Forseti bæjarstjórnar Álftaness - frávísunarkrafa, ákvörðun um að bóka vítur á fundi sveitarstjórnar: Mál nr. 45/2008

Ár 2008, 30. júlí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 45/2008

Guðmundur G. Gunnarsson, bæjarfulltrúi

gegn

Kristjáni Sveinbjörnssyni, forseta bæjarstjórnar Álftaness

I. Aðild kærumáls, kröfur og kærufrestur

Með stjórnsýslukæru, dags 25. maí 2008, kærði Guðmundur G. Gunnarsson, bæjarfulltrúi Sjálfstæðisfélags Álftaness, Norðurtúni 3, Álftanesi (hér eftir nefnd kærandi) þá ákvörðun Kristjáns Sveinbjörnssonar, forseta bæjarstjórnar Álftaness, (hér eftir nefndur kærði) að leggja fram og láta bóka vítur á kæranda vegna atvika sem áttu sér stað utan bæjarstjórnarfundar.

Er af hálfu kæranda krafist álits samgönguráðuneytisins á því hvort þessi ákvörðun kærða standist ákvæði laga og samþykkta um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Gagnaöflun telst lokið.

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu þann 25. maí 2008. Hin kærða ákvörðun var tekin þann 22. maí 2008. Kæra er því innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru atvik málsins með eftirfarandi hætti.

Á fundi bæjarstjórnar Álftaness, fimmtudaginn 22. maí s.l., lagði forseti bæjarstjórnar fram bókun þar sem m.a. kemur eftirfarandi fram:

„Ég tel að þessi háttsemi stangist á við 28. gr. sveitarstjórnarlaga og legg fram vítur fyrir þessa háttsemi á bæjarfulltrúann Guðmund G. Gunnarsson samkvæmt 27. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp Sveitarfélagsins Álftaness.“

Þann 25. maí s.l. kærði kærandi þessa ákvörðun til ráðuneytisins og fór fram á álit þess á því hvort bókunin standist ákvæði laga og samþykkta um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins.

Óskað var umsagnar kærða um framkomna kæru þann 27. maí 2008 og barst hún 24. júní s.l. ásamt fskj. nr. 1-7. Þar sem fskj. nr. 5 kom ekki fram með læsilegum hætti óskaði ráðuneytið eftir því með tölvupósti þann 25. júní s.l. að nýtt eintak yrði sent. Sú beiðni var ítrekuð með tölvupósti þann 16. júlí s.l. Umrætt fskj. barst síðan þann 17. júlí 2008 og var það sent kæranda þann 22. maí s.l.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar við umsögn kærða með bréfi þann 16. júlí 2008 og barst hún 17. júlí s.l. Þá var kæranda gefinn kostur á að koma að viðbótarsjónarmiðum með bréfi dags. 22. júlí s.l. og bárust þau 23. júlí s.l.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Með bréfi dags. 25. maí 2008 óskaði kærandi eftir áliti ráðuneytisins á því hvort ákvörðun forseta bæjarstjórnar Álftaness um að bóka, á fundi bæjarstjórnar 22. maí s.l, vítur á kæranda vegna atvika sem áttu sér stað utan fundarins. Nánar sé um að ræða eftirfarandi:

„Guðmundur G. Gunnarsson, bæjarfulltrúi hefur ítrekað farið með ósannindi um stjórnsýslu Sveitarfélagsins Álftaness, samþykktir stofnana bæjarins og störf embættismanna. Þá hefur hann farið rangt með niðurstöður reikninga og þannig afflutt upplýsingar um fjármál sveitarfélagsins, gengið af fundi bæjarráðs án þess að gefa upp ástæður og í blaðagreinum og á bæjarstjórnarfundum haldið uppi ómálefnalegri og ærumeiðandi gagnrýni á störf einstakra bæjarfulltrúa og fyrirtækja sem starfa fyrir sveitarfélagið. Ég tel að þessi háttsemi stangist á við 28. gr. sveitarstjórnarlaga og legg fram vítur fyrir þessa háttsemi á bæjarfulltrúann Guðmund G. Gunnarsson samkvæmt 27. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp Sveitarfélagsins Álftaness.“

Kærandi kveður víturnar studdar þeim rökum að kærandi hafi í almennri stjórnmálaumræðu farið með ósannindi og verið ómálefnalegur í fjölmiðlum. Kærandi hafi á sama fundi hafnað því að háttsemi hans hafi kallað á vítur og látið bóka eftirfarandi:

„Hafna ásökunum um að ég hafi hunsað og rangtúlkað niðurstöður Hæstaréttar. Vísa á bug að háttsemi mín kalli á vítur.“

Vísar kærandi til 27. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp Sveitarfélagsins Álftaness sem hann telur að varði fundarstjórn forseta og taki því aðeins til þess sem á sér stað á fundum sveitarstjórnar. Greinina sé að finna í kafla samþykktanna um fundarsköp bæjarstjórnar þar sem fjallað er um fundi bæjarstjórnar, boðun þeirra, dagskrá, stjórn þeirra o.fl. sem eingöngu varði fundi bæjarstjórnar. Sú ákvörðun að víta kæranda vegna framgöngu hans á öðrum vettvangi hafi í för með sér nýja og áður óþekkta túlkun ákvæðinu.

Í andmælum sínum vísar kærandi til þess að málið sé í raun einfalt og þau gögn sem kærði framvísar og vitnar til skýri það ekki á nokkurn hátt. Þá beri tilvitnanir í umsögn það með sér að ekki er ljóst hvort kærði telur víturnar vera sínar eða bæjarstjórnar. Kærði vilji augljóslega fá að ráða því sem gerist utan funda auk þess sem hann leitist við að leggja ráðuneytinu línur við að forma afstöðu þess.

Þá áréttar kærandi nauðsyn þess að álit ráðuneytisins liggi fyrir sem fyrst þar sem annars megi búast við að kærði taki upp á því að víta mann og annan í tíma og ótíma af tilefnum sem eiga ekkert skylt við nefnt ákvæði um stjórn og fundarsköp Álftaness.

Ítrekað er að óskað sé álits á bókun kærða á fundi bæjarstjórnar m.t.t. reglna um stjórn og fundarsköp.

IV. Málsástæður og rök kærða

Af hálfu kærða er kröfu kæranda mótmælt með eftirfarandi röksemdum.

1. Vísa ber erindi kæranda frá þar sem kæruheimild skortir enda ekki um stjórnvaldsákvörðun að ræða.
2. Kærða var heimilt og skylt að víta kæranda á grundvelli 27. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp fyrir Sveitarfélagið Álftanes.
3. Þótt ekki teljist heimilt að beita 27. gr. samþykktanna var bókun kærða að öðru leyti í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga.

Kærði gerir nánar grein fyrir röksemdum sínum með eftirfarandi hætti.

1. Frávísun.

Kærði vísar til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Kæruheimildin sé almennt orðuð en allar athafnir sveitarstjórnarmanna falli ekki þar undir. Eitt helsta skilyrði þess að athöfn sé kæranleg sé að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða en það sé ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds, beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila og kveði á bindandi hátt á um rétt eða skyldur í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.

Kærði telur álitaefni málsins ekki uppfylla framangreind skilyrði í það veigamiklum atriðum að ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða og eigi kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaganna því ekki við.

Ákvörðunin beinist inná við að starfsemi stjórnsýslunnar sjálfrar og hafi ekki réttaráhrif fyrir borgarana heldur hafi einungis áhrif á það hvernig starfsemi sveitarfélagsins fer fram og hvernig einstaklingar haga störfum sínum. Tilgangur 103. gr. sé að veita vernd gegn rangindum við beitingu stjórnsýsluvalds. Í þessu máli sé aðeins um að ræða ákvörðun um innri málefni stjórnvalds, þ.e. vítur vegna starfsmála einstaklings og breytist staða hans ekki við bókunina.

Þá séu ávítur þær sem bókaðar voru á fundinum ekki meðal þeirra ákvarðana er teljast stjórnvaldsákvarðanir í starfsmannamálum opinberra starfsmanna. Bókunin um vítur hafi engin þau sömu áhrif og t.d. áminningar sem eru undanfari uppsagnar.

Þá skorti það hugtakaskilyrði að ákvörðunin mæli fyrir um rétt eða skyldu einstaklinga, lúti að réttarstöðu þeirra eða hafi réttaráhrif eða lögfylgjur. Hin umdeilda bókun hafi engin réttaráhrif heldur sé byggð á 27. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins. Ákvæðið veiti heimild til að víta bæjarfulltrúa og sé hann víttur tvisvar á sama fundi er heimilt að takmarka málfrelsi hans. Það hafi hins vegar ekki verið í þessu tilviki og hafi bókunin haft þann eina tilgang að koma á framfæri athugasemdum við vinnubrögð kæranda en hafi engar lögfylgjur.

2. Heimild og skylda til víta skv. 27. gr.

Kærði telur augljóst að vinnubrögð kæranda hafi ekki verið í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga og hann borið menn brigslum í skilningi 27. gr. samþykktanna og því hafi kærða verið heimilt og skylt að víta hann á fundinum þann 22. maí s.l.

Vísar kærði til þess að ástæða bókunarinnar hafi verið vinnubrögð kæranda undanfarna mánuði og ár. Þrátt fyrir málfrelsi á fundum hafi kærandi gengið lengra í umræðum en ásættanlegt sé í ljósi laga og samþykktanna.

Í bókuninni sé með tilvísun til bæjarstjórnarfunda vísað til vinnubragða og orða kæranda sem áttu sér stað á fundum bæjarstjórnar. Í fundargerðum sé að finna fjölmargar bókanir þar sem m.a. kærði er sakaður um misbeitingu valds með ásetningi og borin brigsl á einstaklinga og fyrirtæki og gefin í skyn sviksamleg vinnubrögð. Slík ummæli séu einmitt til þess að bera á menn brigsl í skilningi 27. gr. samþykktanna. Ljóst sé að bókunin sé fullkomlega lögmæt þótt fallist sé á að ákvæðið eigi einungis við um atvik sem eiga sér stað á bæjarstjórnarfundum.

Bent er á orðalag 27. gr. sem kveður ekki einungis á um heimild heldur einnig skyldu forseta bæjarstjórnar til að víta bæjarfulltrúa, komi hann fram á fundi bæjarstjórnar með þeim hætti sem lýst er í ákvæðinu.

Þá vísar kærði til þess að meginefni bókunarinnar snúi að gagnrýni á störf kæranda og hvernig vinnubrögð hans stangast á við 28. gr. sveitarstjórnarlaga en samsvarandi ákvæði sé einnig að finna í 38. gr. samþykktanna. Ljóst sé af framgöngu kæranda undanfarnar vikur, m.a. vegna óvandaðrar og ósanngjarnar umræðu á opinberum vettvangi, að hann hafi ekki gætt hagsmuna sveitarfélagsins og sé framganga hans sem bæjarfulltrúi óásættanleg. Hafi hann sem dæmi gengið af fundi bæjarráðs án skýringa og brotið trúnað með umfjöllun ársreiknings áður en hann var lagður fram.

Þá bendir kærði á að kæranda hafi verið boðið að vísa vítum til afgreiðslu bæjarstjórnar en hann hafnað því.

3. Bókun í samræmi við sveitarstjórnarlög.

Kærði tekur fram að sé fallist á með kæranda að 27. gr. samþykktanna hafi ekki verið réttur lagagrundvöllur bókunarinnar, teljist hún engu að síður lögmæt. Vísar kærði í því sambandi til 31. gr. sveitarstjórnarlaga um rétt til að fá bókaðar athugasemdir í fundargerð og hafi hann verið að nýta sér þann rétt. Kærandi byggði ekki á því að óheimilt hafi verið að leggja fram bókunina heldur einungis að skilyrði 27. gr. samþykktanna hafi ekki verið uppfyllt. Bókunin snúi að vinnubrögðum kæranda en kærði hafi talið þau stangast á við 28. gr. sveitarstjórnarlaga.

Þá krefst kærði þess að viðurkennt sé af hálfu ráðuneytisins að annað efni bókunarinnar teljist lögmæt beiting bæjarfulltrúa á málfrelsi sínu og rétti skv. 31. gr. sveitarstjórnarlaga, verði niðurstaðan sú að bókunin hafi ekki staðist ákvæði 27. gr. samþykktanna.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Ráðuneytinu þykir rétt í upphafi að taka afstöðu til frávísunarkröfu kærða og fjalla um hvort hin kærða ákvörðun telst kæranleg samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga hefur ráðuneytið það lögbundna hlutverk að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Orðalag 1. mgr. 103. gr., gefur tilefni til þess að álykta að fleiri atriði en eingöngu stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar. Ekki kemur hins vegar fram í athugasemdum með frumvarpinu hvort kæruheimildin sé eingöngu bundin við stjórnvaldsákvarðanir né er slíkt að finna í skýringum við kæruheimild eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Ráðuneytið telur að það sé ekki fortakslaust samkvæmt 103. gr. að einungis eiginlegar stjórnsýsluákvarðanir séu kæranlegar á grundvelli ákvæðisins enda hefur framkvæmdin verið sú að margvíslegum álitaefnum er skotið til ráðuneytisins á grundvelli þess. Í ljósi framangreinds telur ráðuneytið álitaefni máls þessa falla undir skilgreiningu 103. gr. og beri því að afgreiða það sem stjórnsýslukæru enda meginreglan að túlka beri kæruheimildina rúmt.

2. Álitaefni málsins er hvort kærða hafi verið rétt að láta bóka vítur á kæranda á grundvelli 27. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins Álftaness nr. 507/2004 með síðari breytingum.

Nefnd 27. gr. hljóðar svo:

„Beri bæjarfulltrúi aðra menn brigslum skal forseti víta hann. Forseti getur lagt til við bæjarstjórn að bæjarfulltrúi sem víttur hefur verið tvisvar á sama fundi verði sviptur málfrelsi á þeim fundi. Skal slík tillaga afgreidd umræðulaust. Hlýðnist bæjarfulltrúi ekki úrskurði forseta eða bæjarstjórnar eða ef óregla kemur upp á fundi skal forseti gera fundarhlé, fresta fundi að slíta fundi ef nauðsyn krefur.“

Samþykkt þessi var sett samkvæmt ákvæðum 10. og 25. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Með 10. gr. er sveitarfélagi gert að setja sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sína og meðferð mála sem það annast og í 25. gr. er kveðið á um skyldu sveitarstjórna til að setja sér fundarsköp.

Umræddar samþykktir kveða að öðru leyti ekki á um heimild eða skyldu til að víta bæjarfulltrúa. Ekki er heldur að finna í sveitarstjórnarlögum ákvæði um heimild til að víta sveitarstjórnarmann enda verður að telja að sé það hverju sveitarfélagi í sjálfsvald sett hvort það hefur slíkt ákvæði í samþykktum sínum. Ágreiningur aðila varðar heldur ekki hvort heimilt hafi verið að setja slíkt ákvæði eða hvort það hafi verið sett á formlega réttan hátt.

Ákvæði þessu er skipað í samþykktir í kafla um fundarsköp bæjarstjórnar. Er þar fjallað nánar um fundi, boðanir, fundartíma, dagskrá, boðun, fundarstað, fundarstjórn og annað tengt. Þá er í kaflanum fjallað um afgreiðslu mála, fundarsókn, málfrelsi og takmarkanir á því.

Í 21. gr. er kveðið á um að forseti bæjarstjórnar stýri fundum og sjái um að fundargerðir séu færðar. Þá úrskurðar hann um skilning á fundarsköpum og allt fari skipulega og löglega fram á fundunum og er bæjarfulltrúum skylt að lúta valdi hans.

Ráðuneytið telur að orðalag 27. gr. um skyldu forseta til að víta bæjarfulltrúa í ákveðnu tilviki sé skýrt um að það snúi að fundastjórn hans á fundum bæjarstjórnar. Skylda hans til að víta bæjarfulltrúa eigi því einungis við um það sem fram fer á viðkomandi fundi og afmarkist við að hann hafi á þeim tiltekna fundi aðhafst það sem ákvæðið gerir að skilyrði fyrir vítum, þ.e. borið menn brigslum.

Ákvæðið gefi forseta bæjarstjórnar þannig ekki heimild til að bóka á fundi vítur á bæjarfulltrúa, á grundvelli 27. gr. samþykktanna, vegna tilvika sem átt hafa sér stað utan fundarins eða á öðrum fundum bæjarstjórnarinnar. Er þá jafnframt haft í huga að ákvæðið er íþyngjandi gagnvart þeim sem beittur er vítum og einsýnt að beita verður því með varúð til að hefta ekki um of málfrelsi manna sem og rétt þeirra til að láta skoðanir sínar í ljós.

3. Málatilbúnað kærða má einnig skilja á þann veg að hann geri þá þrautavarakröfu að bókunin hafi verið heimil á grundvelli sveitarstjórnarlaga sem almenn bókun, þ.e. skv. 31. gr. sem kveður á um rétt þeirra sem taka þátt í umræðu í sveitarstjórn að fá bókaðar í fundargerð stuttar athugasemdir sínar um afstöðu til þeirra mála sem til umræðu eru.

Ráðuneytið fellst ekki á þessa málsástæður þar sem í hinni umdeildu bókun er vísað til 27. gr. samþykktanna sem heimild til að leggja fram vítur. Þá telur ráðuneytið umrædda bókun tæplega falla undir stuttar athugasemdir um afstöðu til mál sem eru til umræðu.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu Guðmundar G. Gunnarssonar, Norðurtúni 3, Álftanesi um að bókun Kristjáns Sveinbjörnssonar forseta bæjarstjórnar Álftaness um vítur á bæjarfulltrúann Guðmund G. Gunnarsson í fundargerð bæjarstjórnarfundar Álftaness fimmtudaginn 22. maí 2008 hafi verið ólögmæt.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir