Hafnarfjarðarkaupstaður - Frestun ákvörðunar, andmælaréttur, skortur á tilkynningu um málsmeðferð
Juralis ehf.
17. júlí 2006
FEL06050018
Sveinn Guðmundsson hdl.
Borgartúni 20
105 Reykjavík
Þann 9. maí 2006 barst ráðuneytinu erindi, dags. 6. maí sl., varðandi málsmeðferð
Hafnarfjarðarkaupstaðar á umsókn ARCO ehf. um lóðaúthlutun í bænum. Erindið var sent
Hafnarfjarðarkaupstað til umsagnar með bréfi, dags. 12. maí 2006. Umsögn bæjarstjórnar er dagsett 31.
maí 2006. Með bréfi, dags. 1. júní sl., var málshefjanda send umsögnin og gefinn kostur á að koma
athugasemdum á framfæri. Athugasemdir málshefjanda, dags. 1. júlí 2006, bárust ráðuneytinu þann 4.
júlí sl.
I. Málavextir og málsástæður.
Málshefjandi sótti um raðhúsa- og parhúsalóð að Völlum 3, 5 og 6 í Hafnarfirði með umsókn, dags. 26.
október 2005. Þann 14. desember 2005 gerði bæjarráð Hafnarfjarðarkaupstaðar tillögu til bæjarstjórnar
um að ARCO skyldi úthlutað lóð að Völlum 5. Á fundi bæjarstjórnar þann 20. desember 2005 var
ákvörðun um úthlutun á lóð til ARCO frestað.
Málshefjandi heldur því fram að honum hafi verið úthlutað lóð á áðurnefndum fundi bæjarráðs þann
14. desember 2005. Hafnarfjarðarkaupstaður fellst ekki á framangreindan skilning málshefjanda. Á
fundi bæjarráðs hafi einungis verið lögð fram tillaga til bæjarstjórnar um að úthluta málshefjanda lóð
að Völlum 5. Bendir Hafnarfjarðarkaupstaður á 9. gr. reglna bæjarins um úthlutun á byggingarrétti fyrir
raðhús og fjölbýlishús, en þar segir svo: „Bæjarráð úthlutar lóðum og byggingarrétti að fengnum
tillögum frá bæjarráði.“ Telur Hafnarfjarðarkaupstaður því ljóst að endanlegt vald til lóðaúthlutunar sé í
höndum bæjarstjórnar, en bæjarráð hafi einungis heimild til að leggja fram tillögur. Jafnframt skuli í
þessu tilliti höfð hliðsjón af fundargerð umrædds fundar bæjarráðs þann 14. desember 2005, en þar
segir m.a.: „Bæjarráð leggur eftirfarandi til við bæjarstjórn: Eftirtaldir lögaðilar hafa fengið úthlutað
lóðum á Völlum 5 ... Arco ehf. Raðhús.“ Af þessu sé ljóst að einungis var um tillögur að ræða en ekki
endanlega úthlutun.
Þá kemur fram í erindi málshefjanda að á fundi bæjarstjórnar þann 20. desember 2005 hafi umræddri
úthlutun verið frestað þar sem forsendur að baki umsókninni hefðu breyst án þess að fullnægjandi
skýringar hefðu borist og án þess að málshefjanda hafi verið gefinn kostur til að andmæla afgreiðslu
þessari. Hafi hann því ritað bréf þann 13. janúar sl. þar sem hann mótmælti frestun úthlutunarinnar.
Málshefjandi bendir á að í bréfi bæjarstjóra frá 8. febrúar 2006 sé því haldið fram að tengiliður
fyrirtækisins hafi haft samband við forseta bæjarstjórnar og upplýst að upp úr samstarfi hans við ARCO
hefði slitnað og hann félli frá umræddri umsókn. Um það atriði tekur Hafnarfjarðarkaupstaður fram að
sú ákvörðun að fresta úthlutun til ARCO hafi verið tekin þar sem verulegar forsendur að baki
umsókninni hafi breyst þegar slitnað hefði upp úr samstarfi ARCO við áðurnefndan tengilið og hafi þá
verið ljóst að forsendur fyrir lóðaumsókninni hefðu verið brostnar.
Af hálfu ARCO er því haldið fram að fyrirtækinu hafi ekki verið gefinn kostur á að mótmæla
frestuninni. Þar með hafi andmælaréttar fyrirtækisins ekki verið nægilega gætt í málsmeðferð
Hafnarfjarðarkaupstaðar. Þessu mótmælir Hafnarfjarðarkaupstaður enda hafi sjónarmið ARCO
varðandi lóðaumsókn fyrirtækisins komið fram í bréfi þess til bæjarins, dags. 13. janúar 2006 og síðar í
bréfi dags. 6. mars 2006.
Þá tekur málshefjandi fram að ef borinn sé saman listi umsækjenda um lóðir milli funda bæjarráðs þann
14. desember og bæjarstjórnar þann 20. desember liggi fyrir að ARCO er eini aðilinn sem ekki fékk
afgreiðslu í samræmi við lóðaumsókn sína. Með skírskotun til jafnræðisreglu krefjist ARCO þess að
fyrirtækinu verði úthlutað lóð þeirri sem til stóð að úthluta því. Hafnarfjarðarkaupstaður tekur fram í
þessu sambandi að það hefði verið skýlaust brot á jafnræði umsækjenda og rannsóknarskyldu
stjórnvalda ef bæjarstjórnin hefði úthlutað ARCO lóðinni þrátt fyrir upplýsingar um verulega breyttar
forsendur umsóknarinnar.
Loks tekur Hafnarfjarðarkaupstaður fram að aldrei hafi verið litið svo á að fallið hafi verið frá umsókn
ARCO eða hún verið dregin til baka. Enn eigi eftir að úthluta nokkrum lóðum til lögaðila á Völlum 5
og umsókn ARCO, ásamt umsóknum annarra lögaðila, hafi því ekki enn verið afgreidd formlega.
II. Niðurstaða ráðuneytisins.
Ákvörðun um frestun máls er tekin við meðferð máls, en er ekki stjórnsýsluákvörðun sem kveður á um
réttindi eða skyldur einstaklings. Meðan málið er á þessu stigi og ekki hefur verið tekin í því endanleg
ákvörðun hefur félagsmálaráðuneytið ekki úrskurðarvald um það skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr.
45/1998. Þessi skilningur er auk þess í samræmi við kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993,
en þar segir í 2. mgr. að ákvarðanir, sem ekki bindi endi á mál, verði ekki kærðar fyrr en mál hafi verið
til lykta leitt.
Mál þetta er á hinn bóginn tekið til athugunar á grundvelli eftirlitshlutverks félagsmálaráðuneytisins
skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og veitt um það álit.
A. Vald bæjarráðs varðandi lóðaúthlutanir.
Eins og áður hefur fram komið er kveðið svo á um í 9. gr. reglna Hafnarfjarðarkaupstaðar um úthlutun
á byggingarrétti fyrir raðhús og fjöleignarhús að bæjarstjórn úthluti lóðum og byggingarrétti að
fengnum tillögum frá bæjarráði. Það liggur því ljóst fyrir að endanlegt vald til lóðaúthlutunar er í
höndum bæjarstjórnar. Aftur á móti er ástæða til að benda á það að í fundargerð bæjarráðs þann 14.
desember 2005 er orðalag sem hægt er að misskilja, en þar segir að eftirtaldir aðilar „hafa fengið
úthlutað lóðum að Völlum 5“. Bendir ráðuneytið á nauðsyn þess að málsmeðferð stjórnvalda sé glögg
og greinileg. Þrátt fyrir þessa ónákvæmni í fundargerð verður að teljast liggja ljóst fyrir af reglum
Hafnarfjarðarkaupstaðar, og af aðfararorðum að áðurnefndri setningu í sömu fundargerð þar sem segir
að bæjarráð „leggur eftirfarandi til við bæjarstjórn“, að á umræddum bæjarráðsfundi hafi ekki farið
fram bindandi úthlutun á lóðinni að Völlum 5 til málshefjanda, enda hafði bæjarráð ekki vald til slíkrar
úthlutunar.
B. Frestun bæjarstjórnar á ákvörðun í máli ARCO. Rannsóknarregla og sjónarmið aðila máls.
Samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir í málinu var ákvörðun um lóðaúthlutun til ARCO
frestað þar sem slitnað hefði upp úr samstarfi ákveðins tengiliðar við ARCO. Við þær aðstæður taldi
Hafnarfjarðarkaupstaður nauðsynlegt að fram færi endurmat á umsókn ARCO og við það endurmat
hafi legið ljóst fyrir að fyrirtækið uppfyllti ekki þær lágmarkskröfur sem Hafnarfjarðarkaupstaður geri
til lögaðila við lóðaúthlutanir. Samkvæmt þessu fór frekari rannsókn málsins fram með endurmati á
því.
Í málinu liggur á hinn bóginn fyrir að við frekari rannsókn málsins, endurmat á umsókn ARCO við
breyttar aðstæður, var ekki óskað eftir sjónarmiðum fyrirtækisins áður en ákvörðun var tekin um
framhald málsmeðferðarinnar sem var frestun málsins í þessu tilviki. Telja verður að mál þetta sé
þannig vaxið að nauðsynlegt hefði verið að leita sjónarmiða ARCO um lóðaumsóknina eftir að slitnaði
upp úr samstarfi ARCO við áðurnefndan tengilið til að málið yrði nægjanlega upplýst. Svo var ekki
gert og ákvörðun tekin um frestun umsóknar ARCO á fundi bæjarstjórnar 20. desember 2005.
Þá kemur ekki fram í gögnum málsins að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi sent ARCO tilkynningu um
frestunina eftir að hún var ákveðin á fundi bæjarstjórnar 20. desember 2005. Það var því ekki fyrr en
málshefjandi hafði snúið sér til Hafnarfjarðarkaupstaðar með bréfi, dags. 13. janúar 2006, að hann fékk
viðbrögð frá Hafnarfjarðarkaupstað um málið með bréfi, dags. 8. febrúar 2006.
Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið að málsmeðferð Hafnarfjarðarkaupstaðar hafi verið
nokkuð ábótavant áður en tekin var ákvörðun um frestun á fundi bæjarstjórnar þann 20. desember
2005. Jafnframt er það aðfinnsluvert að ekki kemur fram að ARCO hafi verið tilkynnt ákvörðun
bæjarstjórnar um frestun á úthlutun lóðar til fyrirtækisins eftir að sú ákvörðun um frestun var tekin.
C. Um jafnræðisreglu.
Málshefjandi hefur haldið því fram að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi með frestun á afgreiðslu umsóknar
hans brotið meginreglu stjórnsýsluréttarins um jafnræði aðila máls. Eins og áður kemur fram í áliti
þessu þá er litið svo á að ekki hafi enn verið tekin fullnaðarákvörðun í málinu. Af þessum sökum liggja
ekki enn fyrir nægilegar upplýsingar til þess að mögulegt sé að meta hvort jafnræðisreglan hafi verið
brotin í málinu eða ekki. Vegna þessa er ekki mögulegt að taka afstöðu til þessarar málsástæðu
málshefjanda að svo stöddu.
D. Niðurstaða ráðuneytisins.
Eftir því sem gögn málsins sem ráðuneytið hefur undir höndum bera með sér hefur enn ekki verið tekið
fullnaðarákvörðun í bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar um úthlutun lóðar til ARCO.
Af reglum Hafnarfjarðarkaupstaðar um lóðaúthlutanir liggur ljóst fyrir að vald til úthlutunar lóða er hjá
bæjarstjórn.
Hvað meðferð málsins varðar skorti nokkuð á að málsmeðferðin væri fyllilega í samræmi við vandaða
stjórnsýsluhætti. Er þar í fyrsta lagi vísað til fundargerðar bæjarráðs frá 14. desember 2005, sem birt
var á heimasíðu bæjarins, sem hægt var að misskilja sem svo að bæjarráð hefði úthlutunarvald um lóðir
í sínum höndum. Þá liggur fyrir í málinu að ARCO var ekki tilkynnt sérstaklega um að frestun á
umsókn hans stæði til og skýrð ástæða fyrir henni áður en ákvörðunin var tekin á fundi bæjarstjórnar
20. desember 2005 og fyrirtækinu gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri sem gat
verið nauðsynlegt til að málið yrði nægilega upplýst. Þá var ARCO ekki tilkynnt sérstaklega um frestun
umsóknarinnar eftir fund bæjarstjórnar 20. desember 2005.
Hvað jafnræðisreglu viðvíkur er ekki mögulegt að taka afstöðu til þessarar málsástæðu málshefjanda að
svo stöddu.
Ráðuneytið mun með bréfi dags. 17. júlí 2006 koma þeim tilmælum á framfæri við
Hafnarfjarðarkaupstað að fært verið til betri vegar það sem aðfinnsluvert var í þessu máli.
Fyrir hönd ráðherra
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Þorgerður Benediktsdóttir (sign.)