Akranes - breyting á 44. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp: Mál nr. 50/2008

Ár 2008, 21. október er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 50/2008

A

gegn

Akraneskaupstað.

I. Kröfur, aðild kærumáls og kærufrestur

Þann 23. júní 2008, barst samgönguráðuneytinu stjórnsýslukæra frá A, (hér eftir nefndur kærandi) þar sem óskað er eftir að ráðuneytið skeri úr því hvort sú ákvörðun bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar að breyta 44. gr. samþykktar sveitarfélagsins um stjórn og fundarsköp á þann veg að einungis aðal- eða varamenn í bæjarstjórn Akraness séu kjörgengir sem varamenn í bæjarráð, hafi verið lögmæt.

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru, en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1 Stjórnsýslukæra, dags. 18. júní 2008, ásamt neðangreindum fylgiskjölum:
a. Fundargerð bæjarráðs Akraness, dags. 14. maí 2008.
b. Fundargerð aukafundar í bæjarstjórn Akraness, dags. 16. maí 2008.
c. Fundargerð aukafundar í bæjarstjórn Akraness, dags. 19. maí 2008.
Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 23. júní 2008.
Nr. 3 Bréf ráðuneytisins til Akraneskaupstaðar dags. 24. júní 2008.
Nr. 4 Bréf lögmanns Akraneskaupstaðar til ráðuneytisins dags. 7. júlí 2008.
Nr. 6 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 8. júlí 2008.
Nr. 7. Tölvusamskipti ráðuneytisins og kæranda dags. 9. og 10. september 2008.

Framangreind kæra barst ráðuneytinu þann 23. júní 2008. Hin kærða ákvörðun var tekin þann 19. maí 2008. Kæran barst því innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Óumdeilt er að kærandi sé aðili máls.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru málavextir á þá leið að á fundi bæjarráðs Akraness þann 14. maí sl. var tilkynnt að B, bæjarfulltrúi F-lista Frjálslyndra og óháðra á Akranesi, hefði gengið til liðs við Sjálfstæðisflokkinn. Hafði fulltrúinn verið eini bæjarfulltrúi F-lista og gegnt embætti formanns bæjarráðs í meirihlutasamstarfi Frjálslynda flokksins og Sjálfstæðisflokksins í bæjarstjórn Akraness. Með þessu lauk meirihlutasamstarfi þeirra flokka þar sem fulltrúar Sjálfstæðisflokksins voru orðnir 5 af 9 í bæjarstjórn og mynduðu þannig hreinan meirihluta.

Í 44. gr. samþykkta Akranesbæjar um stjórn og fundarsköp var kveðið á um val aðal- og varamanna í bæjarráð, en greinin hljóðaði svo:

,,Bæjarstjórn skal á fyrsta fundi að afloknum bæjarstjórnarkosningum kjósa þrjá bæjarstjórnarmenn í bæjarráð til eins árs og á árs fresti eftir það á hverjum fundi þegar heilt ár hefur liðið frá bæjarstjórnarkosningum.Aðalmenn í bæjarstjórn eru einir kjörgengir sem aðalmenn í bæjarráð. Varamenn í bæjarráði eru aðal- og varamenn í sveitarstjórn, sem kosningu hafa hlotið af sama framboðslista og hinn kjörni bæjarráðsmaður og skulu þeir taka sæti í ráðinu eftir þeirri röð sem þeir skipuðu á framboðslista viðkomandi bæjarráðsmanns.
Bæjarstjóri situr fundi bæjarráðs með málfrelsi og tillögurétt, en atkvæðisrétt hefur hann því aðeins að hann sé bæjarstjórnarmaður og kjörinn í bæjarráð.
Bæjarstjórn getur heimilað flokki eða framboðsaðila sem fulltrúa á í bæjarstjórn en ekki hefur fengið kjörinn bæjarráðsmann að tilnefna fulltrúa til setu í bæjarráði með málfrelsi og tillögurétti. Skylt er bæjarstjórn að gefa fulltrúa flokks/framboðsaðila kost á setu í bæjarráði með málfrelsi og tillögurétt þann tíma sem fundir bæjarstjórnar falla niður vegna sumarleyfa.”

Á bæjarstjórnarfundi 16. maí 2008 var borin upp til fyrri umræðu tillaga nýs meirihluta bæjarstjórnar um breytingu á 44. gr. samþykkta bæjarins um stjórn og fundarsköp. Á fundinum var samþykkt að vísa breytingunni til síðari umræðu í bæjarstjórn, en eftir breytingatillöguna hljóðaði greinin svo:

„Bæjarstjórn skal á fyrsta fundi að afloknum bæjarstjórnarkosningum kjósa þrjá bæjarstjórnarmenn í bæjarráð og þrjá til vara til eins árs og á árs fresti eftir það á hverjum fundi þegar heilt ár hefur liðið frá bæjarstjórnarkosningum.Aðalmenn í bæjarstjórn eru einir kjörgengir sem aðal- og varamenn í bæjarráð. Kosningar í bæjarráð skulu vera leynilegar og bundnar hlutfallskosningar ef einhver bæjarfulltrúi óskar þess. Bæjarstjóri situr fundi bæjarráðs með málfrelsi og tillögurétti, en atkvæðisrétt hefur hann því aðeins að hann sé bæjarstjórnarmaður og kjörinn í bæjarráðið. Bæjarstjórn getur heimilað flokki eða framboðsaðila sem fulltrúa á í bæjarstjórn en ekki hefur fengið kjörinn bæjarráðsmann að tilnefna fulltrúa til setu í bæjarráði með málfrelsi og tillögurétti. Skylt er bæjarstjórn að gefa fulltrúa flokks/framboðsaðila kost á setu í bæjarráði með málfrelsi og tillögurétti þann tíma sem fundir bæjarstjórnar falla niður vegna sumarleyfa.“

Önnur og síðari umræða um fyrrgreinda breytingu á 44. gr. samþykktarinnar fór síðan fram á fundi bæjarstjórnar þann 19. maí 2008. Þá lagði forseti bæjarstjórnar fram breytingartillögu við greinina sem eftir það hljóðaði svo:

„Bæjarstjórn skal á fyrsta fundi að afloknum bæjarstjórnarkosningum kjósa þrjá bæjarstjórnarmenn í bæjarráð og þrjá til vara til eins árs og á árs fresti eftir það á hverjum fundi þegar heilt ár hefur liðið frá bæjarstjórnarkosningum. Einungis aðalmenn í bæjarstjórn eru kjörgengir í bæjarráð sem aðalmenn. Varamenn er heimilt að kjósa úr hópi aðal- og varamanna í bæjarstjórn. Kosningar í bæjarráð skulu vera leynilegar og bundnar hlutfallskosningar ef einhver bæjarfulltrúi óskar þess. Bæjarstjóri situr fundi bæjarráðs með málfrelsi og tillögurétti, en atkvæðisrétt hefur hann því aðeins að hann sé bæjarstjórnarmaður og kjörinn í bæjarráðið. Bæjarstjórn getur heimilað flokki eða framboðsaðila sem fulltrúa á í bæjarstjórn en ekki hefur fengið kjörinn bæjarráðsmann að tilnefna fulltrúa til setu í bæjarráði með málfrelsi og tillögurétti. Skylt er bæjarstjórn að gefa fulltrúa flokks/framboðsaðila kost á setu í bæjarráði með málfrelsi og tillögurétti þann tíma sem fundir bæjarstjórnar falla niður vegna sumarleyfa.“

Framangreind tillaga var samþykkt samhljóða á fundi bæjarstjórnar þann 19. maí 2008, staðfest í ráðuneytinu þann 18. júní 2008 og birt í Stjórnartíðindum þann 7. júlí 2008.

Kærandi málsins skipaði annað sæti á framboðslista Frjálslynda flokksins á Akranesi við sveitarstjórnarkosningarnar vorið 2006 og er því 1. varamaður B sem nú hefur gengið til liðs við Sjálfstæðisflokkinn. Breyting bæjarstjórnar á 44. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Akraneskaupstaðar hefur þau áhrif að kjósa skal varamenn í bæjarráð úr hópi aðal- eða varamanna í bæjarstjórn en áður voru varamenn í bæjarráði þeir aðal- og varamenn í sveitarstjórn sem kosningu höfðu hlotið af sama framboðslista og hinn kjörni bæjarráðsmaður og tóku þeir sæti í ráðinu eftir þeirri röð sem þeir skipuðu á framboðslista viðkomandi bæjarráðsmanns. Fyrir breytinguna var kærandi því varamaður B í bæjarráði Akraness, en eftir breytinguna voru varamenn í bæjarráð kosnir úr hóp aðal- eða varamanna í bæjarstjórrn Akraness.
Á fundi bæjarstjórnar þann 16. maí 2008, eftir fyrri umræðu um breytingu á samþykktinni, fór fram kosning aðalmanna í bæjarráð. Kosningu hlutu tveir fulltrúar Sjálfstæðisflokks og einn fulltrúi frá Vinstri hreyfingunni grænt framboð. Eftir að seinni umræða um breytingatillöguna hafði farið fram þann 19. maí 2008 voru varamenn í bæjarráð kosnir. Kosningu hlutu tveir fulltrúar Sjálfstæðisflokks og einn fulltrúi frá Vinstri hreyfingunni grænu framboði.

Með bréfi dags. 23. júní 2008 tilkynnti ráðuneytið kæranda að það hefði móttekið erindi hans.

Með bréfi dags. 24. júní 2008 var Akraneskaupstað gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau þann 8. júlí 2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Akraneskaupstaðar með bréfi dags. 8. júlí 2008 en engar athugasemdir bárust.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi bendir á að hann hafi skipað 2. sæti á lista Frjálslynda flokksins við sveitarstjórnarkosningarnar á Akranesi vorið 2006 og hafi þar af leiðandi verið 1. varamaður B sem skipaði 1. sæti listans og náði kjöri sem bæjarfulltrúi. Hafi hann tekið sæti B sem varamaður bæði á fundum bæjarstjórnar og bæjarráðs.

Kærandi bendir á að þrátt fyrir að B hafi gengið til liðs við Sjálfstæðisflokkinn þá sé óumdeilt að hann sé áfram varabæjarfulltrúi B og taki sæti í bæjarstjórn í forföllum B. Hins vegar hafi þær breytingar sem gerðar hafi verið á 44. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Akraneskaupstaðar skyndilega svipt hann réttinum til þess að vera varamaður B í bæjarráði, þar sem nú sé kveðið á um það í ákvæðinu að kosið skuli um hvaða aðal– og varabæjarfulltrúar eigi að fá að sitja sem varamenn í bæjarráði.

Kærandi telur að með þessari breytingu á 44. gr samþykktanna sé hann sviptur rétti sínum til þess að gegna starfsskyldum sem kjörinn 1. varabæjarfulltrúi þeirra kjósenda sem greiddu lista Frjálslynda flokksins atkvæði í sveitarstjórnarkosningunum vorið 2006 og óskar eftir því að ráðuneytið skeri úr því hvort þessi breyting á 44. gr samþykktanna fái staðist.

IV. Málsástæður og rök Akraneskaupstaðar

Í greinargerð Akraneskaupstaðar kemur fram að óumdeilt sé að bæjarstjórn hafi heimild til að gera breytingar á samþykktum sínum, en sú breyting sem um ræðir var samþykkt samhljóða af bæjarstjórn Akraness, sbr. fundargerð 19. maí 2008.
Akraneskaupstaður bendir á 2. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem segir:

,,Sveitarstjórn getur hvenær sem er á kjörtímabili ákveðið að skipta um fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum sem hún kýs eða skipar ef ekki er um það ágreiningur innan sveitarstjórnar eða málefnalegar ástæður mæla með slíkri breytingu, svo sem ef nefndarmaður, án lögmætra forfalla, mætir ekki á fundi nefndar eða brýtur gegn þagnarskyldu. Enn fremur getur sveitarstjórnarmaður krafist þess að nefnd verði endurskipuð, svo sem ef breytingar verða á meirihlutasamstarfi á kjörtímabilinu. Sveitarstjórn er þó heimilt að hafna slíkri beiðni ef hún er bersýnilega tilefnislaus. Við framangreindar breytingar á skipan fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum sveitarfélags skal kjósa alla fulltrúa að nýju og fer þá um kjör skv. 2. mgr. 40. gr. nema enginn ágreiningur sé innan sveitarstjórnar um breytingarnar.”

Yfirlýsing um myndun nýs meirihluta í bæjarstjórn Akraness var lögð fram á bæjarráðsfundi þann 14. maí 2008 og einnig á fundi bæjarstjórnar þann 16. maí 2008. Af því tilefni var tekin sú ákvörðun að kjósa að nýju í allar nefndir bæjarins, líkt og heimilt er samkvæmt fyrrgreindu ákvæði 2. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Voru breytingar á bæjarráði samþykktar samhljóða í bæjarstjórn sbr. fundargerðir bæjarstjórnar þann 16. og 19. maí 2008.

Akraneskaupstaður bendir á að samkvæmt 1. mgr. 38. gr. sveitarstjórnarlaga og 44. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp Akraneskaupstaðar þá kjósi bæjarstjórn bæjarráð. Seta fulltrúa í bæjarráði er þannig háð því að þeir njóti stuðnings bæjarstjórnar á hverjum tíma enda hefur bæjarstjórn skýlausa heimild hvenær sem er á kjörtímabili til að skipta út fulltrúum, sbr. fyrrgreinda 2. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Þannig er seta í bæjarráði í trausti bæjarstjórnar, líkt og í öðrum ráðum og nefndum bæjarins, en er ekki ákvörðuð út frá niðurstöðum kosninga á annan hátt en þann að af niðurstöðum kosninga er ljóst hverjir séu kjörgengir til bæjarráðs. Kærandi sé þannig enn kjörgengur til varamanns í bæjarráði líkt og var fyrir breytinguna en ekki lengur kjörgengur til aðalmanns.

Akraneskaupstaður bendir á að samkvæmt 44. gr. samþykktanna þá fari val á bæjarráðsmönnum fram árlega en aðalmenn verði kosnir úr hópi aðalmanna í bæjarstjórn og varamenn úr hópi aðal- og varamanna úr bæjarstjórn.
Þá bendir Akraneskaupstaður einnig á að samkvæmt 5. mgr. 38. gr. geti sveitarstjórn heimilað framboðsaðila sem á fulltrúa í sveitarstjórn en nær ekki kjöri í bæjarráð að tilnefna fulltrúa til að sitja fundi ráðsins með málfrelsi og tillögurétti en slík beiðni hafi ekki borist frá kæranda.

Loks bendir sveitarfélagið á að breyting á 44. gr. samþykktanna um stjórn og fundarsköp Akraneskaupstaðar var samþykkt samhljóða í bæjarstjórn og skýr lagaheimild hafi verið til breytinga þeirra sem gerðar voru á vali varamanna í bæjarráð, sbr. 2. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá hafi breytingin auk þess verið staðfest af ráðuneytinu og það því þegar skoðað lögmæti breytingarinnar og tekið afstöðu til hennar.
Bæjarráðsmenn jafnt aðal- sem varamenn munu héðan í frá kosnir af bæjarstjórn árlega. Kærandi er kjörgengur til varamanns í bæjarráði líkt og hann var fyrir breytingu á umræddri samþykkt.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga hefur ráðuneytið það lögbundna hlutverk að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnamálefna. Orðalag 1. mgr. 103. gr. gefur tilefni til þess að álykta að fleiri atriði en eingöngu stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar. Ekki kemur hins vegar fram í athugasemdum með frumvarpinu hvort kæruheimildin sé eingöngu bundin við stjórnvaldsákvarðanir né er slíkt að finna í skýringum við kæruheimild eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Ráðuneytið telur að það sé ekki fortakslaust samkvæmt 103. gr. að einungis eiginlegar stjórnsýsluákvarðanir séu kæranlegar á grundvelli ákvæðisins enda hefur framkvæmdin verið sú að margvíslegum álitaefnum er skotið til ráðuneytisins á grundvelli þess. Í ljósi framangreinds telur ráðuneytið álitaefni máls þessa falla undir skilgreiningu 103. gr. og beri því að afgreiða það sem stjórnsýslukæru enda meginreglan að túlka beri kæruheimildina rúmt.

Ágreiningur aðila lýtur fyrst og fremst að því hvort Akraneskaupstað hafi verið heimilt að breyta samþykktum sínum á þann veg að einungis væri heimilt að kjósa varamenn í bæjarráð úr hópi aðal- og varabæjarfulltrúa.

Í umfjöllun um ágreiningsefnið hefur ráðuneytið kosið að fjalla fyrst um heimildir sveitarstjórnar til þess setja og breyta samþykktum um stjórn sveitarfélagsins, síðan hvernig standa beri að slíkum breytingum og loks hvort kosning samkvæmt hinu breytta ákvæði sé ógildanleg.

Heimild sveitarfélagsins til þess að setja samþykktir og breyta þeim.
Sjálfstjórn íslenskra sveitarfélaga er tryggð í 78. gr. stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, en þar kemur fram að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þessi sjálfstjórnarréttur er síðan nánar útfærður í sveitarstjórnarlögum m.a. með ákvæðum um vald sveitarstjórnar til að ráða uppbyggingu stjórnkerfis sveitarfélagsins en samkvæmt 9. gr. sveitarstjórnarlaga fer sveitarstjórn með stjórn sveitarfélagsins skv. sveitarstjórnarlögum og öðrum lögum. Í 10. gr. sveitarstjórnarlaga felst mikilvægt sjálfstjórnarákvæði sveitarfélaganna þar sem kveðið er á um uppbyggingu stjórnkerfis sveitarfélagsins, en þar segir:

,,Sveitarstjórn skulu gera sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annast. Slík samþykkt skal send ráðuneytinu til staðfestingar.”

Ákvæðið fær stuðning í 6. gr. Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga þar sem kveðið er á um að sveitarstjórnir verði að geta ákveðið eigið stjórnkerfi til þess að geta aðlagað það að staðbundnum þörfum enda brjóti það ekki í bága við almenn ákvæði í lögum. Á grundvelli 10. gr. sveitarstjórnarlaga geta sveitarfélög þannig sjálf ráðið innviðum stjórnsýslu sinnar og haft vald og svigrúm til þess að móta stjórnsýslu innan síns sveitarfélags. Í 10. gr. er hins vegar hvorki tæmandi talin þau atriði sem sveitarfélögum ber að setja í samþykktir sínar né er þar tæmandi talningu á þeim samþykktum sem sveitarstjórnir geta gert.

Í 2. mgr. 42. gr. kemur skýrt fram að sveitarstjórn geti hvenær sem er á kjörtímabili ákveðið að skipta um fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnun svo framarlega sem málefnalegar ástæður mæla með því og ekki sé ágreiningur um slíkt innan sveitarstjórnar. Þá er einnig heimilt samkvæmt ákvæðinu að endurskipa í nefndir svo sem ef breytingar verði á meirihlutasamstarfi á kjörtímabilinu. Eftir að 1. kjörni fulltrúi Frjálslynda flokksins gekk til liðs við Sjálfstæðisflokkinn í maí síðastliðnum tók meirihluti sveitarstjórnar þá ákvörðun að kjósa á ný í nefndir á vegum sveitarfélagsins eins og heimilt er samkvæmt fyrrgreindu ákvæði. Ágreiningur aðila snýst í raun ekki um þá heimild heldur óskar kærandi eftir því að ráðuneytið skeri úr því hvort sú breyting sem gerð var á samþykkt um stjórn og fundarsköp Akraneskaupstaðar í maí síðastliðnum fái staðist þar sem hún hafi þær afleiðingar að hann sé ekki lengur varamaður í bæjarráði og hann þannig sviptur rétti sínum til að gegna starfsskyldum sem kjörinn 1. varabæjarfulltrúi þeirra kjósenda sem greiddu lista Frjálslynda flokksins atkvæði í sveitarstjórnarkosningunum vorið 2006.

Samkvæmt 1. mgr. 38.gr. sveitarstjórnarlaga er sveitarstjórn heimilt að í ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að það skuli vera kosið byggðarráð. Sveitarstjórn Akranesskaupstaðar hefur nýtt sé þessa heimild og kosið að hafa slíkt ráð er nefnist bæjarráð. Þá segir í 2. mgr. sömu greinar að byggðarráð skuli kosið til eins árs í senn nema annað sé ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins.

Í 3. mgr. 38. gr. laganna segir að val á varamönnum í byggðaráði geti farið fram á tvennan hátt. Annars vegar þannig að þeir aðalfulltrúar og varafulltrúar sem kosningu hafa hlotið af sama framboðslista og hinn kjörni byggðarráðsmaður taki sæti í byggðarráði í þeirri röð sem þeir skipuðu listann og var það sú leið sem farin var hjá Akraneskaupstað fyrir breytingu samþykktanna. Hins vegar geta sveitarstjórnarfulltrúar sjálfir kosið varamenn í byggðaráð en þá skal koma fram í samþykkt sveitarfélagsins hvort þeir einir séu kjörgengir er komi úr hópi aðalmanna eða hvort þeir megi einnig koma úr hópi varamanna í sveitarstjórn. Ekki verður annað séð en að breyting bæjarstjórnar Akraness á vali varamanna í bæjarráði sé í samræmi við hið síðarnefnda ákvæði.

Ráðuneytið telur ljóst að sveitarstjórn Akraness hafi verið heimilt að breyta samþykkt um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins á þann hátt sem gert var enda byggist meirihlutasamstarf í sveitarstjórn á ótvíræðu pólitísku trausti aðila hvers til annars og er seta fulltrúa í bæjarráði háð því að þeir njóti stuðnings bæjarstjórnar á hverjum tíma.

Hvernig standa ber að breytingum á samþykktum sveitarfélaga.
Í 10. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um það að ráðuneytið skuli staðfesta samþykktir sem sveitarstjórn gerir á grundvelli 10. gr. laganna. Ráðuneytið hlutast síðan til um að samþykktirnar séu birtar í B-deild Stjórnartíðinda.

Ákvæði 8. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingarblaðið nr. 15/2005, hljóðar svo:

,,Fyrirmælum, er felast í lögum, auglýsingum, reglugerðum, samþykktum eða öðrum slíkum ákvæðum almenns efnis, má eigi beita fyrr en birting í Stjórnartíðindum hefur farið fram, nema þau geymi ákvæði algerlega einkamálaeðlis og aðilar hafi komið sér saman um að skipti þeirra skuli fara eftir óbirtum fyrirmælum. Óbirt fyrirmæli binda þó stjórnvöld frá gildistöku þeirra.
Birt fyrirmæli skulu binda alla frá og með deginum eftir útgáfudag þeirra Stjórnartíðinda þar sem fyrirmælin voru birt ef þau geyma ekki aðrar ákvarðanir um gildistöku sína.”

Í athugsemdum með frumvarpinu kemur fram að síðari málsliður 1.mgr. sé nýmæli en styðjist engu að síður við rótgrónar kenningar fræðimanna um skuldbindingargildi óbirtra fyrirmæla gagnvart stjórnvöldum. Samkvæmt ákvæðinu binda óbirt fyrirmæli stjórnvöld frá gildistöku þeirra án tillits til þess hvort þau hafi verið réttilega birt.

Samkvæmt c. lið 21. gr. sveitarstjórnarlaga þá skal hafa tvær umræður í sveitarstjórn með a.m.k. einnar viku millibili um samþykktir sem þurfa staðfestingu ráðherra. Reglan í 21. gr. er undantekning frá meginreglunni um að sveitarstjórn geti afgreitt mál með einni umræðu, þ.e. á einum fundi. Tilgangur löggjafans með þessu ákvæði er að stuðla að vandaðri málsmeðferð um þau málefni sem talin eru upp í greininni og stuðla að ákveðinni festu í sambandi við stjórnun sveitarfélagsins. Þessi háttur undirstrikar einnig það að samþykktir sveitarfélaga eru ekki einungis bindandi fyrir þá sem ákvæði þeirra snúa beinlínis að, s.s. almenningi, nefnd sveitarfélags eða starfsliði, heldur einnig sveitarstjórnina sjálfa. Ljóst er að allar breytingar sem gerðar eru á samþykktum skv. 10. gr. laganna þurfa einnig tvær umræður í sveitarstjórn og verður a.m.k. að líða vika á milli umræðnanna nema sérstök heimild sé til annars í samþykktinni sjálfri.

Komið hefur í ljós við skoðun ráðuneytisins á gögnum málsins að fyrri umræða um breytinguna á 44. gr. samþykktanna, fór fram í sveitarstjórn þann 16. maí en sú síðari þann 19. maí 2008, það skilyrði að a.m.k. vika líði á milli funda eins og áskilið er í 21. gr. var því ekki uppfyllt. Þau mistök urðu í ráðuneytinu að það staðfesti breytinguna þrátt fyrir að fyrrgreint skilyrði 21. gr. hafi ekki verið uppfyllt.

Þá hefur einnig komið í ljós við skoðun gagna málsins að kosning varamanna í bæjarráð Akraness fór fram á fundi bæjarstjórnar þann 19. maí 2008 að lokinni seinni umræðu um breytinguna. Við kosninguna var hinu nýbreytta ákvæði 44. gr. samþykktarinnar beitt þannig að einungis aðal- og varamenn í sveitarstjórn voru kjörgengir til varamanna í bæjarráð þrátt fyrir að breytingin hefði ekki hlotið staðfestingu ráðuneytisins né verið birt.

Ráðuneytið telur með vísan til hins skýlausa ákvæðis 10. gr. sveitarstjórnarlaga um staðfestingu ráðuneytisins á samþykktum sveitarfélaga um stjórn og stjórnsýslu þess að slík samþykkt öðlist ekki gildi fyrr en ráðuneytið hafi staðfest hana. Því sé ljóst að þegar kosning varamanna í bæjarráð fór fram þann 19. maí 2008, að breytingin á 44. gr. samþykktanna hafði ekki tekið gildi.
Ráðuneytið telur að hin breytta samþykkt hafi haft skuldbindingargildi gagnvart sveitarstjórninni sjálfri frá þeim degi er hún hlaut staðfestingu í ráðuneytinu, þrátt fyrir að hún hafi þá ekki verið birt í Stjórnartíðindum.

Sjónarmið varðandi ógildingu kosningarinnar.
Þrátt fyrir að kærandi geri ekki kröfu um að ráðuneytið ógildi kosningu varamanna í bæjarráð Akraness vegna fyrrgreindra annmarka á formi hennar, telur ráðuneytið engu að síður að því sé skylt að fjalla um slíkt.

Ráðuneytið telur rétt að við slíkt mat skuli hafa hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem gilda um ógildingu stjórnvaldsákvarðana. Í réttarframkvæmd hér á landi hefur verið lagt til grundvallar að uppfylla þurfi þrjú skilyrði til að stjórnvaldsákvörðun sé ógildanleg. Í fyrsta lagi þurfi ákvörðun að vera haldin annmarka að lögum, í öðru lagi þurfi annmarkinn að teljast verulegur og í þriðja lagi er skilyrði að veigamikil rök mæli því ekki í mót að ákvörðunin sé ógilt. Þegar metið er hvort annmarkinn er verulegur er miðað við annað hvort almennan eða sérstakan mælikvarða. Með almennum mælikvarða er átt við að réttarregla sú sem ekki var virt sé almennt talin til þess fallin að auka öryggi fyrir því að efni stjórnvaldsákvörðunar sé bæði rétt og lögmætt. Með sérstökum mælikvarða er átt við að annmarki leiði aðeins til ógildingar hafi hann leitt til rangrar niðurstöðu í viðkomandi máli.

Annmarki að lögum: Eins og að framan er rakið var sá galli á kosningu varamanna í bæjarráð að kosið var samkvæmt breyttu ákvæði í samþykkt sem ekki hafði verið staðfest af ráðuneytinu auk þess sem ekki hafði verið gætt að ákvæði 21. gr. sveitarstjórnarlaga um að a.m.k. ein vika skuli líða milli fyrstu og annarrar umræðu um samþykkt sveitarfélagsins um stjórn og stjórnsýslu þess. Því er ljóst að kosningin hefur verið haldin annmarka að lögum. Fyrsta skilyrðið um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar er því uppfyllt.

Annmarkinn sé verulegur: Varðandi mat á því hvort annmarkinn hafi verið verulegur kýs ráðuneytið að beita hinum sérstaka mælikvarða og meta hvort annmarkinn hafi leitt til rangrar niðurstöðu í viðkomandi máli. Við það mat styðst ráðuneytið við framkvæmd dómstóla sem virðast stundum feta veginn á milli þessara sjónarmiða með þeim hætti að ef annmarki á meðferð máls telst almennt til þess fallinn að hafa áhrif á efni ákvörðunar telst hún ógildanleg nema sannanlegt sé að annmarkinn hafi í raun ekki haft áhrif á efni ákvörðunarinnar, sbr. grein Arnars Þórs Stefánssonar “Um ógildingu stjórnvaldsákvarðanna” í 2. tbl. Úlfljóts 2005.

Það er mat ráðuneytisins að annmarki þessi hafi ekki haft áhrif á niðurstöðu kosningarinnar þótt hann sé vissulega aðfinnsluverður. Ráðuneytið telur að leiða megi að því afar sterkar líkur, vegna hinnar stjórnmálalegu hliðar málsins, að val varamanna hefði orðið hið sama þó að vika hefði liðið á milli umræðna og kosning farið fram eftir staðfestingu ráðuneytisins þann 18. júní 2008. Þá er einnig að líta til þess að B, 1. maður á lista Frjálslynda flokksins sat alla fundi bæjarráðs sem haldnir voru á tímabilinu frá 19. maí til 18. júní 2008 og því ljóst að ekki hefði verið fyrir hendi sú staða að kærandi tæki sæti sem varamaður í bæjarráði Akraness á fyrrgreindu tímabili. Annað skilyrði um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar er þar af leiðandi ekki uppfyllt.

Veigamikil rök mæli því ekki í mót að ákvörðunin sé ógilt: Þegar af þeirri ástæðu að ráðuneytið hefur komist að þeirri niðurstöðu að annmarkinn hafi ekki verið verulegur, kemur þriðja skilyrði ógildingar ekki til skoðunar.

Það er niðurstaða ráðuneytisins að bæjarstjórn Akraness hafi verið heimilt að breyta efnisákvæði 44. gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins. Hins vegar hafi ekki við breytinguna verið gætt réttra formreglna og gerir ráðuneytið athugasemd við það. Annmarkinn veldur því hins vegar ekki að samþykktin sé ógildanleg.

Úrskurðarorð.

Bæjarstjórn Akraness var heimilt að breyta efnisákvæði 44. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Akranesskaupstaðar á þann veg að einungis aðal- eða varamenn í bæjarstjórn Akraness væru kjörgengir sem varamenn í bæjarráð.

Kosning varamanna í bæjarráð Akraness, þann 19. maí 2008, er gild.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Hjördís Stefánsdóttir