. júlí 2005 og tilkynnt var
kærendum með bréfi, dags. 5. ágúst 2005, ásamt rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun, sbr. bréf
dags. 30. ágúst 2005, hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og góða stjórnsýsluhætti.
Hlutverk sveitarfélaga er skv. 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga að annast þau verkefni sem þeim eru
falin í lögum og vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eins og fært þykir á hverjum
tíma, sbr. og 5. gr. samþykktar um stjórn Kópavogsbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar, nr.
262/1990, með síðari breytingum. Í sveitarstjórnarlögum er ekki kveðið á um hvernig standa
skuli að framkvæmd lóðaúthlutunar en samkvæmt venju og eðli máls verður þó að telja að eitt af
hlutverkum sveitarfélaga sé úthlutun byggingarlóða.
Við málsmeðferð og ákvörðun um úthlutun byggingarlóða verða sveitarfélög að fara eftir þeim
lögum og reglum sem almennt gilda um afgreiðslu stjórnsýslumála. Ákvörðun um úthlutun
byggingarlóða er stjórnsýsluákvörðun og eru sveitarstjórnir því bundnar af málsmeðferðarreglum
stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, við beitingu þess valds sem þeim er falið samkvæmt
sveitarstjórnarlögum.
Samkvæmt 2. mgr. 53. gr. samþykktar um stjórn Kópavogsbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar
gerir bæjarráð tillögur til bæjarstjórnar um afgreiðslu einstakra mála sem það fær til meðferðar.
Bæjarráði er þó heimil fullnaðarafgreiðsla mála sem ekki varða verulega fjárhag bæjarsjóðs eða
stofnana hans, enda sé ekki ágreiningur um afgreiðslu málsins í bæjarráði eða við bæjarstjóra.
Fram kemur í 1. mgr. 12. gr. samþykktar um stjórn Kópavogsbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar
að bæjarstjórn haldi fundi annan og fjórða þriðjudag hvers mánaðar nema í júlí, ágúst og
desember, en þá skal aðeins halda einn fund og þá þriðja þriðjudag hvers mánaðar. Á fundi
bæjarstjórnar Kópavogsbæjar þann 30. ágúst 2005 voru tillögur bæjarráðs frá 28. júlí 2005 um
úthlutun byggingarréttar samþykktar samhljóða. Þegar ákvörðun bæjarráðs var tekin 28. júlí
2005 má ætla að bæjarstjórn hafi verið í sumarleyfi. Því gat bæjarráð lögum samkvæmt tekið
ákvarðanir um úthlutun byggingarréttar án frekara samþykkis bæjarstjórnar skv. 3. mgr. 39. gr.
sveitarstjórnarlaga, sbr. 1. gr. laga nr. 69/2004 um breytingu á þeim lögum.
Þegar eftir að bæjarráð gerði tillögur um úthlutun byggingarréttar var umsækjendum sent bréf
þar sem upplýst var um afgreiðslu umsókna, sbr. bréf sem sent var kærendum dags. 5. ágúst
2005. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er ákvörðunin bindandi eftir að hún er komin til
aðila. Þegar litið er til þess telur ráðuneytið óljóst hvaða tilgangi það þjónaði að leggja málið
fyrir bæjarstjórn til samþykktar. Það er mat ráðuneytisins að framangreind málsmeðferð sé til
þess fallin að gera stjórnsýsluna óskýra og villandi í augum íbúanna, sem er andstætt tilgangi
stjórnsýslulaga.
Í staðlaðri umsókn um byggingarrétt fyrir íbúðarhús hjá Kópavogsbæ er gert ráð fyrir því að sótt
sé um eina lóð sem aðalval og tvær til vara. Með umsókn um byggingarrétt fyrir íbúðarhús, dags.
28. júní 2005, sóttu kærendur sem aðalval um lóðina Fróðaþing 37 og til vara Fróðaþing 38 og
Frostaþing 7. Í fjórða lið í reglum Kópavogsbæjar um úthlutun á byggingarrétti fyrir
íbúðarhúsnæði sem staðfest var í bæjarráði Kópavogs 28. nóvember 2002 er gerður áskilnaður
um mat á greiðsluhæfi og mögulega lánafyrirgreiðslu frá banka. Greinin er svohljóðandi:
„Einstaklingar, sem sækja um byggingarrétt, skulu leggja fram skriflega staðfestingu frá banka
eða lánastofnun um greiðsluhæfi og mögulega lánafyrirgreiðslu umsækjanda vegna
fyrirhugaðrar húsbyggingar. Í auglýsingum um úthlutun á byggingarrétti skal tilgreina
lágmarksviðmið eins og það er á hverjum tíma skv. ákvörðun bæjarráðs.“ Reglum
Kópavogsbæjar var breytt hinn 8. september 2005 og nú kemur þar fram að yfirlýsing banka
skuli vera án fyrirvara.
Með umsókn kærenda um byggingarlóð í Kópavogi fylgdi yfirlýsing þar sem staðfest var að
kærendur hefðu staðist bráðabirgðagreiðslumat hjá SPRON allt að upphæð 25.000.000 kr. Fram
kemur að staðfestingin er án ábyrgðar frá SPRON.
Kópavogsbær synjaði kærendum um úthlutun byggingarréttar með bréfi, dags. 5. ágúst 2005, þar
sem þeim er tilkynnt að á grundvelli úthlutunarreglna hafi ekki verið hægt að verða við
umsókninni að þessu sinni, enda hafi umsóknir verið margfalt fleiri en lóðir til úthlutunar.
Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er kveðið á um að stjórnvald skuli veita þeim sem
til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í
ritinu Stjórnsýslulögin, eftir dr. Pál Hreinsson segir orðrétt á bls. 92–93: „Í leiðbeiningarskyldu
stjórnvalda felst ekki eingöngu skylda til að svara fyrirspurnum frá málsaðilum. Í þeim tilvikum
þar sem stjórnvaldi má ljóst vera að aðili hefur misskilið réttarreglur, ekki skilað inn
nauðsynlegum gögnum, ekki veitt nægjanlega ítarlegar upplýsingar eða hefur að öðru leyti
bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar, ber stjórnvaldi að gera aðila viðvart og veita honum
viðeigandi leiðbeiningar.“
Af umsögn kærða verður ekki annað skilið en að bæjarráð Kópavogsbæjar hafi ekki talið sig
þurfa að greina kærendum frá því að bráðabirgðagreiðslumat þeirra væri ekki fullnægjandi þar
sem umsóknir um úthlutun lóða hafi verið mjög margar. Auk þess hafi Kópavogsbær ekki talið
leiðbeiningarskyldu sína ná til þess að leiðbeina bankastofnunum um það hvernig útbúa eigi
greiðslumat fyrir viðskiptaaðila. Við móttöku umsókna hafi starfsfólk veitt upplýsingar ef spurst
var fyrir um einhver atriði sem vörðuðu umsóknir en ekki hafi verið tök á að yfirfara umsóknir
enda hafi þær verið á þriðja þúsund. Að mati ráðuneytisins má fallast á að vegna mikils álags á
starfsfólk Kópavogsbæjar hafi verið illmögulegt að gæta leiðbeiningarskyldu gagnvart hverjum
og einum umsækjanda við móttöku umsókna. Ekki verður hins vegar fallist á að
leiðbeiningarskylda hafi ekki verið fyrir hendi af þeim sökum og hefði til dæmis átt að vera
mögulegt við yfirferð bæjarráðs eða starfsmanna bæjarins á umsóknum að hafa samband við
umsækjendur og benda þeim á að bæta úr sýnilegum ágöllum. Þessa var ekki gætt af hálfu
Kópavogsbæjar.
Með bréfi, dags. 10. ágúst 2005, óskuðu kærendur eftir rökstuðningi fyrir synjun á umsókn þeirra
um byggingarlóð. Kærendum barst rökstuðningur með bréfi undirrituðu af bæjarritara, dags. 30.
ágúst 2005, en það segir meðal annars: „Með umsókn yðar fylgdi bráðabirgðagreiðslumat frá
SPRON og fram kom að staðfesting á því væri án ábyrgðar. Ekki fylgdi yfirlýsing banka eða
lánastofnunar um lánafyrirgreiðslu. Yfirlýsing þessi uppfyllti þannig ekki skilyrði um mat á
greiðsluhæfi og yfirlýsingu um fjármögnun framkvæmda. Því miður var því ekki unnt að verða
við umsókn yðar að þessu sinni.“
Samkvæmt framangreindu var það mat bæjarráðs Kópavogsbæjar að kærendur kæmu ekki til
greina við val á umsækjendum við úthlutun byggingarlóða þar sem ófullnægjandi greiðslumat
hafi fylgt umsókn þeirra. Kærendum var þó ekki greint frá þessu fyrr en með bréfi bæjarritara,
dags. 30. ágúst 2005, þar sem veittur var rökstuðningur fyrir synjun umsóknar þeirra. Þar af
leiðandi höfðu þeir ekki tækifæri til að bæta úr ágallanum eins og lög gera ráð fyrir, sbr. 10. og
13. gr. stjórnsýslulaga, en ljóst var að um var að ræða atriði sem gat haft verulega þýðingu við
afgreiðslu á umsókn kærenda.
Þegar litið er til þess að galli á yfirlýsingu um greiðslugetu kærenda var ákvörðunarástæða hjá
bæjarráði Kópavogsbæjar fyrir því að synja kærendum um úthlutun byggingarlóðar telur
ráðuneytið ljóst að með bréfi, dags. 5. ágúst 2005, hafi þeim verið veittar rangar upplýsingar um
ástæður synjunarinnar. Jafnframt telur ráðuneytið rétt að benda á að sömu mistök virðast hafa
verið gerð í fyrri bréfum Kópavogsbæjar til kærenda.
Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp
kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Í þessu ákvæði felst heimild fyrir
ráðuneytið til að staðfesta eða ógilda stjórnsýsluákvarðanir sveitarfélaga sem undir það eru
bornar. Skilyrði þess að ákvörðun verði ógilt er að á henni séu verulegir formgallar. Með
hliðsjón af því sem að framan er rakið telur ráðuneytið málsmeðferð Kópavogsbæjar við úthlutun
byggingarlóða þann 28. júní 2005, sem staðfest var af bæjarstjórn Kópavogs þann 30. ágúst sama
ár, ekki hafa verið í samræmi við 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og góða stjórnsýsluhætti.
Um sjónarmið varðandi mögulega ógildingu úthlutunar byggingarréttar hefur verið fjallað í
nokkrum úrskurðum ráðuneytisins. Má nefna úrskurði, dags. 22. maí 2003, í þremur málum sem
varða Kópavogsbæ og úrskurði, dags. 14. apríl 2001, í tveimur málum er varða Mosfellsbæ. Í
þeim úrskurðum taldi ráðuneytið að þeir einstaklingar sem fengu úthlutað lóðum hefðu af því
mikla og skýra hagsmuni að ákvörðunin stæði óhögguð. Líkt og í þeim málum hefur ekki verið
sýnt fram á annað en að lóðarhafar hafi verið í góðri trú um rétt sinn. Ráðuneytið hefur komist að
þeirri niðurstöðu í nokkrum úrskurðum að kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga feli ekki í sér
heimild til að ógilda einkaréttarlega samninga. Kærendur gerðu ekki kröfu um að ákvarðanir
Kópavogsbæjar um úthlutun byggingarréttar yrðu felldar úr gildi. Þrátt fyrir það þykir rétt að
taka fram að annmarkar á málsmeðferð bæjarins í þessu máli geta ekki leitt til ógildingar hinnar
kærðu ákvörðunar.
Líkt og í úrskurði frá 26. maí 2006 varðandi lóðaúthlutun í Kópavogi telur ráðuneytið rétt að
minna á að í 4. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga segir að hafi stjórnsýslunefnd ekki fært rök fyrir
ákvörðun skuli formaður færa rök fyrir henni. Rökstuðningur Kópavogsbæjar ber það ekki með
sér að hann komi frá formanni bæjarráðs, en ráðið gegndi meginhlutverki við úthlutun
byggingarréttar í samræmi við úthlutunarreglur Kópavogsbæjar. Í ljósi þess gerir ráðuneytið
athugasemd við að rökstuðningurinn kemur ekki frá formanni bæjarráðs heldur frá
bæjarlögmanni.
Meðferð málsins hefur tekið lengri tíma en kveðið er á um í 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Skýrist
það bæði af annríki í ráðuneytinu og frestum sem veittir voru málsaðilum.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Málsmeðferð bæjarráðs Kópavogsbæjar þann 28. júlí 2005 við úthlutun byggingarréttar við
Fróðaþing 37 og 38 og Frostaþing 7, sem staðfest var af bæjarstjórn Kópavogsbæjar þann 30.
ágúst 2005, fór í bága við 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og góða stjórnsýsluhætti.
F.h.r.
Guðjón Bragason (sign.)
Guðrún A Þorsteinsdóttir (sign.)
29. júní 2006 - Kópavogsbær - Leiðbeiningarskylda, rökstuðningur f.h. fjölskipaðs stjórnvalds (PDF)