Mál nr. 39/2007

Ár 2007, 4. október er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 39/2007

Norðanflug ehf. og United International Airlines

gegn

Flugmálastjórn Íslands.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 30. ágúst 2007, kærði Norðanflug ehf. og United International Airlines, (hér eftir nefndir kærendur) ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands, (hér eftir nefndur kærði), ákvörðun kærða frá 23. ágúst 2007 þar sem hafnað er beiðni kærenda um leiguflug þrisvar í viku í þrjá mánuði frá og með 19. ágúst 2007 með farm milli Akureyrar og Oostende í Belgíu.

Er þess krafist af kærendum að hin kærða ákvörðun verði felld niður og kærendum verði veitt umbeðið leyfi.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukæra dags. 30. ágúst 2007.

2. Umsögn kærða auk fylgiskjala 1-26, dags. 7. september 2007.

3. Athugasemdir kærenda dags. 17. september 2007.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Málsmeðferð

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Málsatvik

Þann 10. ágúst 2007 óskuðu kærendur eftir heimild til þriggja fluga í viku (sunnudag, þriðjudag og fimmtudag) í þrjá mánuði frá og með 19. ágúst 2007 milli Akureyrar og Oostende í Belgíu með fisk.

Með myndbréfi dags. 13. ágúst 2007 óskaði kærði eftir frekari upplýsingum um starfsemi kærenda og upplýsti um rannsókn sína á kærendum, í því skyni að ganga úr skugga um að farið sé eftir stöðlum um öryggi sem kærði metur samsvarandi þeim sem íslensk stjórnvöld áskilja.

Þann 15. og 16. ágúst 2007 bárust fjölmörg gögn frá kærendum til kærða með tölvupósti. Sama dag óskaði kærði eftir umsögn frá flugrekstrarstjórum fjölmargra íslenskra flugrekenda um umsókn kæranda. Umsagnir þessara flugrekenda bárust næstu daga.

Þann 21. ágúst 2007 barst tölvupóstur frá kærendum þar sem óskað var upplýsinga um hvort breytingar væri þörf á umsókn þar eð ætlunin væri að fljúga með farm einnig á flugleiðinni frá Oostende til Akureyrar. Í kjölfarið barst ný umsókn til kærða um flug með farm frá Oostende til Akureyrar.

Kærði hafnaði beiðni kærenda þann 23. ágúst 2007 í myndbréfi til kærenda.

Með stjórnsýslukæru dags. 30. ágúst 2007 kærðu kærendur framangreinda ákvörðun til samgönguráðuráðuneytisins. Kærða var með tölvupósti dags. 31. ágúst 2007 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 7. september 2007.

Kærendum var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með tölvupósti dags. 10. september 2007 og bárust athugasemdir þann 17. september 2007.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Kærendur krefjast þess að ákvörðun kærða um synjun á heimild til flugs þrisvar í viku milli Akureyrar og Oostende frá 19. ágúst 2007 til þriggja mánaða verði hnekkt. Jafnframt er þess krafist að ráðuneytið kveði á um það í úrskurði sínum að kærendum sé veitt heimild til flugs í samræmi við beiðni sína dags. 10. ágúst 2007.

Af hálfu kærenda er byggt á eftirfarandi sjónarmiðum:

Norðanflug ehf. er nýtt félag sem sérhæfir sig í útflutningi á ferskum fiski fyrir fyrirtæki á Akureyri til meginlands Evrópu. Flutningurinn er mikilvægur fyrir fyrirtæki á Eyjafjarðar­svæðinu og á Norðurlandi þar sem það styttir flutningstímann verulega, eða um heilan dag, og gæði fisksins og verð verða meiri en ella. Þar sem íslenskir flugrekendur hafa ekki verið tilbúnir til að fljúga fraktflug með þessum hætti hefur Norðanflug ehf. leitað eftir samstarfsaðilum erlendis. Í byrjun ágúst tókust síðan samningar milli kærenda um fragtflug.

Að mati Norðanflugs ehf. er enginn íslenskur flugrekandi reiðubúinn að fljúga með ferskar fiskafurðir á þessari flugleið sem um ræðir enda hefur sá möguleiki verið ræddur margoft við íslenska flugrekendur, án árangurs. Jafnframt hefur Norðanflug ehf. leitað eftir samstarfi við flugrekendur innan Evrópska efnahagssvæðisins en ekki hlotið erindi sem erfiði. Þá telja kærendur að íslenskir flugrekendur hafi beina hagsmuni af því að kærendum verði synjað um flugleyfið þar eð þá neyðist Norðanflug ehf. til að flytja afurðir sínar landleiðina til Keflavíkur og skipta svo við umrædda flugrekendur.

Kærendur telja óeðlilegt að höfnun flugleyfis geti verið byggð á höfnun og afstöðu flugrekenda á Íslandi og innan EES. Benda kærendur m.a. á að slíkt hljóti að stríða gegn ákvæðum samkeppnislaga og almennum reglum stjórnsýsluréttar um jafnræði aðila. Jafnframt verður ekki séð að slík afgreiðsla hafi stoð í lögum eða reglugerðum. Að mati kærenda verður höfnun kærða ekki byggð á þeirri forsendu enda væri þá nánast útilokað fyrir flugrekendur utan EES að fá flugleyfi á Íslandi. Slík afgreiðsla er þá ekki heldur í samræmi við fjölmörg fordæmi um útgefin flugleyfi á Íslandi.

Fram kemur að United International Airlines er handhafi flugrekstrarleyfis sem gefið er út í Serbíu. Serbía er fullgildur meðlimur Flugöryggissamtaka Evrópu, JAA. Þá er félagið jafnframt með JAR-OPS1 viðhaldskerfi. Það er því mat kærenda að flugöryggi sé í samræmi við það sem íslensk stjórnvöld áskilja. Þá hafi flugmálayfirvöld í Belgíu þegar veitt heimild sína til flugsins, sbr. áritaða umsókn dags. 14. ágúst 2007.

V. Málsástæður og rök kærða

Af hálfu kærða er byggt á eftirfarandi sjónarmiðum:

Veiting 7. réttinda er háð því að enginn með útgefið flugrekstrarleyfi innan viðkomandi ríkja eða innan EES geti starfrækt flugið og að um svo ríka hagsmuni sé að ræða að réttlætanlegt sé að veita flugrekanda svo víðtæk réttindi.

Þá kemur fram í umsögn kærða að ekki hafi verið gerður loftferðasamningur milli Íslands og Serbíu, en slíkir samningar eru að jafnaði skilyrði þess að fallist sé á reglubundið flug milli landa. Ennfremur kemur fram ,,þó svo að slíkur samningur lægi fyrir, er engan veginn gefið að flugfélagi frá öðru hvoru ríkinu yrði heimilað að fljúga skv. 7. flugrétti á milli hins ríkisins og þriðja ríkis. Þvert á móti eru slík leyfi eingöngu veitt í undantekningartilvikum og þá aðeins fyrir einstök flug.?

Ekkert komi fram í gögnum kærenda um nauðsyn þess að leyfa flugið, annað en að serbneska flugfélagið sé ódýrara en önnur flugfélög sem geta sinnt þessu flugi. Þá hafi flugrekendur með útgefið flugrekstrarleyfi hér á landi mótmælt heimildaveitingunni.

Í umsögn kærða kemur fram að þrátt fyrir að kærði hafi móttekið fjölmörg skjöl og gögn frá kærendum varðandi tæknilega og flugrekstrarlega stöðu félagsins séu gögnin ekki fullnægjandi til þess að kærði sjái sér fært að meta það hvort kærendur uppfylli staðla sem séu samsvarandi þeim sem íslenskum flugrekendum er gert að uppfylla. Þrátt fyrir að eftir því hafi verið óskað liggi ekki fyrir fullnægjandi upplýsingar um viðhaldsáætlun og aðstöðu til viðhalds hjá kærendum, né hafi verið upplýst hjá hvaða viðhaldsstöð viðhaldi sé sinnt núna. Að áliti kærða er einnig óljóst hvort lofthæfivottorð flugvélarinnar, sem gefið var út af viðhaldsstöð Air Sofia í Búlgaríu þann 7. júní 2007, sé í gildi.

Kærða hefur borist ábending þess efnis að rekstur annars kærenda, United International Airlines hafi áður verið undir nafninu Air Sofia, en það félag var svipt flugrekstrarleyfi í Búlgaríu af flugöryggisástæðum. Meðfylgjandi umsögn kærða sé afrit fréttatilkynningar þessa efnis frá Evrópuráðinu varðandi ákvörðun yfirvalda í Búlgaríu um að banna Air Sofia flug innan Evrópusambandsins.

Þegar metið sér öryggi flugrekanda taki kærði mið af rekstrarsögu flugrekandans, stjórnunar, loftfars og viðhaldsáætlun þess.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Að áliti ráðuneytisins er hér um að ræða leiguflug, sbr. fyrri úrskurð ráðuneytisins nr. 31/2007 um sambærilegt álitaefni.

Í 3. gr. reglugerðar um leiguflug nr. 185/1997 eru sett tvö skilyrði fyrir veitingu heimildar til leiguflugs; annarsvegar að umsóknin samrýmist viðteknum viðhorfum í millilandaflugi samkvæmt ríkjandi venjum og gildandi þjóðréttarskuldbindingum, sbr. 3. mgr. 3. gr. og hinsvegar að farið sé eftir stöðlum um öryggi sem Flugmálastjórn metur samsvarandi þeim sem íslensk stjórnvöld áskilja, sbr. 2. mgr. 3. gr.

Flugréttindi

Ekki er fyrir hendi loftferðasamningur milli Íslands og Serbíu. Þann 9. júní 2006 var undirritaður marghliðasamningur um stofnun samevrópsks flugsvæðis milli aðildarríkja Evrópubandalagsins, Íslands, Noregs, og átta Suð-austur Evrópu ríkja, þ.m.t. Serbíu. Ísland hefur þegar fullgilt samninginn en hann hefur ekki enn öðlast gildi. Samningurinn gerir ráð fyrir víðtækum flugréttindum innan hins samevrópska flugsvæðis þegar ákvæði hans eru að fullu komin til framkvæmda. Gagnvart aðildarríkjum samningsins í Suð-austur Evrópu er þó gert ráð fyrir aðlögunartímabili þar sem flugréttindi flugrekenda í aðildarríkjum Suð-austur Evrópu (þ.m.t. Serbíu) munu lúta takmörkunum meðan það varir. Ráðgert er að takmörkunum verði aflétt í tveimur áföngum miðað við frammistöðumat og innleiðingu ríkjanna á löggjöf Evrópubandalagsins á sviði flugsamgangna. Ákvæði samningsins koma þó ekki í veg fyrir að einstök ríki veiti öðrum aðildarríkjum flugréttindi hvort sem er til áætlunar- eða leiguflugs fyrr en samningurinn kveður á um.

Almennt hefur það verið stefna íslenskra stjórnvalda að gera loftferðasamninga við sem flest erlend ríki og tryggja þannig hagsmuni íslenskra flugrekenda á erlendum mörkuðum. Knúið hefur verið á um aukið frelsi í flugsamgöngum og hafa sjöundu réttindi fyrir bæði farm- og farþegaflug verið boðin erlendum ríkjum við samningagerð. Að sama marki hefur erlendum flugrekendum utan EES verið heimilað flug til og frá Íslandi, enda sé gagnkvæmni tryggð í veitingu réttinda milli viðkomandi ríkja með loftferðasamningi eða með öðrum hætti, og önnur skilyrði til flugsins s.s. vegna flugöryggis og flugverndar uppfyllt.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu efni til synjunar á umbeðnum flugréttindum til kæranda, enda séu önnur skilyrði til flugsins uppfyllt.

Flugöryggi

Síðara skilyrðið lýtur að því að ákvarða hvort kærendur teljast uppfylla samsvarandi staðla um öryggi á við íslenskar reglur.

Samkvæmt 1. gr. Chicago samningsins hefur hvert ríki óskorað vald yfir loftrýminu yfir yfirráðasvæði sínu. Í 33. gr. samningsins segir svo: ,,Lofthæfivottorð, hæfniskírteini og leyfisbréf, sem gefin eru út eða fullgilt af samningsríki, heimaríki loftfars, skulu tekin gild af öðrum samningsríkjum, enda séu kröfur þær, sem slík vottorð, skírteini og leyfisbréf fullnægja, hinar sömu eða strangari en lágmarkskröfur þær, sem kunna að vera settar á hverjum tíma í samræmi við samning þennan?. Ísland er aðili að Chicago samningnum og framfylgir ákvæðum hans. Í 2. mgr. 3. gr. í reglugerðar um leiguflug nr. 185/1997 er vísað til 33. gr. Chicago samningsins og þeirrar gagnkvæmu viðurkenningar sem aðildarríki samningsins veita hvort öðru.

Serbía er fullgildur aðili að Flugöryggissamtökum Evrópu, JAA frá desember 2006 og nýtur gagnkvæmrar viðurkenningar meðal aðildarríkja JAA á sviði lofthæfi, en hefur ekki enn verið tekin út á sviði flugreksturs og útgáfu skírteina af hálfu Flugöryggisstofnunar Evrópu sem nú annast úttektir í nafni Flugöryggissamtaka Evrópu, JAA. Í gögnum málsins kemur fram að Serbía hefur innleitt JAR-OPS1, 13. breytingu og innleiddar hafa verið kröfur M-hluta[1] um áframhaldandi lofthæfi loftfara. Samkvæmt upplýsingum frá JAA er ráðgerð frekari úttekt í nóvember n.k. á Serbíu á sviði lofthæfi. Serbía er ekki aðili að Flugöryggisstofnun Evrópu, en hóf í júlí sl. viðræður um aðild að Evrópusambandinu.

Alþjóðaflugmálastofnunin gerði úttekt á Serbíu og Svartfjallalandi árið 2001 og úttekt til frekari eftirfylgdar árið 2004 vegna viðauka 1, 6 og 8 við Chicgao samninginn. Almenn opinber skýrsla liggur fyrir um niðurstöður þeirrar úttektar. Í umsögn kærða er vísað til þessarar úttektar en kærði leggur ekki frekara mat á flugöryggi út frá niðurstöðum skýrslunnar.

Bandaríska flugmálastjórnin gerði úttekt á Serbíu og Svartfjallalandi árið 2003. Niðurstöður þeirrar úttektar voru þær að Serbía uppfyllti ekki lágmarkskröfur viðauka Chicago samningsins. Bandaríska flugmálastjórnin flokkar því Serbíu sem ríki í flokki II. Ríki í flokki II samkvæmt bandarískum reglum geta ekki hafið flug til Bandaríkjanna. Samkvæmt upplýsingum frá flugmálayfirvöldum í Serbíu hefur bandaríska flugmálastjórnin ráðgert nýja úttekt á Serbíu, að þeirra beiðni, á næsta ári.

Evrópusambandið gerði athugun á stöðu innleiðingar reglugerða Evrópubandalagsins og flugsamgangna almennt á grundvelli samningsins um stofnun samevrópsks flugsvæðis (ECAA) á Serbíu í febrúar 2007. Í niðurstöðum Evrópusambandsins á Serbíu kemur fram að stefnt sé að nýjum loftferðalögum á árinu 2007, en eldri lögin voru ekki samrýmanleg löggjöf Evrópubandalagsins. Að mati skýrsluhöfunda þarfnast Flugmálastjórn Serbíu frekari upp­byggingar til að takast á við verkefni sín.

Fram kemur í gögnum málsins að annar kærenda; United International Airlines sé nýstofnað flugfélag með útgefið flugrekstrarleyfi í Serbíu og lúti eftirliti serbnesku flugmálastjórnarinnar. Af þeim gögnum, þ.m.t. viðhaldsáætlun og lofthæfivottorði flugvéla, kemur fram að United International Airlines byggi á fyrri rekstri annars flugrekanda að nafni Air Sofia með útgefið flugrekstrarleyfi í Búlgaríu. Á vormánuðum 2007 bönnuðu búlgörsk flugmálayfirvöld Air Sofia frekari flugrekstur á grundvelli flugöryggis.

Í gögnum málsins kemur ennfremur fram að viðhaldsstöð félagsins sé Air Sofia Ltd. í Búlgaríu en línustöð United International Airlines sé í Serbíu. Með reglugerð framkvæmdastjórnarinnar nr. 1962/2006 frá 21. desember 2006 varðandi aðild Búlgaríu að Evrópusambandinu var gagnkvæm viðurkenning á útgáfum skírteina og leyfa Búlgaríu á grundvelli reglugerðar EB 1592/2002[2], og annarra reglugerða er byggja á þeirri reglugerð, afnumin innan Evrópu­bandalagsins. Þetta þýðir m.ö.o. að leyfi viðhaldsstöðvar Air Sofia Ltd. í Búlgaríu nýtur ekki gagnkvæmrar viðurkenningar innan Evrópubandalagsins á grundvelli reglugerðar EB 1592/2002.

Kærendur vísa til þess í kæru að belgíska flugmálastjórnin hafi þegar veitt United International Airlines leyfi til flugs frá Belgíu. Samkvæmt áritaðri umsókn er heimildin veitt til þriggja fluga í viku yfir mánaðartíma frá og með 19. ágúst 2007. Heimildin tiltekur aðeins flug með farm frá Íslandi til Belgíu. Belgíska flugmálastjórnin veitti ennfremur heimildir til flugs þann 29. og 30. ágúst og 3. og 4. september 2007.

Af framansögðu er ljóst að verulegur vafi leikur á um að kærendur uppfylli skilyrði 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um leiguflug nr. 185/1997 er varðar að farið sé eftir stöðlum um öryggi sem metnir verða samsvarandi þeim sem hér eru áskildir. Þessum vafa verður ekki eytt nema fram fari sérstök úttekt á flugöryggislegri og fjárhagslegri stöðu flugrekandans. Samhliða þarf að huga að getu skrásetningarríkis loftfarsins og útgefanda flugrekstrarleyfis til að hafa virkt eftirlit með flugrekstri kæranda.

Með vísan til framangreinds þykir rétt að staðfesta synjun Flugmálastjórnar Íslands á heimild Norðanflug ehf. og United International Airlines til flugs þrisvar í viku milli Akureyrar og Oostende frá 19. ágúst 2007 til þriggja mánaða.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands dags. 23. ágúst 2007 um synjun á beiðni kæranda um leiguflug þrisvar í viku í þrjá mánuði frá og með 19. ágúst 2007 með farm milli Akureyrar og Oostende í Belgíu er staðfest.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir