Kópavogur - frávísunarkrafa, málsmeðferð við úthlutun byggingaréttar, kærufrestir og rökstuðningur: Mál nr. 22/2008

Ár 2008, 5. nóvember er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 22/2008

A og B

gegn

Kópavogsbæ.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 26. febrúar 2008, kærði Oddgeir Einarsson, hdl. f.h. A og B (hér eftir nefnd kærendur) ákvörðun Kópavogsbæjar að synja umsókn kærenda um byggingarétt í Vatnsendahlíð í Kópavogi.

Kröfur kærenda eru eftirfarandi:

að ákvörðun um úthlutun lóða við C í Vatnsendahlíð frá 12. nóvember 2007 verði felld úr gildi og
að staðfest verði að útdráttur og úthlutun lóða við Cí Vatnsendahlíð hafi ekki verið í samræmi við 2. og 9. gr. reglna Kópavogsbæjar um úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhúsnæði frá 21. september 2006.

Kærendur styðja kröfu sína við 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Jafnframt er krafist frestunar á réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar.

Kópavogsbær krefst þess aðallega að öllum kröfum kærenda verði vísað frá og til vara að öllum kröfum kærenda verði hafnað.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

1. Stjórnsýslukæra, dags. 26. febrúar 2008 ásamt eftirfarandi fylgiskjölum:

a. Bréf Kópavogsbæjar til kærenda dags. 16. nóvember 2007.
b. Fundargerð 2430. bæjarráðsfundar Kópavogsbæjar dags. 12. nóvember 2007.
c. Reglur Kópavogsbæjar um úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhúsnæði.
d. Bréf annars kærenda til Kópavogsbæjar dags. 26. nóvember 2007.
e. Bréf Kópavogsbæjar til annars kærenda dags. 13. desember 2007.
f. Afrit tölvupóstsamskipta annars kærenda við bæjarritara Kópavogsbæjar

2. Bréf ráðuneytisins til lögmanns kærenda dags. 3. mars 2008.
3. Bréf ráðuneytisins til Kópavogsbæjar dags. 3. mars 2008.
4. Bréf Kópavogsbæjar til ráðuneytisins dags. 11. mars 2008.
5. Greinargerð Kópavogsbæjar dags. 12. mars 2008.
a. Afrit af átta umsóknum um byggingarétt fyrir íbúðarhús.
b. Fundargerð 2433. fundar bæjarráðs Kópavogsbæjar dags. 29. nóvember 2007.
c. Fundargerð 2435. fundar bæjarráðs Kópavogsbæjar dags. 13. desember 2007.
d. Bréf frá framkvæmda- og tæknisviði Kópavogsbæjar til bæjarráðs dags. 13. desember 2007.

6. Tölvubréf Kópavogsbæjar til ráðuneytisins dags. 14. mars 2008, ásamt úrskurði félagsmálaráðuneytisins uppkveðnum 26. maí 2006.
7. Bréf ráðuneytisins til lögmanns kærenda dags. 19. mars 2008.
8. Bréf lögmanns kærenda til ráðuneytisins dags. 1. apríl 2008.
9. Bréf ráðuneytisins til Kópavogsbæjar dags. 7. apríl 2008.
10. Framhaldsgreinargerð Kópavogsbæjar, dags. 25. apríl 2008.
11. Bréf ráðuneytisins til kærenda dags. 18. september 2008.
12. Bréf ráðuneytisins til Kópavogsbæjar dags. 18. september 2008.
13. Bréf Kópavogsbæjar til ráðuneytisins dags. 24. september 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Auglýsing um úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhús í Vatnsendahlíð.
b. Afrit átta umsókna um byggingarétt fyrir íbúðarhús að C ásamt fylgigögnum.
14. Tölvuskeyti ráðuneytisins til Kópavogsbæjar dags. 28. október 2008.
15. Tölvuskeyti lögmanns Kópavogsbæjar til ráðuneytisins dags. 28. október 2008.

Óumdeilt er að kærandi sé aðili máls.

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu 29. febrúar 2008 en hin kærða ákvörðun var kynnt kæranda 16. nóvember 2007. Kæruheimild er í 103 gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Gagnaöflun telst lokið.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir í stuttu máli þeir að á fundi bæjarráðs Kópavogs þann 12. nóvember 2007 fór fram úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhús við Vatnsendahlíð í Kópavogi. Bæjarstjórn Kópavogsbæjar staðfesti fundargerð bæjarráðs þann 13. nóvember 2007.

Kærendur sóttu um parhúsalóðina C og var umsókn þeirra á þar til gerðu eyðublaði. Á fundi bæjarráðs þann 12. nóvember 2007 var umsókn kærenda metin jöfn 8 öðrum umsóknum og var því dregið um hverjum skyldi úthlutaður byggingaréttur á lóðinni. Útdráttur fór fram á fyrrnefndum fundi að viðstöddum fulltrúa sýslumanns en nöfn kærenda voru ekki dregin út. Með bréfi Kópavogsbæjar dags. 16. nóvember 2007 var kærendum tilkynnt um niðurstöðu úthlutunarinnar. Kærendur halda því fram að sú ákvörðun bæjarráðs Kópavogs að meta allar átta umsóknirnar jafnar hafi ekki verið í samræmi við reglur um úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhús en því er mótmælt af hálfu Kópavogsbæjar. Þá deila aðilar jafnframt um hvort vísa beri kærunni frá á grundvelli þess að kærufrestir hafi verið liðnir þegar kæran barst ráðuneytinu og hvort rökstuðningur Kópavogsbæjar hafi verið fullnægjandi.

Með stjórnsýslukæru dags. 26. febrúar 2008 var framangreind ákvörðun kærð og krafist úrskurðar ráðuneytisins auk þess sem gerð var krafa um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.

Með bréfi dags. 3. mars 2008 tilkynnti ráðuneytið kærendum um móttöku erindis þeirra.

Kópavogsbæ var með bréfi dags. 3. mars 2008 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 12. mars 2008.

Með bréfi dags. 10. mars 2008 tilkynnti ráðuneytið kærendum að það hefði tekið þá ákvörðun að fresta ekki réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar auk þess sem þeim var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Kópavogsbæjar og bárust athugasemdir þann 1. apríl 2008.

Kópavogsbæ var með bréfi dags. 7. apríl 2008 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi andmæli kærenda og bárust þau 5. maí 2008.

Með bréfi dags, 18. september 2008, óskaði ráðuneytið eftir því að Kópavogsbær upplýsti um ákveðin atriði og barst bréf hans ásamt umbeðnum gögnum þann 25. september 2008.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kærenda

Kærendur óska eftir að samgönguráðuneytið úrskurði um eftirfarandi atriði:

að ákvörðun um úthlutun lóða við C í Vatnsendahlíð frá 12. nóvember 2007 verði felld úr gildi og

að staðfest verði að útdráttur og úthlutun lóða við C í Vatnsendahlíð hafi ekki verið í samræmi við 2. og 9. gr. reglna Kópavogsbæjar um úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhúsnæði frá 21. september 2006.

Kærendur halda því fram að kærufrestur hafi ekki enn byrjað að líða þar sem fullnægjandi rökstuðningur hafi ekki borist þrátt fyrir beiðni þar um en slíkt sé brot á 1. og 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærendum hafi einungis borist almennt bréf um úthlutunina dagsett 13. desember 2007. Efni bréfsins innihaldi ekki rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun heldur er einungis um að ræða útskýringar á almennum úthlutunarreglum bæjaráðs Kópavogsbæjar. Þar komi fram að umsóknirnar hafi verið metnar með tilliti til þess hvort umsækjendur uppfylltu almenn skilyrði og reglur um úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhúsnæði frá 26. september 2006 og almenn skilyrði varðandi fjármögnun framkvæmda. Þá komi fram í bréfinu að þegar mat hafði farið fram á umsóknum þeirra sem uppfylltu lágmarksviðmið varðandi fjármögnun framkvæmda þá hafi niðurstaðan orðið sú eftir að litið hafi verið til sérstakra aðstæðna umsækjenda og vægi einstakra þátta samkvæmt 9. gr. að draga ætti á milli umsækjenda. Kærendur telja að í svarinu felist ekki rökstuðningur fyrir því af hverju umsókn kærenda og annarra umsækjenda voru metnar sambærilegar en það mat hafði úrslitaáhrif á það úr hvaða umsóknum var dregið og því eðlilegt að rökstuðningur fyrir því mati hefði legið fyrir.

Þá benda kærendur á að þeir hafi óskað eftir rökstuðningi bæjarráðs Kópavogs, enda var bæjarráðið sá aðili sem tók hina umdeildu ákvörðun og því eðlilegt og í samræmi við lög að rökstuðningurinn kæmi frá sama aðila. Bréfið var hins vegar undirritað af skrifstofustjóra framkvæmda- og tæknisviðs Kópavogsbæjar.

Kærendur telja að rökstuðningur hafi ekki enn borist frá bæjarráði og til frekari stuðnings vísa þeir til tölvusamskipta sinna við bæjarritara Kópavogs. Þar komi fram að rökstuðningur við ákvörðunina eigi að koma frá bæjarráði og í tölvubréfi dags. 15. janúar 2008 segir bæjarritari að formlegt svar við erindi hans muni berast kærendum á allra næstu dögum en kærendur telja að þannig viðurkenni bæjarritarinn að kærendum hafi ekki enn borist rökstuðningur frá bæjarráði og bréf skrifstofustjóra framkvæmda- og tæknisviðs dags. 13. desember 2007 hafi ekki jafngilt rökstuðningi bæjarráðs.

Kærendur segja að í fyrrgreindu bréfi dags. 13. desember 2007 komi ekkert fram um á hverju sú ákvörðun að draga um ákveðnar umsóknir byggist, en í 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga segir að, að því marki sem ákvörðun byggist á mati skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Kærendur segjast hafa fært veigamikil rök fyrir því að umsóknir aðila hafi ekki verið sambærilegar en hafa ekki fengið rökstuðning fyrir hinu gagnstæða, þrátt fyrir ítrekaðar óskir þar um.

Kærendur benda á að í fundargerð bæjarráðs Kópavogsbæjar frá 12. nóvember 2007 komi fram að fjögur pör (átta umsóknir) hafi verið metin jöfn og því hafi verið dregið um hverjum skyldi úthlutaður byggingarétturinn. Þeir sem fengu úthlutun voru annars vegar hjón með tvö börn, búsett í einbýlishúsi í Reykjavík (hér eftir nefnd D) og hins vegar einkahlutafélag (hér eftir nefnt E). Kærendur telja að sú ákvörðun bæjarráðs að meta umsóknirnar átta jafnar og framkvæma útdrátt hafi brotið í bága við reglur Kópavogsbæjar um úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhúsnæði, en í 9. gr. þeirra segir:

,,Við mat á umsóknum skal taka tillit til neðangreindra þátta í eftirfarandi
röð:
fjölskylduaðstæðna
möguleika umsækjanda til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma, m.t.t. eiginfjárstöðu, árlegra tekna, greiðsluhæfis og lánshæfis
núverandi húsnæðisaðstöðu
hvort viðkomandi hefur áður sótt um lóð í bæjarfélaginu og ekki fengið.”

Kærendur halda því fram að þeir hafi uppfyllt fyrrnefnd skilyrði 9. gr. reglnanna mun betur en þeir umsækjendur er fengu úthlutað sem hafi átt langt í land með að uppfylla skilyrðin jafnvel og kærendur. Þeir hafi því ekki átt að vera hluti af þeim umsækjendum sem dregið var um. Rök kærenda eru eftirfarandi:

a. Fjölskylduaðstæður. Kærendur benda á að þeir séu hluti af ungri og vaxandi fjölskyldu sem leiti að framtíðarheimili í traustu og öruggu fjölskylduvænu umhverfi. E sé hins vegar einkahlutafélag sem sé eðli málsins samkvæmt ekki hluti af fjölskyldu en skv. upplýsingum úr hlutafélagaskrá þá er aðal tilgangur félagsins leiga atvinnuhúsnæðis. Kærendur telja E þar af leiðandi ekki uppfylla skilyrði 9. gr.

b. Möguleikar umsækjanda til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma, m.t.t. eiginfjárstöðu, árlegra tekna, greiðsluhæfis og lánshæfis. Kærendur benda á að þeir séu báðir háskólamenntaðir og með góðar og traustar tekjur, trausta eiginfjárstöðu, hátt greiðsluhæfi og staðfest lánshæfi, umfram það sem tilskilið. Auk þess sem þeir búi yfir reynslu af byggingariðnaði, menntun og tengslum sem nýtast vel í slíkum framkvæmdum. Kærendur benda á að samkvæmt 2. gr. fyrrnefndra reglna þá sé tilskilið að lögaðilar leggi fram endurskoðaðan ársreikning síðasta árs en þar sem E er nýstofnað einkahlutafélag er ljóst að það hefur ekki uppfyllt þetta skilyrði.

c. Núverandi húsnæðisaðstaða. Kærendur benda á að þeir búi í lítilli blokkaríbúð í Kópavogi en D búi í 253,8 m² einbýlishúsi í Reykjavík og skráð heimilisfang E sé í einbýlishúsi í Mosfellsbæ. Því sé ljóst að núverandi húsnæðisaðstaða kærenda sé mun verri og því mun meira aðkallandi fyrir kærendur að fá nýtt og betra húsnæði.

d. Hvort viðkomandi hafi áður sótt um lóð hjá bæjarfélaginu og ekki fengið. Kærendur benda á að þeir hafi þrívegis sótt um lóð hjá Kópavogsbæ án árangurs en taka fram að þeim sé ekki kunnugt um það hvort D hafi áður sótt um lóð hjá Kópavogsbæ en telja ósennilegt að E hafi sótt um lóð áður þar sem það er eins og fram er komið nýstofnað félag. Kærendur telja þar af leiðandi ljóst að þeir uppfylli betur fyrrgreind skilyrði heldur en D og E.

e. Við mat á umsóknum er auk þess heimilt að taka tillit til búsetu í sveitarfélaginu. Kærendur benda á að þeir séu búsettir í sveitarfélaginu og hafi verið það um árabil en hvorki D né E séu það.

Kærendur halda því fram að ekki verði annað séð af greinargerð Kópavogsbæjar en að sveitarfélagið telji sér ekki stætt á að fara eftir 9. gr. úthlutunarreglnanna við mat á umsóknum þar sem gæta beri jafnræðis við afgreiðslu umsókna. Umsóknir aðila hafi þar af leiðandi ekki verið metnar samkvæmt þeim sjónarmiðum sem fram koma í fyrrgreindri 9. gr. þar sem slíkt mat bryti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Kærendur hafna alfarið þessum skilningi Kópavogsbæjar og benda á að ákvæðið sé skýrt og þar séu talin upp þau atriði sem taka skuli mið af við úthlutun byggingaréttar. Um sé að ræða fyrirframgefin málefnaleg sjónarmið sem ákveðin hafi verið af bæjarráði. Algengt sé að litið sé til sjónarmiða af þessu tagi við ákvarðanatöku eins og hér um ræðir og hafi slík sjónarmið ekki þótt fara í bága við jafnræðisreglur. Þá benda kærendur á að jafnræðisreglan feli ekki í sér algilt bann við mismunun eða mismunandi meðferð. Við mat á því hvort ómálefnaleg sjónarmið hafi búið að baki ákvörðun um mismunun beri að líta til 11. gr. stjórnsýslulaga þar sem segir að óheimilt sé að mismuna á grundvelli sjónarmiða, m.a. byggðum á þjóðerni, kynferði eða trúarbrögðum. Þau sjónarmið sem getið er um í 9. gr. úthlutunarreglnanna geti með engu móti talist ómálefnaleg heldur er þvert á móti ómálefnalegt að taka ekki tillit til þeirra sjónarmiða sem talin eru upp í ákvæðinu og það er í andstöðu við ákvæði jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga að fara eins með umsóknir sem ekki séu sambærilegar.

Jafnframt telja kærendur, að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn óskráðri reglu stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat stjórnvalda með því að fara ekki eftir því mati sem lagt var fyrir í margnefndri 9. gr.

Kærendur telja að við ákvarðanatökuna hafi bæjarráð Kópavogsbæjar ekki fylgt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sem lögfest er í 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi bæjarráð ekki fylgt þeim reglum sem það sjálft setti um úthlutun byggingaréttar, en kærendur telja það í andstöðu við góða stjórnsýsluhætti og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.

Kærendur telja ljóst að þeir falli mun betur að þeim þáttum sem taka á tillit til samkvæmt 9. gr. fyrrgreindra reglna, heldur en bæði D og E og fráleitt sé að meta umsóknir aðila til jafns. Slíkt sé beinlínis í andstöðu við ákvæði 2. og 9. gr. úthlutunarreglnanna. Þar af leiðandi hafi sú ákvörðun að draga úr umsóknum á grundvelli þess að um jafnhæfar umsóknir hafi verið að ræða verið ólögmæt og því beri að fella ákvörðunina úr gildi og taka málið til meðferðar að nýju.

Kærendur benda jafnframt á að umbeðinn rökstuðningur hafi ekki enn borist kærendum og því hafi bæjarráð Kópavogsbæjar vanefnt skyldur sínar samkvæmt stjórnsýslulögum.

IV. Málsástæður og rök Kópavogsbæjar

Aðalkrafa Kópavogsbæjar um frávísun á öllum kröfum kærenda byggist á 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar segir, að berist kæra að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá. Með bréfi dags. 16. nóvember 2007 var kærendum tilkynnt um niðurstöður úthlutunarinnar en þar komu fram skýrar leiðbeiningar um kæruleiðir sem og kærufresti. Kópavogsbær bendir á að í bréfinu hafi verið vísað til 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga um að kæra skuli berast innan þriggja mánaða frá tilkynningu um úthlutun en kæran hafi hins vegar hafi ekki borist fyrr en rúmum þremur mánuðum eftir að tilkynning barst kærendum og því beri að vísa kærunni frá.

Kópavogsbær hafnar þeirri fullyrðingu kærenda að rökstuðningur hafi ekki borist. Beiðni kærenda um rökstuðning fékk ítarlega umfjöllun hjá bæjarráði og var kærendum tilkynnt um málsmeðferð við afgreiðslu beiðnarinnar. Með bréfi dags. 13. desember 2007 var kærendum síðan sendur rökstuðningur bæjarráðs fyrir ákvörðuninni. Í þeim rökstuðningi kom m.a. fram að við mat á umsóknum hafi verið fylgt úthlutunarreglum frá 26. september 2006 auk þess sem vísað var til þeirra sjónarmiða sem litið hafi verið til við mat á umsóknunum. Eftir mat á umsóknum þeirra aðila er uppfylltu lágmarksviðmið varðandi fjármögnun framkvæmda þá varð niðurstaðan sú eftir að litið var til sérstakra aðstæðna umsækjenda og vægi einstakra þátta skv. 9. gr., að dregið yrði á milli umsækjenda um lóðina.

Kópavogsbær bendir á 22. gr. stjórnsýslulaga þar sem fjallað er um efni rökstuðnings án þess þó að kveða á um það hversu ítarlegur rökstuðningurinn eigi að vera. Kópavogsbær vísar til greinargerðar með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum þar sem segir að að meginstefnu til eigi rökstuðningur að vera stuttur, en þó það greinargóður að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hafi orðið sú sem raunin varð. Það fari síðan eftir atvikum máls hversu ítarlegur rökstuðningur þurfi að vera svo hann uppfylli framangreint skilyrði.

Kópavogsbær bendir á að í 22. gr. sé tiltekið hvaða atriði skuli koma fram í rökstuðningi fyrir stjórnvaldsákvörðun en það eru þau lágmarksskilyrði sem ávallt eru gerð til efnis rökstuðnings. Vísa beri til þeirra réttarheimilda og réttarreglna sem ákvörðunin byggist á en ef byggt er á réttarreglu sem eftirlætur stjórnvaldi mat á að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í rökstuðningi Kópavogsbæjar frá 13. desember 2007 er gerð grein fyrir þeim ákvæðum sem ákvörðunin byggist á sem og þeirra sjónarmiða sem litið var til. Málsatvikin séu rakin auk þess sem niðurstaðan er rökstudd með vísan til ákvæða úthlutunarreglna. Kópavogsbær hafnar því að rökstuðningi hafi verið áfátt og að kærufrestur hafi ekki verið liðinn af þeim sökum.

Kópavogsbær vísar alfarið á bug þeirri staðhæfingu kærenda að rökstuðningur sá sem barst þeim með bréfi dagsettu 13. desember 2007 geti ekki talist rökstuðningur þar sem hann hafi ekki borist frá bæjarráði heldur skrifstofustjóra framkvæmda- og tæknisviðs. Beiðni kærenda um rökstuðning var lögð fyrir bæjarráð þann 29. nóvember 2007 og vísaði bæjarráð erindinu til umsagnar. Bæjarráð tók erindið fyrir að nýju á fundi sínum þann 13. desember 2007 og samþykkti bæjarráð rökstuðning fyrir ákvörðuninni og fól skrifstofustjóra framkvæmda- og tæknisviðs að senda kærendum rökstuðninginn fyrir sína hönd.

Kópavogsbær mótmælir þeirri kröfu kærenda að ákvörðun um úthlutun á lóðinni C verði felld úr gildi. Við úthlutunina hafi verið farið að úthlutunarreglum frá 26. september 2006, en samkvæmt 11. gr. þeirra skal dregið ef tveir aðilar eða fleiri sækja um sömu lóð og uppfylla allir skilyrði fyrir úthlutun á byggingarétti, sbr. 3. gr. og eru jafnir eftir mat bæjarráðs á aðstæðum umsækjenda, sbr. 9. gr.

Kópavogsbær segir að í 3. gr. úthlutunarreglna komi fram að umsækjendur skuli leggja fram skriflega staðfestingu án fyrirvara frá banka eða lánastofnun um greiðsluhæfi og mögulega lánafyrirgreiðslu þeirra vegna fyrirhugaðrar húsbyggingar. Í auglýsingu um úthlutun á byggingarétti skal síðan tilgreina lágmarksviðmið eins og það er á hverjum tíma samkvæmt ákvörðun bæjarráðs en þrátt fyrir þetta lágmarksviðmið þá áskilur bæjarráð sér rétt til þess að meta með hliðsjón af fjárhagsstöðu umsækjenda samkvæmt skattframtali, á grundvelli árlegra tekna og eigin fjár, hvort ætla megi að aðilar geti lokið framkvæmdum á tilsettum tíma. Allir umsækjendur sem voru í útdrættinum um lóðina C uppfylltu skilyrði fyrrgreindrar 3. gr. reglnanna.

Kópavogsbær bendir á að við mat á umsóknum skuli taka tilliti til þeirra þátta sem koma fram í 9. gr. reglnanna, en þá þætti beri að meta með hliðsjón af 10. gr. úthlutunarreglnanna en þar segir að við afgreiðslu umsókna skuli gæta jafnræðis samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga svo umsækjendum verði ekki mismunað.

Kópavogsbær áréttar að eftir mat á umsóknum þeirra aðila sem uppfylltu lágmarksviðmið varðandi fjármögnun framkvæmda þá hafi niðurstaðan verið sú eftir að litið hafi verið til sérstakra aðstæðna umsækjenda og vægi einstakra þátta samkvæmt 9. gr. að dregið yrði á milli umsækjenda um lóðina. Niðurstaða bæjarráðs byggðist á því að ekki þóttu málefnaleg rök eða sjónarmið sem réttlættu það á grundvelli jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga að unnt væri að taka umsókn eins umsækjanda fram yfir aðra og byggist sú afstaða jafnframt á eldri úrskurðum félagsmálaráðuneytisins. Kópavogsbær hafnar þeirri túlkun kærenda að bæjarráð hafi ekki talið sér stætt á að fylgja ákvæðum úthlutunarreglna með vísan til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Dregið var milli umsækjenda þar sem þeir voru allir taldir uppfylla skilyrði úthlutunar og því sé ljóst að tekið var tillit til jafnræðissjónarmiða þegar umsækjendur voru metnir

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Í stórum dráttum eru ágreiningsefni máls þessa annars vegar það hvort sú ákvörðun bæjarráðs Kópavogsbæjar að meta umsóknir kærenda og sjö annarra umsækjenda um byggingarétt á lóðinni C í Kópavogi jafnar hafi verið í samræmi við reglur um úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhús sem í gildu voru hjá Kópavogsbæ en það leiddi til þess að draga þurfti um hverjir fengu lóðina. Hins vegar snýst ágreiningurinn um það hvort vísa beri kærunni frá á grundvelli þess að kærufrestir hafi verið liðnir þegar kæran barst ráðuneytinu. Þá deila aðilar um hvort Kópavogsbær hafi uppfyllt lagaskyldu sína um rökstuðning við stjórnvaldsákvörðun.

Kröfugerð kærenda er sú, að ráðuneytið ógildi ákvörðun Kópavogsbæjar um úthlutunina og staðfesti að úthlutunin hafi verið ólögmæt. Aðalkrafa Kópavogsbæjar er að málinu verði vísað frá en til vara að kröfum kærenda verði hafnað.

Upplýst er að tillaga að úthlutun framangreindrar lóðar var samþykkt í bæjarráði Kópavogsbæjar, þann 12. nóvember 2007 og afgreidd í bæjarstjórn þann 13. nóvember sama ár.

Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingaréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um úthlutun sé stjórnvaldsákvörðun og því séu sveitarstjórnir bundnar af málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við beitingu þess valds sem þeim er fengið samkvæmt sveitarstjórnarlögum.

Þann 19. mars 2008, tilkynnti ráðuneytið lögmanni kærenda að eftir að hafa farið yfir gögn málsins hefði ráðuneytið ákveðið að fresta ekki réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar en krafa hafði komið fram um slíkt. Í úrskurði þessum verður þar af leiðandi ekki fjallað um þann þátt kröfugerðarinnar. Einungis verður tekið til athugunar hvort málsmeðferð og ákvörðun Kópavogsbæjar við lóðarúthlutun sem fram fór í bæjarráði þann 12. nóvember 2007 og tilkynnt var kærendum með bréfi dags. 16. nóvember 2007, ásamt rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun, sbr. bréf til kærenda dags. 13. desember 2007, hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og góða stjórnsýsluhætti.

Frávísunarkrafa Kópavogsbæjar
Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga er ekki kveðið á um sérstakan kærufrest heldur gilda ákvæði stjórnsýslulaga. Hin kærða ákvörðun var tekin þann 12. nóvember 2007 og kynnt kærendum með bréfi dags. 16. nóvember 2007. Kæran barst ráðuneytinu þann 29. febrúar 2008. Hinn lögákveðni almenni þriggja mánaða kærufrestur skv. 1. mgr. 27. gr. þ.e. frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðunina var því liðinn þegar kært var. Hins vegar segir í 3. mgr. 27. gr.:

,,Þegar aðili fer fram á rökstuðningi skv. 21. gr. hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur honum.”

Óumdeilt er að með bréfi dags. 26. nóvember 2007, óskaði annar kærenda eftir rökstuðningi Kópavogsbæjar með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga. Rökstuðningur Kópavogsbæjar var sendur kærendum þann 13. desember 2007, en aðila greinir á um hvort sá rökstuðningur hafi uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru til rökstuðnings og verður vikið að því síðar í úrskurðinum. Ákvæði 3. mgr. 21. gr. og 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga byggjast á því sjónarmiði að aðili máls hafi hag af því að fá vitneskju um þau rök sem niðurstaða stjórnvalds sé byggð á áður en hann taki til þess afstöðu hvort efni séu til að kæra þá niðurstöðu til æðra stjórnvalds. Ráðuneytið telur ákvæði 3. mgr. 27. gr. fortakslaust hvað tímamark kærufrests varðar, þ.e. að kærufrestur byrji ekki að líða fyrr en rökstuðningur hafi verið tilkynntur kærenda án tillits til þess hvort rökstuðningur var fullnægjandi. Því sé ljóst að kæran barst innan tímafrests 27. gr. stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af framangreindu er kröfu Kópavogsbæjar um frávísun málsins hafnað.

Um rökstuðning Kópavogsbæjar
Samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga getur aðili máls krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Í 22. gr. stjórnsýslulaga segir síðan um efni rökstuðningsins:

,,Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Takmarka má efni rökstuðnings að því leyti sem vísa þarf til gagna sem aðila máls er ekki heimill aðgangur að, sbr. 16. og 17. gr.Hafi stjórnsýslunefnd ekki samþykkt rökstuðning með ákvörðun sinni skal formaður færa rök fyrir henni í samræmi við 1.–3. mgr.”

Ekki er vikið að því að öðru leyti hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera en í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum kemur fram að rökstuðningur eigi að meginstefnu til að vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili máls geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls varð sú sem raun varð á.

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2992/2000 kemur fram að sú skylda stjórnvalds að rökstyðja ákvarðanir sínar tengist kröfunni um vandaðan undirbúning að töku stjórnvaldsákvörðunar þar sem grundvöllur niðurstöðu stjórnvalds á að vera skýr og glöggur. Þá sé jafnframt ljóst að rökstuðningur stuðli að trausti almennings og aðila máls á að ákvörðun sé rétt og kunni að leiða í ljós annmarka sem geti gefið aðila máls tilefni til að leita eftir því að hlutur hans verði réttur. Augljóslega verði því að gera þá kröfu til stjórnvalda að þau hagi meðferð mála með þeim hætti að þeim sé unnt að gera skilmerkilega grein fyrir því hver sé grundvöllur niðurstöðu þess í rökstuðningi til aðila máls. Þá stuðlar rökstuðningur einnig að því að aðili máls fái í raun skilið niðurstöðu þess þar sem hann getur staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau.

Í beiðni kærenda um rökstuðning koma fram vangaveltur sem Kópavogsbær svarar ekki í rökstuðningi sínum, m.a. þess efnis hvernig nýstofnaður lögaðili geti talist jafn á grundvelli 9. gr. úthlutunarreglnanna og þá benda þeir einnig á að fjölskyldan búi í lítilli blokkaríbúð en fjölskylda D búi í einbýlishúsi í Reykjavík.

Í rökstuðningi Kópavogsbæjar segir m.a.:

,,Eftir mat á umsóknum þeirra aðila er uppfylltu lágmarksviðmið varðandi fjármögnun framkvæmda þá varð niðurstaðan sú að litið var til sérstakra aðstæðna umsækjenda og vægi einstakra þátta skv. 9. gr. að dregið yrði á milli umsækjenda um lóðina.”

Verður að telja það ófullnægjandi að vísa eingöngu til þess í rökstuðningnum að allir umsækjendur hafi uppfyllt skilyrði reglnanna án þess að gera grein fyrir því hver grundvöllur þess mats var að Kópavogsbær kaus að meta allar átta umsóknirnar jafnar.

Ráðuneytið telur að sá rökstuðningur sem kærendum var veittur með bréfi Kópavogsbæjar dags. 13. desember 2007 uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar eru samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Um matskennda ákvörðun var að ræða og því var skylt að greina frá þeim meginsjónarmiðum sem voru ráðandi við matið. Í rökstuðningnum eru talin upp þau sjónarmið sem 9. gr. úthlutunarreglnanna hefur að geyma án nánari skýringa á því hvert eða hver þeirra voru ráðandi og verður slíkt ekki talið fullnægjandi. Enda var ljóst að kærendur gátu ekki áttað sig á því á grundvelli rökstuðningsins að hvaða leyti þeir voru metnir jafnir öðrum umsækjendum um lóðina.

Samkvæmt 4. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skal formaður stjórnsýslunefndar færa rök fyrir ákvörðun nefndarinnar hafi hún ekki gert það. Rökstuðningurinn ber það ekki með sér að hann komi frá formanni bæjarráðs en ráðið gegndi meginhlutverki við úthlutun byggingaréttar í samræmi við úthlutunarreglur Kópavogsbæjar. Hins vegar liggur fyrir að á fundi bæjarráðs þann 13. desember var lögð fram tillaga frá skrifstofustjóra framkvæmda- og tæknisviðs að svari til kærenda er samþykkt var í bæjarráði. Ráðuneytið telur það hefði verið í betra samræmi við góða stjórnsýsluhætti að bréfið frá 13. desember 2007 hefði borið með sér að það væri ritað í umboði bæjarráðs sbr. fyrrgreinda bókun eða að það hefði komið frá því.

Málsmeðferð Kópavogsbæjar við úthlutun byggingaréttar
Þann 26. september 2006 samþykkti bæjarstjórn Kópavogsbæjar reglur um úthlutun á byggingarétti fyrir íbúðarhús, sbr. fundargerð bæjarstjórnar þann dag. Óumdeilt er að fyrrgreindar úthlutunarreglur giltu þegar bæjarráð úthlutaði byggingarétti á lóðinni C í Kópavogi. Í 3. gr. reglnanna segir:

,,Einstaklingar, sem sækja um byggingarétt, skulu leggja fram skriflega staðfestingu án fyrirvara frá banka eða lánastofnun um greiðsluhæfi og mögulega lánafyrirgreiðslu umsækjanda vegna fyrirhugaðrar húsbyggingar. Í auglýsingum um úthlutun á byggingarétti skal tilgreina lágmarksviðmið eins og það er á hverjum tíma skv. ákvörðum bæjarráðs. Þrátt fyrir lágmarksviðmið skv. ofansögðu áskilur bæjarráð sér rétt til þess að meta með hliðsjón af fjárhagstöðu umsækjenda samkvæmt skattframtali, á grundvelli árlegra tekna og eigin fé, hvort ætla megi að aðilar geti lokið framkvæmdum á tilsettum tíma.”

Í reglunum er bæjarráði heimilað að leggja mat á umsóknir en 9. gr. reglnanna er svohljóðandi:

,,Við mat á umsóknum skal taka tillit til neðangreindra þátta við mat á umsóknum, í eftirfarandi
röð:
fjölskylduaðstæðna
möguleika umsækjanda til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma, m.t.t. eiginfjárstöðu, árlegra tekna, greiðsluhæfis og lánshæfis
núverandi húsnæðisaðstöðu
hvort viðkomandi hefur áður sótt um lóð í bæjarfélaginu og ekki fengið.
Við mat á umsóknum er auk þess heimilt að taka tillit til búsetu í sveitarfélaginu.”

Í auglýsingu Kópavogsbæjar um úthlutun byggingaréttar fyrir íbúðarhús í Vatnsendahlíð, þar sem lóðin C var m.a. auglýst, kom fram að umsóknum einstaklinga um byggingarétt þyrfti að fylgja staðfesting banka eða lánastofnunar á greiðsluhæfi, fyrir umsækjendur parhúsa 30 milljónir króna en einbýlishúsa 35 milljónir króna og skyldi yfirlýsingin vera án fyrirvara. Þá bæri fyrirtækjum að skila ársreikningi sínum fyrir árið 2006 og/eða milliuppgjöri fyrir árið 2007 með áritun löggiltra endurskoðenda. Í auglýsingunni kom einnig fram að æskilegt væri að umsækjendur leggðu fram skattframtal.

Ekki liggur fyrir hvað margar umsóknir um byggingarétt á lóðinni C bárust bæjarráði Kópavogs en hins vegar kemur fram í gögnum málsins að bæjarráð Kópavogs taldi átta umsóknir (þ.e. fjögur pör umsókna) uppfylla lágmarksviðmið varðandi fjármögnun framkvæmda og voru kærendur þar á meðal.

Ráðuneytið óskaði eftir því við Kópavogsbæ að sérstaklega yrði upplýst hvaða sjónarmiðum hafi verið beitt við mat á umsækjendum sem metnir voru jafnhæfir. Í greinargerð bæjarins segir að skylt sé að meta þá þætti sem taldir eru upp í 9. gr. úthlutunarreglnanna með hliðsjón af 10. gr. reglnanna en þar segir að við afgreiðslu umsókna skuli gæta jafnræðis skv. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 svo umsækjendum sé ekki mismunað. Þá hafi niðurstaðan eftir mat á umsóknum þeirra aðila sem uppfylltu lágmarksviðmið varðandi fjármögnun framkvæmda verið sú eftir að litið hafi verið til sérstakra aðstæðna umsækjenda og vægi einstakra þátta skv. 9. gr., að dregið yrði á milli umsækjenda um lóðina. Í greinargerðinni kemur fram, að bæjarráð hafi byggt þá niðurstöðu sína á því að ekki hafi verið málefnaleg rök eða sjónarmið sem réttlættu það á grundvelli jafnræðisreglu 11. stjórnsýslulaga að unnt væri að taka eina umsókn fram yfir aðra.

Ráðuneytið telur ljóst að á grundvelli gildandi úthlutunarreglna hafi bæjarráði Kópavogsbæjar borið að láta fara fram mat á umsóknunum og máttu kærendur hafa réttmætar væntingar til þess að fjallað yrði um umsóknir þeirra í samræmi við umræddar reglur og að öðru leyti í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar.

Þegar sú skylda hvílir á stjórnvaldi að meta umsóknir á grundvelli matskenndra ákvarðana, t.d. þegar byggt er á mati á högum umsækjenda eins og felst í ákvæði 9. gr. úthlutunarreglnanna, verður stjórnvaldið að gæta þess að aðferðir við slíkt mat séu gegnsæar og niðurstaða einstakra ákvarðana rekjanleg þannig að það geti síðar gert grein fyrir því á hvaða grundvelli ákvörðunin var tekin. Er sú regla grundvöllur þess að kæruheimildir stjórnsýsluákvarðana hafi þýðingu þannig að stjórnvald á kærustigi geti tekið ákvörðun annars stjórnvalds til endurskoðunar. Þá verður stjórnvaldið einnig að gæta þess við töku matskenndra ákvarðana að mat þess sé byggt á málefnalegum sjónarmiðum. Hins vegar getur vægi sjónarmiða sem stjórnvaldi er heimilt að byggja slíkt mat á verið mismunandi. Þannig er í ákvæði 9. gr. úthlutunarreglnanna gerð grein fyrir innbyrðis vægi þeirra atriða sem talin eru upp í greininni, þ.e. að tekið skuli tillit til þeirra þátta sem tilgreindir eru í þeirri röð sem þeirra er getið.

Að mati ráðuneytisins skortir verulega á að Kópavogsbær hafi í máli þessu upplýst, bæði í rökstuðningi til kærenda og í umsögn til ráðuneytisins á hvaða grundvelli samanburður á hæfni og aðstæðum umsækjenda við úthlutun á byggingarétti að C hafi farið fram. Þannig hefur Kópavogsbær ekki gert grein fyrir því hvort eða hvernig t.d. mat á fjölskylduaðstæðum, núverandi húsnæðisaðstöðu, fyrri umsóknum og búsetu í sveitarfélaginu fór fram en eins og áður segir bar bæjarráði skv. 9. gr. úthlutunarreglnanna að láta slíkt mat fara fram. Þá hefur Kópavogsbær ekki upplýst hvaða meginsjónarmið voru lögð til grundvallar við mat bæjarráðs á gildum umsóknum. Ráðuneytið getur ekki fallist á þá málsástæðu sem fram kemur í greinargerð Kópavogsbæjar að ekki hafi verið málefnaleg rök eða sjónarmið sem réttlættu það á grundvelli 11. gr. stjórnsýslulaga að unnt væri að taka eina umsókn fram yfir aðra, þvert á móti hafi bæjarráði borið á grundvelli málefnalegra sjónarmiða að meta hagi og aðstæður umsækjanda á grundvell þeirra úthlutunarreglna sem bæjarstjórn Kópavogsbæjar hafði sett.

Vegna hins mikla fjölda umsókna um byggingarétt eru lágu fyrir bæjarráðsfundi Kópavogsbæjar þann 12. nóvember 2007, hafði ráðuneytið samband við lögfræðing Kópavogsbæjar og óskað eftir upplýsingum um það hvort málsmeðferðin á fyrrgreindum fundi hafi verið studd einhverjum skriflegum gögnum eða minnisblöðum sem hefðu ekki verið afhent ráðuneytinu. Vildi ráðuneytið með því ganga úr skugga hvort eitthvert mat á högum og aðstæðum umsækjenda hefði verið unnið á fundinum eða jafnvel fyrir hann sem myndi varpa ljósi á það meginsjónarmið sem lagt var til grundvallar við mat á umsóknum. Upplýst var að slík gögn eða minnisblöð hefðu ekki verið fyrir hendi á fundinum og að öll gögn sem vörðuðu málið hefðu þegar verið afhent ráðuneytinu.

Ráðuneytið telur að varla verði hjá því komist að málsmeðferð sveitarfélags er varði úthlutun byggingaréttar sé studd skriflegum gögnum, svo sem vinnureglum eða minnisblöðum eigi sveitarfélagið að geta staðið undir þeim kröfum sem gerðar eru til stjórnvalda við töku matskenndra stjórnvaldsákvarðana. Þetta á meðal annars við um rétt umsækjenda til rökstuðnings og hugsanlega endurskoðun ákvörðunar af eftirlitsstjórnvöldum eða eftir atvikum dómstólum. Kópavogsbær hefur á engan hátt upplýst hvernig háttað var undirbúningi að tillögu bæjarráðs um úthlutun byggingaréttar og telur ráðuneytið verulegan vafa leika á að bæjarráðið hafi búið yfir nægum upplýsingum til að byggja á niðurstöðu sína um mat á umsækjendum, en á stjórnvaldi hvílir ávallt sú skylda að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Með tilliti til fyrrgreindra upplýsinga um að engin forvinna varðandi flokkun umsókna hafi farið fram og að bæjarráð hafi ekki beitt vinnureglum eru tóku til slíkrar flokkunar, telur ráðuneytið að Kópavogsbæ hafi ekki tekist að leiða í ljós þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar við mat á umsóknum og verður sveitarfélagið að bera hallann af því.

Ráðuneytið hefur yfirfarið allar umsóknirnar átta sérstaklega með tilliti til þeirra atriða sem koma fram í 9. gr. úthlutunarreglnanna. Ráðuneytið telur hins vegar ljóst að það sé ekki hlutverk þess að meta umsóknirnar á grundvelli fyrrgreindrar 9. gr. en telur þó á grundvelli rannsóknarskyldu sinnar rétt að skoða þær átta umsóknir sem bæjarráð Kópavogsbæjar mat jafnar.

Á umsóknareyðublaðinu er m.a. gert ráð fyrir að umsækjendur lýsi núverandi húsnæði, skýri frá því hve margir einstaklingar séu í heimili og upplýsi um fjármögnun og bankafyrirgreiðslu eða aðra fyrirgreiðslu. Þá kemur fram á umsóknareyðublaðinu að umsókn verði því aðeins sinnt að hún sé útfyllt til fulls og rangar upplýsingar geti valdið því að umsóknin verði ekki tekin til greina.

Eins og áður segir, kemur fram í 9. gr. úthlutunarreglnanna innbyrðis vægi þeirra atriða sem talin eru upp í ákvæðinu þ.e. að tekið skuli tillit til þeirra þátta sem tilgreindir eru í þeirri röð sem þeirra er getið. Í ákvæðinu er fjölskylduaðstæðna getið fyrst sem leiðir þá til þess að það er það atriði sem mest vægi hefur o.s.frv. Þættina er hins vegar skylt að meta með hliðsjón af 10. gr. reglnanna en þar segir:

,,Við afgreiðslu umsókna skal gæta jafnræðis og að öðru leyti ákvæða 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 svo umsækjendum verði ekki mismunað á grundvelli sjónarmiða byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum.”

Í umsókn kærenda kom fram að fjöldi á heimili þeirra væru tveir. Fjöldi heimilsmanna er tilgreindur í öllum umsóknunum nema tveimur og er umsókn D önnur þeirra auk umsóknar E en þar er um lögaðila að ræða. Á skattskýrslu sem skilað var með umsóknunum kemur hins vegar fram fjöldi heimilsmanna þessara tveggja umsækjenda og má þá sjá að á heimili D búa 4 aðilar.

Annað atriði sem hefur vægi við mat samkvæmt 9. gr. eru möguleikar umsækjanda til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma með tilliti til eiginfjárstöðu, árlegra tekna, greiðsluhæfis og lánshæfis. Þá segir í 3. gr. úthlutunarreglnanna að þeir einstaklingar sem sæki um byggingarétt, skuli leggja fram skriflega staðfestingu, án fyrirvara, frá banka eða lánastofnun um greiðsluhæfi og mögulega lánafyrirgreiðslu umsækjanda vegna fyrirhugaðrar húsbyggingar. Í málinu liggur fyrir að allir átta umsækjendurnir skiluðu slíkri staðfestingu þar sem einnig komu fram mögulegar lánafyrirgreiðslur umsækjenda. Í 3. gr. segir ennfremur að þrátt fyrir lágmarksviðmið hafi bæjaráð rétt til þess að meta með hliðsjón af fjárhagsstöðu umsækjenda samkvæmt skattframtali, á grundvelli árlegra tekna og eigin fé, hvort ætla megi að aðilar geti lokið framkvæmdum á tilsettum tíma. Óumdeilt er að allir umsækjendur uppfylltu lágmarksskilyrði samkvæmt ákvæði 3. gr. úthlutunarreglnanna.

Á umsóknarblaði D skortir upplýsingar varðandi fjármögnun og bankafyrirgreiðslu eða aðra fyrirgreiðslu en slíkar upplýsingar koma fram á öðum umsóknum nema umsókn E, sem er lögaðili eins og fyrr greinir. Hins vegar kemur fram í yfirlýsingu banka sem fylgdi umsókn D að bankinn telji að D geti fjármagnað lóðarkaup og byggingu húss fyrir 65 milljónir króna sem er meira en helmingi hærri fjárhæð en skilyrði var gert um í auglýsingu.

Við skoðun ráðuneytisins á umsóknunum kom enn fremur í ljós að umsækjendur þriggja umsókna eru búsettir í einbýlishúsi og umsækendur annarra þriggja umsókna búa í fjölbýlishúsi og eru kærendur þeirra á meðal. Í umsókn D kemur einungis fram að umsækjendur búi í eigin húsnæði en því húsnæði er í engu lýst, hvorki hvort um sé að ræða einbýlishús eða fjölbýlishús eða stærð þess tilgreind.

Við fyrrgreinda skoðun ráðuneytisins kom einnig í ljós að einungis kærendur og annað par umsækjenda eru búsett í Kópavogi, en þessir sömu aðilar eru einu umsækjendurnir sem áður hafa sótt um byggingarétt að lóð í sveitarfélaginu og ekki fengið.

Varðandi það atriði að við mat á umsóknum sé einnig heimilt að taka tillit til búsetu í sveitarfélaginu, telur ráðuneytið rétt að vekja athygli á því að slík mismunun kann að stríða gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga sem og alþjóðasamningum sem Íslendingar eru bundnir af, sbr. úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 17. apríl 2007 í máli nr. FEL01010084. Þar sem hins vegar er ekki að sjá að þetta atriði hafi haft þýðingu fyrir niðurstöðuna í máli þessu, telur ráðuneytið óþarft að fjalla frekar um það.

Í málinu liggur fyrir að ein þeirra átta umsókna sem bæjarráð Kópavogs taldi uppfylla skilyrði varðandi fjármögnun framkvæmda var umsókn frá E sem er lögaðili.

Í 2. gr. reglnanna er fjallað um lögaðila, en greinin hljóðar svo:

,,Sé sótt um byggingarétt í nafni lögaðila er umsóknin metin með tilliti til upplýsinga um fjárhagsstöðu umsækjanda og fyrri byggingarverkefni.Lögaðilar skulu leggja fram endurskoðaðan ársreikning síðasta árs.”

Með umsókn E fylgdi yfirlýsing bankastofnunar um að félagið uppfyllti þau skilyrði sem bankinn setti fyrir framkvæmdafjármögnun fyrir allt að 200 milljónir króna vegna byggingarframkvæmda í Kópavogi, en E lagði ekki fram endurskoðaðan ársreikning eins og áskilið er í ákvæðinu. Kópavogsbær hefur upplýst að ástæða þess hafi verið sú að félagið hafi verið ný stofnað og þar af leiðandi hafi því verið ómögulegt að leggja slíkan reikning fram. Ráðuneytið bendir á 2. gr. úthlutunarreglnanna er án undantekningar hvað skil á ársreikningi varðar ef um lögaðila er að ræða. Þá er kveðið á um það í greininni að meta skuli umsóknina með tilliti til fjárhagsstöðu og fyrri verkefna. Kópavogsbær hefur ekki upplýst hvort og þá hvernig það mat fór fram en í bréfi þeirra dags. 24. september sl., kemur fram að umræddur lögaðili hafi verið talinn standast lágmarksviðmið 2. gr. þar sem umsókninni fylgdi yfirlýsing frá viðskiptastofnun um láns- og greiðsluhæfi að fjárhæð 200 milljónir króna.

Af umsóknunum má ráða að staða umsækjenda hafi verið nokkuð misjöfn hvað þau atriði varðar sem talin eru upp í 9. gr. úthlutunarreglnanna. Þess er hins vegar í engu getið í rökstuðningi Kópavogsbæjar né í greinargerð hvaða viðmið voru lögð til grundvallar við mat á gildum umsóknum og á hvaða sjónarmiðum sú niðurstaða byggðist að allir umsækjendurnir voru metnir jafnir.

Varðandi það sjónarmið er varðar möguleika umsækjanda til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma hefur ekki verið upplýst hvort fyrrgreind yfirlýsing viðskiptabanka A hafi haft áhrif á það að umsókn A var metin jafn gild öðrum umsóknum. Ráðuneytið vill engu að síður árétta það sem áður hefur komið fram í úrskurðum þess, sbr. úrskurð 3. ágúst 2006, að það telur heimilt að setja ákvæði inn í úthlutunareglur um byggingarétt þess efnis að metið sé með hliðsjón af fjárhagsstöðu kærenda, á grundvelli þeirra lágmarksviðmiða sem fram koma í úthlutunarreglum hvort umsækjendur geti lokið framkvæmdum á tilsettum tíma eða ekki. Frekara mat á fjárhagsstöðu umsækjenda og að byggja á slíku mati við töku stjórnvaldsákvörðunar, umfram það sem að framan greinir, verði hins vegar að teljast ómálefnalegt. Mismunun á grundvelli efnahags er ómálefnaleg, sbr. 65. gr. stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nema þegar málefnaleg sjónarmið búa að baki mismuninum eins og það, hvort aðilar geti lokið framkvæmdum á tilsettum tíma.

Ráðuneytið fær ekki séð af málsgögnum að stjórnendur Kópavogsbæjar hafi gert tilraun til að sýna fram á að niðurstaða úthlutunar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum né liggur fyrir í málinu hvernig umrætt mat á umsækjendum fór fram. Ráðuneytið telur óhjákvæmilegt að láta Kópavogsbæ bera hallann af slíku. Þá telur ráðuneytið með vísan til þess samanburðar sem það hefur gert á umsóknum að skort hafi á að sjálfstætt mat á umsóknunum á grundvelli 9. gr. úthlutunarreglnanna hafi farið fram. Jafnramt er það mat ráðuneytisins að málsmeðferð Kópavogsbæjar við mat á umsækjendum um byggingarétt að C hafi verið til þess fallin að vekja tortryggni um að eitthvað annað en málefnaleg sjónarmið réði niðurstöðu um mat á umsækjendum.

Ráðuneytið telur að framangreind atriði ásamt heildstæðu mati á málsmeðferð Kópavogsbæjar leiða til þeirrar niðurstöðu, að úthlutun á byggingarétti á lóðinni C hafi verið ólögmæt og ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.

Ógildingarkrafa kærenda
Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga felst heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða ógilda ákvarðanir sveitarfélaga. Skilyrði þess að ákvörðun verði ógilt er að á henni séu verulegir formgallar. Það er mat ráðuneytisins að svo miklir annmarkar hafi verið á málsmeðferð Kópavogsbæjar á hinni kærðu úthlutun að til álita komi að ógilda hana. Varðandi það mat hefur ráðuneytið í fyrri úrskurðum sínum, sbr. tvo úrskurði dags. 17. apríl 2001, úrskurð dags. 22. maí 2003 og úrskurð dags. 12. júní 2008, litið til þess hvaða réttaráhrif ógilding ákvörðunar um úthlutun byggingaréttar kann að hafa á þá einstaklinga sem var ívilnað með hinni kærðu ákvörðun. Í hinum tilvitnuðu úrskurðum komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að þeir einstaklingar sem fengu úthlutað lóðum hefðu af því mikla og skýra hagsmuni að ákvörðunin stæði óhögguð. Ráðuneytið taldi rétt með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að afla upplýsinga um hver staðan væri á þeim lóðum sem um ræðir í máli þessu þ.e. C í Kópavogi. Upplýst var af hálfu Kópavogsbæjar að engar framkvæmdir væru hafnar í umræddri götu og var byggingarétti að hluta C skilað til bæjarins þann 16. október sl., en byggingarétti að öðrum hluta C þann 21. febrúar sl. Ljóst er að ógilding samningsins mun þar af leiðandi ekki vera til þess fallin að hafa nein áhrif á þá aðila sem fengu umræddum byggingarétti úthlutað þann 12. nóvember 2007, enda eru engar framkvæmdir hafnar þar sem byggingaréttinum hefur verið skilað inn.

Ráðuneytið telur þar af leiðandi rétt að ógilda ákvörðun bæjarráðs Kópavogs um úthlutun á byggingarétti við C í Vatnsendahlíð frá 12. nóvember 2007.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu A og B, um að úthlutun byggingaréttar á lóðinni C í Kópavogi, sem fram fór í bæjarráði Kópavogsbæjar þann 12. nóvember 2007 sé ólögmæt.

Krafa A og B um að úthlutun byggingaréttar á lóðinni C í Kópavogi, sem fram fór í bæjarráði Kópavogsbæjar þann 12. nóvember 2007 sé ógild er tekin til greina.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir