Flóahreppur - , frávísunarkrafa, lögmæti samkomulags við Landsvirkju: Mál nr. 26/2008

Ár 2008, 20. ágúst er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svofelldur

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 26/2008

A

gegn

sveitarstjórn Flóahrepps.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags. 11. mars 2008, kærði Arnar Þór Stefánsson hdl., f.h. A í Flóahreppi, (hér eftir nefndur kærandi) samkomulag sveitarstjórnar Flóahrepps (hér eftir nefndur kærði) við Landsvirkjun um „mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags sveitarfélagsins“.

Gerð er sú krafa af hálfu kæranda að nefnt samkomulag verði ógilt en til vara að það verði lýst ólögmætt.

Kærði gerir þá kröfu að málinu verði vísað frá samgönguráðuneyti en til vara að kröfum kæranda verði hafnað.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
Nr. 1. Stjórnsýslukæra, dags. 11. mars 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a) Samkomulag Landsvirkjunar og sveitarstjórnar Flóahrepps dags. 19. júlí 2007
b) Bréf v. hættumats dags. 30. október 2007
c) Samkomulag milli OR og Sveitarfél. Ölfuss dags. 28. apríl 2006
d) Úr skýrslu umboðsmanns Alþingis 2006, kafli 5.0
Nr. 2. Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 14. mars 2008
Nr. 3. Bréf ráðuneytisins til kærða dags. 19. mars 2008
Nr. 4. Bréf kæranda til ráðuneytisins dags. 1. apríl 2008 ásamt fundargerð fundar hjá kærða 13. júní 2007
Nr. 5. Umsögn kærða, dags. 4. apríl 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a) Fundargerð sveitarstjórnar dags. 14. mars 2007
b) Fundargerð sveitarstjórnar dags. 2. júlí 2007
c) Samkomulag Landsvirkjunar og sveitarstjórnar Flóahrepps dags. 19. júlí 2007
d) Fundargerð sveitarstjórnar dags. 1. ágúst 2007
e) Fundargerð sveitarstjórnar dags. 14. nóvember 2007
f) Bréf til sveitarstjórnar dags. 29. nóvember 2007
Nr. 6. Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 7. apríl 2008
Nr. 7. Bréf kæranda til ráðuneytisins, dags. 10. apríl 2008
Nr. 8. Bréf ráðuneytisins til kærða og lögmanns kærða, dags. 18. apríl 2008
Nr. 9. Bréf kærða til ráðuneytisins, dags. 2. maí 2008

Gagnaöflun telst lokið.

III. Málsatvik

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru málavextir með eftirfarandi hætti.

Á árunum 1998-2000 vann Landsvirkjun að frumhönnun Urriðafossvirkjunar í neðri hluta Þjórsár. Í framhaldinu var á árunum 2002-2005 unnið að frekari verkhönnun og á árinu 2006 hófust rannsóknir vegna útboðshönnunar virkjunarinnar.

Skipulagsstofnun kvað þann 19. ágúst 2003 upp úrskurð vegna mats á umhverfisáhrifum og var fallist á fyrirhugaða virkjun með tilteknum skilyrðum. Þann 27. apríl 2004 var birtur úrskurður frá umhverfisráðuneytinu vegna kæru á úrskurði Skipulagsstofnunar. Niðurstaða umhverfisráðuneytisins var að framkvæmdin myndi ekki hafa umtalsverð umhverfisáhrif að teknu tilliti til skilyrða í úrskurði Skipulagsstofnunar, auk viðbótarskilyrða umhverfisráðuneytisins.

Á fundi sveitarstjórnar Flóahrepps, 14. mars 2007, voru undir liðnum „a )Aðalskipulag fyrrum Villingaholtshrepps“ kynnt drög að aðalskipulagi fyrrum Villingaholtshrepps. Kom þar fram að tillagan hefði verið í kynningu fyrir umhverfisnefnd og skipulags- og byggingarnefnd og reiknað með að verði send til lögboðinna umsagnaraðila og kynnt á íbúafundi í mars/apríl 2007.

Í fundargerð fundar sveitarstjórnar Flóahrepps 13. júní 2007, var undir liðnum „a) Aðalskipulag Villingaholtshrepps“ bókað samþykki um að leggja fram til kynningar drög að aðalskipulagi fyrrum Villingaholtshrepps. Í tillögunni var ekki gert ráð fyrir fyrirhugaðri Urriðafossvirkjun sem var í upphaflegri tillögu fyrrverandi hreppsnefndar Villingaholtshrepps. Var jafnframt bókað að meginástæða þess væri sú að sveitarstjórn taldi ekki nægilegan ávinning af slíkri virkjun fyrir Flóahrepp og íbúa hans né að bættur yrði sá skaði sem áhrif virkjunar hefði á vatnsverndarsvæði, ferðaþjónustu, lífríki í Þjórsá og landnotkun í nágrenni virkjunarinnar.

Á fundi sveitarstjórnar Flóahrepps 2. júlí 2007 var aðalskipulag Villingaholtshrepps til umfjöllunar. Var bókað undir liðnum „a) Aðalskipulag Villingaholtshrepps“ að almennur kynningarfundur hefði verið haldinn fyrir íbúa hreppsins 25. júní s.l. þar sem kynntar voru tvær tillögur, ein með virkjun og önnur án hennar. Þá er bókað að sveitarstjórn samþykkti að fresta ákvörðun um tillögu til auglýsingar að aðalskipulagi fyrrum Villingaholtshrepps þar til fyrir lægju nánari upplýsingar um áhættu af hugsanlegri Urriðafossvirkjun en vinna við áhættumat var þegar hafin. Sveitarstjórn lagði jafnframt áherslu á að ljúka þyrfti samningaviðræðum sem í gangi hefðu verið milli fulltrúa Landsvirkjunar og Flóahrepps frá janúar 2007. Tekið var fram að í þeim viðræðum hefði verið unnið að því að fá fram hvaða hugsanlegar mótvægisaðgerðir Landsvirkjun myndi ráðast í, ef af framkvæmdum við Urriðafossvirkjun yrði í nánustu framtíð.

Þann 19. júlí 2007 var undirritað samkomulag af hálfu sveitarstjóra fyrir hönd Flóahrepps við Landsvirkjun um „mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags sveitarfélagsins“. Samkomulagið var undirritað af hálfu sveitarstjóra með fyrirvara um staðfestingu sveitarstjórnar.

Á fundi sveitarstjórnar þann 1. ágúst 2007 var undir liðnum „a) Aðalskipulag Villingaholtshrepps“ bókað um samþykki þess að fresta frekari umræðu þar til áhættumat lægi fyrir en gert var ráð fyrir að það yrði í september það ár.

Í fundargerð fundar sveitarstjórnar þann 14. nóvember 2007 var undir liðnum „a) Aðalskipulag Villingaholtshrepps“ bókað að lagðar hefðu verið fram tvær tillögur að aðalskipulagi, tillaga A sem gerir ráð fyrir hugsanlegri Urriðafossvirkjun og tillaga B sem gerir ekki ráð fyrir virkjun. Er m.a. bókað um að á fundinum hafi verið farið yfir fyrrgreint samkomulag við Landsvirkjun, áherslur sveitarstjórnarinnar og þær mótvægisaðgerðir sem samkomulag varð um. Þá var fjallað um niðurstöður áhættumats og kemur fram að áhættumatið hafi verið kynnt sveitarstjórn 10. október 2007 og íbúum á almennum íbúafundi 18. október 2007. Á fundinum samþykkti sveitarstjórn samhljóða að auglýsa tillögu A að aðalskipulagi þar sem gert yrði ráð fyrir Urriðafossvirkjun. Tekið var fram að samþykkt um auglýsingu tillögunnar fæli ekki í sér ákvörðun um framkvæmdarleyfi vegna virkjunarinnar. Þá staðfesti sveitarstjórn á sama fundi fyrrgreint samkomulag við Landsvirkjun.

Með bréfi dags, 29. nóvember 2007, óskaði kærandi m.a. eftir því við kærða að fá afrit af fyrrgreindu samkomulagi sem og fundargerðum og voru umbeðin gögn send með bréfi, dags. 11. desember 2007.

Kærandi kærði samkomulagið milli sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar til ráðuneytisins með bréfi dags., 11. mars 2008 sem barst ráðuneytinu þann 13. mars 2008 og sendi síðan viðbótargögn með bréfi dags. 1. apríl 2008. Ráðuneytið sendi erindið til umsagnar kærða með bréfi dags. 19. mars 2008 og barst ráðuneytinu umsögn kærða með bréfi, dags. 4. apríl 2008.

Ráðuneytið gaf kæranda kost á því að koma frekari sjónarmiðum sínum á framfæri við athugasemdir kærða með bréfi, dags. 7. apríl 2008 og barst ráðuneytinu umsögn kæranda, dags. 10. apríl 2008.

Ráðuneytið gaf kærða jafnframt kost á því, með bréfi dags. 18. apríl 2008, að koma frekari sjónarmiðum sínum á framfæri við athugasemdir kæranda en kærði kaus að gera ekki frekari athugasemdir með bréfi til ráðuneytisins dags. 2. maí 2008.

Kæra þessi hefur fengið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi krefst þess aðallega að samkomulag sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 verði ógilt en til vara að það verði lýst ólögmætt. Kröfur sínar styður kærandi með eftirfarandi.

Kærandi kveðst vera eigandi jarðarinnar B í Flóahreppi. Til standi að reisa virkjun við Urriðafoss í nágrenni jarðarinnar og telur kærandi uppistöðulón hennar of víðfeðmt og lífshættulegt kunni að vera að búa fyrir neðan það. Þá telur kærandi að áhættumöt séu ófullnægjandi og hyggst hann fá þeim hnekkt.

Vinna við aðalskipulag sveitarfélagsins standi nú yfir og fari fram á grundvelli ítarlegra reglna skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 s.s. um rétt íbúa og annarra hagsmunaaðila að skipulagsgerðinni. Telur kærandi að með hinum kærða samningi hafi sveitarstjórn Flóahrepps skuldbundið sig gagnvart Landsvirkjun til að setja virkjunina og mannvirki henni tengd, s.s. uppistöðulón, á aðalskipulag með nánar tilteknum hætti áður en aðalskipulagið er unnið og samþykkt eftir þeim reglum sem um það gilda. Landsvirkjun skuldbindi sig á móti til að inna af hendi ýmis óskyld verk sveitarfélaginu til hagsbóta og að leggja fram fjármuni til sérverkefna.

Kærandi telur að því megi í raun halda fram að Landsvirkjun hafi með þessu keypt sér tiltekið aðalskipulag gegn því að inna af hendi nánar tilgreind verk og fjármuni sveitarfélaginu til hagsbóta. Engin lagaheimild standi til slíks samnings og fari hann í bága við helstu form- og efnisreglur stjórnsýsluréttar og þau sjónarmið sem þær reglur eru reistar á og hreppnum ber að fylgja í athöfnum sínum.

Þá kveður kærandi að sú vernd sé að engu höfð sem málsmeðferðarreglur skipulags- og byggingarlaga eiga að tryggja hagsmunaaðilum á svæðinu með aðkomu þeirra að skipulagsferlinu. Það liggi fyrir að athugasemdir þessara aðila við skipulagstillögur um tilkomu, staðsetningu og legu virkjunarinnar og mannvirkja tengdum henni verði hafðar að engu þar sem sveitarfélagið hafi þegar skuldbundið sig gagnvart framkvæmdaraðila, Landsvirkjun, með tilteknum hætti. Í þessu sambandi vísar kærandi til 1. gr. skipulags og byggingarlaga um það markmið þeirra að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.

Telur kærandi þau markmið fara fyrir lítið ef búið er að ákveða allt í tengslum við skipulagið og leyfisveitingar fyrirfram og sé þá málsmeðferðin einskonar þarflaust leikrit. Kveður kærandi að sveitarstjórnin fái þá ekki litið hlutlaust á málið þar sem sveitarfélagið sé búið að binda sig með gerð samkomulags við Landsvirkjun.

Sama sé að segja um ákvæði laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, en sveitarfélaginu ber m.a. að vinna umhverfisskýrslu samhliða vinnu að gerð skipulags. Einnig ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, en við útgáfu framkvæmdarleyfis ber sveitarfélaginu að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, sbr. úrskurð umhverfisráðherra frá 27. apríl 2004.

Að mati kæranda er ljóst að umrætt samkomulag við Landsvirkjun leiði til að sveitarstjórn fær ekki litið hlutlaust á þessi atriði öll og er því ekki lengur sá öryggisventill sem henni ber að vera. Framkvæmdarleyfið hafi í raun þegar verið keypt af Landsvirkjun þrátt fyrir fyrirmæli skipulags- og byggingarlaga um tiltekna málsmeðferð og efnislegan grundvöll slíks leyfis, sbr. 27. gr. laganna. Verði í þessu sambandi að hafa í huga að sveitarstjórn Flóahrepps lagðist lengi vel gegn virkjuninni en eftir að samkomulagið var gert við Landsvirkjun 19. júlí 2007, þar sem Landsvirkjun skuldbatt sig til að leggja af mörkum fjármuni í óskyld verkefni í sveitarfélaginu, breyttist afstaða sveitarstjórnar skyndilega. Telur kærandi þá afstöðubreytingu undirstrika enn frekar ólögmæti samkomulagsins.

Telur kærandi allt framangreint leiða til að ógilda beri samkomulagið eða að minnsta kosti lýsa það ólögmætt, enda standist það hvorki efnis- né formreglur stjórnsýsluréttar né ákvæði skipulags- og byggingarlaga. Er jafnframt á það bent að hreppsnefndamenn sem komu að gerð samkomulagsins verði allir vanhæfir við aðalskipulagsgerðina og málsmeðferð sem þar er viðhöfð þar sem afstaða þeirra sé fyrirfram mótuð og ákveðin vegna samkomulagsins.

Vísar kærandi um frekari lagarök og sjónarmið máli sínu til stuðnings til umfjöllunar í skýrslu umboðsmanns Alþingis 2006 í kafla 5.0.

Í andmælum kæranda frá 10. apríl 2008, er kröfu kærða um frávísun mótmælt með eftirfarandi rökum.

Í fyrsta lagi kveður kærandi ekki ágreining um að umræddur gerningur sé ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar sé fráleitt að halda því fram að kæruheimild sú sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sé bundin við stjórnvaldsákvarðanir. Það sé hún ekki, þar sem orðrétt segi í greininni að ráðuneyti skuli „úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna.“ Um víðtæka kæruheimild sé að ræða sem taki til ýmiss konar athafna sveitarstjórna, óháð eðli þeirra, og getur því auk annars náð til stjórnvaldsákvarðana, en einnig annarra athafna sveitarstjórna, svo sem samninga.

Orðalagið „ýmis vafaatriði“ sé mjög rúmt og fjarri því að það sé einvörðungu bundið við stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga. Því sé augljóslega unnt að bera umræddan samning, lögmæti hans og réttmæti, undir ráðuneytið á grundvelli ákvæðisins.

Í öðru lagi telur kærandi að kæra hafi borist innan kærufrests. Er á því byggt, að í ljósi þess að samkomulagið er ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, gildi ákvæði 27. gr. þeirra laga ekki um kærufrest. Ekki sé kveðið á um kærufrest í 103. gr. sveitarstjórnarlaga og sé því engum kærufresti fyrir að fara í málinu. Þá bendir kærandi á að jafnvel þótt slíkur þriggja mánaða frestur ætti við, væri ljóst að hann var ekki útrunninn þegar samkomulagið var kært. Kæranda hafi fyrst verið kunnugt um tilvist samkomulagsins þegar honum barst bréf hreppsins ásamt því þann 13. desember 2007. Kæran hafi verið póstlögð 11. mars 2008, en samkvæmt 5. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga telst kæra vera nógu snemma fram komin, ef bréf sem hana hefur að geyma er afhent pósti áður en kærufrestur er liðinn.

Í þriðja lagi hafnar kærandi því að vísa beri málinu frá á grundvelli þess að kærunni hefði átt að beina til úrskurðanefndar skipulags- og byggingarmála en ekki samgönguráðuneytisins. Fyrir liggi að engar ákvarðanir hafa verið teknar af sveitarfélaginu sem kæranlegar eru til úrskurðanefndarinnar, svo sem gerð skipulags eða útgáfa framkvæmdarleyfis. Með kærunni sé einfaldlega verið að bera undir samgönguráðuneytið á almennum grundvelli, sbr. 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, samning sem gerður var af hálfu sveitarfélagsins og Landsvirkjunar en ekki einstakar ákvarðanir sem kunna að vera teknar í framtíðinni með vísan til samkomulagsins. Samkomulagið sé ólögmætt þar sem það brjóti í bága við ýmsar form- og efnisreglur stjórnsýsluréttarins. Ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga sé því réttur lagagrundvöllur til þess að bera umrætt samkomulag undir ráðuneytið.

Í fjórða lagi telur kærandi sig vera aðila málsins sem eigi einstaklegra, verulegra og lögákveðinna hagsmuna að gæta. Í kæru komi skýrt fram að kærandi hafi mikilla hagsmuna að gæta um að samkomulagið verði fellt úr gildi og þar með ekki efnt samkvæmt efni sínu enda ljóst að uppistöðulón umræddrar virkjunar, sem samkomulagið lýtur að og virkjunin sjálf sé skammt frá jörð kæranda. Fyrir liggi að lónið verði víðfeðmt og yfirborð vatnsins í lóninu hátt. Því kunni að verða lífshættulegt að búa fyrir neðan hið fyrirhugaða uppistöðulón þar sem jörðin er staðsett. Þá sé ljóst að með tilkomu virkjunarinnar kunni verðmæti jarðar kæranda að falla verulega.

Í fimmta lagi hafnar kærandi að frávísa eigi kærunni á þeim grundvelli þess að samkomulagið hafi ekki tekið gildi. Fyrir liggur að samkomulagið var undirritað af aðilum þann 19. júlí 2007. Sá gerningur sem í þeirri undirskrift felst er því athöfn stjórnvalds (Flóahrepps) sem kæranleg er. Þá sé inntak samkomulagsins ólögmætt þar sem verið sé að semja við aðila sem hagsmuni hefur af því að aðalskipulag verði með nánar tilgreindum hætti. Viðkomandi aðili sé því að kaupa sér tiltekið skipulag. En höfuðið sé síðan bitið af skömminni þar sem fram komi að „sporslurnar“ sem veittar verða séu háðar því að aðalskipulagið verði staðfest í samræmi við fyrirliggjandi tillögu. Augljóst sé að þessi gerningur, og hvað sem því líður að hann komi ekki til framkvæmda fyrr en aðalskipulag hefur tekið gildi, er kæranlegur til samgönguráðuneytis á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Þá mótmælir kærandi kröfu kærða um höfnun á kærunni en sú höfnun virðist einkum byggð á sjálfsstjórnarrétti sveitarfélaga. Bendir kærandi á að 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga sem fjalla um sjálfsstjórn sveitarfélaga víki ekki til hliðar þeirri skyldu sem á sveitarfélögum hvílir, að fara að gildandi lögum í landinu, m.a. meginreglum stjórnsýsluréttar um málefnalega stjórnsýslu (réttmætisreglunni). Sveitarfélögum beri, líkt og öðrum stjórnvöldum að fara að lögum í starfsemi og starfsháttum sínum, sbr. lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Athafnir þeirra verða þannig að eiga stoð í lögum og mega ekki fara í bága við lög eins og nánar er rakið í kærunni og vísast að öðru leyti til hennar.

V. Málsástæður og rök kærða

Kærði gerir þá kröfu aðallega að kærunni verði vísað frá en til vara að kröfum kæranda verði hafnað.

1. Kærði byggir aðalkröfu sína um frávísun einkum á eftirfarandi málsástæðum:

Ekki kæranleg ákvörðun.
Kærði kveður það vera grunnskilyrði fyrir kæruheimild til ráðuneytisins að um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun af hálfu sveitarstjórnar. Ljóst sé að samkomulagið sem gert var við Landsvirkjun telst einkaréttarleg ákvörðun sveitarfélagsins og því ekki um að ræða stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Þá kveður kærði að það leiði af ákvæðum samkomulagsins að um sé að ræða tvíhliða lögskipti á grundvelli fyrirmæla þess, sem taki ekki gildi fyrr en við staðfestingu aðalskipulags. Um lögskiptin fari því eftir ákvæðum samkomulagsins og almennum reglum samninga- og kröfuréttar. Það sé því ekki unnt á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga að skjóta til ráðuneytisins ágreiningi um samkomulagið.

Kærufrestur liðinn.
Þá kveður kærði að kærufrestur sé liðinn en um hann fari eftir ákvæðum 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda ekki kveðið á um kærufrest í sveitarstjórnarlögum. Samkvæmt greininni skuli kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðunina nema lög mæli á annan veg. Fyrir liggi að kæranda var sent afrit af umræddu samkomulagi þann 11. desember 2007 en kæran ekki móttekin hjá ráðuneytinu fyrr en 13. mars 2008. Einnig sé ljóst að kæranda var kunnugt um samkomulagið mun fyrr en dagsetning fyrrgreinds bréfs gefur til kynna.

Ráðuneytið ekki valdbært um gildi skipulagsáætlana eða mat á umhverfisáhrifum.
Kærði kveður kæruna byggða að meginstefnu á því að með samkomulaginu sé brotið gegn málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sem og lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þ.e. að samkomulagið bindi hendur sveitarstjórnar og því hafi málsmeðferð samkvæmt greindum lögum enga þýðingu. Athugasemdir beinist því fyrst og fremst að málsmeðferð samkvæmt greindum lögum.

Úrskurðarvald um skipulags- og byggingarmál sé samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 falið úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Jafnframt kveði úrskurðarnefndin upp úrskurði í ágreiningsmálum sem henni er falið að skera úr um á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum. Gangi þessi kæruheimild framar almennri kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Með vísan til þessa sé samgönguráðuneytið ekki bært að lögum til að fjalla um kæruna og beri að vísa málinu frá af þeirri ástæðu einnig. Hafi það verið staðfest í fjölda úrskurða og álita ráðuneytisins.

Kærandi ekki aðili máls og grunvöllur kæru óskýr.
Kærði byggir ennfremur á því að ekki verði séð í hverju hinir einstaklegu, verulegu og lögákveðnu hagsmunir kæranda séu fólgnir enda sé ekki gerð grein fyrir þeim í kæru. Þannig hafi kærandi ekki gert grein fyrir því hvaða efnislegu sjónarmið eða hagsmunir búi að baki kærunni eða hverjir raunverulegir hagsmunir hans séu en það hljóti að vera frumskilyrði þess að kæran verði tekin til meðferðar hjá ráðuneytinu.

Þá sé grundvöllur kærunnar mjög óskýr en gera verði ákveðnar lágmarkskröfur til efnis og skýrleika kæru til að ljóst sé á hvaða grundvelli hún sé reist. Til að mynda sé einungis vísað í að brotið sé gegn „efnis- og formreglum stjórnsýsluréttar“ án nánari skýringar á því hvað átt sé við. Þá sé samkomulagið frá 19. júlí 2007 kært sem slíkt en ekki ákvörðun sveitarstjórnar frá 14. nóvember 2007 um staðfestingu þess. Kærði minnir á að samkomulagið var undirritað með fyrirvara um staðfestingu sveitarstjórnar en kæran beinist hins vegar ekki að þeirri ákvörðun.

Samkomulagið ekki tekið gildi.
Þá er byggt á því að samkomulagið taki einungis gildi ef aðalskipulag sveitarfélagsins verði staðfest samkvæmt 19. gr. skipulags- og byggingarlaga. Fari svo ólíklega að litið verði svo á að staðfesting samkomulagsins teljist stjórnvaldsákvörðun sé ljóst að ekki geti verið um fullnaðarákvörðun að ræða. Endanleg afgreiðsla verði ekki fyrr en með staðfestingu aðalskipulagsins, sem ekki liggi fyrir á þessari stundu. Í samkomulaginu felist engin skuldbinding um fyrirfram afgreiðslu aðalskipulagsins eða staðfestingu þess af hálfu sveitarstjórnar heldur varði það einungis tilteknar mótvægisaðgerðir, verði skipulagið staðfest.

2. Kærði byggir varakröfu sína um höfnun á eftirfarandi.

Í samkomulaginu sem og fundargerð sveitarstjórnar frá 14. nóvember 2007 er með ítarlegum hætti gerð grein fyrir aðdraganda samkomulagsins, ástæðum sem og rökstuðningi. Eins og fram komi í gögnum málsins hefur samkomulagið verið lagt fyrir sveitarstjórn og komið þar til umræðu og afgreiðslu í samræmi við fyrirmæli sveitarstjórnarlaga.

Vegna fyrirspurnar ráðuneytisins um réttarheimildir samkomulagins vísar kærði til sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga sem kveðið er á um í 78. gr. stjórnarskrárinnar sem og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá sé í 7. gr. mælt fyrir um almennar skyldur sveitarfélaga, t.d. að annast lögbundin verkefni sem og sameiginleg velferðarmál íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma. Kærði kveður ákvæði 6. gr. samkomulagins um kostnað vegna deiliskipulags sækja heimild sína í 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þar sem segir að landeiganda eða framkvæmdaraðila sé heimilt að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breyta deiliskipulagi á sinn kostnað.

Kærði kveður ákvörðun sveitarfélagsins um að gera umrætt samkomulag við Landsvirkjun byggja á frjálsu mati sveitarstjórnar og hafi hún um það fullnaðarmat. Um sé að ræða einkaréttarlegan gerning um tilteknar mótvægisaðgerðir, ef af virkjun verður en ekki stjórnvaldsákvörðun líkt og fyrr greinir. Fullnaðarmat í þessu efni sé í höndum sveitarstjórnar sem og heimild til að gera slíkt samkomulag, telji hún það þjóna hagsmunum sveitarfélagsins og íbúa þess. Hins vegar feli samkomulagið ekki í sér staðfestingu aðalskipulags eða útgáfu framkvæmdarleyfis vegna hugsanlegrar virkjunar, eins og skýrlega er tekið fram í fundargerð sveitarstjórnar 14. nóvember 2007. Þá lagði sveitarstjórn auk þess áherslu á að Landsvirkjun næði samningum við landeigendur ef af fyrirhugaðri virkjun yrði.

Þá sé það rangt sem haldið er fram í kærunni, að með umræddu samkomulagi hafi Flóahreppur skuldbundið sig til að setja virkjunina inn á skipulagið gegn því að Landsvirkjun ynni ýmis verkefni. Einnig sé það rangt, sem sé haldið fram í kærunni, að samkomulagið feli í sér að Landsvirkjun hafi keypt sér tiltekið aðalskipulag. Samkomulagið feli aðeins í sér yfirlýsingu af hálfu Landsvirkjunar þess efnis að fyrirtækið skuldbindi sig til nánar tiltekinna mótvægisaðgerða ef af virkjun verði. Í samkomulaginu felist hins vegar engar slíkar yfirlýsingar af hálfu Flóahrepps eða skuldbindingar eins og kærandi haldi fram.

Kærði bendir á að sveitarfélagið sé einungis að gæta hagsmuna allra íbúa sinna, velferð þeirra sem og búsetu. Það hefði fremur verið óvarlegt af hálfu sveitarstjórnar að ganga ekki frá því að útfærsla á mótvægisaðgerðunum lægi fyrir áður en aðalskipulagstillagan var auglýst. Samkomulagið hafi engin áhrif á málsmeðferð samkvæmt skipulags- og byggingarlögum eða veitingu leyfa sem fari fram eftir reglum þeirra laga. Það takmarki heldur ekki fyrirfram ákvörðunarrétt sveitarstjórnar eða athugasemdarrétt hagsmunaaðila. Ekkert í samkomulaginu sjálfu eða bókun sveitarstjórnar frá 14. nóvember 2007 gefi tilefni til annars skilnings eða þeirra gildishlöðnu yfirlýsinga, sem finna megi í kærunni.

Þá vísar kærði órökstuddum sjónarmiðum um meint ólögmæti samkomulagins á bug, eða að annmarkar hafi verið á afgreiðslu þess innan sveitarstjórnar.

VI. Álit og niðurstöður ráðuneytisins

1. Ráðuneytið telur rétt í upphafi að fjalla um ágreiningsefni er varða kærufrest og aðild enda er frumskilyrði þess að kæra sé tekin til úrskurðar að kæruaðild sé fyrir hendi og kært sé innan kærufrests.

2. Aðild og kærufrestur. Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (ssl.) er að finna þá meginreglu stjórnsýsluréttar að aðili máls hefur kæruheimild. Ekki er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 (svstjl.) sérstaklega fjallað um hverjir geti kært mál til ráðuneytisins. Löng venja er hins vegar fyrir því að túlka ákvæðið þannig að málskotsréttur 103. gr. svstjl. sé rýmri en samkvæmt 26. gr. ssl. og á það jafnt við um íbúa sveitarfélaga sem og sveitarstjórnarmenn. Hefur verið litið svo á að íbúar sveitarfélags eigi almennt lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti ákvarðana sveitarstjórnarinnar. Er þá litið til þess að ákvarðanir geta haft margháttuð áhrif fyrir íbúa án þess að alltaf sé hægt að benda á einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni einstaklinga. Af framangreindu telur ráðuneytið kæranda eiga kæruaðild í máli þessu.

Þótt engin ákvæði séu í 103. gr. svstjl. um kærufrest felst ekki í því að enginn frestur gildi heldur gilda ákvæði 27. gr. ssl. um slíkan frest. Kæru ber því að bera fram innan þriggja mánaða frá því aðila máls var tilkynnt um þá ákvörðun sem kærð er og byrjar kærufrestur að líða þegar ákvörðunin er komin til aðila.

Í málatilbúnaði kæranda kemur fram honum hafi fyrst verið kunnugt um tilvist hins umdeilda samnings þegar hann móttók bréf kærða þann 13. desember 2007 með hjálögðum samningi. Kærufrestur hafi því fyrst byrjað að líða þann dag og þar sem kæra var póstlögð til ráðuneytisins þann 11. desember 2007 hafi verið kært innan þriggja mánaða kærufrests 27. gr. ssl.

Af hálfu kærða er því haldið fram að kæranda hafi verið kunnugt um samkomulagið mun fyrr. Kærufrestur sé því liðinn og beri að vísa kærunni frá.

Hér er um andstæðar fullyrðingar að ræða sem hvorug er studd ótvíræðum gögnum. Í gögnum málsins er þó að finna bréf frá kæranda til kærða dags. 29. nóvember 2007 þar sem óskað er afrita af fundargerðum og erindum sem m.a. lúta að fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum, þ.e. samninga um verkefni sem Landsvirkjun hyggst vinna innan hreppsins. Þá má einnig benda á að um samkomulagið var fjallað á fundi sveitarstjórnar kærða þann 14. nóvember 2007 og m.a. bókað í fundargerð að viðræðum við Landsvirkjun væri lokið með samkomulagi og mótvægisaðgerðir síðan taldar þar upp. Þá var einnig bókað að sveitarstjórn staðfesti fyrirliggjandi samkomulag við Landsvirkjun.

Í ljósi alls framangreinds telur ráðuneytið verulegar líkur á því að kærandi hafi haft vitneskju um hin umdeilda samkomulag áður en honum barst það í hendur og hann hafi haft tök á að kynna sér efni þess t.d. í nefndri fundargerð. Af því leiði að þriggja mánaða kærufrestur skv. 27. gr. ssl. hafi verið liðinn þegar kæran var send ráðuneytinu. Því beri skv. 1. mgr. 28. gr. að vísa henni frá, nema undantekningar 1. og 2. tölul. 1. mgr. eigi við. Í þessu máli telur ráðuneytið að annars vegar ríki nokkur vafi um hvenær kærufrestur byrjaði að líða og hins vegar að þar sem tekist er á um mikla hagsmuni sem varði alla íbúa sveitarfélagsins mæli veigamiklar ástæður með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Ráðuneytið telur því skilyrðum 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. ssl. fullnægt og kæran því tekin til meðferðar.

3. Kæruheimild og stjórnsýslureglur

Í málinu er ágreiningur um það hvort kæruheimild 103. gr. svstjl. eigi við, þ.e. hvort kæra má annað en stjórnvaldsákvarðanir til ráðuneytisins. Aftur á móti er af málatilbúnaði aðila ljóst að ágreiningslaust er með þeim að hið umdeilda samkomulag telst ekki vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Ráðuneytið er samþykkt þeim skilningi.

Samkvæmt 103. gr. svstjl. skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Úrskurðarvald ráðuneytisins nær almennt yfir hina formlegu hlið, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur hafi verið virtar við afgreiðslu mála, en ekki efnisinnihald, þ.e. atriði sem byggja á frjálsu mati sveitarstjórnar.

Orðalag 1. mgr. 103. gr. gefur tilefni til þess að álykta að fleiri atriði en eingöngu stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar. Ekki kemur fram í athugasemdum með frumvarpi til núgildandi sveitarstjórnarlaga hvort kæruheimildin sé eingöngu bundin við stjórnvaldsákvarðanir né er slíkt að finna í skýringum við kæruheimild eldri sveitarstjórnarlaga laga nr. 8/1986.

Ráðuneytið telur því að kæruheimild samkvæmt 103. gr. sé ekki einskorðuð við eiginlegar stjórnsýsluákvarðanir, enda hefur margvíslegum álitaefnum verið skotið til ráðuneytisins á grundvelli þess. Vegna þess og með vísan til þess að framkvæmdin hefur verið sú að túlka ákvæðið rúmt og að ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum tekið til umfjöllunar hvort samningar sveitarfélaga við einkaaðila hafi verið gerðir með lögmætum hætti, hefur ráðuneytið ákveðið að leiða málið til lykta í formi úrskurðar.

4. Form- og efnisreglur

4.1. Af hálfu kæranda er m.a. á því byggt að formreglur stjórnsýsluréttar hafi verið brotnar án þess að það sé nánar tilgreint með hvaða hætti svo er. Telur ráðuneytið að með því sé átt við hvort formlega hafi verið rétt staðið að samþykki samkomulagsins.

Samkvæmt gögnum málsins var samkomulagið undirritað af sveitarstjóra Flóahrepps með fyrirvara um staðfestingu sveitarstjórnar. Þetta verklag verður að telja í samræmi við ákvæði svstjl., en samkvæmt 9. og 11. gr. fer sveitarstjórn með yfirstjórn sveitarfélags og hefur ákvörðunarvald um framkvæmd verkefna og skal sjá til þess að lögbundin verkefni séu unnin. Þá fjalla 51. gr. og 55. gr. um heimildir sveitarstjórnar til að ráða framkvæmdastjóra (sveitarstjóra) og um verksvið hans.

Um stjórn og fundarsköp kærða gilda samþykktir frá 30. maí 2007. Þar segir í 53. gr. að sveitarstjórn ráði sveitarstjóra og er nánar kveðið á um verksvið hans í 55. gr. sem er samhljóða nefndri 55. gr. svstjl. Samkvæmt þessu undirritar sveitarstjóri skjöl varðandi skuldbindingar eða ráðstafanir sem samþykki sveitarstjórnar þarf til.

Í 29. gr. samþykktanna segir að mál sé afgreitt í sveitarstjórn með því að samþykkja það eða fella það, vísa frá sveitarstjórn eða til afgreiðslu tiltekinna aðila. Í fundargerð ber að skrá mál sem tekin eru fyrir og m.a. hvernig þau eru afgreidd, sbr. 32. gr. Segir þar að greina skuli ef afgreiðsla er ekki samhljóða og þá skrá atkvæðaskiptingu. Einnig að sveitarstjórnarmaður sem vill gera athugasemdir við atriði í fundargerð geti undirritað hana með fyrirvara þar um.

Samkvæmt framangreindu þurfti að bera samkomulagið sem mál þetta fjallar um upp í sveitarstjórn til samþykktar eða synjunar, til að það fengi gildi, eftir að sveitarstjóri undirritaði það.

Á fundi sveitarstjórnar 14. nóvember 2007 var undir liðnum „a) Aðalskipulag Villingaholtshrepps“ bókað í fundargerð að í viðræðum við Landsvirkjun hefði sveitarstjórn lagt áherslu á nánar tiltekin atriði og eru þau atriði talin upp. Síðan er bókað að viðræðum við Landsvirkjun sé lokið með samkomulagi sem gerir ráð fyrir nánar tilgreindum mótvægisaðgerðum. Er að lokum bókað undir þessum lið að sveitarstjórn staðfesti fyrirliggjandi samkomulag sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar dags. 19. júlí 2007. Einn fundarmanna óskaði bókunar um að hann væri hugsanlega vanhæfur og vék af fundi við afgreiðslu málsins. Engin mótmæli voru bókuð við þessa samþykkt sveitarstjórnar.

Af öllu framangreindu telur ráðuneytið sýnt að afgreiðsla samkomulagsins, hvað varðar undirritun þess og staðfestingu, var með formlega réttum hætti og verður samkomulagið því ekki ógilt eða lýst ólögmætt af þeirri ástæðu.

4.2. Hvað efnisreglur varðar þá er því ekki lýst sérstaklega í kæru eða síðari andmælum hvaða efnisreglur teljast brotnar eða með hvaða hætti. Kærandi nefnir að vísu hæfisreglur auk þess sem ráða má af málatilbúnaði hans að einkum sé átt við að reglur um að málefnaleg sjónarmið hafi ekki verið í heiðri höfð við gerð samkomulagsins.

Umfjöllun ráðuneytisins um hvort efnisreglur hafi verið brotnar mun því taka mið af framangreindu.

Hæfi sveitarstjórnarmanna

Hvað hugsanlegt vanhæfi sveitarstjórnarmanna varðar telur kærandi að með því að samþykkja samkomulagið geri allir sveitarstjórnarmenn sig vanhæfa til að fjalla um aðalskipulagið á síðari stigum og taka síðar afstöðu til framkvæmdaleyfis þar sem afstaða þeirra til þessara atriða sé fyrirfram ákveðin.

Um hæfi sveitarstjórnarmanna er fjallað í 1. mgr. 19. gr. svstjl. og kemur þar fram að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Ef sveitarstjórnarmaður á að teljast vanhæfur á grundvelli þessarar reglu verða hagsmunir hans að vera sérstakir eða verulegir samanborið við hagsmuni annarra íbúa sveitarfélaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2110/1997.

Ráðuneytið telur ekkert hafa komið fram í málinu um að hagsmunir sveitarstjórnarmanna, sem tóku þátt í afgreiðslu á samþykkt samkomulagsins, séu svo einstaklega, sérstaklega eða verulega umfram hagsmuni annarra íbúa sveitarfélagsins að þeir hafi verið vanhæfir til afgreiðslu þess. Samkomulagið verði því ekki ógilt af þeirri ástæðu. Ráðuneytinu þykir í þessu sambandi rétt að benda á bókun í fundargerð fundarins þar sem fram kemur að einn sveitarstjórnarmanna taldi sig vanhæfan og vék af fundi við afgreiðslu samkomulagsins.

Hvað hugsanlegt vanhæfi á síðari stigum varðar telur ráðuneytið 19. gr. svstjl. eiga við um mat á vanhæfi við afgreiðslu fyrirliggjandi máls. Ekki sé því, á grundvelli ákvæðisins, hægt að ákveða almennt um vanhæfi á síðari stigum.

Málefnaleg sjónarmið

Eins og fram hefur komið byggir kærandi málatilbúnað sinn á því að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið gerð samkomulagsins og muni hafa áhrif á síðari afgreiðslur sveitarstjórnarinnar og sé samkomulagið af þeirri ástæðu ógildanlegt eða ólögmætt.

Kærandi kveður hin ómálefnalegu sjónarmið einkum felast í því að með gerð samningsins sé í raun málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga vikið til hliðar og þar með þeirri vernd sem í þeim felst. Einnig að með samkomulaginu hafi Landsvirkjun í raun keypt sér tiltekið aðalskipulag sem því sé þóknanlegt sem og framkvæmdaleyfið vegna virkjunarinnar og hafi því ákvæði laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum lítið gildi í málinu sem og málsmeðferð samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Kærði kveður þvert á móti að málefnaleg sjónarmið liggi að baki samkomulaginu sem einkum felist í hagsmunagæslu fyrir íbúa sveitarfélagsins enda óvarlegt af þeim að ganga ekki frá mótvægisaðgerðum áður en aðalskipulagstillagan var auglýst. Þá er af hálfu kærða vísað til sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga skv. 1. mgr. 1. gr. svstjl. sem varinn er af 78. gr. stjórnarskrárinnar um heimild fyrir gerð samkomulagsins. Umrætt samkomulag byggi á frjálsu mati sveitarstjórnar sem hafi heimildir til að gera slíkan einkaréttarlegan gerning telji hún það þjóna hagsmunum íbúa sveitarfélagsins sem best. Þá feli samkomulagið einungis í sér yfirlýsingu um tileknar skuldbindingar ef af virkjun verður en engar skuldbindingar af hálfu kærða sé að finna þar.

Samkomulagið sem deilt er um í málinu er um ýmsa þjónustu sem Landsvirkjun tekur að sér að veita innan sveitarfélagsins, að uppfylltu tilteknu skilyrði. Ráðuneytið telur í sjálfu sér ekki vafa um að sveitarfélag hefur almennt heimild til að semja við einkaaðila um ýmis verkefni, hvort sem þau eru lögbundin verkefni sveitarfélagsins eða ekki og telur ákvörðun um þetta falla undir hið frjálsa mat sveitarstjórna sem byggir á 78. gr. stjórnarskrárinnar. Sveitarfélagi sé þannig í sjálfsvald sett hvernig það kýs að ráða málefnum sínum í því skyni að annast lögbundin verkefni og önnur mál er varða velferð og hagsmuni íbúanna, svo framarlega sem lagaskylda um að veita lögbundna þjónustu er uppfyllt, hagsmunir íbúanna í heiðri hafðir og verkefnin almennt í þeirra þágu og í samræmi við lög og reglur auk þess sem málsmeðferð sé í samræmi við stjórnsýslureglur þegar það á við. Hefur verið fallist á þetta í ýmsum úrskurðum félagsmálaráðuneytisins, sem áður fór með yfirstjórn sveitarstjórnarmála, sem og álitum umboðsmanns Alþingis.

Ráðuneytið bendir á að um alla samninga sem stjórnvöld gera gilda ólögfestar reglur stjórnsýsluréttar og á það jafnt við um sveitarfélög sem og önnur stjórnvöld en ráðuneytið telur kæranda ekki hafa sýnt fram á í málatilbúnaði sínum að lögfestar eða ólögfestar reglur stjórnsýslulaga hafi verið brotnar í máli þessu og verður samkomulagið ekki ógilt á þeim forsendum eða lýst ólögmætt.

Hvað varðar umfjöllun kæranda um málsmeðferðarreglur í skipulags- og byggingarlögum þykir ráðuneytinu rétt að benda á að ákvörðun kærða sem tekin var á fundi þann 14. nóvember 2007, um að auglýsa tiltekna skipulagstillögu að aðalskipulagi, telst ákvörðun varðandi skipulagsmál. Í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 1453/1995 kemur fram að ákvarðanir sveitarfélags varðandi skipulagsmál geti ekki talist stjórnvaldsákvarðanir heldur sé um að ræða stjórnvaldsfyrirmæli og gildi því ssl. ekki um slík fyrirmæli. Við undirbúning og gerð aðalskipulags gilda málsmeðferðarreglur sem fram koma í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Með vísan til þess telur ráðuneytið að stjórnsýslureglur eigi ekki við um ákvörðun um auglýsingu á aðalskipulagi og kemur því ekki til álita að þær reglur hafi verið brotnar við töku ákvörðunarinnar.

Í máli kæranda er á því byggt að með hinu umdeilda samkomulagi sé vikið til hliðar vönduðum málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga, en ágreiningslaust er með aðilum að ekki sé deilt um ákvarðanir sem teknar hafa verið á grundvelli þeirra laga. Markmið málsmeðferðarreglnanna er að viðhöfð sé vönduð málsmeðferð þar sem hagsmuna allra þeirra sem telja sig málið varða er gætt, sbr. 1. gr. laganna.

Málsmeðferðarreglurnar kveða á um meðferð skipulagstillagna sveitarstjórna og um hvernig afgreiðsla slíkra tillagna fer fram. Endanleg afgreiðsla er hjá Skipulagsstofnun, sbr. 5. mgr. 18. gr. og er skipulag háð staðfestingu umhverfisráðherra sbr. 1. mgr. 19. gr. Skylda til að gera tillögur að aðalskipulagi er hjá sveitarstjórn og hefur slík tillaga að geyma stefnu sveitarstjórnar, sbr. 16. gr. Þótt í skipulags- og byggingarlögum sé gert ráð fyrir aðkomu sveitarstjórnar að skipulagsmálum er ljóst, sbr. framangreint, að tillaga sveitarstjórnar er háð samþykki og staðfestingu annarra stjórnvalda. Þá er ljóst að afgreiðsla á tillögum kærða að aðalskipulagi mun verða afgreidd eftir málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga alveg án tillits til hins skilyrta samkomulags. Ráðuneytið telur því ekki unnt að fallast á það með kæranda að málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga sé vikið til hliðar vegna samkomulagsins og verður það ekki ógilt af þeirri ástæðu eða lýst ólögmætt.

Ráðuneytið telur samkvæmt framansögðu kæranda ekki hafa sýnt fram á að lög hafi verið brotin við gerð samkomulagsins þótt fallast megi á það með kæranda að efni þess sé óvenjulegt. Samkomulagið umdeilda fellur að mati ráðuneytisins undir rétt sveitarstjórna til að ráða sjálft málefnum sínum, sbr. 1. mgr. 1. gr. svstjl. og 78. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvarðanir sveitarstjórna eru eðli málsins samkvæmt oft umdeildar en gerðir þeirra eru lagðar undir dóm kjósenda á fjögurra ára fresti. Í þessu máli er deilt um réttmæti pólitískrar ákvörðunar en ekki hefur verið sýnt fram á ólögmæti hennar. Því telur ráðuneytið hvorki tilefni til að ógilda samkomulagið né að lýsa það ólögmætt.

Úrskurðarorð

Kröfu Arnars Þór Stefánssonar hdl. f.h. A í Flóahreppi um að samkomulag milli sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 sé ógilt eða lýst ólögmætt er hafnað.

Unnur Gunnarsdóttir

Hermann Sæmundsson