Mál nr. IRR13100113
Ár 2014, þann 25. júní, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR13100113
Kæra A
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 10. október 2013 kærði A (hér eftir nefndur A, kt.xxxxxx-xxxx, […], ákvörðun Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) frá […] um að synja honum um lögskráningu. Þá kærði A einnig til ráðuneytisins ákvörðun SGS frá […] um að synja honum um endurnýjun á alþjóðlegu atvinnuskírteini. Af kæru verður ráðið að A krefjist þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.
Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Af gögnum málsins verður ráðið að þann 7. október 2013 hafi SGS borist frá útgerðinni [B ehf.] umsókn um lögskráningu A vegna ferðar sem átti að hefjast þann sama dag. Var umsókninni synjað með tölvubréfi SGS daginn eftir þar sem yfirlýsingu skorti um að [A] hefði gengist undir öryggisfræðslu hjá Slysavarnaskóla sjómanna þar sem öryggisfræðsla hans hefði runnið út þann 13. mars 2003. Þá liggur fyrir að [A] hafi sótt um endurnýjun alþjóðlegs atvinnuskírteinis þann 15. júní 2012 en hafi fengið útgefið alþjóðlegt bráðabirgðaskírteini frá 24. ágúst 2012 til 1. mars 2013. Þá kemur fram í gögnum málsins að [A] sé handhafi íslensks atvinnuskírteinis með gildistíma til 3. ágúst 2017.
Ákvörðun Samgöngustofu var kærð til ráðuneytisins með bréfi [A] dags. 10. október 2013.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 11. október 2013 var SGS gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi stofnunarinnar dags. 1. nóvember 2013.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 8. nóvember 2013 var [A] gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi [A] dags. 29. nóvember 2013.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 5. desember 2013 var [A] tilkynnt að gagnaöflun væri lokið og málið hefði verið tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök [A]
[A] bendir á að þann 3. október 2013 hafi hann sótt um að komast á námskeið hjá Slysavarnaskóla sjómanna og umsóknin send á SGS svo undanþága fengist til lögskráningar. Hafi umsókn um lögskráningu verið hafnað þar sem venja væri að veita undanþágu aðeins í eitt skipti en [A] hafi fengið slíka undanþágu í þrígang. Telur [A] að það standist ekki að svipta menn rétti til að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa hafi þeir menntun og réttindi til þó svo þeir sæki ekki þau námskeið sem SGS geri kröfu um. Þar sem [A] hafi ekki verið lögskráður í 180 daga frá því fyrsta undanþága var veitt hafi SGS hvorki tekið tillit til þess né annarra sjónarmiða þeirra sem sækja eiga þessi námskeið. Telur [A] að SGS hafi brotið gegn 75. gr. stjórnarskrárinnar. Þá sé [A] handhafi STCW atvinnuskírteinis og uppfylli allar kröfur sem gerðar eru til menntunar og siglingatíma. Þar sem SGS hafi tengt saman námskeið Slysavarnaskóla sjómanna og útgáfu atvinnuskírteina, þó um sé að ræða óskyld atriði, hafi [A] aðeins fengið STCW skírteini með gildistíma í sex mánuði í stað fimm ára. Óskar [A] eftir að atvinnuskírteini hans verði gefið út honum að kostnaðarlausu.
IV. Ákvörðun og umsögn SGS
Hvað varðar lögskráningu [A] bendir SGS á að um lögskráningu sjómanna gildi lög nr. 35/2010 og reglugerð nr. 817/2010. Samkvæmt 4. gr. laganna og 2. gr. reglugerðarinnar sé skylda að lögskrá alla í áhöfn á öllum skipum sem gerð eru út í atvinnuskyni og eru skráð á íslenska skipaskrá. Óheimilt sé að leggja skipi úr höfn nema allir skipverjar hafi verið lögskráðir. Jafnframt sé óheimilt að ráða mann til starfa á íslenskt skip eða lögskrá nema hann hafi hlotið öryggisfræðslu hjá Slysavarnaskóla sjómanna eða hjá öðrum viðurkenndum þjálfunaraðila, sbr. 1. mgr. 5. gr. og 6. gr. reglugerðarinnar.
Þann 7. október 2013 hafi SGS borist beiðni frá útgerðinni [B ehf.] um lögskráningu [A] vegna ferðar sem hefjast átti þann sama dag. Hafi beiðninni verið synjað símleiðis sama dag þar sem SGS skuli við lögskráningu m.a. krefjast yfirlýsingar um að skipverji hafi gengist undir öryggisfræðslu hjá Slysavarnaskóla sjómanna. Skuli ekki lögskráð nema slík yfirlýsing sé tiltæk. Öryggisfræðsla [A] hafi runnið út þann 13. mars 2003. Tekur SGS þó fram að [A] hafi þann 17. október 2013 lokið umræddu endurmenntunarnámskeiði sem gildi til 17. október 2018. Vísar SGS til 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 817/2010 um endurmenntun vegna öryggisfræðslu. Komi þar m.a. fram að öryggisfræðslu skipverja skuli endurnýja á fimm ára fresti og sé óheimilt að ráða mann til starfa á íslenskt skip nema hann hafi endurnýjaða öryggisfræðslu. Við lögskráningu skuli SGS krefjast yfirlýsingar um að skipverji hafi gengist undir öryggisfræðslunámskeið á síðast liðnum fimm árum. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr., sbr. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, sé þó heimilt að veita skipverja tímabundinn frest í eitt sinn til að gangast undir öryggisfræðslunámskeið til þess tíma sem hann er skráður á slíkt námskeið hjá Slysavarnaskóla sjómanna eða öðrum viðurkenndum aðila. Hafi [A] fengið frest í þrígang til að gangast undir öryggisfræðslu enda hafi hann ávallt verið skráður á slík námskeið sem hefjast áttu þá sömu daga og frestum lauk. Við veitingu síðasta frestsins hafi verið ítrekað að um lokafrest væri að ræða. Þar sem [A] hafi þrátt fyrir ítrekuð fyrirheit þar um ekki sótt um endurnýjun öryggisfræðslu hafi ekki þótt ástæða til annars en að synja honum um lögskráningu. Skipti þar engu þótt [A] hafi enn á ný skráð sig til setu á öryggisfræðslunámskeiði hjá Slysavarnaskóla sjómanna þann 3. október 2013. Þá bendir SGS á að stofnuninni sé heimilt að veita undanþágu en beri ekki skylda til þess. Bendir SGS á að skylda til að sitja slíkt námskeið er sett af ríkri ástæðu og lögum samkvæmt og sé ekki krafa sem sett er fram einhliða af hálfu stofnunarinnar. Þá telur SGS að þau rök [A] að hann hafi ekki verið lögskráður í 180 daga frá því að fyrsta undanþágan var veitt samræmist ekki túlkun SGS sem líti svo á að 180 dagarnir teljist frá fyrstu lögskráningu en ekki frá veittum fresti. Þá áréttar SGS að [A] sé með gilt atvinnuskírteini til 3. ágúst 2017 og hafi því ekki verið með neinu móti sviptur atvinnuréttindum sínum. Hins vegar hafi ekki verið hægt að lögskrá [A] á skip meðan hann hafi ekki lokið lögbundinni öryggisfræðslu.
Hvað varðar útgáfu alþjóðlegs atvinnuskírteinis (STCW) til starfa á farþegaskipum og flutningaskipum vísar SGS til þess að um það gildi ákvæði laga um áhafnir íslenskra farþegaskipa og flutningaskipa nr. 76/2001 og reglugerð um sama efni nr. 416/2003. [A] hafi verið handhafi alþjóðlegs atvinnuskírteinis sem skipstjóri með takmarkanir <500 í strandsiglingum og yfirstýrimanns án takmarkana. Hafi síðasta skírteini runnið út þann 1. mars 2013. Hafi [A] sótt um endurnýjun skírteinisins til SGS þann 15. júní 2012. Ítrekar SGS að [A] sé með gilt íslenskt atvinnuskírteini með gildistíma til 3. ágúst 2017.
Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 76/2001 komi fram að skírteini sem gefin eru út samkvæmt lögunum skuli gilda í fimm ár frá útgáfudegi og að endurnýjun skuli veitt til fimm ára í senn. Til að fá endurnýjað alþjóðlegt atvinnuskírteini skuli umsækjandi uppfylla tiltekin skilyrði sem sett séu samkvæmt framangreindum lögum og reglugerð. Eitt þessara skilyrða sé staðfesting um að hafa lokið námskeiðum samkvæmt V. viðauka reglugerðar nr. 416/2003. Samkvæmt V. viðauka þurfi skipstjóri með takmarkanir <500 í strandsiglingum og yfirstýrimanns án takmarkana að hafa lokið tilteknum námskeiðum, s.s. grunnöryggisfræðslu, endurmenntun í öryggisfræðslu, líf- og léttbátanámskeiði og framhaldsnámskeiði eldvarna. Sé ekki um tæmandi talningu að ræða.
Með umsókn [A] hafi fylgt ýmis gögn, m.a. vottorð til SGS frá Slysavarnaskóla sjómanna þar sem fram komi í vottorði dags. 31. júlí 2012 að [A] hafi verið skráður á líf- og léttbátanámskeið þann 10. september 2012 og framhaldsnámskeið eldvarna þann 4. september 2012. Á vottorði dags. 24. ágúst 2012 hafi [A] m.a. verið skráður á endurmenntunarnámskeið líf- og léttbáta og framhaldsnámskeið eldvarna þann 1. desember 2012.
SGS greinir svo frá að sú venja hafi myndast hjá stofnuninni að veita umsækjendum um alþjóðleg atvinnuskírteini bráðabirgðaskírteini þegar staðfest er að þeir séu skráðir á þau námskeið sem upp á vantar til að hljóta skírteini til fimm ára. Þegar þeim námskeiðum sé lokið geti umsækjandi sótt um að fá skírteini til fimm ára. Hafi [A] því fengið útgefið alþjóðlegt atvinnuskírteini til bráðabirgða frá 24. ágúst 2012 til 1. mars 2013, að þeim skilyrðum uppfylltum að hann myndi sækja þau námskeið sem upp á vantaði, annars vegar líf- og léttbátanámskeið og hins vegar framhaldsnámskeið eldvarna. Önnur skilyrði hafi verið uppfyllt. Hins vegar hafi [A] hvorugu námskeiðinu lokið og uppfylli því ekki skilyrði fyrir útgáfu alþjóðlegs atvinnuskírteinis. Hafnar SGS því alfarið að [A] eigi rétt á að fá útgefið alþjóðlegt atvinnuskírteini honum að kostnaðarlausu. Þá hafnar SGS því að endurmenntunarnámskeið sem [A] sótti á vegum Tækniskólans dagana 13.-15. febrúar 2012 um endurnýjun skipstjórnarréttinda skuli leggja að jöfnu við þau námskeið sem honum er gert að sækja á vegum Slysavarnaskóla sjómanna. Sé með engu móti hægt að leggja það námskeið að jöfnu við þau námskeið sem [A] sé gert að sækja til að fá endurútgefið alþjóðlegt atvinnuskírteini.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Til umfjöllunar eru tvær ákvarðanir SGS. Er annars vegar um að ræða ákvörðun SGS frá […] um að synja [A] um lögskráningu og hins vegar ákvörðun SGS frá […] um að synja honum um endurnýjun á alþjóðlegu atvinnuskírteini
Hvað varðar ákvörðun SGS um að synja [A] um lögskráningu bendir ráðuneytið á að um lögskráningu sjómanna er fjallað í lögum nr. 35/2010 og reglugerð nr. 817/2010. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna skal skipstjóri áður en haldið er úr höfn sjá til þess að allir skipverjar sem ráðnir eru til starfa um borð í skipi hér á landi séu lögskráðir í skiprúm. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laganna er óheimilt að leggja skipi úr höfn nema allir skipverjar hafi verið lögskráðir í skiprúm. Í 2. gr. reglugerðarinnar er einnig að finna ákvæði um lögskráningarskyldu samhljóða 4. gr. laganna.
Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 817/2010 er óheimilt að ráða mann til starfa á íslenskt skip eða lögskrá nema hann hafi hlotið öryggisfræðslu hjá Slysavarnaskóla sjómanna eða öðrum viðurkenndum þjálfunaraðila. Við lögskráningu skipverja skal SGS krefjast yfirlýsingar um að skipverji hafi gengist undir slíkt námskeið. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er SGS heimilt að veita skipverja tímabundinn frest í eitt sinn til að gangast undir öryggisfræðslunámskeið til þess tíma sem hann er skráður á slíkt námskeið hjá Slysavarnaskóla sjómanna eða öðrum viðurkenndum aðila. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar skal endurnýja öryggisfræðslu skipverja eigi sjaldnar en á fimm ára fresti með námskeiði við Slysavarnaskóla sjómanna eða hjá öðrum viðurkenndum þjálfunaraðila. Óheimilt er að ráða mann til starfa á íslenskt skip nema hann hafi endurnýjað öryggisfræðslu við Slysavarnaskóla sjómanna eða hjá öðrum viðurkenndum þjálfunaraðila. Við lögskráningu skal SGS krefjast yfirlýsingar um að skipverji hafi gengist undir öryggisfræðslunámskeið á síðastliðnum fimm árum. Ef slíka yfirlýsingu vantar skal ekki lögskráð fyrr en úr því hefur verið bætt. Samkvæmt 4. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar er SGS heimilt að veita skipverja tímabundinn frest í eitt sinn til endurnýjunar öryggisfræðslu til þess tíma sem hann er skráður á öryggisfræðslunámskeið hjá Slysavarnaskóla sjómanna eða öðrum viðurkenndum aðila.
Fyrir liggur að öryggisfræðsla [A] hafði runnið út þann 13. mars 2003. Hafði [A] í þrígang á árunum 2012 og 2013 fengið frest til að gangast undir öryggisfræðslu þar sem hann hafði verið skráður á slík námskeið sem hefjast áttu sömu daga og frestum lauk. Í ljósi fyrirmæla 3. mgr. 5. gr. og 4. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar þar sem mælt er fyrir um að SGS sé heimilt að veita skipverja tímabundinn frest í eitt sinn til að gangast undir eða endurnýja öryggisfræðslu til þess tíma sem hann er skráður á slíkt námskeið telur ráðuneytið að SGS hafi verið rétt að synja [A] um undanþágu til lögskráningar þegar umsókn þess efnis barst stofnuninni þann 7. október 2013. Þá verður ekki fallist á þau sjónarmið [A] að umrædd krafa um öryggisfræðslunámskeið gangi gegn fyrirmælum 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi enda sætir það ýmsum takmörkunum enda krefjist almannahagsmunir þess og lagaboð komi til. Er skyldan til að gangast undir öryggisfræðslunámskeið sett af ríkri ástæðu og lögum samkvæmt. Þá er ráðuneytið sammála því mati SGS að ákvæði 2. mgr. 5. gr. og 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar beri að túlka svo að 180 dagarnir teljist frá fyrstu lögskráningu en ekki frá veittum fresti. Þá telur ráðuneytið rétt að árétta að [A] er með gilt atvinnuskírteini til 3. ágúst 2017 og hefur nú lokið umræddu endurmenntunarnámskeiði í öryggisfræðslu og uppfyllir þannig skilyrði lögskráningar. Þar sem skilyrðin voru hins vegar ekki uppfyllt á þeim tíma sem hin kærða ákvörðun var tekin verður hún staðfest hvað þennan hluta kærunnar varðar.
Hvað varðar kröfu [A] varðandi synjun SGS um útgáfu alþjóðlegs atvinnuskírteinis til starfa á farþegaskipum og flutningaskipum vísar ráðuneytið til þess að samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. sömu laga skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til meðferðar. Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. skal kæru þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila.
Fyrir liggur að umsókn [A] um endurnýjun á alþjóðlegu atvinnuskírteini er dagsett þann 15. júní 2012. Með tölvubréfi SGS til [A] dags. 25. júní 2012 var honum tilkynnt að hann ætti eftir að ljúka tveimur námskeiðum svo unnt væri að gefa skírteinið út en ef hann væri skráður á þau námskeið væri unnt að gefa út bráðabirgðaskírteini. Í kjölfarið fékk [A] útgefið alþjóðlegt atvinnuskírteini til bráðabirgða frá 24. ágúst 2012 til 1. mars 2013 að þeim skilyrðum uppfylltum að hann myndi sækja þau námskeið sem upp á vantaði. Af framangreindu telur ráðuneytið ljóst að hin kærða ákvörðun um að synja um útgáfu alþjóðlegs atvinnuskírteinis hafi verið tekin þann […] og tilkynnt [A] þann sama dag. Þegar kæra [A] barst ráðuneytinu þann 10. október 2013 var ársfrestur sá sem getið er í 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga löngu liðinn. Verður þessum hluta kærunnar því vísað frá ráðuneytinu. Hins vegar er [A] bent á það að telji hann sig nú uppfylla skilyrði til útgáfu alþjóðlegs atvinnuskírteinis geti hann sótt um það á ný til SGS.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Samgöngustofu frá […]um að synja [A] um lögskráningu. Kæru [A] á ákvörðun Samgöngustofu frá […] um að synja honum um endurnýjun á alþjóðlegu atvinnuskírteini er vísað frá ráðuneytinu.