Bæjarstjórn Ölfuss - kynning fundarefnis fyrir bæjarstjórnarfund: Mál nr. 6/2008

Ár 2008, 7. apríl er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 6/2008

A

gegn

Bæjarstjórn Ölfuss.

I. Aðild kærumáls, kröfur og kærufrestur

Með erindi dags. 6. desember 2007 til félagsmálaráðuneytisins kærði A (hér eftir nefndur kærandi) málsmeðferð meirihluta bæjarstjórnar Ölfuss (hér eftir nefnd kærði) á tillögu að deiliskipulagi fyrir Einingaverksmiðju við Þorlákshöfn.

Gerir kærandi þá kröfu að úrskurðað verði hvort nóg sé að setja nafn á máli á dagskrá fundarboðs en ekki senda út tillögurnar sjálfar og þá hvort ekki sé þá nauðsynlegt að taka málið fyrir að nýju með lögmætum hætti.

Samkvæmt lögum nr. 167/2007 um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands sem samþykkt voru á Alþingi 14. desember s.l. er í I. þætti laganna kveðið á um flutning á forræði sveitarstjórnarmála frá félagsmálaráðuneytinu til samgönguráðuneytisins þann 1. janúar 2008. Mál þetta er því afgreitt í samgönguráðuneytinu.

Framangreind kæra barst félagsmálaráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 6. desember 2007, ásamt fylgigögnum:
nr. 2. Bréf félagsmálaráðuneytisins til kærða dags. 11. desember 2007.
nr. 3. Umsögn Lögmanna Suðurlands f.h. Sveitarfélagsins Ölfuss dags. 22. janúar 2008
nr. 4. Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 6. febrúar 2008.
nr. 5. Andmæli kæranda dags. 13. febrúar 2008.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Málsmeðferð

Með bréfi dags. 6. desember 2007 til félagsmálaráðuneytisins óskaði kærandi eftir úrskurði ráðuneytisins um hvort nóg sé að setja nafn máls á dagskrá fundarboðs en ekki senda út tillögurnar sjálfar og það að hafa ekki gert það leiði til að nauðsynlegt sé að taka málið fyrir að nýju með lögmætum hætti.

Félagsmálaráðuneytið óskaði eftir umsögn kærða um efni erindisins með bréfi þann 11. desember 2007 og að umsögn bærist fyrir 19. desember 2007. Var einkum óskað eftir upplýsingum um hvernig hið kærða atriði samræmdist úrskurði ráðuneytisins frá 11. nóvember 2004 þar sem m.a. var deilt um hversu nákvæmlega þurfi að tilgreina þau mál sem eru á dagskrá sveitarstjórnarfunda en ljóst sé að leggja beri það meginsjónarmið til grundvallar að sveitarstjórnarmaður á að eiga þess kost að undirbúa sig nægilega fyrir þau mál sem á dagskrá eru sbr. 15. og 17. gr. sveitarstjórnarlaga.

Lögmaður kærða óskaði símleiðis eftir lengri fresti og var hann veittur. Umsögn kærða barst síðan 22. janúar 2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða, með bréfi dags. 6. febrúar 2008 og bárust þau 13. febrúar.

Úrskurður var upphaflega kveðinn í upp í ráðuneytinu þann 27. mars 2008 og sendur aðilum þann sama dag. Með tölvupósti þann 28. mars s.l. óskaði kærandi skýringa á því af hverju ekki er getið um andmæli hans sem send voru ráðuneytinu þann 13. febrúar s.l. en móttaka þeirra hafi verið staðfest.

Við athugun ráðuneytisins kom í ljós að andmælin höfðu verið móttekin eins og kærandi réttilega benti á og voru meðal gagna málsins en við ritun úrskurðarins hafi láðst að geta um það. Úrskurðurinn var því, með bréfi dags. 31. mars 2008 til beggja aðila, afturkallaður með vísan til heimildar stjórnvalda til að bæta úr augljósum ágöllum og ef það er ekki til tjóns fyrir aðila, sbr. 23. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og málið tekið til úrskurðar á ný.

III. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi óskar eftir áliti ráðuneytisins á málsmeðferð meirihluta bæjarstjórnar Ölfuss á tillögum að deiliskipulagi fyrir einingaverksmiðju við Þorlákshöfn.

Um málsástæður vísar kærandi til að í fundarboði fyrir bæjarstjórnarfund 29. nóvember 2007 hafi komið fram að taka ætti fyrir tillögu að deiliskipulagi fyrir reit I1 á aðalskipulagi, lóð Einingaverksmiðjunnar ehf. Tillagan hafi hins vegar ekki fylgt fundargögnum svo bæjarfulltrúar hafi ekki átt þess kost að skoða hana fyrir fundinn. Bæjarstjóri hafi komið með tillöguna á fundinn og lagt fram þar. Kærði kveðst hafa lagt fram frávísunartillögu sem var felld.

Þá hafnar kærandi því að þetta sé hinn venjulegi háttur, málið hafi komið fyrir sem liður á fundi bæjarstjórnar en ekki í fundargerð skipulagsnefndar en slíkt hafi aldrei verið gert þau tvö ár sem kærandi kveðst hafa setið í bæjarstjórn og því hafi ekki verið um hefðbundna afgreiðslu á deiliskipulagstillögu að ræða. Tillagan hafi verið keyrð í gegn á fundinum án efnislegrar umræðu enda hafði minnihlutinn eðlilega ekki kynnt sér málið og því ekki tilbúinn að ræða það.

Óumdeilt sé að tillagan var ekki send með fundargögnum og því snúist málið eingöngu um hvaða gögn beri að senda bæjarfulltrúum til að þeir geti tekið upplýsta ákvörðun um mál. Sú túlkun á lögum nr. 73/1997 að heimild til að auglýsa tillögur sé bara ákvörðun um málsmeðferð standist ekki því með því að heimila auglýsingu sé sveitarfélagið að gera tillögu að skipulagi og þar með er hún orðin að tillögu sveitarfélags.

Kærandi óskar eftir úrskurði ráðuneytisins á því hvort það nægi að geta um mál á dagskrá en láta ekki fylgja með gögn sem varða það mál og þá hvort taka verði málið fyrir á nýju með lögmætum hætti.

V. Málsástæður og rök kærða

Í málatilbúnaði kærða kemur fram að ágreiningurinn varði það hversu nákvæmlega þurfi að tilgreina mál sem eru á dagskrá bæjarstjórnarfundar. Engin fyrirmæli séu um það í sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 eða samþykktum sveitarfélagsins en almennt þurfi dagskrá að vera með þeim hætti að ekki leiki vafi á um hvað eigi að fjalla og vísar kærði í því sambandi til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 11. nóvember 2004.

Þá vísar kærði til 4. tl. 11. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp Sveitarfélagsins Ölfuss þar sem kveðið er á um að dagskrá skuli fylgja ýmis nánar tiltekin gögn auk annarra gagna sem bæjarstjóri telur nauðsynleg til að bæjarstjórnarmenn geti undirbúið sig fyrir fund. Í þessu ákvæði sé hins vegar ekki að finna bein fyrirmæli um hvað skuli fylgja fundarboði.

Kærði vísar til þess að í tilviki þessu hafi verið um að ræða lóð undir einingaverksmiðju sem áður hafði verið úthlutað til tiltekins félags á fundi bæjarráðs 12. júlí s.l. og hafi fundargerð fundarins verið samþykkt á fundi bæjarstjórnar 30. ágúst s.l. og hafi kærandi setið báða fundina.

Kærði kveður bæjarstjóra hafa metið þau gögn nægjanleg sem fylgdu fundarboði eins og honum er ætlað samkvæmt nefndum samþykktum.

Þá bendir kærði á að á sama fundi hafi verið lagður fram samningur milli Einingaverksmiðjunnar ehf. og Sveitarfélagsins Ölfuss um lóðamál og hafi hann fylgt fundarboði.

Kærði kveður að almennt sé sá háttur hafður á þegar lagt er fyrir bæjarstjórn að taka afstöðu til þess hvort senda eigi tillögur að deiliskipulagi til auglýsingar þá séu þær settar á dagskrá bæjarstjórnarfunda með þeim hætti sem gert var. Tillögurnar hafi síðan verið lagðar fram og kynntar eins og venja var. Tillögur sem slíkar geti verið umfangsmiklar á pappír og kostnaðarsamt og tímafrekt kunni að vera að afrita þær ásamt fylgigögnum og því hafi þessi háttur verið hafður á. Aldrei hafi verið gerðar við það athugasemdir áður.

Kærði vísar til þess að í ljósi forsögu málsins, þ.e. að bæjarráð og bæjarstjórn hafi áður úthlutað lóðinni og samningurinn kynntur, hafi bæjarstjórnarmönnum ekki getað annað en verið ljóst um hvaða lóð var að ræða og hvað stæði til að reisa á henni.

Kærði bendir ennfremur á að ekki hafi staðið til að taka neina efnisákvörðun sem talist getur stjórnvaldsákvörðun í málinu heldur var um að ræða ákvörðun um málsmeðferð. Vísað er til 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingalaga nr. 73/1997 þar sem sveitarstjórn er gert að auglýsa tillögur að deiliskipulagi áður en ákvörðun er tekin um afgreiðslu þess. Því hafi legið fyrir sveitarstjórn að taka ákvörðun um málsmeðferð.

Kærði áréttar að sú málsmeðferð sem viðhöfð var hafi verið í samræmi við það sem viðgengist hefur í sveitarfélaginu í áraraðir án athugasemda til þessa, þ.m.t. frá kæranda enda sé málsmeðferðin í samræmi við gildandi lög og samþykktir.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Samkvæmt lögum nr. 45/1998 sbr. lög nr. 167/2007 um tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands fer samgönguráðuneytið með eftirlit með að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögum og reglum sem um þau gilda og úrskurðar um vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna, sbr. 103. gr. laganna, þar á meðal er hvort sveitarstjórnir haldi fundi sína í samræmi við lög.

Úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. tekur til formhliðar við ákvarðanatöku, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur hafi verið virtar við afgreiðslu málsins. Úrskurðarvald ráðuneytisins tekur ekki til efnisinnihalds, þ.e. atriða sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnar. Þá verður ákvörðunin að vera tekin í skjóli stjórnsýsluvalds en ákvarðanir sem alfarið eru einkaréttarlegs eðlis eiga ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins.

Í samræmi við framangreint verður í máli þessu einungis fjallað um formhliðina, þ.e. hvort löglega hafi verið staðið að tilgreiningu tiltekins máls í fundarboði til bæjarstjórafundar en ekki verður tekin afstaða til efnislegrar afgreiðslu tillögunnar.

Ágreiningsefni máls þessa er með hvaða hætti skuli kynna sveitarstjórnarmönnum í fundarboði mál sem eigi að fjalla um á sveitarstjórnarfundum, þ.e. hversu nákvæmlega eigi að tilgreina mál sem eru á dagskrá í fundarboði og hvaða gögn þurfi að fylgja með.

Eins og fram kemur í kæru og ekki hefur verið gerð athugasemd við af hálfu kærða, var fundarefnis getið í fundarboði með eftirfarandi hætti: „Tekin fyrir tillaga að deiliskipulagi fyrir reit I1 á aðalskipulagi. Lóð Einingaverksmiðjunnar ehf.“ Tillagan sjálf fylgdi hins vegar ekki fundarboðinu heldur var lögð fram á fundinum og kynnt þar. Kærandi telur aðferð þessa ólögmæta þar sem fundarmönnum gefist þá ekki færi á að kynna sér tillöguna fyrir fundinn og undirbúa sig fyrir meðferð málsins.

Engin ákvæði eru í sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 eða í samþykktum sveitarfélagsins sem með beinum hætti fjalla um þetta tiltekna ágreiningsefni enda má vera ljóst að óhægt er að setja nákvæm fyrirmæli um slíkt. Verður einnig að heimila nokkuð svigrúm til ákvörðunar um það, m.t.t. þeirra mála sem fjalla á um. Hins vegar er bæði í sveitarstjórnarlögum og í samþykktum sveitarfélagsins það sjónarmið lagt til grundvallar að sveitarstjórnarmaður á að eiga þess kost að undirbúa sig nægilega fyrir þau mál sem eru á dagskrá, sbr. ákvæði um boðun funda í 15. og 17. gr. sveitarstjórnarlaga og 11.og 12. gr. samþykktarinnar.

Samkvæmt þessu er ljóst að dagskrá í fundarboði verður að bera það með sér með skýrum hætti hvaða mál á að taka til umfjöllunar auk þess sem nauðsynleg gögn verða að fylgja með til að fundarmenn þurfi ekki að vera í vafa um hvaða mál eru til umfjöllunar og hafi færi á að undirbúa sig fyrir fundi.

Eins og fram hefur komið var fundarefnis getið með þeim hætti í fundarboði: Tekin fyrir tillaga að deiliskipulagi fyrir reit I1 á aðalskipulagi. “Lóð Einingaverksmiðjunnar ehf.” án þess að tillagan sjálf fylgdi með fundarboðinu.

Það er mat ráðuneytisins að ekki hafi verið nauðsynlegt að láta tillöguna sjálfa fylgja með fundarboði á umræddan fund. Helgast það einkum af því að ekki er annað að sjá af málatilbúnaði en fundarmönnum hafi ekki átt að dyljast um hvað málið snérist, þ.e. um hvaða lóð var að ræða og hvað stæði til að reisa á henni, m.a. vegna þess að samningur um lóðamál fylgdi fundarboði og lóðinni hafði þegar verið úthlutað af hálfu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Málatilbúnaður kæranda ber ekki með sér að þessu sé í sjálfu sér andmælt, þ.e. að hann hafi ekki þekkt þetta málefni, heldur grundvallast málatilbúnaðurinn á öðrum atriðum eins og að framan hefur verið rakið.

Þá má benda á að tillaga að deiliskipulagi eru gögn sem opin eru öllum sem kjósa að kynna sér þau. Ráðuneytið telur rétt í þessu sambandi að vekja athygli á að bæjarfulltrúar eiga þess ávallt kost að kynna sér gögn mála ef þeir telja sig þurfa þess við undirbúning fyrir fundi, sbr. t.d. 30. gr. sveitarstjórnarlaga og ekki er að sjá af gögnum málsins að þeim hafi verið neitað um aðgang að viðeigandi gögnum.

Styður ráðuneytið þessa niðurstöðu sína jafnframt við það sem áður er rakið um að heimila verði nokkurt svigrúm til að ákveða með hvaða hætti fundarefnis er getið í fundarboði með hliðsjón af skilvirknissjónarmiðum þar sem tillögur sem þessar geti verið umfangsmiklar og bæði tímafrekt og kostnaðarsamt að afrita fyrir fundi og stjórnarskrárvarins sjálfstæðis sveitarfélaga.

Ráðuneytið getur hins vegar fallist á að unnt hefði verið að kveða með skýrari hætti á um það í fundarboði að tillaga sú sem þar var getið um að tekin yrði til umfjöllunar fylgdi ekki með og fundarmönnum bent á að kynna sér hana teldu þeir það nauðsynlegt.

Úrskurðarorð

Kröfu A, um að tilgreining máls undir 2. lið atriði b í fundarboði fyrir bæjarstjórnarfund 29. nóvember 2007 sé ólögmæt, er hafnað.

Unnur Gunnarsdóttir

Svanhvít Axelsdóttir