Kópavogur - hæfi sveitarstjórnarmanns við ráðningu í stöðu: Mál nr.3/2008

Ár 2008, 12. mars er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 3/2008

A og B

gegn

Kópavogsbæ

I. Aðild kærumáls, kröfur og kærufrestur

Með erindi dags. 6. desember 2007 til félagsmálaráðuneytisins kærðu A og B (hér eftir nefnd kærendur) ráðningu bæjarstjórnar Kópavogs (hér eftir nefnd kærði) í stöðu verkefnisstjóra æskulýðs- og tómstundamála.

Með kærunni óska kærendur eftir áliti ráðuneytisins á hæfi C vegna ráðningarinnnar og hvort ráðning í stöðu verkefnisstjóra æskulýðs- og tómstundamála hafi verið lögmæt.

Samkvæmt lögum um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands sem samþykkt voru á Alþingi 14. desember s.l. er í I. þætti laganna kveðið á um flutning á forræði sveitarstjórnarmála frá félagsmálaráðuneytinu til samgönguráðuneytisins þann 1. janúar 2008. Mál þetta er því afgreitt í samgönguráðuneytinu.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

Framangreind kæra barst félagsmálaráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

II. Málsmeðferð

Með bréfi dags. 6. desember 2007 til félagsmálaráðuneytisins óskuðu kærendur eftir mati á hæfi C vegna ráðningar í stöðu verkefnisstjóra æskulýðs- og tómstundamála.

Félagsmálaráðuneytið óskað eftir umsögn kæranda um efni erindisins með bréfi þann 19. desember 2007 og að umsögn bærist fyrir 16. janúar 2008 þar sem m.a. skuli koma fram það ferli sem fylgt er við slíkar ráðningar hjá sveitarfélaginu og hvaða aðili hafi tekið fullnaðarákvörðun innan sveitarfélagsins um ráðningu í starfið.

Þá var tekið fram í bréfi félagsmálaráðuneytisins að þar sem forræði sveitarstjórnamála flytjist frá félagsmálaráðuneytinu til samgönguráðuneytisins þann 1. janúar 2008 skuli umsögn send því ráðuneyti. Samgönguráðuneytinu barst síðan umsögn kærða dags. 14. janúar 2008.

Kærendum var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða, með bréf dags. 16. janúar 2008 og bárust athugasemdir þann 21. janúar 2008.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Kærendur óska álits ráðuneytisins á hæfi C vegna ráðningar D í stöðu verkefnisstjóra æskulýðs- og tómstundamála og þá hvort ráðningin hafi verið lögmæt.

Í kæru kemur fram að C er skólastjóri Y þar sem D starfaði sem forstöðumaður skólagæslu og þannig unnið undir stjórn C í mörg ár. C hafi, sem næsti yfirmaður D, verið meðmælandi á umsókn um starf verkefnastjóra.

Kærendur telja þessi tengsl leiða til þess að C hafi verið vanhæfur samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila. Er það mat kærenda að þessi tengsl C og D hafi gert það að verkum að aðrir umsækjendur sátu ekki við sama borð þegar komið var að ákvörðun um ráðningu. Sé það staðfest með ráðningunni þar sem viðkomandi hafi minni menntun og reynslu en aðrir umsækjendur sem var hafnað.

Þá telja kærendur, í tilefni af áliti bæjarlögmanns á hæfi C, að honum hafi átt að vera ljós tengslin þar sem hann bar ábyrgð á ráðningunni og því væntanlega lesið allar umsóknir, þ.á.m. þá sem hann var tilgreindur sem meðmælandi á.

Vísa kærendur m.a. til þess að á umsóknareyðublaði sé sérstakur dálkur þar sem tilgreina skal meðmælendur. C hafi því sem næsta yfirmanni D um langt árabil ekki átt að koma á óvart að D tilgreindi sig sem annan tveggja meðmælenda. Þótt C hafi e.t.v. ekki gefið samþykki sitt fyrir því hafi C átt að vera þetta ljóst enda verði að gera ráð fyrir að allir sem komu að umsóknarferlinu hafi lesið yfir allar umsóknir.

C hafi hins vegar ekki vakið athygli á hugsanlegu vanhæfi sínu né bent á að tilgreining á sér sem meðmælanda á umsókn hafi verið að sér forspurðum. Þá hafi C ítrekað verið bent á það af fulltrúum minnihlutans í nefndinni að hann væri skráður á umsókn D sem meðmælandi og þar með mögulega vanhæfur.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði vísar um málsástæður sínar til álits bæjarlögmanns Kópavogsbæjar til bæjarstjórnar þar sem bæjarlögmanni var falið að kanna lögmæti ráðningarinnar, m.t.t. hæfis C. Í álitinu er ferill málsins rakinn og tekin afstaða til hæfis C til að taka þátt í afgreiðslu málsins. Þá er vísað til meðfylgjandi rökstuðnings stafsmannastjóra til eins meðumsækjanda og bent á að ágreiningur hafi verið um afgreiðslu málsins í bæjarstjórn.

Um ráðningarferilinn segir í álitinu að ákveðið hafi verið að boða umsækjendur í viðtöl sem C og aðili frá starfsmannadeild bæjarins myndu sjá um, auk fulltrúa minnihluta í bæjarstjórn. Ræða skyldi við alla umsækjendur og var fyrirfram ákveðið að velja skyldi fjóra hæfustu úr hópnum. Eftir fyrri viðtöl hafi sex einstaklingar staðið uppúr og því ákveðið að leita umsagnar um þá áður en ákvörðun var tekin um hvaða fjórir færu í annað viðtal.

Að loknu síðara viðtali hafi ekki verið eining um með hverjum skyldi mælt í starfið og ákveðið að leggja málið fyrir fund ÍTK þar sem atkvæði voru greidd. Hafi C lagt til að D yrði ráðin og hafi sú tillaga hlotið þrjú atkvæði á móti tveimur um annan umsækjanda sem fulltrúi minnihluta lagði til. Tillaga til bæjarráðs hafi því verið um að D yrði ráðin. Ráðning hafi síðan verið tekin fyrir á fundi bæjarráðs og bókað um staðfestingu bæjarráðs á tillögu ÍTK án atkvæðagreiðslu.

Um hæfi sveitarstjórnarmanna til afgreiðslu og meðferðar mála er vísað til þess að um það fari eftir 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en þar er kveðið á um að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti þegar mál varðar hann eða nána venslamenn svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.

Um túlkun 19. gr. beri að líta til þess markmiðs sem ætlunin er að ná með reglunni en það er að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu sveitarfélaga og draga úr hættu á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á afgreiðslu mála hjá sveitarstjórnum. Við mat á vanhæfi verði að líta til hversu náin tengsl viðkomandi eru og hvort þátttaka í afgreiðslu máls geti valdið efasemdum út á við.

Þau tengsl C og D, að D sé einn af mörgum undirmönnum C sem skólastjóra Y, leiði ekki til vanhæfi C til meðferðar og afgreiðslu ráðningarinnar, hvorki á fundum ÍTK, í bæjarráði eða bæjarstjórn.

Hvað meint vanhæfi vegna tilgreiningar sem meðmælanda á umsókn varðar, bendir kærði á að algengt sé að á umsóknum séu tilgreindir aðilar sem geta veitt upplýsingar um viðkomandi, svo sem fyrrum yfirmenn. Það sé beinlínis villandi að titla þá sem meðmælendur því fyrirfram sé ekki hægt að gera ráð fyrir að umsögn verði túlkuð sem meðmæli. Slíkir aðilar séu ýmist tilgreindir með eða án samþykkis þeirra sjálfra.

Bæjarlögmaður telur að hafi sveitarstjórnarmaður gefið samþykki sitt fyrir að vera tilgreindur sem meðmælandi sé hann ótvírætt vanhæfur til að koma að afgreiðslu umsóknar. Hafi hins vegar viðkomandi ekki vitað af því að hann sé tilgreindur sem meðmælandi, gegni öðru máli. Ekki sé óeðlilegt að umræddur umsækjandi hafi tilgreint yfirmann sinn sem umsagnaraðila þótt e.t.v. megi telja það óheppilegt í þessu tilviki. Rætt hafi verið við C sem hafi lýst því yfir að hann hafi ekki veitt samþykki sitt fyrir að vera tilgreindur sem meðmælandi og þetta komið sér á óvart.

Það er því mat bæjarlögmanns að C hafi ekki verið vanhæfur til meðferðar og afgreiðslu umsóknarinnar. Þá vísar kærði til rökstuðnings fyrir ráðningu í starfið sem meðumsækjandi óskaði eftir og er þar rakin menntun og reynsla D og ástæður fyrir vali D í starfið.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Ágreiningsefni máls þessa varðar það annars vegar hvort C hafi verið vanhæfur til meðferðar og afgreiðslu ráðningar í stöðu verkefnisstjóra æskulýðs- og tómstundamála og hins vegar, ef um vanhæfi er að ræða, hvort ákvörðun um ráðningu teljist af þeim sökum ógild.

Samkvæmt kæru grundvallast meint vanhæfi á tilgreiningu C sem meðmælanda á umsókn D sem mælt var með í starfið og síðan ráðinn.

Athugun ráðuneytisins beinist að formhlið málsins, þ.e. hvort um vanhæfi var að ræða og áhrif þess á ákvörðun um ráðningu en ekki efnislega að því hvort viðkomandi umsækjandi var hæfastur í starfið.

Um hæfi sveitarstjórnarmanna til meðferðar og afgreiðslu mála fer eftir 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og tekur það einnig til fulltrúa í nefndum sveitarfélaga sbr. 2. mgr. 47. gr. laganna.

Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. ber sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.

Meginmarkmið hæfisreglnanna er að stuðla að málefnalegri meðferð mála í stjórnsýslu sveitarfélaga og stuðla að nauðsynlegu trausti borgaranna á stjórnsýslunni. Við túlkun á 1. mgr. 19. gr. hefur verið talið að taka beri mið af þeirri óskráðu meginreglu sem ákvæðið er m.a. byggt á, að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef hann sjálfur er í það nánum tengslum við málið eða aðila þess að almennt megi ætla að afstaða hans mótist að einhverju leyti af því. Náin tengsl við aðila, sem hefur sérstaklega og verulegra hagsmuna af úrlausn málsins, geta því valdið vanhæfi þótt ekki sé um venslamenn að ræða.

Samkvæmt gögnum málsins er ekki um að ræða að vensl séu á milli aðila og verður vanhæfi C því ekki grundvallað á því. Til skoðunar kemur því hvort C hafi þau tengsl við málið að öðru leyti að valdi vanhæfi hans til meðferðar á því en hér er vissulega um matskennda hæfisreglu að ræða sem túlka verður eftir atvikum máls hverju sinni.

Eins og rakið hefur verið var C, sem sá um viðtöl við umsækjendur og gerði tilllögur um ráðningu eins þeirra, jafnframt yfirmaður þess umsækjanda og tilgreindur sem meðmælandi á umsókn hans. Ljóst er því að tengsl voru milli aðila og þarf því að skoða nánar hvort þau hafi verið með þeim hætti að geti valdið vanhæfi C á að taka þátt í afgreiðslu málsins.

Í máli þessu kemur fram að ákveðið var að velja fjóra af umsækjendum í aðra umferð viðtala. Velja hafi þurft á milli sex aðila sem allir þóttu koma til greina og hafi við það verið leitað álits meðmælenda umsækjendanna áður en valið fór fram. Af því leiðir að líta verður svo á að meðmælendur hafi ráðið miklu um hverjir komust í úrval þeirra fjögurra sem valið stóð á milli að mælt yrði með í starfið.

Einnig kemur fram í gögnum málsins að C var einn þeirra sem hafði með val á umsækjendum í aðra umferð viðtala að gera og var jafnframt meðmælandi á umsókn eins þeirra, þ.e. D. Í ljósi þessa telur ráðuneytið að líta beri á tengsl þeirra sem veruleg í þessu tilviki og ekki skipta máli í því sambandi hvort leitað var meðmæla hjá C en ekkert liggi fyrir um það í málinu hjá hverjum var leitað meðmæla hvað D varðar.

Við framangreinda ákvörðun er af hálfu ráðuneytisins jafnframt tekið mið af því meginmarkmiði hæfisreglnanna að borgararnir hafi trú á að mál séu afgreidd á málefnalegan hátt. Þá er einnig litið til þeirrar meginreglu að sé um vafa á hæfi að ræða og sé hægt að kalla til varamann, sé rétt að aðalmaður víki sæti og varamaður kallaður til.

Það er því mat ráðuneytisins, í ljósi alls framanreinds, að líta beri svo á að C hafi verið vanhæfur til meðferðar og afgreiðslu málsins sbr. 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Hafi C því borið að vekja athygli sveitarstjórnar á vanhæfi sínu sbr. 5. mgr. 19. gr., í það minnst þegar honum varð ljóst að hans var getið sem meðmælanda á umsókn D.

Þá kemur til athugunar hvort vanhæfi C leiði til þess að ógilda beri ákvöðun bæjarstjórnar um ráðningu D í starfið.

Þegar vanhæfur nefndarmaður tekur þátt í meðferð og úrlausn máls getur ákvörðun allt að einu verið gild ef sannað er að áhrif og atkvæði hins vanhæfa hafi ekki ráðið úrslitum. Til að svo sé þarf sú ástæða sem leiðir til vanhæfis að hafa haft áhrif á ákvörðun í málinu, þ.e. niðurstaðan hefði orðið sú saman ef vanhæfi hefði ekki verið fyrir hendi eða sá vanhæfi ekki tekið þátt í afgreiðslu málsins.

Hér þarf því að kanna hvort ákvörðun nefndarinnar um að mæla með D í starfið sé gild þrátt fyrir að C hafi verið vanhæfur til að taka þátt í ákvörðuninni eða hefði sama ákvörðun verið tekið þótt C hefði vikið sæti og varamaður komið í staðinn.

Í málinu liggur fyrir að ákvörðun um að mæla með D til starfans var samþykkt með meirihluta atkvæða í íþrótta- og tómstundaráði Kópavogs, þ.e. þremur á móti tveimur. Ráðuneytið telur ekkert liggja fyrir málinu og ekki hafa verið sýnt fram á það af hálfu kærenda að niðurstaðan hefði verið með öðrum hætti, þótt ekki hefðu komið til tengsl aðila eða C vikið sæti og varamaður greitt atkvæði í staðinn.

Það er því mat ráðuneytisins að ekki hafi verið sýnt fram á að vanhæfi C hafi í raun haft þau áhrif á ákvörðunina um að mæla með D til starfans, að það leiði til að ástæða sé til að ógilda ákvörðunina um með hverjum skyldi mælt í starfið.

Niðurstaða ráðuneytisins er C hafi verið vanhæfur til að taka þátt í ráðningarferlinu með þeim hætti sem það fór fram, þar sem C var jafnframt meðmælandi eins umsækjanda og yfirmaður hans. C var því óheimilt að taka þátt í afgreiðslu málsins með tillögu um ráðningu til bæjarstjórnar. Þessi annmarki á afgreiðslu leiðir hins vegar ekki til ógildingar á tillögunni um að mæla með ráðningu D í starfið.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu kærenda, A og B, um vanhæfi C til þátttöku í ráðningarferli vegna ráðningar í stöðu verkefnisstjóra æskulýðs- og tómstundamála.

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar ÍTK um með hverjum skyldi mælt til starfans er hafnað.

Unnur Gunnarsdóttir

Svanhvít Axelsdóttir