Sýslumaðurinn Eskifirði - höfnun útgáfu ökuskírteinis: Mál nr. 38/2008

Ár 2008, þann 6. október er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður

í stjórnsýslumáli nr. 38/2008

A

gegn

sýslumanninum á Eskifirði

I. Aðild kærumáls og kröfugerð

Þann 25. apríl s.l. barst ráðuneytinu, framsend frá dómsmálaráðuneytinu, stjórnsýslukæra Sigríðar Kristinsdóttur hdl. f.h. A (hér eftir nefndur kærandi) dags. 22. apríl s.l. þar sem kærð er sú ákvörðun sýslumannsins á Eskifirði (hér eftir nefndur sýslumaður) að hafna útgáfu ökuskírteinis til kæranda.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 22. apríl 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a) Bréf sýslumanns til kæranda dags. 22. janúar 2008.
Nr. 2. Bréf ráðuneytisins til lögmanns kæranda dags. 8. maí 2008.
Nr. 3. Bréf ráðuneytisins til sýslumanns dags. 8. maí 2008.
Nr. 4. Umsögn sýslumanns dags. 13. maí 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a) bréf sýslumanns til kæranda dags. 22. janúar 2008.
b) læknisvottorð dags. 20. nóvember 2007.
Nr. 5. Bréf ráðuneytisins til lögmanns kæranda dags. 12. ágúst 2008.
Nr. 6. Bréf lögmanns kæranda til ráðuneytisins dags. 1. september 2008.

II. Málsmeðferð

Samkvæmt gögnum málsins synjaði sýslumaður beiðni kæranda um endurnýjun ökuskírteinis með bréfi dags. 22. janúar 2008. Þann 23. apríl 2008 barst dómsmálaráðuneytinu kæra vegna synjunarinnar með bréfi sem dagsett var 22. apríl 2008.

Samkvæmt 26. gr. laga nr. 37/1993 (ssl.) er heimilt að kæra stjórnsýsluákvarðanir til æðra stjórnvalds. Stjórnsýsluákvarðanir eru þær ákvarðanir stjórnvalds sem kveða einhliða á um rétt eða skyldu manna í ákveðnu stjórnsýslumáli, sbr. 2. mgr. 1. gr. ssl. Ráðuneytið telur hina kærðu ákvörðun stjórnsýsluákvörðun í skilningi ssl. og kæruheimild því fyrir hendi í 26. gr. laganna.

Í 1. mgr. 27. gr. ssl. er kveðið á um þá meginreglu að stjórnsýslukæru skuli bera fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um hana. Upphaf kærufrestsins miðast við það tímamark þegar aðila hefur verið birt stjórnvaldsákvörðun með lögboðnum hætti eða, þegar um skriflega tilkynningu er að ræða, að ákvörðun sé komin til aðilans.

Bréf um höfnun útgáfu ökuskírteinis er dags. 22. janúar 2008. Ekki liggur fyrir í gögnum málsins hvenær það barst kæranda en upphaf kærufrests miðast við þann dag.

Kæran er dags. 22. apríl 2008 en barst dómsmálaráðuneytinu þann 23. apríl 2008. Ekki liggur fyrir í gögnum málsins hvenær kæran var póstlögð en samkvæmt 5. mgr. 27. gr. ssl. telst kæra komin fram nógu snemma ef bréf sem hana hefur að geyma er afhent pósti áður en fresturinn er liðinn.

Ljóst er af framangreindu að ekki liggur fyrir með skýrum hætti hvaða dag kærufrestur hófst eða hvenær honum lauk. Eins og málinu er háttað telur ráðuneytið rétt að líta svo á að ákvörðun sýslumanns hafi borist kæranda 23. janúar s.l. og kærufrestur hafist þá. Þá sé rétt að líta svo á að kæra hafi verið póstlögð þann 22. apríl s.l. Kæra hafi því borist innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. ssl. Er við þá niðurstöðu jafnframt tekið mið af því að í málatilbúnaði kæranda hefur ítrekað komið fram að það varði hann miklu að hafa gilt ökuskírteini. Synjun á endurnýjun ökuskírteinis telst því til íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar og er það mat ráðuneytisins að þess vegna skuli túlka allan vafa um hvort kæra hafi borist innan kærufrests kæranda í hag.

III. Málsatvik

Málavextir eru þeir að kærandi sótti þann 21. nóvember 2007 um endurnýjun á ökuskírteini sínu hjá sýslumanninum á Höfn í Hornafirði með því að leggja fram læknisvottorð á stöðluðu eyðublaði (læknisvottorð vegna veitingar eða endurnýjunar ökuleyfis) en ekki var gengið frá formlegri umsókn. Sýslumaðurinn á Höfn framsendi læknisvottorðið til sýslumanns og óskað eftir afstöðu hans til þess hvort skilyrði væru til útgáfu ökuskírteinis.

Sýslumaður hafnaði endurnýjun á ökuréttindum kæranda með bréfi dags. 22. janúar 2008.

Með bréfi dags. 22. apríl 2008 kærði Sigríður Kristinsdóttir hdl., f.h. kæranda, til dómsmálaráðuneytisins synjun sýslumanns á endurnýjun ökuskírteinis til handa kæranda. Í samræmi við 7. gr. ssl. framsendi dómsmálaráðuneyti, með bréfi dags. 23. apríl 2008, erindið til samgönguráðuneytis til stjórnsýslulegrar meðferðar.

Með bréfi dags. 8. maí 2008 fór samgönguráðuneytið fram á rökstuðning sýslumanns vegna synjunar embættisins á endurnýjun ökuskírteinis til handa kæranda.

Með bréfi dags. 13. maí 2008 eru ítrekuð sjónarmið sýslumanns fyrir hinni kærðu ákvörðun.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar með bréfi ráðuneytisins til lögmanns kæranda dags. 12. ágúst s.l. auk þess sem óskað var frekari upplýsinga um kæruefni. Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi dags. 1. september s.l.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og lagarök kæranda

Í málatilbúnaði kæranda kemur fram að hann hafi sótt um endurnýjun á ökuskírteini og lagt vegna þess fram heilbrigðisvottorð frá Heilbrigðisstofnun Suðausturlands.

Hann hafi hins vegar ekki lagt fram sérstaka umsókn enda ekki leiðbeint um þörf á því. Þá hafi umsókn um endurnýjun ökuréttinda verið hafnað án þess að honum hafi verið gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Honum hafi heldur ekki verið gefinn kostur á því að fá læknisfræðilegt álit við meðferð málsins hjá sýslumanni né heldur hafi verið gerð sérstök hæfnisathugun á heilbrigði hans eins og heimilt er að gera samkvæmt 2. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 501/1997 um ökuskírteini.

Kærandi telur að meðferð umsóknar hans um endurnýjun á ökuskírteini hafi brotið í bága við góðar stjórnsýsluvenjur enda leiðbeiningarskyldu ekki gætt gagnvart honum eða honum gefinn kostur á að tjá sig eða gæta réttar síns.

Kærandi álítur það sér nauðsynlegt að hafa gild ökuréttindi þar sem hann á erfitt með gang og þarf því að fara allra sinna ferða í bifreið. Kærandi býr í litlum bæ. Þar er umferð lítil en vegalengdir langar fyrir fótgangandi.

Kærandi vísar að öðru leyti til II. viðauka reglugerðar nr. 501/1997 um ökuskírteini.

V. Málsástæður og rök sýslumanns

Með bréfum sýslumanns dags. 22. janúar 2008 og 13. maí 2008 eru raktar þær ástæður sem lágu til grundvallar synjunar á endurnýjun ökuskírteinis til handa kæranda.

Kemur fram að umsókn hafi ekki verið útfyllt heldur einungis framvísað læknisvottorði á skrifstofu sýslumannsins á Höfn. Það hafi verið framsent sýslumanni með ósk um afstöðu til hvort skilyrði væru til útgáfu ökuskírteinis.

Vísað er til 1. mgr. 21. gr. reglugerðar um ökuskírteini nr. 501/1997 þar sem segir að einungis megi veita þeim ökuskírteini sem sér og heyrir nægilega vel og er að öðru leyti hæfur andlega og líkamlega til að stjórna ökutæki. Í læknisvottorði komi fram að sjónskerpa kæranda sé einungis 0,1 á hvoru auga en lágmarkssjónskerpa til að öðlast (eða endurnýja) ökuskírteini sé 0,5, sbr. a lið II. viðauka við reglugerð nr. 501/1997 um ökuskírteini. Því sé óheimilt að gefa út ökuskírteini til handa kæranda miðað við núverandi forsendur þar sem mikið vanti á að skilyrðum laga og reglna um lágmarkssjónskerpu sé náð.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Ágreiningur máls þessa varðar rétt kæranda til að fá útgefið ökuskírteini. Auk þess snýst málið um hvort gætt hafi verið reglna stjórnsýslulaga við afgreiðslu á umsókn kæranda, einkum hvað varðar andmælarétt, leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu laganna.

2. Höfnun sýslumanns á útgáfu ökuskírteinis til handa kæranda byggði á því að samkvæmt læknisvottorði uppfyllti kærandi ekki kröfur um lágmarkssjónskerpu 0,5.

Um ökuskírteini og útgáfu þeirra er fjallað í umferðarlögum nr. 50/1987 (umfl.) og reglugerð nr. 501/1997 með síðari breytingum (reglugerðin).

Í 2. mgr. 48. gr. umferðarlaga eru talin upp þau skilyrði sem einstaklingur verður að uppfylla til að öðlast ökuskírteini og eru þau:

a) að vera fullra 17 ára;
b) að sjá og heyra nægilega vel og vera að öðru leyti nægilega hæfur andlega og líkamlega; og
c) að hafa hlotið kennslu löggilts ökukennara og sannað með prófi að hafa til að bera næga aksturshæfni og nauðsynlega þekkingu á ökutækinu og meðferð þess og umferðarlöggjöf.

Í 1. mgr. 21. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um eftirfarandi:

„Ökuskírteini má aðeins veita þeim sem sér og heyrir nægilega vel og er að öðru leyti nægilega hæfur andlega og líkamlega. Nánari ákvæði um heilbrigðisskilyrði til að öðlast ökuskírteini koma fram í II. viðauka.“

Um heilbrigðisskilyrðin segir svo m.a. um sjónkröfur í A lið II. viðauka:

„Sá sem sækir um ökuskírteini skal fara í skoðun til að ganga úr skugga um að hann hafi nógu góða sjón til að stjórna vélknúnu ökutæki. Ef ástæða er til að efast um að svo sé skal umsækjandi fara í rannsókn hjá þar til bærum lækni. Í þeirri rannsókn skal einkum lögð áhersla á sjónskerpu, sjónsvið, sjón í rökkri og augnsjúkdóma sem ágerast.

Hópur 1.
Sá sem sækir um útgáfu eða endurnýjun ökuskírteinis skal hafa sjónskerpu sem nemur a.m.k. 0,5 þegar bæði augu eru mæld samtímis, eftir atvikum með sjónglerjum. Ökuskírteini má hvorki gefa út né endurnýja ef fram kemur við læknisskoðun að lárétt sjónsvið viðkomandi er innan við 120°, nema víkja megi frá því í undantekningartilvikum á grundvelli læknisfræðilegs álits og hæfnisathugunar sem gefur jákvæða niðurstöðu, eða að sjón hans er [af] öðrum ástæðum þannig að hann getur ekki ekið af öryggi. [...].

Hópur 2.
Sá sem sækir um útgáfu eða endurnýjun ökuskírteinis skal hafa sjónskerpu, eftir atvikum með sjónglerjum, sem nemur a.m.k. 0,8 á öðru auga og a.m.k. 0,5 á hinu. Ef sjóngler eru notuð til að ná þessari sjónskerpu skal óleiðrétt sjónskerpa á hvoru auga vera a.m.k. 0,05; að öðrum kosti verður lágmarkssjónskerpan (0,8 og 0,5) að nást annaðhvort með því að leiðrétta með gleraugum sem eru ekki sterkari en plús eða mínus átta ljósbrotseiningar eða með snertilinsum (óleiðrétt sjón = 0,05). [?]“

Samkvæmt b-lið 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar skal umsækjandi um ökuskírteini leggja fram með umsókn yfirlýsingu um heilbrigði eða læknisvottorð. Um læknisvottorð er kveðið á um í 22. gr. og segir þar að það skuli vera á tilteknu eyðublaði og gefið út af heimilislækni umsækjanda að öðrum kosti skuli umsækjandi gefa fullnægjandi skýringar.

Þá er í 1. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar fjallað um mat á framlögðum gögnum vegna umsóknar um ökuskírteini en þar segir:

„Á grundvelli heilbrigðisyfirlýsingar/læknisvottorðs ákveður lögreglustjóri hvort umsækjandi fullnægi heilbrigðisskilyrðum til að öðlast þau ökuréttindi sem sótt er um.

Í málinu liggur fyrir læknisvottorð um sjón kæranda sem undirritað er án athugasemda af lækni. Þar kemur fram að sjón sé 0,1 með gleraugum, á báðum augum.

Samkvæmt öllu framangreindu telur ráðuneytið ljóst að kærandi uppfyllti ekki heilbrigðisskilyrði hvað sjón varðar til að fá útgefið ökuskírteini og verður ákvörðun sýslumanns um höfnun því ekki ógilt af þeirri ástæðu.

3. Þá kemur til skoðunar hvort ákvæða stjórnsýslulaga hafi verið gætt með fullnægjandi hætti við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Af hálfu kæranda er því haldið fram að andmælaréttar hafi ekki verið gætt, né leiðbeiningarskyldu eða rannsóknarskyldu.

4. Kærandi telur að veita hefði átt andmælarétt áður en hin kærða ákvörðun var tekin og honum þannig gefið færi á að gæta réttar síns.

Um andmælarétt gilda ákvæði 13. gr. ssl. Felst í henni sú meginregla að aðili máls eigi að fá að gæta réttar síns og hagsmuna með því að tjá sig um efni málsins og kynna sér gögn þess, áður en stjórnvald tekur ákvörðun. Regla þessi er þó ekki án undantekninga og er ein þeirra sú að ef afstaða og rök aðila liggja fyrir í málinu þurfi ekki að gefa honum frekari andmælarétt.

Mál þetta varðar umsókn um tiltekin réttindi sem uppfylla þarf ákveðnar kröfur til að eignast. Í því skyni er gerð krafa um læknisvottorð útgefið af tilteknum aðila og á þar til gerðu eyðublaði. Það liggur fyrir að kærandi lagði fram tilskilið læknisvottorð og að ákvörðun sýslumanns var grundvölluð á því gagni. Ráðuneytið telur því aðstæður í máli þessu vera með þeim hætti að ekki hafi borið að veita kæranda andmælarétt áður en hin kærða ákvörðun var tekin og verður hún því ekki ógilt af þeirri ástæðu.

5. Kærandi telur einnig að sýslumaður hafi ekki gætt leiðbeiningarskyldu sinnar eða rannsakað málið með nægilegum hætti áður en hann tók hina kærðu ákvörðun og lítur ráðuneytið svo á að með því sé átt við að 7. og 10. gr. ssl. hafi verið brotnar.

6. Hvað rannsóknarregluna varðar verður málatilbúnaður kæranda skilinn á þann veg að honum hafi ekki verið gefið tækifæri til að leggja fram augnvottorð frá sérfræðingi í augnlækningum eða að gerð yrði hæfnisathugun á heilbrigði hans, áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Vísar kærandi til 23. gr. reglugerðarinnar um heimildir lögreglustjóra á að kanna heilbrigðisskilyrði umsækjenda.

Ráðuneytið telur einsýnt að tilvísun kæranda eigi við um 2. og 3. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar en þar segir eftirfarandi:

Lögreglustjóri getur krafist þess að frá sérfræðingi eða öðrum verði fengin yfirlýsing eða ítarlegri upplýsingar, svo og að umsækjandinn að öðru leyti taki þátt í læknisfræðilegum rannsóknum til að skera úr um hvort gefa megi út ökuskírteini eða það skuli skilyrt á einhvern hátt.
Lögreglustjóri getur og krafist þess að aflað verði yfirlýsinga eða ítarlegri upplýsinga frá prófdómara og enn fremur að umsækjandi gangist undir hæfnisathugun, sbr. 45. gr., til að meta hvort gefa megi út ökuskírteini eða það skuli skilyrt á einhvern hátt.“

Framangreind ákvæði gefa lögreglustjóra heimild til að krefjast frekari gagna og upplýsinga en kveða ekki á um heimild umsækjenda til að leggja fram slík gögn. Ráðuneytið telur að við túlkun á ákvæðum þessum verði að líta til annarra ákvæða sem um útgáfu ökuskírteina gilda og þegar hafi verið rakin. Hér sé verið að veita lögreglustjóra heimild til að krefjast ítarlegri gagna þegar framlögð gögn, þ.e. læknisvottorð samkvæmt 22. gr., er ekki fullnægjandi og sé mat á því hjá sýslumanni hverju sinni, þ.e. hvort kalla skuli eftir slíkum gögnum. Hér sé því ekki um sjálfstæða heimild að ræða, til handa umsækjanda, að fá að framvísa frekari gögnum á síðari stigum. Ákvæðið girðir þó að sjálfsögðu ekki fyrir að umsækjandi geti lagt slík gögn fram með umsókn.

Í ljósi þess sem að framan er rakið telur ráðuneytið að sýslumaður hafi átt sjálfstætt mat um hvort hann teldi ástæðu til að kalla eftir þeim frekari gögnum sem 2. og 3. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar heimila. Í því læknisvottorði sem liggur fyrir og lagt var fram af hálfu kæranda kemur fram að sjón kæranda uppfyllir ekki lögbundin skilyrði, sbr. það sem áður hefur verið rakið. Ráðuneytið telur því ekki efni til að gera athugasemdir við þá ákvörðun sýslumanns að nýta ekki heimildir nefnds reglugerðarákvæðis og verður hin kærða ákvörðun því ekki ógilt af þeim sökum.

7. Um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda er fjallað í 7. gr. ssl. Er þar kveðið á um skyldu stjórnvalds til veita þeim sem til þess leitar nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar. Byggir kærandi á því að sér hafi ekki verið leiðbeint um stöðu sína og má af málatilbúnaði ráða að einkum sé átt við að sýslumaður hafi ekki leiðbeint kæranda um þau gögn sem ákvæði 2. og 3. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar kveða á um.

Eins og að framan er rakið er það álit ráðuneytisins að í 2. og 3. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um heimild lögreglustjóra til að kalla eftir frekari gögnum en ekki rétt umsækjanda til að leggja þau fram. Af þessu leiðir að ráðuneytið telur að sýslumanni hafi ekki borið skylda til að leiðbeina kæranda um efni 2. og 3. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar og verður hin kærða ákvörðun því ekki ógilt af þeim sökum.

Aðfinnsluvert er að í ákvörðun sýslumanns er röng leiðbeining um kæruheimild þar sem ákvörðun sýslumanns er sögð kæranleg til dómsmálaráðuneytisins. Það veldur þó ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

8. Af öllu framangreindu telur ráðuneytið ekki efni til að ógilda hina kærðu ákvörðun sýslumanns um að hafna útgáfu ökuskírteinis til handa kæranda. Telur ráðuneytið ákvörðun sýslumanns byggða á lögmætum sjónarmiðum og að kærandi hafi ekki haft réttmætar væntingar til að fá ökuskírteini útgefið þótt hann hafi haft ökuréttindi áður.

Ráðuneytið telur þó rétt að gera athugasemdir við það orðalag í ákvörðun sýslumanns að óheimilt sé að gefa út ökuskírteini „?miðað við núverandi forsendur.“ án þess að það sé á einhvern hátt skýrt nánar hvað átt er við. Telur ráðuneytið orðalag þetta óljóst og óskýrt um hvort sýslumaður telji að kærandi geti aflað einhverra frekari upplýsinga og/eða gagna sem breyti niðurstöðunni. Hafi sýslumaður talið framlögð gögn ófullnægjandi hafi honum borið að kalla eftir frekari gögnum, sbr. 23. gr. reglugerðarinnar og það sem að framan er rakið.

Ú r s k u r ð a r o r ð

Kröfu Sigríðar Kristinsdóttur hdl., f.h. A um að fella úr gildi þá ákvörðun sýslumanns á Eskifirði um að hafna endurnýjun ökuréttinda er hafnað.

Unnur Gunnarsdóttir

Svanhvít Axelsdóttir