Reykjavík - lögmæti synjunar á afhendingu gagna og upplýsinga um mat á prófumsögn: Mál nr. 53/2008

Ár 2009, 8. janúar er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 53/2008

A

gegn

Reykjavíkurborg.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með bréfi dags. 25. júní 2008 barst ráðuneytinu framsend frá Reykjavíkurborg, skipulags- og byggingarsviði (hér eftir nefnt Reykjavíkurborg) stjórnsýslukæra A (hér eftir nefndur kærandi ) dags. 16. júní 2008.

Með kærunni er kærð synjun Reykjavíkurborgar á því að afhenda kæranda tiltekin gögn er varða starfsumsókn hans og sú ákvörðun að upplýsa ekki um mat á tiltekinni prófumsögn.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu og telst gagnaöflun lokið:

II. Kærufrestur

Úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-271/2007 var kveðinn upp 18. desember 2007. Í kjölfarið sendi kærandi nýja beiðni um upplýsingar og gögn til Reykjavíkurborgar sem svaraði henni 29. maí 2008. Líta verður svo á að kærufrestur hafi hafist þá.

Stjórnsýslukæra dags. 16. júní 2008 var móttekin af Reykjavíkurborg 24. júní 2008 og framsend ráðuneytinu þann 26. júní 2008. Kæra er því innan kærufrests 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum voru málsatvik með eftirfarandi hætti.

Kærandi sótti þann 13. ágúst 2007 um starf skjalaritara hjá skipulags- og byggingarsviði Reykjavíkurborgar sem auglýst hafði verið þann 29. júlí sama ár. Umsóknin var send með tölvupósti og fylgdi með ferilskrá og listi yfir meðmælendur. Móttaka umsóknarinnar var staðfest 15. ágúst 2007 af Reykjavíkurborg.

Með tölvupósti þann 5. september 2007 var kærandi boðaður í starfsviðtal. Þann 13. september 2007 var kærandi upplýstur um að ákveðið hefði verið að bjóða starfið tveimur nánar tilgreindum aðilum og var honum þakkaður áhugi á starfinu.

Sama dag sendi kærandi beiðni í tveimur liðum til Reykjavíkurborgar um nánar tilgreindar upplýsingar, með vísan til 15. og 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 19. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Var annars vegar óskað eftir upplýsingum um þá umsagnaraðila sem leitað hafði verið til einkum varðandi kandídatsþjálfun kæranda og hins vegar rökstuðning varðandi ráðninguna.

Beiðni kæranda var svarað með tölvupósti þann 20. september 2007. Þar var upplýst að ekki hafi verið haft samband við umsagnaraðila á lista sem fylgdi umsókn en litið á umsögn tiltekins aðila sem lögð var fram í starfsviðtalinu og bréf frá prófastinum í Árnesprófastsdæmi vegna starfa og þjálfunar sem hluta af umsókn. Þá var upplýst að ekki hefði enn verið gengið frá ráðningu heldur ákveðið að bjóða tveimur aðilum störf og er nánar skýrt á hverju sú ákvörðun byggði.

Í tölvupósti kæranda til Reykjavíkurborgar dags. 21. september 2007 var send fyrirspurn um atriði sem láðist að gera í fyrri beiðni. Nánar var um að ræða hvort haft hefði verið samband við Biskupsstofu eða hvort einhverjar upplýsingar hefðu borist þaðan um kæranda. Vísað var til þess að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá upplýsingar um þetta og upplýst að það sé föst venja að leita almennt umsagna/meðmæla þar þegar um er að ræða guðfræðikandídata sem hafa rétt til embættisgengis til prestsþjónustu í þjóðkirkjunni.

Í svari Reykjavíkurborgar í tölvupósti þann 25. september 2007 kemur fram að á þessu stigi málsins hafi verið ákveðið að leita ekki til umsagnaraðila þar sem gögn með umsókn voru talin það góð að þess þyrfti ekki. Upplýst var að ekki hafi verið haft samband við Biskupsstofu.

Í tölvupósti kæranda til Reykjavíkurborgar þann 12. október 2007 er vísað til þess að í atvinnuviðtalinu hafi komið fram áætluð mánaðarlaun fyrir 100% starf, í ljósi menntunar kæranda sem guðfræðings sem og lögbundinnar kandídatsþjálfunar og prófumsagnar. Óskað var eftir því að fá þessa launaáætlun staðfesta þar sem kærandi hafi lögvarinna hagsmuna að gæta sem guðfræðikandídat sem er embættisgengur til prestsembættis innan þjóðkirkjunnar.

Þessu var svarað af Reykjavíkurborg með tölvupósti þann 16. október 2007 með því að ekki sé ljóst í hverju fyrirspurnin um launaáætlun felist. Þegar hafi verið veittur rökstuðningur fyrir ákvörðun um val á umsækjanda og er kæranda bent á að snúa sér til yfirlögfræðings skipulags og byggingarsvið Reykjavíkurborgar með frekari fyrirspurnir er þetta varða.

Kærandi ritaði yfirlögfræðingi tölvupóst þann sama dag þar sem óskað er eftir að fá staðfesta launaáætlun sem nefnd var við hann í atvinnuviðtalinu þar sem nefnd voru tiltekin laun í ljósi menntunar og kandídatsþjálfunar. Vísað er til þess að hann hafi lögvarinna hagsmuna að gæta sem guðfræðikandídat sem er embættisgengur til prestsembættis innan þjóðkirkjunnar að fá þessa áætlun staðfesta skriflega og er vísað til 5. gr. stjórnsýslulaga og tekið fram að þetta hafi ekkert með val á umsækjanda í starfið að gera.

Kærandi ítrekaði beiðni sína þann 24. október 2007. Svar barst kæranda í tölvupósti þann 29. október 2007. Þar segir að ekki sé unnt að verða við beiðni um staðfestingu á launaáætlun. Þegar hafi verið veittur rökstuðningur fyrir ráðningu í starfið og engin rök séu til þess að umsækjendur eigi rétt á frekari gögnum vegna starfsins eða ráðningar í það. Endanleg launaáætlun og mat á starfinu taki mið af þeim einstaklingum sem ráðnir eru m.a. aldurs, menntunar og reynslu þeirra. Ekki séu gerðar neinar launaáætlanir fyrir þá sem ekki eru ráðnir og hvíli engin skylda á Reykjavíkurborg að upplýsa um kjör starfsmanna sinna umfram opinber gögn. Þá er tekið fram að vandséð sé hvernig 15. gr. stjórnsýslulaga eigi við því ekki er um að ræða nein gögn sem lögð voru fram í viðtalinu. Sama gildi um 9. gr. upplýsingalaga.

Í kjölfarið sendi kærandi kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál dags. 31. okt. 2007. Þar er kærð synjun Reykjavíkurborgar á því að láta í té upplýsingar/gögn er varða eigin mál. Óskar kærandi eftir að fá aðgang að staðfestri launaáætlun og/eða afriti af launaáætlun sem við hann hafi verið nefnd og honum sýnd í atvinnuviðtali 10. september 2007 vegna starfs skjalaritara hjá skipulags- og byggingarsviði Reykjavíkurborgar.

Niðurstaða nefndarinnar var að vísa bæri kærunni frá. Segir þar að ekki verði séð af fyrirliggjandi gögnum að Reykjavíkurborg hafi synjað kæranda um aðgang að gögnum í skilningi upplýsingalaga heldur ekki fallist á að staðfesta skriflega umbeðnar upplýsingar. Það sé synjun annars eðlis sem eigi ekki undir lög nr. 50/1996. Upplýsingalög veita einstaklingi ekki rétt til að krefjast þess af stjórnvöldum að þau útbúi fyrir hann einstök gögn með upplýsingum sem hann hefur áhuga á að fá hjá viðkomandi stjórnvaldi. Það sé því utan valdssviðs nefndarinnar sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 50/1996 að taka afstöðu til þess hvort Reykjavíkurborg hafi borið að verða við beiðni kæranda um skriflega staðfestingu á launakjörum sem hann kynni að hafa notið hefði hann fengið starfið.

Eftir uppkvaðningu frávísunarúrskurðarins sendi kærandi þann 30. janúar 2008 nýja beiðni til Reykjavíkurborgar um afhendingu gagna. Þar er vísað til þess að í úrskurðinum komi fram að stjórnvöldum sé skylt að veita aðila aðgang að skjölum og gögnum í tilteknu máli ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Réttur samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nái því til aðgangs að gögnum sem eru fyrirliggjandi í tilteknu máli ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Reykjavíkurborg sé því skylt að upplýsa kæranda um hvaða upplýsinga hafi verið aflað um hann eða borist úr því að hin löggilda prófumsögn (ásamt menntun) er ekki lengur metin sem fullgild löggild prófumsögn. Ekki þurfi í sjálfu sér að staðfesta viðkomandi laun eða afhenda staðfest afrit af launalistanum. Kjarni málsins sé ekki launalistinn sjálfur heldur hverju það sæti að menntun kæranda og löggilt prófumsögn sem grundvölluð er á lögbundinni kandídatsþjálfun er ekki lengur viðurkennd af hálfu stofnunarinnar. Um það sé Reykjavíkurborg skylt að upplýsa, sbr. 9. gr. upplýsingalaga og tilvitnun í úrskurði úrskurðarnefndar. Til vara er vísað til 15. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi ítrekað hina nýju beiðni sína um upplýsingar með tölvupósti þann 8. febrúar 2008 og aftur 22. febrúar 2008.

Þann 28. maí 2008 sendi kærandi á ný ítrekun á nýrri beiðni um gögn. Þar er til viðbótar áréttað að aðili máls eigi skýlausan rétt á að fá aðgang að öllum gögnum og upplýsingum sem viðkomandi stofnun hefur um hann og skipti ekki máli í hvaða formi gögnin séu. Eðlilegt og sjálfsagt sé að upplýsingar sem aflað er í starfsviðtali og með símtölum eða viðtölum séu geymdar á minnisblöðum, það sé ekki góð stjórnsýsla að byggja ákvarðanir um ráðningu starfsmanna á upplýsingum sem hvergi eru skráðar enda um mikilvægar upplýsingar að ræða sem viðkomandi yfirmanni kann að vera skylt lögum samkvæmt að afla sér.

Þá segir kærandi að í fyrstu virðist prófumsögn hafa verið metin sem fullgilt skjal en síðar hafi komið í ljós breytt viðhorf þar sem Reykjavíkurborg vilji ekki veita kæranda skriflega staðfestingu á þeirri launaupphæð sem byggði m.a. á nefndri prófumsögn enda hafi átt að meta bæði nám kæranda og prófumsögn til launahækkunar. Kærandi áréttar að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að fá þetta staðfest þar sem embættisgengi hans til prestsembættis byggist einkum á hinni löggiltu prófumsögn. Reykjavíkurborg sé skylt lögum samkvæmt að upplýsa kæranda um hvaða gagna/upplýsinga var aflað um hann, hvers eðlis þær voru og hvaðan þær komu. Greinilega komi fram í fyrri bréfum Reykjavíkurborgar að á ákveðnu stigi málsins var prófumsögnin metin fullgild. Eftir beiðni um rökstuðning og upplýsingar hafi þetta fyrra mat breyst sem sést á synjun á umbeðinni staðfestingu.

Svar Reykjavíkurborgar til kæranda er dags. 29. maí 2008. Þar segir að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga sé stjórnvöldum skylt að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og gögnum er varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Þessi réttur nái til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum í ákveðnu máli en veiti ekki rétt til að krefjast þess að stjórnvöld útbúi sérstök gögn með upplýsingum sem hann hefur áhuga á að fá hjá viðkomandi stjórnvaldi. Þá er áréttað að allar upplýsingar og afrit allra gagna vegna umsóknar hans hafi verið afhent og ávallt legið fyrir. Engra viðbótarupplýsinga hafi verið aflað né viðbótargagna sem varði kæranda persónulega. Bréfinu fylgdu auk þess öll gögn að nýju vegna starfsumsóknarinnar auk gagna sem voru afhent honum í starfsviðtalinu, fskj. 1-10.

Kærandi kærði til Reykjavíkurborgar þann 16. júní 2008, annars vegar synjun á afhendingu gagna/upplýsinga og hins vegar vanmat á löggiltri prófumsögn. Kæran var framsend samgönguráðuneytinu með bréfi dags. 25. júní 2008. Kom þar fram að afstaða Reykjavíkurborgar liggi þegar fyrir í gögnum málsins en þess farið á leit að gefinn verði kostur á að koma frekari sjónarmiðum á framfæri taki ráðherra til skoðunar aðrar málsástæður en fram koma í fyrirliggjandi gögnum.

Ráðuneytið staðfesti móttöku kærunnar við kæranda með bréfi dags. 26. júní 2008. Þá þótti ráðuneytinu ástæða til að bera undir kæranda skilning ráðuneytisins á kæruefninu og var það gert með bréfi dags. 14. júlí 2008.

Skilningur ráðuneytisins á kröfugerð kæranda var annars vegar sá að kærð væri synjun Reykjavíkurborgar á því að afhenda kæranda þau gögn sem óskað hafði verið eftir og vörðuðu starfsumsókn hans. Væri sá skilningur réttur benti ráðuneytið á að til að stjórnvald geti orðið við beiðni um afhendingu gagna þurfi að tilgreina nánar hver þau gögn séu. Var óskað eftir að kærandi gerði það en ef krafan varðaði einungis afhendingu á staðfestri launatöflu væri rétt að það kæmi fram. Hins vegar var skilningur á kröfugerðinni sá að kærð væri sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að upplýsa kæranda ekki um hvernig mat stofnunarinnar var á löggiltri prófumsögn sem fylgdi umsögn hans.

Þá var upplýst að skilningur ráðuneytisins væri að kröfur styddust fyrst og fremst við stjórnsýslulögin, þ.e. einkum 15., 19. og 26. gr. en til vara við tilvitnaðar greinar upplýsingalaga. Það sé því verið að óska úrskurðar ráðuneytisins um þá kröfu sem vísað var frá úrskurðarnefnd upplýsingamála.

Í svari kæranda dags. 24. júlí s.l. kemur fram skilningur ráðuneytisins hvað varðar kröfuliði kærunnar sé réttur. Hins vegar að gerðar séu athugasemdir varðandi nánari skýringar ráðuneytisins.

Hvað fyrri kröfuliðinn varðar tekur kærandi fram að þetta varði í raun þau gögn og upplýsingar sem varða mat Reykjavíkurborgar á prófumsögn sem borgin hafi líklega aflað sér og bar að skrá niður. Hvað varðar staðfesta launatöflu þá varði hið staðfesta skjal að hluta til mat stofnunarinnar á prófumsögninni.

Hvað síðari kröfuliðinn varðar tekur kærandi fram að launatafla hafi ranglega verið kölluð launaáætlun í kæru til nefndarinnar og hafi sá misskilningur verið leiðréttur í nýrri beiðni til Reykjavíkurborgar. Þá hafi einnig verið leiðirétt að ekki sé farið fram á að fá sérútbúið skjal heldur einungis staðfest afrit af launatöflu þar sem hin framboðna launafjárhæð kemur fram. Fyrst og fremst sé verið að fara fram á skriflegt svar við skriflegu mati Reykjavíkurborgar á prófumsögninni, þar á meðal á hvaða gögnum og upplýsingum það mat byggðist.

Fyrri kröfuliðurinn varði því það að fá öll gögn og upplýsingar er fyrirfinnast hjá Reykjavíkurborg, þ.m.t. mat á prófumsögn. Síðari kröfuliðurinn varði það að fá skriflegt svar við skriflegu mati á prófumsögn, þ.e. á hvaða gögnum og upplýsingu það mat byggðist.

Þá áréttar kærandi að honum sé mjög mikilvægt að fá úr því skorið hvort prófumsögn hafi verið metin sem fullgilt og löggilt skjal hjá Reykjavíkurborg enda hafi hann lögvarinna hagsmuna að gæta af því.

Með bréfi dags. 13. ágúst 2008 var Reykjavíkurborg upplýst um skilning ráðuneytisins á kröfugerðinni, eins og henni var lýst í bréfinu til kæranda og gefinn kostur á að gefa frekari umsögn um málið en þegar lá fyrir. Kæranda var með bréfi þann sama dag tilkynnt um það.

Reykjavíkurborg kaus að gefa ekki umsögn.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi byggir málatilbúnað sinn einkum á því að hann eigi skýlausan rétt á að fá afhent öll þau gögn sem til eru hjá Reykjavíkurborg og varða það mál hans sem hér er til umfjöllunar. Skipti þar ekki máli í hvaða formi gögnin eru, hvernig þeirra var aflað eða hvernig þau voru varðveitt. Telur kærandi að Reykjavíkurborg hafi ekki enn afhent sér öll gögn og er þá einkum átt við gögn sem réðu mati á prófumsögn sem hann lagði fram með umsóknargögnum. Telur kærandi að Reykjavíkurborg hafi líklega aflað sér upplýsinga og/eða gagna sem hafi haft áhrif á það mat en ekki enn afhent sér. Hann eigi, með vísan til nefndra lagaákvæða, skýlausan rétt til að fá afhent öll gögn og upplýsingar sem varða það hvernig það mat fór fram.

Sama eigi við hafi mat Reykjavíkurborgar á prófumsögninni breyst, þá eigi hann rétt á að fá öll gögn og upplýsingar sem urðu þess valdandi að matið breyttist.

Þá kemur fram í málatilbúnaði kæranda að málið snúi ekki að ákvörðuninni um ráðningu í starfið enda eðlilegt að sá sem hefur mesta reynslu sé valin og það sé að fullu í samræmi við stjórnsýslulög.

Málsástæður og rök kæranda hafa að öðru leyti verið rakin í málavaxtalýsingu í kafla III. og þykir því ekki ástæða til að rekja það frekar hér. Kærandi grundvallar kröfugerð sína aðallega á 15., 19. og 26. gr. stjórnsýslulaga en til vara á 9., 14. og 15. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

V. Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar

Eins og að framan er rakið var kæran upphaflega send til Reykjavíkurborgar sem framsendi kæruna til ráðuneytisins. Í bréfi sem fylgdi framsendingu er tekið fram að afstaða til kærunnar liggi fyrir í gögnum málsins en þess óskað að fá að koma að sjónarmiðum taki ráðherra til skoðunar aðrar málsástæður en koma þar fram.

Ráðuneytið upplýsti Reykjavíkurborg um þann skilning sem lagður var í kröfugerðina og gaf færi á að gera athugasemdir áður en málið yrði tekið til úrskurðar. Engar athugasemdir bárust og hefur Reykjavíkurborg ekki látið málið til sín taka öðru leyti við meðferð þess hjá ráðuneytinu.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum byggir Reykjavíkurborg málatilbúnað sinn einkum á því að þau gögn sem kærandi óskar eftir afriti af séu ekki til og hafi aldrei verið útbúin hjá borginni. Þar af leiðandi sé ekki fyrir hendi skylda til að útbúa slík gögn enda með öllu óeðlilegt ef útbúa ætti sérstaka launaáætlun fyrir hvern þann sem sækir um starf hjá Reykjavíkurborg. Í viðtalinu hafi kæranda verið sýnt ljósrit af launatöflu kjarasamnings Starfsmannafélags Reykjavíkurborgar en engin önnur gögn er varða laun. Þá telur Reykjavíkurborg að engar skyldur hvíli á borginni að upplýsa um væntanleg kjör tilvonandi starfsmanna sinni umfram þau opinberu gögn sem er að finna á heimasíðu Reykjavíkurborgar hvað varðar starfsmannastefnu og annað sem því tengist.

Allar upplýsingar og öll gögn vegna atvinnuumsóknar kæranda sem til eru hjá Reykjavíkurborg hafi þegar verið afhent kæranda. Reykjavíkurborg hafi ekki aflað sér neinna viðbótarupplýsinga eða viðbótargagna er varða kæranda persónulega.

Eins og með málsástæður kæranda hafa málsástæður Reykjavíkurborgar þegar verið raktar í málavaxtalýsingu í kafla III og verða því ekki frekar raktar hér.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Kæruheimild

Ráðuneytinu þykir rétt í upphafi að fjalla um kæruheimild.

Kæruheimild er ekki sérstaklega tiltekin í kæru en þar er vísað í stjórnsýslulög, þ.á.m. 26. gr. Í því ákvæði er kveðið á um heimild aðila máls til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds og á það skipulag rætur í þeirri skipan sem kveðið er á um í 13. og 14. gr. stjórnarskrárinnar um að forseti láti ráðherrum eftir að framkvæma vald sitt og ráðherrar beri ábyrgð á allri stjórnarframkvæmd.

Í því sambandi skal vakin athygli á því að samgönguráðuneytið telst ekki vera æðra stjórnvald gagnvart sveitarfélögum í skilningi stjórnsýslulaganna, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000. Byggist það á 78. gr. stjórnarskrárinnar sem segir að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Leiðir af þessu ákvæði sú undantekning frá 14. gr. stjórnarskrárinnar að ráðherrar beri ekki ábyrgð á þeirri stjórnarframkvæmd sem löggjafinn hefur falið sveitarfélögum enda lúta þær framkvæmdir ekki yfirstjórn hans. Heimild til að kæra ákvörðun sveitarstjórnar til ráðherra verður því ekki leidd af 26. gr. stjórnsýslulaga.

Í sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 er mælt fyrir um í 103. gr. að ráðuneytið úrskurði um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Hin almenna kæruheimild vegna ákvarðana sveitarstjórna á sviði sveitarstjórnarmálefna byggir því á nefndri 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið lítur svo á að skilyrðum þess að mál þetta sé tekið til meðferðar á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga sé fullnægt. Ekki skipti máli í því sambandi að ekki er vísað til réttrar kæruheimildar í kæru enda telur ráðuneytið að sér beri skylda til að kveða upp úrskurði í málum sem því berast vegna ákvarðana sveitarstjórna á sviði sveitarstjórnarmálefna, sbr. nefnd 103. gr.

2. Úrskurðarvald ráðuneytisins

Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga hefur ráðuneytið það lögbundna hlutverk að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum.

Úrskurðarvald ráðuneytisins nær almennt yfir hina formlegu hlið, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur hafa verið virtar við afgreiðslu mála, en ekki efnisinnihald, þ.e. atriði sem byggja á frjálsu mati sveitarstjórnar. Í 103. gr. felst því heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða ógilda ákvarðanir sveitarfélaga, sé uppfyllt það skilyrði að á ákvörðun séu verulegir formgallar.

Í samræmi við framangreint verður í máli þessu einungis fjallað um formhliðina, þ.e. hvort synjun á afhendingu upplýsinga og gagna hafi byggt á lögmætum sjónarmiðum.

Þá þykir ráðuneytinu rétt að taka fram að þótt hinar kærðu ákvarðanir teljist e.t.v. ekki stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýsluréttar telur ráðuneytið sér samt heimilt að fjalla um þær í úrskurði. Orðalag 1. mgr. 103. gr. gefi tilefni til þess að álykta að fleiri atriði en eingöngu stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar á grundvelli ákvæðisins. Ekki komi fram í athugasemdum með frumvarpinu hvort kæruheimildin sé eingöngu bundin við stjórnvaldsákvarðanir né er slíkt að finna í skýringum við kæruheimild eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Ráðuneytið telur því að það sé ekki fortakslaust samkvæmt 103. gr. að einungis eiginlegar stjórnsýsluákvarðanir séu kæranlegar á grundvelli ákvæðisins enda hefur framkvæmdin verið sú að margvíslegum álitaefnum er skotið til ráðuneytisins á grundvelli ákvæðisins sem tekin hafa verið til úrskurðar. Vegna þess og með vísan til þess að framkvæmdin hefur verið sú að túlka ákvæðið rúmt hefur ráðuneytið ákveðið að leiða málið til lykta í formi úrskurðar.

3. Álitaefnin

Eins og fram hefur komið telur ráðuneytið að kæruefni lúti nánar að eftirfarandi atriðum og hefur sá skilningur verið staðfestur af hálfu kæranda.

a. Kærð er synjun Reykjavíkurborgar á því að afhenda kæranda þau gögn sem hann hefur óskað eftir og varða umsókn hans um starf skjalaritara hjá Reykjavíkurborg en kærandi telur að hann hafi ekki fengið afhent öll málsskjöl svo sem dagbókarfærslur, minnisatriði og bréf, þ.m.t. það mat sem kærandi telur að hafi verið gert á grundvelli tiltekinnar prófumsagnar.

b. Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar að upplýsa kæranda ekki um hvernig mat borgarinnar var á prófumsögn prófasts Árnessprófastsdæmis og sóknarprests Hraungerðisprestakalls vegna umsóknar hans um starf skjalaritara, þ.á.m. með afhendingu á staðfestu afriti af launatöflu. Kæranda sé mjög brýnt að fá úr því skorið hvort fyrrgreind umsögn sé metin sem fullgilt og löggilt skjal hjá opinberum stofnunum þar sem embættisgengi hans byggist á umsögninni. Krafist er afhendingar á staðfestu afriti af launatöflu.

Af framangreindu telur ráðuneytið ljóst að ágreiningsefnið varðar fyrst og fremst skyldu Reykjavíkurborgar til að veita kæranda tilteknar upplýsingar og afhenda honum öll gögn sem tengjast honum sjálfum vegna umsóknar hans um starf hjá Reykjavíkurborgar.

a. Verður fyrst fjallað um fyrri kröfuliðinn, um afhendingu allra gagna er varða umsókn um starf hjá Reykjavíkurborg.

Samkvæmt gögnum málsins var máli kæranda vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál þann 18. desember 2007 þar sem nefndin taldi það utan valdssviðs nefndarinnar að taka afstöðu í málinu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 50/1996.

Í kæru kæranda til nefndarinnar var þess krafist að Reykjavíkurborg væri annað hvort gert að afhenda honum skriflega staðfestingu á fyrirhuguðum launum eða staðfest afrit af launatöflu sem honum var sýnd í atvinnuviðtali. Byggði nefndin á því að ekki væri séð af fyrirliggjandi gögnum að Reykjavíkurborg hefði synjað kæranda um aðgang að gögnum í skilningi upplýsingalaga heldur hafi borgin hafnað því að staðfesta skriflega umbeðnar upplýsingar. Slík synjun væri annars eðlis en ætti undir lög nr. 50/1996.

Kærandi sendi í kjölfarið nýja beiðni til Reykjavíkurborgar þar sem kröfugerð er breytt þannig að krafist er allra gagna er varða umsókn hans um starfið, sbr. 9. gr. upplýsingalaga og 15. gr. stjórnsýslulaga.

Með þessari breyttu kröfugerð er kærandi ekki lengur að fara fram á staðfestingu tiltekinna gagna heldur er krafist aðgangs að öllum gögnum eða eins og nánar segir í fyrirsögn í bréfi kæranda dags. 30. janúar 2008 „?þ.e. öll gögn er varða umsókn undirritaðs A, varðandi umsókn hans um starf skjalaritara hjá Skipulags- og byggingarsviði Reykjavíkurborgar, dagsett 13. ágúst sl., hverju nafni sem gögnin kunna að nefnast, og skal þá ekkert undanskilið, nema sérstaklega sé kveðið á um í lögum?“

Kröfugerð í kæru til ráðuneytisins er samhljóða framangreindu en þar segir „Kærð er synjun Skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar, á hluta gagna og upplýsinga í eigin málum, þ.e. öll gögn/upplýsingar er varða undirritaðan A varðandi umsókn hans um starf skjalaritara hjá Skipulags- og byggingarsviði Reykjavíkurborgar, dagsett 13. ágúst 2007, hverju nafni sem gögnin kunna að nefnast, og skal þá ekkert undanskilið, nema sérstaklega sé kveðið á um í lögum; þ.m.t. allar dagbókarfærslur, skýrslur, bréf og minnisatriði, er lúta að viðkomandi máli, og hafa e.t.v. grundvallarþýðingu á ákvörðun á nefndri synjun hluta þeirra gagna og upplýsinga, sem fyrir liggja hjá stofnuninni sbr. ofangreint?“

Kærandi vísar bæði til 15. gr. stjórnsýslulaga og 9. gr. upplýsingalaga til stuðnings kröfum en í báðum þessum ákvæðum er fjallað um aðgang að gögnum og upplýsingum.

Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar er um að ræða kröfu aðila um upplýsingar er varða hann sjálfan svo bæði lagaákvæðin eiga við. Sá munur er þó á að aðgangur samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga er eingöngu fyrir aðila máls og á við í málum þar sem tekin verður stjórnvaldsákvörðun. Almennur aðgangur samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga á hins vegar við í málum þar sem ekki er tekin stjórnvaldsákvörðun.

Hvað varðar tilvísun til 9. gr. upplýsingalaga skal tekið fram að ráðuneytið á ekki úrskurðarvald um málefni sem eiga undir upplýsingalög nr. 50/1996. Eins og mál þetta er nú lagt fyrir hjá ráðuneytinu fær ráðuneytið ekki annað séð en þessi kröfuliður, hvað varðar kröfu um afhendingu gagna, falli nú undir upplýsingalög og þar með undir úrskurðarvald nefndarinnar, sbr. 14. gr. laganna.

Hjá ráðuneytinu kemur því til úrskurðar hvort synjun Reykjavíkurborgar á að afhenda kæranda umbeðin gögn og upplýsingar er brot gegn 15. gr. stjórnsýslulaganna.

Eins og fram hefur komið á 15. gr. stjórnsýslulaga við um aðgang aðila máls að gögnum hjá stjórnvöldum í máli sem er til meðferðar og lýkur með stjórnvaldsákvörðun. Þau gögn sem mál þess varðar og til eru hjá Reykjavíkurborg um kæranda tengjast starfsumsókn hans. Ákvörðun um ráðningu í starf hjá ríki og sveitarfélögum er almennt talin stjórnvaldsákvörðun og verður að líta svo á að gögn er varða umsækjendur séu gögn í því tiltekna og fyrirliggjandi máli sem lýkur með stjórnvaldsákvörðun. Ráðuneytið telur því að 15. gr. eigi við í máli þessu og kærandi hafi átt rétt á að fá öll þau gögn og/eða upplýsingar um sig sem fyrirfyndust í málinu.

Í kæru er kærð synjun Reykjavíkurborgar á afhendingu gagna og upplýsinga. Í málatilbúnaði Reykjavíkurborgar kemur ítrekað fram að öll gögn og allar upplýsingar er kæranda varða vegna starfsumsóknar hans hafi ávallt legið fyrir og þegar verið afhent kæranda, sbr. t.d. bréf borgarinnar dags. 29. maí 2008. Málatilbúnaður kæranda sýnist hins vegar byggjast á því að kærandi telur að frekari gögn og/eða upplýsingar um hann séu til staðar hjá Reykjavíkurborg sem hafi ekki enn verið afhent.

Ráðuneytið telur hvorki gögn málsins né kæranda hafi sýnt fram á með óyggjandi hætti að frekari gögn og/eða upplýsingar en hann hefur þegar fengið afhent séu til staðar hjá Reykjavíkurborg. Engar forsendur eru fyrir ráðuneytið að rengja það sem fram kemur hjá Reykjavíkurborg, þ.e. að öll fyrirliggjandi gögn og upplýsingar um kæranda í málinu hafi þegar verið afhent honum. Af því leiðir að hafna verður kröfu kæranda um afhendingu frekari ganga og/eða upplýsinga þar sem ekkert liggur fyrir um tilvist þeirra.

b. Síðari kröfuliður kærunnar varðar höfnun þess að upplýsa um hvernig mat Reykjavíkurborgar var á prófumsögn og höfnun á afhendingu á staðfestu afriti launatöflu.

Þessi kröfuliður kæranda grundvallast á því að hjá Reykjavíkurborg hafi farið fram sérstakt mat á prófumsögn hans sem hafi ráðið úrslitum eða haft veruleg áhrif á hvaða laun honum voru boðin í starfsviðtali fyrir umrætt starf. Þá má skilja málatilbúnað kæranda á þann veg að svo kunni að vera að Reykjavíkurborg hafi aflað sérstakra viðbótargagna og/eða upplýsinga til afnota við matið.

Hvað varðar skyldu til afhendingar gagna og upplýsinga vísast til umfjöllunar í a-lið hér að framan.

Ekkert liggur fyrir í gögnum málsins um að slíkt mat sem kærandi heldur fram hafi farið fram af hálfu Reykjavíkurborgar. Gegn andmælum borgarinnar telur ráðuneytið því ósannað að slíkt mat hafi farið fram hjá Reykjavíkurborg enda telur ráðuneytið að byggja verði á þeirri meginreglu að sá sem heldur fram staðhæfingu beri sönnunarbyrðina fyrir henni. Því verði að hafna kröfu kæranda um að fá afhentar upplýsingar og/eða gögn um slíkt mat.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Kröfu A um afhendingu frekari gagna og/eða upplýsinga er varða starfsumsókn hans hjá skipulags- og byggingarsviði Reykjavíkurborgar er hafnað.

Kröfu A um upplýsingar og gögn hvað varðar mat skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar á prófumsögn prófasts Árnesprófastsdæmis og sóknarprests Hraungerðisprestakalls vegna umsóknar hans um starf er hafnað.

Unnur Gunnarsdóttir

Svanhvít Axelsdóttir