Mál nr. 26/2007

Ár 2007, 21. september er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svofelldur

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 26/2007

A

gegn

undanþágunefnd.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags. 14. apríl 2007, kærði B., fyrir hönd A, (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun undanþágunefndar frá 11. janúar 2007 um synjun um undanþágu til vélstjórnar á Margréti HF 20 (259).

Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðun undanþágunefndar verði felld úr gildi og að sér verði veitt undanþága til skipstjórnar á nefndum bátum.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1 Stjórnsýslukæra, dags. 14. apríl 2007.

Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til undanþágunefndar, dags. 16. apríl 2007.

Nr. 3 Bréf undanþágunefndar til ráðuneytisins, dags. 15. maí 2007.

- Bréf undanþágunefndar til ráðuneytisins, dags. 5. mars 2007.

Nr. 4 Bréf ráðuneytisins til B., dags. 18. maí 2007.

Nr. 5 Tölvupóstur B. til ráðuneytisins, dags. 30. maí 2007.

Nr. 6 Bréf ráðuneytisins til undanþágunefndar, dags. 30. maí 2007.

Nr. 7 Bréf undanþágunefndar til ráðuneytisins, dags. 29. júní 2007 er barst ráðuneytinu 26. júlí 2007.

Nr. 8 Bréf ráðuneytisins til B., dags. 31. júlí 2007.

Nr. 9 Bréf B til ráðuneytisins, ódags. er barst ráðuneytinu 21. ágúst 2007.

Nr. 10 Upplýsingar um kæranda í lögskráningarbókum sýslumanns Snæfellinga.

II. Málsmeðferð

Samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (hér eftir ssl.) er kærufrestur 3 mánuðir frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðun kærða er dagsett 11. janúar 2007 en kæran barst 14. apríl 2007. Því var kæran borin upp 3 dögum of seint. Ekki hefur verið upplýst í málinu hvaða dag kæranda barst ákvörðun kærða, en telja verður líklegt að það hafi verið 12.-14. janúar 2007. Því telur ráðuneytið að skýra beri þennan vafa kæranda í hag og tekur málið til úrskurðar.

III. Málsatvik

Kærandi sótti um undanþágu til starfa sem vélstjóri á Margréti HF 20 (259). Undanþágunefnd hafnaði umsókn kæranda með bréfi, dags. 11. janúar 2007 á þeim forsendum að heimild skorti til að veita honum undanþágu á grundvelli 1. mgr. 4. gr. þágildandi starfsreglna fyrir undanþágunefnd nr. 417/2003 þar sem hann hefur engin vélstjórnarréttindi.

Með stjórnsýslukæru, dags. 14. apríl 2007, kærði kærandi framangreinda ákvörðun til samgönguráðuneytisins.

Ráðuneytið sendi stjórnsýslukæruna til umsagnar undanþágunefndar með bréfi, dags. 16. apríl 2007. Ráðuneytinu barst umsögn undanþágunefndar með bréfi, dags. 15. maí 2007.

Með bréfi dags. 18. maí 2007, gaf ráðuneytið kæranda kost á því að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsögn undanþágunefndar. Ráðuneytinu barst tölvupóstur frá kæranda, dags. 30. maí 2007.

Með bréfi, dags. 30. maí 2007 sendi ráðuneytið athugasemdir kæranda, dags. 30. maí 2007, til umsagnar undanþágunefndar. Ráðuneytinu barst umsögn undanþágunefndar 26. júlí 2007 með bréfi, dags. 30. júní 2007.

Ráðuneytið gaf kæranda kost á því, með bréfi dags. 31. júlí 2007, að koma frekari athugasemdum á framfæri við umsögn undanþágunefndar. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu 21. ágúst 2007 með ódagsettu bréfi.

Þar sem fram kom í kærunni að kærandi hefði umtalsverða starfsreynslu á sjó, er ekki væri að finna í lögskráningarkerfinu, aflaði ráðuneytið sér í samræmi við 10. gr. ssl., upplýsinga úr lögskráningarbókum í vörslu embættis sýslumanns Snæfellinga er bárust ráðuneytinu með símbréfi, dags. 4. september 2007.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekið til úrskurðar

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi kveðst vera á síðustu metrunum sem sjómaður, hann sé orðinn 71 árs gamall og von hans hafi verið að ljúka þessu ári í því starfi sem hann hafi gegnt í gegnum tíðina.

Kærandi telur það sæta furðu að sér hafi verið synjað um undanþágu til vélstjórnar þar sem hann hafi verið starfandi vélstjóri á Margréti HF 20 (259) í rúmt ár og þar áður á Kristbjörgu HU 82 (159) í tvö ár, þar áður á Agli SH (1246) í tvö ár og á Hamri SH hvoru tveggja sem yfirvélstjóri og 1. vélstjóri í tuttugu ár ásamt nokkrum fleiri bátum í skemmri tími. Einnig hafi hann unnið sem vélgæslumaður með nokkrar stórar vélar á Lóranstöðinni á Gufuskálum í ein 10 ár. Telur kærandi í ljósi framangreinds, að aðrar ástæður en faglegar liggi að baki synjun undanþágunefndarinnar. En í þau skipti sem kæranda hafi verið veitt undanþága hafi ekki verið miðað við starfsreglur undanþágunefndar, um að miða ætti við næstu réttindi fyrir neðan.

Að lokum áréttar kærandi að hann hafi unnið í 20 ár sem vélstjóri fyrir tilkomu lögskráningarkerfisins en enginn gögn virðast vera til um það samkvæmt undanþágunefnd.

V. Málsástæður og rök kærða

Undanþágunefnd telur að heimild skorti til að veita kæranda undanþágu til starfa sem yfirvélstjóri á skipinu Margréti á grundvelli 1. mgr. 4. gr. þágildandi starfsreglna fyrir undanþágunefnd, nr. 417/2003. Hafi undanþágubeiðninni verið hafnað á þeim forsendum að A hafi engin vélstjórnarréttindi. Skipið Margrét sé með 672 kW vél og vélstjórnarréttindi sem krafist er á skipið sé ,,Yfirvélstjóri á skipi með 750 kW vél og minni (VS III). Til þess að öðlast undanþágu sem yfirvélstjóri á skipið Margréti þarf atvinnuskírteinið ,,Yfirvélstjóri á skip með aðalvél 375 kW og minni (VVy).

Undanþágunefnd bendir á, að við veitingu undanþágna, sé reynt að taka tillit til sérstakra aðstæðna þegar því verði við komið, á borð við veikindi, skólanám, breytingar á skipum ofl., enda samræmist það starfsreglum og viðmiðunum undanþágunefndar.

Þar sem kærandi hafi látið að því liggja að nefndin hafi veitt sér sambærilegar undanþágur margsinnis undanfarin ár en látið af því í einni svipan, vill undanþágunefnd taka það fram að kærandi hafi fengið undanþágu til starfa sem vélavörður á Margréti í hálft ár árið 2006. Hafi hann starfað sem yfirvélstjóri á skipinu í rúmt ár líkt og hann kveður, hafi það ekki verið með heimild undanþágunefndar. Þá hafi A verið veitt undanþága tvívegis, árin 2006 og 2007, í samtals 10 mánuði sem yfirvélstjóri á Kristbjörgu (1159) en skipið er 526 kW. En til samanburðar er vél Margrétar 672 kW.

Þá tekur undanþágunefnd fram að A sé ekki skráður í lögskráningarkerfi sjómanna á neinu skipi sem heitir Hamar SH, og hafi hann starfað sem yfirvélstjóri og 1. vélstjóri á skipinu í tuttugu ár hafi það verið fyrir tilkomu lögskráningarkerfis sjómanna og án tilstillis undanþágunefndar.

Undanþágunefnd upplýsir að kærandi hafi nokkrum sinnum fengið undanþágu til starfa á skipum með aðalvél undir 375 kW enda hafi hann talsverða reynslu á sjó. Að auki hafi hann alls fjórum sinnum fengið undanþágur til yfirvélstjórnarstarfa á skipum yfir 375 kW, tvisvar á Magnús (1343), sem er með 671 kW aðalvél, á árunum 2002 og 2004 og tvisvar á Æskunni (936), sem sé með 472 kW aðalvél, í bæði skiptin árið 1999.

Þá var kæranda veitt takmörkuð undanþága af starfsmönnum Siglingastofnunar Íslands til yfirvélstjórnarstarfa á Kristbjörgu (1159) í 4 mánuði 2006 og í 6 mánuði árið 2007, en viðkomandi útgerð hefur ekki sýnt fram á að gerð hafi verið tilraun til að afla réttindamanns. Þá var kæranda veitt undanþága til yfirvélstjórnarstarfa á Magnúsi (1343) með sömu skilyrðum, á Kristbjörgu og Æskunni, en sá bátur er með umtalsvert minni vél.

Undanþágunefnd áréttar að kærandi hafi ekki næg réttindi til þess að geta fengið undanþágu sem yfirvélstjóri á Margréti (259). Til þess að fá slíka undanþágu (til yfirvélstjórastarfa á skipi með 750 kW aðalvél og minni, VS III) sé miðað við að viðkomandi hafi næstu réttindi fyrir neðan

(yfirvélstjóri á skipi með aðalvél 375 kW og minni, VVy). Auk þess er tekið mið af öðrum þáttum á borð við reynslu, mönnun annarra starfa á skipinu og öryggi til sjós.

Að lokum telur undanþágunefnd í ljósi þess sem kærandi hafi engin vélstjórnarréttindi og samkvæmt starfsreglum og starfsháttum nefndarinnar, að ekki hefði átt að veita kæranda framangreindar undanþágur. Nefndin harmar að vikið hafi verið frá þeim viðmiðum sem nefndinni ber að starfa eftir en það réttlætir ekki að hennar mati viðvarandi veitingu undanþágu til A til yfirvélstjórnarstarfa á Margréti (259).

VI. Álit og niðurstöður ráðuneytisins

Samkvæmt gögnum málsins lítur ágreiningsefni þessa máls að því hvort kærandi geti fengið undanþágu til vélstjórnar á Margréti HF 20 (259) sem hefur 672 kW vél en kærandi hefur engin vélstjórnarréttindi.

Meginreglur um atvinnuréttindi vélstjóra er að finna í lögum um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum nr. 113/1984 (hér eftir vélstjóralaganna) og er nánar kveðið á um atvinnuskírteini skipstjórnar- og vélstjórnarmanna í reglugerð nr. 118/1996 með áorðnum breytingum (hér eftir reglugerðarinnar).

Í því máli sem hér um ræðir liggur fyrir, að hið tiltekna skip sem krafist er undanþágu til vélstjórar á, hefur 672 kW vél. Til þess að geta starfað sem yfirvélstjóri á skipi með 750 kW vél og minni þarf viðkomandi að vera handhafi atvinnuskírteinis vélstjóra III (VS III). Kærandi hefur engin vélstjórnarréttindi.

Frá meginreglum vélstjórnarlaganna er að finna ákveðnar undantekningar. Í 1. mgr. 8. gr. laganna segir að ef skortur er á mönnum með nægileg vélstjórnarréttindi er heimilt að veita manni, sem ekki fullnægir skilyrðum laganna, undanþágu til starfa á tilteknu skipi eða tiltekinni gerð skipa um takmarkaðan tíma, þó eigi lengur en sex mánuði í senn. Í 2. mgr. 8. gr. kemur fram að samgönguráðherra skipi fimm manna nefnd, undanþágunefnd, til þess að fjalla um slík mál, líkt og hér um ræðir og starfar hún samkvæmt sérstökum starfsreglum nr. 417/2003 (þágildandi starfreglur, nú nr. 247/2007).

Ráðuneytið hefur áréttað, t.d í stjórnsýslumáli nr. 12/2007 að 8. gr. vélstjórnarlaganna (ákvæði er eins og 21. gr. laga nr. 112/1984) sé heimildarákvæði, er feli undanþágunefnd mat á því í hverju tilviki fyrir sig, hvort viðkomandi aðili geti gegnt tiltekinni stöðu, sem hann hefur ekki öðlast réttindi til að gegna lögum samkvæmt, að teknu tilliti til öryggisjónarmiða. Hefur undanþágunefnd framangreindar starfsreglur til viðmiðunar við mat á hæfni tiltekinna einstaklinga.

Starfsreglurnar fela í sér ákveðnar viðmiðunarreglur í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum undanþágunefndar. Þær eru því ekki fast mótaðar efnisreglur er binda hendur nefndarinnar við ákvarðanir sínar þar sem leggja verður sérstætt mat á hvert mál fyrir sig þegar hæfni einstaklinga er metin. Þættir á borð við reynslu, starfstíma í sambærilegum störfum, menntun og önnur þau atriði er kunna að varpa ljósi á hæfni og getu einstaklinga þarf að hafa til hliðsjónar þegar til skoðunar kemur að veita undanþágu að teknu tilliti til öryggissjónarmiða.

Hafa ber í huga að undanþágunefnd ber í samræmi við rannsóknarskyldu sína að afla allra gagna er nauðsynleg eru til þess að hægt sé að taka efnislega og rétta ákvörðun í hverju máli fyrir sig. Kann því að vera í sumum málum, líkt og því sem hér um ræðir, þurfi nefndin að afla gagna víðar en í lögskráningarkerfið, þ.e eldri upplýsinga sem koma þar ekki fyrir svo að rannsóknarregla stjórnvaldsins sé uppfyllt.

Í 4. gr. þágildandi starfsreglna er að finna viðmiðunarreglu er undanþágunefnd ber að hafa til hliðsjónar í því máli sem hér um ræðir, en þó ekki til fortakslausrar beitingar. Segir þar í b-lið 2. mgr. að fyrir skip með 376 kW aðalvél og stærri, þurfi sá er sækir um undanþágu að hafa næsta réttindastig fyrir neðan þau réttindi sem þarf á viðkomandi skip og hafa starfað a.m.k 50 mánuði sem yfirvélstjóri, þar af í 12 mánuði á viðkomandi skipi, nema um sé að ræða endurnýjun á skipi í eigu sömu útgerðar, enda sé krafist sömu réttinda á hið nýja skip.

Óumdeilt er að kærandi hefur ekki næstu réttindi fyrir neðan þau réttindi sem krafist er. Hins vegar hefur hann umtalsverða reynslu í starfi vélavarðar, vélstjóra og yfirvélstjóra er hann hefur aflað sér í gegnum tíðina en kærandi er 71 árs. Hefur hann um nokkurt skeið fengið undanþágur til starfa á skipum með svipaða stærð af vélum og það skip er hér um ræðir.

Nánar tiltekið hefur kærandi fengið undanþágur til yfirvélstjórnarstarfa í alls 15 mánuði, með takmörkunum eða samþykkt að öllu leyti, á Æskunni (427 kW), Magnúsi (671 kW) og Kristbjörgu (526 kW) auk þess að hafa fengið undanþágu til vélavarðarstarfa á Margréti (672 kW) í 6 mánuði en verið lögskráður á skipið sem yfirvélstjóri. Þá hefur hann fengið undanþágur til yfirvélstjórnarstarfa í alls 18 mánuði á skipum sem eru í næsta stærðarflokki fyrir neðan framangreind skip. Nánar tiltekið fékk kærandi undanþágu í 3 mánuði á Pál á Bakka (373 kW), tvisvar á Egil (313 kW) í alls 9 mánuði og á Hafdísi (336 kW) í 6 mánuði. Auk framangreinds hefur kærandi fengið undanþágur í nokkur skipti sem vélavörður á framangreind skip í alls 10 mánuði.

Þá var kærandi lögskráður samkvæmt lögskráningarbókum í vörslu embættis sýslumanns Snæfellinga, á Hamri SH-224 (736 kW) frá 1964 ? 1984 sem 1. vélstjóri (nú yfirvélstjóri) 2. vélstjóri (nú 1. vélstjóri) og vélstjóri.

Ennfremur ber að hafa í huga að kærandi fékk síðast undanþágu til yfirvélstjórnar 23. febrúar til 10. ágúst 2006 á Kristbjörgu (526 kW) en fékk svo synjun í byrjun janúar 2007 á skip í sama stærðarflokki þ.e Margréti (672 kW).

Þeir sem bera upp erindi við stjórnvöld eiga að geta gengið að því að erindi þeirra séu afgreidd í samræmi við lög og að stjórnvöld gæti jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti í úrlausnum sínum. Er þá ekki einungis átt við sett lög Alþingis, heldur einnig stjórnvaldsfyrirmæli og jafnvel óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar.

Í því máli sem hér um ræðir ákvað undanþágunefnd að breyta framkvæmd sinni til undanþáguveitinga er hafði sérstaka þýðingu fyrir kæranda þar sem hann hafði nokkrum sinnum fengið undanþágur á skip í sama stærðarflokki og Margrét síðan 1999. Hafði kærandi því haft réttmætar væntingar til þess að hann ætti kost á áframhaldandi undanþágu, svo fremi að skilyrðum hinnar opnu matskenndu heimildarreglu 8. gr. vélstjórnarlaga væri uppfyllt, þ.e að skortur væri á mönnum með nægileg vélstjórnarréttindi en ekki er ágreiningur um að atriði í þessu máli.

Ef ákveðinni stjórnsýsluframkvæmd er breytt, hefur almennt verið talið, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, að kynna beri slíka breytingu fyrirfram, a.m.k þeim sem hin breytta framkvæmd snertir svo að þeir geti almennt gætt hagsmuna sinna og gert aðrar ráðstafanir. Ekki verður séð að undanþágunefnd hafi gert reka að því varðandi kæranda.

Líkt og komið hefur fram er kærandi fæddur árið 1936. Við samningu atvinnuréttindalaganna var ákveðið að setja bráðabirgðaákvæði í lögin sem myndi heimila þeim er fæddir væru árið 1934 eða fyrr, ótímabundin takmörkuð réttindi hafi þeir starfað á undanþágum í 10 ár. Ákvæðið er enn í gildi og verður að telja fyrst löggjafinn hafi ákveðið að nema það ekki brott líkt og önnur bráðabirgðaákvæði laganna beri að skýra það í samræmi við markmið þess. Markmið ákvæðisins var að heimila mönnum sem væru 50 ára og eldri, en myndu tæpast setjast á skólabekk og aflað hafa sér mikillar reynslu með störfum sínum á undanþágum rétt til þessa skírteinis.

Ágreiningefni þessa tiltekna máls lýtur þó ekki að útgáfu þessara ótamörkuðu réttinda. En markmið laganna og undirstöðurök fyrir undanþáguveitingum og útgáfu skírteina ber að hafa til hliðsjónar, ásamt öðrum málefnalegum sjónarmiðum og viðmiðunarreglum þegar metið er hvort veita skuli undanþágu í því máli sem hér um ræðir.

Kærandi hefur aflað sér töluverðar reynslu í gegnum tíðina er rekja má aftur til ársins 1964, m.a á skipum af svipaðri stærðargráðu og jafnvel stærri en Margrét og fékk hann síðast undanþágu á slíkt skip árið 2006. Hafði hann því haft réttmætar væntingar til þess að fá áframhaldandi undanþágur til vélstjórnarstarfa, að skilyrðum 8. gr. vélstjórnarlaganna uppfylltum.

Það er því niðurstaða ráðuneytisins að framangreindu virtu, að kærandi eigi rétt til undanþágu yfirvélstjórnarstarfa á Margréti í 6 mánuði frá uppkvaðningu úrskurðarins.

Ú r s k u r ð a r o r ð

Ákvörðun undanþágunefndar um að hafna umsókn A, um undanþágu til yfirvélstjórnar á Margréti HF 20 (259) er felld úr gildi. A, er veitt undanþága til yfirvélstjórnar á Margréti HF 20 (259) í sex mánuði frá uppkvaðningu úrskurðarins.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir